Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Secretário de Estado Adjunto e da Educação interpôs recurso jurisdicional do aresto do TCA-Sul que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, identificada nos autos, anulou o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 6/6/2002, que negara provimento ao recurso hierárquico que aquela interessada interpusera do acto, do Director Regional da Educação do Centro, que lhe infligira a pena disciplinar de inactividade, graduada em um ano.
O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:
A – Ao anular o acto punitivo, no sentido de que não estava preenchido o elemento subjectivo do tipo de ilícito por que veio a ser punida disciplinarmente a arguida (aqui recorrida) – «intenção de causar prejuízo a outra pessoa ou ao Estado, ou de obter para si ou outra pessoa benefícios ilegítimos»,
B – Com base na alegação de que esses elementos subjectivos do tipo de crime de falsificação («falsificação ideológica» ou «intelectual»), dos arts. 256º e 257º do CP, fazem parte igualmente do tipo de ilícito disciplinar e não estarem aqui reunidos,
C – Quando a arguida (aqui recorrida) foi punida por ter prestado falsas declarações à Administração Educativa/CAE de Castelo Branco, na requisição de horários, para tanto produzindo documentos que bem sabia ou não devia ignorar não corresponderem à verdade, pois era Presidente do Conselho Executivo da EB 2, 3 da … ,
D – Com isso violando o dever geral de actuar no sentido de criar no público confiança na Administração Pública, bem como os deveres especiais de zelo e lealdade, previstos no art. 3º, 1, 3, 4, b) e d), todos do ED,
E – A que se aplicou, por via disso, a pena de inactividade graduada em um ano, prevista no art. 25º, n.º 1, do ED, por ter sido considerada uma «conduta gravemente atentatória da dignidade e prestígio da função»,
F – Mesmo que tivesse havido erro, «ao negligenciar, em desconformidade com as exigências do cargo que ocupava, o correcto conhecimento e aplicação das normas para preenchimento dos mapas para colocação de professores», como se escreve no douto acórdão recorrido, não deixaria ainda assim a arguida de incorrer na violação do dever de zelo, devendo ser punida com a pena de inactividade – como aconteceu – por ser a dirigente máxima da escola, o que implicava da sua parte precisamente esse correcto conhecimento e aplicação das normas para preenchimento dos mapas de requisição de horas para professores.
G – Com isto, violou o douto acórdão recorrido o disposto nos arts. 3º, 1, 3 e 4, b) e d), e 25º, 1, todos do ED.
H – Termos em que o douto acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que mantenha o acto punitivo plasmado no despacho de 4/3/2002, do DRE do Centro.
A recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do aresto em crise.
A Ex.ª Magistrada do Mº Pº junto deste STA pronunciou-se pelo inêxito do recurso, não por ser de aplicar o Código Penal, como o TCA dissera, mas por a conduta da recorrida não assumir o grau de gravidade que justificaria a pena disciplinar aplicada.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub judicio», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O acto contenciosamente impugnado, denegatório de um recurso hierárquico, manteve na ordem jurídica a pena de inactividade, por um ano, que o DRE do Centro aplicara à ora recorrida em virtude de ela, enquanto Presidente do Conselho Executivo da EB 2,3 da …, ter produzido «falsos documentos» e prestado «falsas declarações» a propósito dos horários de que a escola dispunha no Grupo 25 – o de Geografia – e que relevariam no concurso de colocação de professores do ano lectivo seguinte.
O acórdão «sub censura» concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto impugnado. Para tanto, asseverou que «a temática da falsificação» no âmbito disciplinar deve seguir o «paradigma» do Direito Penal; e, considerando que esse direito só atribui relevo ao crime de falsificação havendo dolo específico e que, no processo disciplinar, nada se apurara «sobre a intenção da arguida», o TCA concluiu pela impossibilidade de se subsumir a conduta dela à previsão do art. 25º do Estatuto Disciplinar aplicável (o aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1).
O recorrente insurge-se contra o acórdão, depreciando a necessidade daquele elemento subjectivo da infracção e insistindo na tese de que o mero «erro» da recorrida já traduz uma «conduta gravemente atentatória da dignidade e prestígio da função» – pelo que se justificaria a pena de inactividade aplicada. Mas o recurso jurisdicional não merece provimento.
O acto punitivo enquadrou a conduta da ora recorrida no art. 25º, n.º 1, do ED – onde se estabelece que «a pena de inactividade será aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função». Trata-se de um tipo aberto; mas, ainda assim, possuidor de elementos constitutivos cujo preenchimento é susceptível de controle pelos tribunais. É concebível e aceitável que aquele grave atentado («contra a dignidade e prestígio») possa advir das causas do «procedimento», do seu modo, ou do seu resultado – posto que o preceito não distingue entre antecedentes, concomitantes ou subsequentes da conduta censurável. E esta há-de normalmente consistir numa actividade dolosa, sem embargo de o tipo poder por vezes preencher-se mediante «culpa grave», como excepcionalmente ocorre na al. c) do n.º 2 do artigo – número que exemplifica especificações possíveis da previsão geral do número anterior.
«In casu», a funcionária foi acusada e punida porque «produziu falsos documentos» e «prestou falsas informações». Na ausência de uma clara norma de reenvio, não cremos que o juízo sobre a existência dessas falsidades implicasse o recurso, em sede disciplinar, ao regime preconizado no Direito Penal para o crime de falsificação. Mas duas coisas são certas: por um lado, a imputação da prática de uma falsidade contém logo a ideia implícita de que o agente sabia que aquilo que declarou ou fez era desconforme à realidade – elemento sugestivo de que o acto admitiu que a punição imposta supunha o dolo; por outro lado, tudo aponta para que as falsidades atribuídas à recorrida só assumam o relevo bastante para se incluírem na previsão do art. 25º, n.º 1, do ED se tiverem sido dolosas. É que a negligência, mesmo a grosseira, caracteriza imediatamente a conduta praticada como um simples erro de actuação; e esse lapso, se porventura não se projectou «ad extra» de modo a ferir gravemente «a dignidade e prestígio» aludidos no art. 25º, n.º 1, do ED, tem uma censurabilidade disciplinar que reclama uma resposta punitiva mais leve do que a pena de inactividade. Ora, só por manifesto exagero se pode pretender que um simples erro divisado na conduta da aqui recorrida põe em causa, ademais de modo grave, a dignidade ou o prestígio dela ou os da função que desempenhava. E, assim sendo, recai-se na ideia, aliás já sugerida pela imputação de falsidades, de que a bondade do acto pressupõe a certeza do dolo.
Portanto, o acórdão «sub judicio» veio a ajuizar bem quando, «in casu», subordinou o grave atentado (o do art. 25º, n.º 1, do ED) a uma actividade dolosa, pois não pode figurar-se esse efeito numa conduta apenas descuidada, desatenta ou inábil da recorrida. Donde se segue que a legalidade do acto depende, «ante omnia», de nele se atribuir à arguida o conhecimento e a vontade de produzir os documentos falsos e de prestar as falsas informações ao CAE – pormenores indispensáveis para que se considere que ela foi punida a título de dolo. E, aliás, para o acto ser legal, nem sequer basta que a dita atribuição exista, sendo ainda necessário que corresponda à realidade dos factos.
No entanto, o acto não só silencia esses elementos constitutivos do dolo, como contém – «per remissionem» para o relatório final da Sr.ª Instrutora – a explícita afirmação de que não foi «possível concluir das intenções da arguida». Já vimos que o TCA entreviu nesta frase a confissão de que se não sabia se ela agira dolosamente. Mas, mesmo reduzindo o alcance da frase ao ponto anteriormente tratado no relatório (que se referia ao propósito de prejudicar determinada professora), continua a persistir a ausência, no acto, de factos denotativos de que a conduta da arguida fora dolosa. Na verdade, os comportamentos que lhe foram imputados traduzem erros funcionais realizáveis por negligência ou ignorância (e esta explica a produção de documentos díspares), pelo que a sua imputação a título de dolo reclamava que, à descrição de tais erros, fossem acrescentados – mesmo sem rigor técnico – quaisquer factos referentes a esse estado subjectivo. Ora, nada disso se detecta no segmento do relatório de que o acto se apropriou, «situs» onde se narra o comportamento da arguida. E repudiamos que tal matéria conste ainda do ponto 7.2.17 do relatório final, em que se concluiu que ela produzira «falsos» documentos e prestara «falsas» informações; pois, e não obstante termos dito que a falsidade sugere, «ea ipsa», a presença do dolo, aí já não pretendia descrever, mas somente qualificar, a «conduta irregular» atrás imputada à funcionária.
É agora absolutamente seguro que o acto não atribuiu à aqui recorrida a prática de uma conduta dolosa, como era mister para que pudesse ser-lhe aplicável uma pena de inactividade. Daí que o acto tenha errado nos seus pressupostos de direito, já que tomou e aplicou um tipo disciplinar sem prévia reunião dos fundamentos factuais que isso permitiriam.
Improcedem, portanto, todas as conclusões úteis da alegação deste recurso, merecendo ser confirmada a pronúncia anulatória constante do aresto «sub judicio».
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Jorge Artur Madeira dos Santos(relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
