IIIFUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
In casu, a Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra a liquidação de CE prevista no Decreto-Lei nº 54/95, de 22 de março, no valor de €13.698,00.
Em ordem ao consignado no artigo 639.º, do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282.º, do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.
Assim, ponderando o teor das conclusões de recurso cumpre aferir se a sentença padece de erro de julgamento por errónea apreciação dos pressupostos de facto e de direito, competindo, para o efeito, analisar se, in casu, se encontram reunidos os pressupostos para a tributação atentando, desde logo, na titularidade do direito a construir à data da emissão do alvará, improcedendo tal alegação, se a Recorrida beneficiava de alguma isenção subjetiva. Antes, porém, cumpre aferir da suscitada incompetência em razão da hierarquia.
Comecemos, então, pela arguida incompetência em razão da hierarquia suscitada pela Recorrida nas suas contra-alegações, uma vez que a infração das regras da competência em razão da hierarquia determina a incompetência absoluta do tribunal, constituindo uma questão que o tribunal deve conhecer, oficiosamente ou mediante arguição, com prioridade sobre qualquer outra (cfr. artigos 16.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 3, do CPPT e artigo 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT).
Apreciando.
De harmonia com o disposto no artigo 280.º, nº 1, do CPPT das decisões dos Tribunais Tributários de 1.ª Instância cabe recurso a interpor, em primeira linha, para os Tribunais Centrais Administrativos, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que tal recurso tem de ser interposto para a Secção de Contencioso Tributário do STA (artigos 26.º, alínea b) e 38.º, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
A competência, sendo um pressuposto processual afere-se pelo pedido e pela causa de pedir, ou seja, pela pretensão do autor e pelos factos com relevância jurídica, tal como são expostos pelo autor, sendo certo que não é a interpretação subjetiva desses factos que interessa à determinação da competência do tribunal mas a relevância objetiva desses factos.
Para determinação da competência hierárquica, à face do preceituado nos citados artigos 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a) do ETAF e artigo 280º, n.º 1, do CPPT, o que é relevante é que o Recorrente, nas alegações de recurso e respetivas conclusões, suscite qualquer questão de facto ou invoque, como suporte da sua pretensão, factos que não foram dados como provados na decisão recorrida.
Com efeito, o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, se nas respetivas alegações se questionar a matéria de facto, manifestando-se divergência, por insuficiência, excesso ou erro, quanto à matéria de facto provada na decisão recorrida, quer porque se entenda que os factos levados ao probatório não estão provados, quer porque se considere que foram esquecidos factos tidos por relevantes, quer porque se defenda que a prova produzida foi insuficiente, quer porque se divirja nas ilações de facto que se devam retirar dos mesmos, quer, ainda, por o Tribunal, no âmbito dos seus poderes cognição, ter entendido fixar matéria de facto que reputou relevante para a apreciação da lide (1).
In casu, inexiste, de facto, impugnação da matéria de facto, não se discernindo qualquer aditamento seja por substituição, seja por complementação, de todo o modo atentando nas suas conclusões coadjuvado com as alegações, aquiesce-se a necessidade de juízo de valor sobre a matéria de facto.
Em bom rigor, sempre que para a apreciação do erro sobre os pressupostos de direito o Tribunal ad quem tenha que emitir uma apreciação ou um juízo de valor sobre a factualidade, independentemente da bondade ou da possibilidade de êxito da mesma, a questão envolve, necessariamente, matéria de facto.
No caso vertente, a Recorrente defende que existe uma deficiente apreciação do direito aos factos que estiveram na origem da liquidação, importando, assim, apurar se face à matéria de facto provada e atentando em nome de quem foi requerida e emitida a autorização da licença de construção o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, donde, implica juízo de valor sobre a realidade contemplada no acervo probatório, mormente, nos pontos 2) a 7).
Ademais, a alicerçar a competência do presente Tribunal está, desde logo, o aditamento de factualidade (ponto 11) pelo Tribunal ad quem e no âmbito dos seus poderes de cognição, pelo que em ordem ao consignado nos artigos 38.º, alínea a) e 26.º, alínea b) do ETAF, a competência para o seu conhecimento pertence a este Tribunal.
E por assim ser, sem necessidade de outros considerandos, improcede a exceção de incompetência absoluta deste Tribunal, em razão da hierarquia, aduzida pela Recorrida.
Vejamos, ora, se a decisão recorrida padece do erro de julgamento que lhe vem assacado.
A Recorrente defende que o entendimento propugnado pelo Tribunal a quo viola os artigos 3.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 54/95, de 22 de março, na medida em que independentemente de a Recorrida não ser já a titular do ius aedificandi no momento de emissão do alvará de licenciamento de construção referente ao prédio descrito nos autos, a verdade é que foi o Impugnante que requereu o loteamento urbano do prédio em questão, foi proprietário do lote em causa até 11 de novembro de 2004, sendo que foi também o próprio que requereu o alvará de construção, tendo o mesmo sido emitido em seu nome.
Aduz, assim, que o Recorrido é o sujeito passivo do imposto, porquanto requereu e obteve a licença de construção, sendo que não cumpriu, outrossim, as obrigações decorrentes do estipulado no Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro quanto à alteração da titularidade dos alvarás de loteamento e de construção e respetiva comunicação ao serviço de finanças competente.
Sustenta, outrossim, que também não logra provimento a argumentação gizada pelo Tribunal a quo quando sustenta que não obstante a licença de construção ter sido emitida em 2005 a mesma foi requerida em setembro de 2004, donde, em plena vigência da Concordata de 1940, uma vez que atenta a natureza do tributo o mesmo não se pode ter como englobado no elenco de isenções de tributação previstas quer na Concordata de 1940, quer na de 2004, razão pela qual a Contribuição Especial se afigura devida.
Contra-alegou a Recorrida, em sua defesa, que a sentença sob recurso efetuou uma correta interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.º do Regulamento anexo ao Decreto-Lei n.º 54/95, de 22 de março, ao julgar procedente a impugnação, entendendo que tal norma exige a demonstração da titularidade do direito de construir independentemente do nome do sujeito que figura no alvará de licença.
Logo, estando demonstrado que a Recorrida já não era titular do direito de construir ao momento em que foi emitido em seu nome o alvará de autorização - por já não ser então a proprietária do lote – sobre a mesma não poderia ter recaído o ato de liquidação de contribuição especial por ausência de suporte legal.
A decisão recorrida assim o entendeu, tendo determinado a anulação do ato impugnado, e de facto, nenhuma censura pode ser apontada à mesma tendo interpretado correta e acertadamente o quadro jurídico com a devida transposição fática ao caso dos autos.
Senão vejamos.
Comecemos por convocar o quadro legal aplicável ao caso em apreço.
A contribuição especial visada nos presentes autos foi emitida ao abrigo do Decreto-Lei nº 54/95, de 22 de março, que aprovou o Regulamento da Contribuição Especial, devida pela valorização de imóveis decorrente da realização da EXPO 98.
Dispõe o artigo 2.º, nº1, do aludido diploma legal que: “Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerida a licença de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de janeiro de 1992, corrigido pelo coeficiente de desvalorização monetária.”
Mais consignando, o nº 2 do mesmo diploma legal que: “Os valores que servem para determinar a diferença são determinados por avaliação nos termos do presente Regulamento.”
Preceituando, por seu turno, o artigo 3.º relativamente à incidência subjetiva que “a contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitida a licença de construção ou de obra.”
Ora, da interpretação conjugada dos normativos citados resulta que a contribuição especial aqui em causa incide sobre a valorização dos prédios resultante da sua utilização como terrenos para construção provocada pela realização de obras públicas nas áreas adjacentes, sendo devida por aqueles que obtiverem o direito de construção e, por consequência, aquele benefício.
Sendo que, na interpretação e densificação do conceito “direito de construção”, ter-se-á de considerar, como claramente evidencia o Aresto do STA proferido no processo 0804/12, datado de 30 de janeiro de 2013, também convocado pelo Tribunal a quo, que:
“Na confrontação do artigo 2º com o 3º parece haver dois momentos relevantes para a determinação do tributo: o do requerimento da licença de construção e o da emissão do respectivo alvará.
O primeiro serve de ponto de referência para o cálculo do valor do prédio e o segundo constitui o momento em que se considera “realizado” o acréscimo desse valor. Como a incidência objectiva do imposto recai sobre o aumento de valor do prédio, o que revela como data da sua realização é a data em que o direito de construir se torna efectivo, o que só acontece com a emissão do alvará.”
No mesmo sentido doutrina o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 604/05 - também chamado à colação no Aresto do STA que vimos acompanhando- proferido no processo nº 813/04, ainda que versando sobre matéria da inconstitucionalidade do DL 43/98 mas transponível para o caso vertente:
“(…) A incidência objectiva do tributo recai sobre o aumento do valor do prédio ou terreno que se revela ou torna efectivo no momento em que se verifica a emissão do alvará de licença de construção, já que só com tal acto se consubstancia plenamente o acréscimo do valor patrimonial que se quer sujeitar. É o que resulta de se considerar que a data da realização é a data da emissão do alvará de licença de construção e é confirmado pela norma de incidência subjectiva (artigo 3.º do Regulamento: a contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitido o alvará de licença de construção ou de obra).
Na verdade, o facto gerador do tributo é o acto jurídico de licenciamento da edificação – rectius no momento em que é emitido o título correspondente – que é aquele em que o acréscimo de valor do prédio ou terreno passa de potencial a actual, e não o requerimento da licença de construção, bastando ponderar que, se o licenciamento for requerido mas vier a ser indeferido, ninguém sustentará que o tributo seja devido.
É certo que a matéria colectável se determina, mediante avaliação, pela diferença entre o valor dos imóveis à data de 1 de Janeiro de 1994, corrigido pelos coeficientes de desvalorização, e o valor actual dos prédios à data "em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra". Porém, não é a apresentação do requerimento de licenciamento da operação urbanística que constitui o facto gerador da obrigação de imposto. Estamos aí perante uma norma que opera em benefício do sujeito passivo, congelando esse aumento de valor em momento anterior ao da ocorrência do facto essencial, com que a mais valia eclode (a emissão do alvará), assim neutralizando os efeitos da maior ou menor duração do procedimento de licenciamento que, em princípio, é imputável à Administração ou decorre de circunstâncias aleatórias que o sujeito passivo não domina.”
Feitos estes considerandos, podemos, assim, concluir e conforme doutrinado no recente Aresto deste Tribunal, proferido no processo nº 1167/09, datado de 14 de janeiro de 2020, na qual a signatária interveio como segunda adjunta e bem assim no processo nº 1156/09, de 06 de fevereiro de 2020, no qual interveio como Relatora:
“[o] conceito de titular de direito de construção para efeitos do art.º 3.º do RCE é distinto, designadamente, do de proprietário (e de titular do direito de construção) à data da apresentação do requerimento de licença de construção, podendo haver alterações subjetivas entre um momento e outro.
A este respeito, o próprio Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16 de dezembro, admite tais alterações nos procedimentos ali consagrados (cfr. n.º 9 do seu art.º 9.º).
É ainda de sublinhar que consta do já mencionado art.º 3.º do regulamento em causa uma presunção de que a titularidade do direito de construção é daquele em nome de quem seja emitida a licença de construção. Não obstante, tal presunção é ilidível.”
Com efeito, o citado artigo 3.º do RCE alicerça-se na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da correspondente valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respetivo alvará da licença de construção, porém essa presunção não é absoluta, ou seja, é passível de ser afastada, desde logo, pela concreta demonstração de que o alvará foi emitido em nome de quem efetivamente já não tinha o direito de construir (2).
Aqui chegados, vistos os conceitos de direito que relevam para o caso vertente, atentemos, então, no que resulta do recorte fático dos autos.
Da factualidade assente, resulta que a Recorrida na qualidade de proprietária de um terreno sito na ….. e na ….., na freguesia de ….., concelho de Loures, promoveu uma operação de loteamento, a qual foi aprovada pelo Município de Loures tendo, nessa sequência, sido emitido o alvará de licença de loteamento n.º ….., de 9 de fevereiro de 2004, mediante o qual foi constituído, designadamente, o lote 5 da ….., descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Loures sob a ficha n.º …...
Mais dimanando que, a Recorrida a 14 de setembro de 2004, requereu ao Município de Loures, autorização administrativa para obra de construção no aludido lote, sendo que, a 11 de novembro de 2004 alienou o aludido lote 4 à sociedade “O….., S.A”.
Resultando, igualmente, assente que a 22 de julho de 2005, foi emitido alvará de autorização administrativa de construção n.º ….., em nome da ora Recorrida.
Promanando, outrossim, da factualidade assente que, a Recorrida foi notificada pela Administração Tributária, para que procedesse à entrega da declaração modelo 1, não tendo a Recorrida cumprido essa notificação, apresentando, para o efeito, requerimento a explanar as razões da discordância.
Nessa conformidade, foi dado início a procedimento de avaliação, tendo sido emitido o competente termo de avaliação e, em consequência emitida a liquidação adicional impugnada.
Ora, face ao supra aludido dimana perentório que foi a Recorrida que requereu autorização administrativa para obra de construção, e que, nessa sequência, foi emitido, em seu nome, o competente alvará de autorização administrativa, donde, presumir-se-ia que o beneficiário do direito de construção seria a, ora, Recorrida.
Porém, como visto, no interregno de tempo que mediou entre o pedido de autorização administrativa de construção e a emissão do correspondente alvará de autorização administrativa, a Recorrente alienou o lote de terreno visado na presente lide, pelo que, como é bom de ver, deixou de poder beneficiar de qualquer direito de construção, ilidindo, nessa medida, a presunção contemplada no citado normativo.
Destarte, não se encontra verificado o elemento subjetivo contemplado no artigo 3.º do RCE, visto que a Recorrida, no momento da emissão do alvará já não era titular do direito de construção não podendo, por isso, beneficiar do mesmo, donde, ser objeto de tributação em sede de contribuição especial.
De relevar, neste particular, que este é o entendimento que acolhe a ratio legis subjacente ao RCE, pois visa-se tributar a valorização que ocorre no momento em que se materializa a possibilidade de utilização dos terrenos para o fim de construção urbana, com um valor substancialmente acrescido por via das obras públicas previstas no Decreto-Lei n.º54/95, de 22 de março, as quais tornaram viável tal utilização para a construção ou reconstrução, daí resultando, para o beneficiário do direito a construir, benefícios patrimoniais acrescidos.
Ademais, só o titular do direito de construção é que possui o benefício efetivo das obras públicas, sendo que só o proprietário do prédio munido do correspondente alvará de construção dá início à edificação, cujos frutos se repercutem, necessariamente, na sua esfera jurídica.
Mais importa relevar que em nada releva a argumentação concatenada com a falta de cumprimento do estipulado no Decreto-Lei nº 555/99, quanto à alteração da titularidade do alvará de loteamento, e bem assim com a falta de comunicação junto do órgão da execução fiscal, e isto porque tais questões coadunam-se, tão-só, com obrigações declarativas sendo que o seu incumprimento em nada legitima a emissão de um ato de liquidação eivado, como visto, de vício de violação de lei.
Conforme doutrinado no já citado Aresto proferido no processo nº 1167/09, “[c]arece de qualquer relevância o alegado pela Recorrente, no tocante ao não cumprimento pelo Recorrido da obrigação de comunicação da alteração subjetiva do procedimento, prevista no art.º 9.º do RJUE, porquanto essa falta de comunicação não tem qualquer impacto na circunstância de, de facto, o Recorrido não ser titular do direito de construção à data de emissão do alvará. É evidente que, se tal comunicação tivesse ocorrido, evitar-se-ia o presente litígio, mas a sua não ocorrência não implica que não possa ser afastada a presunção prevista no art.º 3.º do Regulamento, o que, como já referimos, ocorreu.”
Na mesma linha se preconiza relativamente ao facto de não ter sido dado cumprimento ao disposto no art.º 7.º do RCE e isto porque não obstante o aludido normativo, contrariamente ao constante no citado artigo 3.º, não apelar ao conceito de titular do direito de construção, a verdade é que “[t]rata-se de disposição legal que prevê uma obrigação acessória e não uma norma de incidência, ao contrário do art.º 3.º. Ademais, sempre a interpretação das normas tem de ser sistemática e, como tal, a interpretação do art.º 7.º deve ser feita atento o disposto na globalidade do RCE, designadamente no art.º 3.º.”
E por assim, os aludidos incumprimentos em nada podem legitimar a manutenção do ato de liquidação de contribuição especial, pois em nada alteram o juízo efetuado, uma vez que, como referido, a Recorrida não era o titular do direito de construção à data da emissão do alvará de construção.
Assim, face a todo o todo exposto, conclui-se que no caso vertente a Recorrida ilidiu a presunção, atenta a demonstração de que o alvará foi emitido em nome de quem efetivamente já não tinha o direito de construir, donde a valorização do terreno que a contribuição especial visou tributar não se repercute na sua esfera jurídica mas sim em nome do atual proprietário, titular do direito de construção, razão pela qual a liquidação de contribuição padece de vício de violação de lei.
De relevar, in fine, que atento todo o exposto e a solução preconizada, resulta, necessariamente, prejudicada a análise do argumento de reforço contemplado na decisão recorrida concatenado com a isenção decorrente da Concordata.
E por assim ser, a sentença que assim o decidiu não merece qualquer censura, não padecendo dos assacados erros de julgamento, devendo ser confirmada.
