IIIO DIREITO
1. Questões Prévias:
A recorrida veio suscitar a questão prévia da inadmissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência, porquanto, a seu ver, não é processualmente idóneo pretender uniformizar jurisprudência sobre uma questão fundamental de direito que já foi objecto de um acórdão uniformizador de jurisprudência, pois nesse caso já não existiria o conflito que tal recurso visaria prevenir.
Assim, entende que o meio processual que o aqui recorrente poderia ter utilizado seria o recurso de revista excepcional previsto no artº150º do CPTA, mas tendo o recurso, nesse caso, sido interposto para além do prazo legal, sempre seria de rejeitar, por intempestivo.
O Digno PGA acompanha, nesta parte, as alegações da recorrida.
Contudo, o referido entendimento não tem qualquer suporte legal.
É verdade que o artº152º, nº3 do CPTA visou garantir alguma estabilidade nas decisões dos tribunais superiores, impedindo o recurso de acórdãos destes que estejam de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.
Com efeito, dispõe este preceito legal, que «O recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.»
Portanto, se o acórdão, aqui sub judicio, estivesse de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada deste STA sobre a questão fundamental de direito nele decidida, o presente recurso para uniformização de jurisprudência não podia, efectivamente, ser admitido.
Mas não é o que acontece, no presente caso.
O acórdão sub judicio não está de acordo, antes contraria,a jurisprudência mais recentemente consolidada deste STA sobre a mesma questão fundamental de direito que nele foi apreciada e que é a jurisprudência firmada no acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA de 14.12.2011, rec. 903/10, que serve de “acórdão fundamento”, ao presente recurso.
Ora, assim sendo, não há fundamento legal para não admitir o recurso interposto.
Fica, assim, prejudicada a também invocada intempestividade de uma eventual convolação para recurso de revista excepcional.
E também se verificam os demais requisitos de admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência, exigidos pelo artº152º, nº1 do CPTA, aliás, não questionados sequer pela recorrida.
Com efeito, ambos os acórdãos se pronunciaram sobre a mesma questão fundamental de direito, que era a de saber se aos ali recorrentes, professores do ensino universitário e politécnico, era ou não aplicável o regime geral previsto no artº17º, nº2 do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16.10, tendo-a decidido em sentido oposto.
Na verdade, enquanto o acórdão recorrido considerou tal regime aplicável ao pessoal docente universitário e politécnico e, por isso, deferiu a pretensão da recorrente de ser reposicionada em índice e escalão superior e não naquele em que fora posicionada, o acórdão fundamento, pelo contrário, considerou inaplicável aquele regime e negou essa pretensão ao ali recorrente, sendo que em ambos os acórdãos a situação foi apreciada no âmbito do mesmo quadro legal.
Verifica-se, pois, contradição de julgados, pelo que passamos a conhecer da questão controvertida.
2Quanto ao mérito do recurso:
Não vemos razão para divergir da jurisprudência firmada, aliás, por unanimidade, no acórdão deste Pleno, que serve de acórdão fundamento ao presente recurso e cuja fundamentação, no essencial, se passa a transcrever:
«(…)
Ao decidir pela aplicação ao caso dos autos do disposto no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, o acórdão recorrido começou por reconhecer que “Tal como nos anteriores diplomas regulamentares do descongelamento dos escalões, o Decreto-Lei n° 61/92 de 15 de Abril reporta as regras que contém ao disposto no Decreto-Lei n° 353-A/89 de 16 de Outubro, pelo que, excluindo este as carreiras do regime especial, é aquele diploma regulamentar inaplicável às carreiras especiais naqueloutro previstas”, e também que, apesar do estatuído no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, “é o próprio artigo 28.º do Decreto-Lei n.° 353-A/89 que prevê que as escalas salariais dos corpos especiais são fixadas em legislação própria, sendo que o art. 16.°, n.° 2, al. d), considera integradas nos corpos especiais as carreiras docentes”, concluindo que “Ora, considerando o dispositivo legal acabado de referir, interpretando literalmente o preceito, a carreira docente não está abrangida pela regra geral da diferença mínima de 10 pontos. É o que o princípio jurídico da especialidade imporia (uma vez que o grupo de funcionários em questão possui estatuto próprio).
Logo, porém, considerou que, face ao disposto no DL nº 61/92, de 15 de Abril (diploma que deu execução à última fase do descongelamento de escalões prevista no DL nº 353-A/89, estabelecendo ainda regras de reposicionamento dos funcionários e agentes da Administração Pública nos escalões salariais das respectivas carreiras), que o art. 1º diz ser aplicável, no que se refere à matéria de descongelamento de escalões, às carreiras de regime geral e especial e aos corpos especiais, com excepções ali especificadas que, porém, não abrangem os docentes do ensino superior universitário ou politécnico, “parece ser efectivamente de aplicar a regra geral da diferença de 10 pontos percentuais”, concluindo que, “sendo aplicável aos professores universitários o art. 1.º do Decreto-Lei n.° 61/92, de 15 de Abril, atendendo a uma regra de interpretação segundo parâmetros de equidade dentro do sistema retributivo de referência, a integração da recorrente na sequência da promoção deve ser feita em escalão de categoria a que corresponda um índice não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito.”
Ou seja, o acórdão recorrido entendeu que o conteúdo do art. 1º do DL nº 61/92 era decisivo no sentido de afastar o sentido literal do citado art. 28º do DL nº 353-A/89, considerando que aquele preceito, “ao não incluir nas excepções referidas as carreiras de regime especial reguladas pelo DL. n° 408/89, o referido diploma incorpora motivo adicional para a aplicação ao caso vertente da regra geral prevista no art. 17°, n° 2 do DL n.° 353-A/89”.
Não sufragamos tal entendimento.
Atendendo ao disposto no art. 9º do C.Civil, o elemento gramatical ou texto da lei é o ponto de partida da interpretação e tem, desde logo, uma função negativa, qual seja a de delimitar e afastar aqueles sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa.
Mas a letra da lei tem também uma função positiva: no caso de o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se acaso as normas comportam mais do que um significado, deve optar-se pelo sentido que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do nº 3 do art. 9º do C.Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Só perante uma inegável insuficiência deste elemento de interpretação (elemento literal) para uma correcta interpretação do sentido da norma, haverá então que convocar o elemento racional, através de outros factores hermenêuticos, designadamente o histórico, o sistemático e o teleológico, em ordem a detectar subsídios de conforto de um dos sentidos literais atrás evidenciados.
Trata-se, então, de reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada.
Ora, relativamente à situação dos autos, cremos que o comando legal é suficientemente claro no sentido da não aplicação aos docentes do ensino universitário do disposto no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, justamente porque o DL nº 408/89, publicado um mês depois daqueloutro, regula de forma diversa o estatuto remuneratório e o regime dos escalões de promoção para as carreiras do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica, desse modo se assumindo como lei especial face ao regime geral consignado naquele primeiro diploma para os funcionários e agentes da Administração Pública.
Os dois diplomas – publicados com um intervalo de apenas um mês, e assumindo ambos o objectivo de proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais em matéria de emprego público estabelecidos no DL nº 184/89, de 2 de Junho, conforme previsto no seu art. 43º – começam por incluir um preâmbulo cuja introdução é quase integralmente igual, apenas divergindo justamente no que toca às carreiras visadas em cada um deles.
Ambos os preâmbulos referem:
“O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, circunscrevendo-se nuclearmente à reforma do sistema retributivo, no sentido de lhe devolver coerência e de o dotar de equidade, quer no plano interno, quer no âmbito do mercado de emprego em geral.
Nos termos do artigo 43.º daquele diploma, há que proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais nele contidos, designadamente em matéria salarial, objectivo que se cumpre através do presente diploma.”
O preâmbulo do DL nº 408/89 acrescenta a este último parágrafo a seguinte expressão: “… para as carreiras do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico, bem como para o pessoal da carreira de investigação científica.”.
Por outro lado, os arts. 27º e 28º do DL nº 353-A/89 são claros ao prever a regulamentação por decreto regulamentar das carreiras e cargos não abrangidas por aquele diploma, e a fixação em legislação própria das escalas salariais dos corpos especiais.
Para além disso, e no que toca ao conteúdo das respectivas estatuições, não é verdade, como considerou o acórdão recorrido, que a única especialidade do DL nº 408/89 se cinja às escalas salariais, pois que logo no seu art. 1º (Objecto) se prescreve que o diploma, para além da aprovação das escalas salariais, “estabelece regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica”.
E acresce, decisivamente – ainda por cotejo comparativo dos dois diplomas – que o art. 3º do DL nº 408/89 tem uma estrutura e uma redacção similares à do art. 17º do DL nº 353-A/89, sendo aliás igual a respectiva epígrafe (“Escalão de promoção”), o que conforta a tese de que, visando objectivos gerais idênticos (fixados no DL nº 184/89), os dois diplomas têm um âmbito de normação autónoma na parte em que o respectivo conteúdo diverge, justamente o questionado nº 2 daquele art. 17º (“Sempre que do disposto no número anterior resultar um impulso salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria.”), não incluído no art. 3º do DL nº 408/89, nem salvaguardada neste a sua aplicação, antes substituído neste diploma pelo segmento final deste art. 3º (“… ou para o escalão seguinte, sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na categoria fosse superior.”).
Ou seja, estamos perante dois diplomas, publicados no espaço de apenas um mês, prosseguindo objectivos idênticos, mas em que um estabelece o regime geral sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública (DL nº 353-A/89), e outro define o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica (DL nº 408/89), ambos contendo regras específicas sobre o regime e os escalões de promoção, e em que os dois preceitos correspondentes, relativos aos escalões de promoção, e com uma estrutura descritiva similar, divergem quanto a um aspecto específico: a salvaguarda, em caso de promoção, de um impulso salarial não inferior a 10 pontos, prevista no nº 2 do art. 17º do DL 353-A/89, e não prevista no art. 3º do DL nº 408/89 que consagra, por seu turno, a salvaguarda da promoção para o escalão seguinte ao consignado na parte inicial da al. b) “sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na carreira fosse superior”.
A adopção desses dois regimes específicos de salvaguarda em preceitos correspondentes outro sentido não pode ter do que a aplicabilidade do regime contido no art. 3º, al. b), in fine do DL nº 408/89 às carreiras por ele contempladas, com natural exclusão da regra de regime geral prevista no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89.
Ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, não vemos que o art. 1º do DL nº 61/92, diploma que rege sobre descongelamento de escalões, pela circunstância de não excepcionar a sua aplicabilidade às carreiras e aos corpos especiais, forneça subsídios, muito menos em termos decisivos, no sentido de afastar o sentido literal do art. 28º do DL nº 353-A/89, considerando que, “ao não incluir nas excepções referidas as carreiras de regime especial reguladas pelo DL. n° 408/89, o referido diploma incorpora motivo adicional para a aplicação ao caso vertente da regra geral prevista no art. 17°, n° 2 do DL n.° 353-A/89”.
O DL nº 61/92 é um diploma de descongelamento de escalões que não conflitua com o regime de promoção e de escalões anteriormente fixado nos dois aludidos diplomas.
Consideramos, pois, como correcta a posição sufragada pelo acórdão fundamento, e sustentada pelo recorrente, no sentido da não aplicação à A., ora recorrida, da regra contida no nº 2 do art. 17º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, pois que à mesma se aplica o regime especial consagrado no citado DL nº 408/89, concretamente a regra do art. 3º, al. b), in fine, considerada lei especial aplicável aos docentes universitários, especialidade que, aliás, e como bem sublinha o acórdão fundamento, já estava salvaguardada no nº 4 do DL nº 184/89, de 2 de Junho, e no nº 1 do art. 28º do próprio DL nº 353-A/89.
Resta acrescentar que, como se deixou já assinalado, o DL nº 408/89 não contém qualquer referência ao dito art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, ou em geral ao próprio diploma, estando em causa simplesmente um diferente estatuto remuneratório com regras próprias constantes dos anexos integrantes do diploma.
Posição que, aliás, e ainda que de forma indirecta, foi aflorada pelo Ac. deste STA de 01.07.1998, proferido no Rec. 40.748, o qual, versando embora a questão de a agregação constituir ou não uma categoria para efeitos remuneratórios, emitiu pronúncia no sentido de à recorrente “ser atribuído o primeiro escalão índice 285, como resulta claramente da alínea b) do art. 3º do DL 408/89”, sem qualquer referência à regra do art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89.
Diga-se, por fim, que este entendimento em nada afronta o princípio da igualdade, pois que a discriminação proibida pelo texto constitucional, mesmo a reportada à actividade legislativa (proibição do arbítrio legislativo), não contempla situações diferenciadas e desiguais, como é a de diferentes regimes de promoção previstos para carreiras diferentes. Tal violação só poderia afirmar-se se a discriminação de regime se reportasse a pessoas inseridas na mesma carreira, caso em que essa diversidade de regime implicaria então discriminação injustificada ou arbitrária por via legislativa.
Procedem assim as alegações do recorrente, não podendo manter-se o acórdão recorrido, por errada aplicação das normas citadas.(…)»
Face ao exposto, procedem todas as conclusões das alegações do recorrente.
