3. Flui do exposto que se encontram em conflito duas decisões proferidas por Tribunais de diferentes jurisdições: a primeira, do TAF de Loulé e, a segunda, do Tribunal Judicial de Faro rejeitando cada um deles a competência, em razão da matéria, para conhecer do mérito da presente acção, atribuindo-a reciprocamente.
Cumpre decidir esse conflito.
4. A factualidade a ter em conta nessa decisão é a fixada pelo TAF de Loulé, para a qual se remete nos termos do art.º 713.º/6 do CPC.
Vejamos, pois.
5. É sabido que, nos termos constitucionais, "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" (art.º 211.º/1 da CRP), e que aos tribunais administrativos "compete o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas" (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art.º 1.º/1) e que nessa matéria, entre outras, lhes competia resolver “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” [seu art.º 4.º/1/f)]
O que quer dizer que, por um lado, a jurisdição dos Tribunais Judiciais se define por exclusão, visto lhes caber julgar todas as acções que não sejam legalmente atribuídas a outros Tribunais, e, por outro, que os conceitos de relação jurídica administrativa e de contrato administrativo são decisivos quando se trata de identificar a competência dos Tribunais Administrativos. E, porque assim, pode afirmar-se que essa competência decorrerá do litígio emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa, maxime de um contrato administrativo, e não da mera figura do titular dos direitos ou interesses em jogo já que a Administração pode também celebrar contratos de direito privado. Dito de outra forma, não será apenas a qualidade pessoal de uma das partes – ser, ou não, um ente público - nem o tipo de interesses que ela defende na relação conflitual que será decisivo na determinação do Tribunal competente, visto essa competência decorrer também da natureza das relações que se estabeleceram, da forma que revestiram, dos poderes (de autoridade ou paridade) por ela conferidos e dos fins que elas visaram concretizar.
6. Uma das formas mais comuns de se estabelecerem relações jurídicas é através de contrato o qual será administrativo quando dele resultar “constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa” (art.º 178.º do CPA) sendo que, na definição de Freitas do Amaral, é administrativa “toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que actuem no exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo” (Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª ed., pg. 167 e 168.) e (Vd. Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 31.3.98 (proc.º n.º 325), de 11/7/00 (proc. n.º 318) de 3/10/00 (proc. n.º 356), e de 10/03/2005 (proc.º 21/03) e do S.T.A. de 27.1.94 (proc.º n.º 32.278), de 8.5.97 (proc.º nº 18.487), de 6.7.95 (proc.º nº 36.380) e de 7.3.01 (proc.º n.º 46.049).).
Todavia, a linearidade do que fica dito é aparente e isto porque, por vezes, é bem difícil identificar a natureza do contrato que motivou as relações conflituais, isto é, saber se do mesmo resultou constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa e, por o ser, vários têm sido os critérios convocados para traçar essa fronteira, os quais vão desde a natureza e estatuto dos sujeitos nele envolvidos até ao seu objecto e finalidades.
Nessa tarefa a jurisprudência do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos vêm afirmando que aquela distinção se fará não só pela presença de um contraente público e da ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga mas também – o que é fundamental - através das marcas de administratividade e dos traços que revelem uma ambiência de direito público nas relações que nele se estabelecem.
Com efeito, e ainda que seja certo que o direito da Administração é o direito administrativo e que, por isso, e por via de regra, será ele a regular as relações contratuais que as entidades públicas estabelecem com os particulares - por as relações em que tal actividade se concretiza serem relações jurídicas administrativas - também o é que não basta a presença de um ente público num contrato para lhe conferir marcas de administratividade e, por essa razão, conferir ao contrato o carácter administrativo, já que como se disse nada impede que a Administração também celebre contratos submetidos ao direito comum. Ou seja, a matriz administrativa de um contrato não advém da mera presença de um contraente público pois que, para além dessa presença, se exige a ligação desse contrato à “realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos – ou por aqueles que actuam por «devolução» ou «concessão» pública” (E. de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 811. Vd. também Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9/3/04 (rec. 4/03).).
Nesta conformidade - e porque para além da presença de um ente público vários outros elementos contribuem para a diferenciação da relação jurídica administrativa da relação jurídica de direito privado (É certo que nada impede que sujeitos de direito privado submetam os seus contratos à disciplina do direito administrativo mas não sendo isso que ora está em causa não nos deteremos na análise dessa possibilidade e das consequências que daí poderão advir.) - cumpre analisar se o contrato a que os autos se referem contém os elementos que permitem que o qualifiquemos como administrativo.
7. Está em causa o alegado incumprimento do contrato celebrado entre a Autora e o Mercado Municipal de Faro, S.A., pelo qual este lhe cedeu, pelo prazo de 12 meses, renováveis automaticamente por iguais períodos de tempo, a utilização de um espaço nele existente para o exercício da actividade de restaurante e snack bar mediante o pagamento das taxas nele previstas, o qual foi denominado como Contrato de Utilização de Espaço (vd. suas cláusulas1.ª/3, 2.ª/1 e 5.ª), e a pretensão que se declare que nele se clausulou que, salvo denúncia, esse contrato se renovava, sucessiva e automaticamente, por períodos de 12 meses e que, não gozando o Réu o direito de o fazer cessar unilateralmente, a carta que este enviou à Autora solicitando-lhe a entrega daquele espaço livre de pessoas e bens a partir de uma determinada data não produzia qualquer efeito.
O Mercado Municipal de Faro pertence ao Município de Faro e este concessionou a gestão e funcionamento desse equipamento ao Réu libertando-se, assim, da obrigação de, de forma directa, o explorar e gerir, obrigação que, decorrendo do que se estabelece no art.º 16.º da Lei 159/99, de 14/09, pode ser exercida através da criação ou participação em empresas de âmbito municipal (vd. art.ºs 10.º e 28.º desta Lei). E foi com o objectivo de promover, explorar e gerir a gestão do respectivo Mercado Municipal que, por um lado, foi criada a sociedade Mercado Municipal de Faro, S.A - actualmente Mercado Municipal EM contra quem, aliás, foi proposta a presente acção – e, por outro, foi celebrado o contrato de concessão a que acima se aludiu.
Ora, foi no âmbito deste contrato de concessão e na sua qualidade de concessionário que o Réu celebrou com a Autora o contrato em crise razão pela qual este está sujeito à disciplina da Lei 53-F/2006, de 29/12 – diploma que, estabelecendo o regime jurídico do sector empresarial local (seu art.º 1.º), constitui direito administrativo – e o Réu obrigado a articular os seus objectivos com as finalidades prosseguidas por aquela Câmara (art.º 7.º daquele DL). Por ser assim, é que consta dos Estatutos do Réu que lhe cabe “assegurar a concepção, construção e aquisição de todos os equipamentos necessários ao funcionamento do Mercado Municipal da cidade de Faro, bem como a sua exploração, renovação e manutenção” (seu art.º 7.º) e que a gestão deste deve articular-se “com os objectivos prosseguidos pelo Município visando a promoção do desenvolvimento local e assegurando a viabilidade económica e equilíbrio financeiro” (seu art.º 9.º).
Ou seja, foi ao abrigo de um contrato de cunho administrativo que o Réu/concessionário, agindo em substituição do Município de Faro e assumindo a execução de obrigações que legalmente lhe cabiam, outorgou o Contrato de Utilização de Espaço ora em causa.
Estão, pois e desde já, encontrados dois dos requisitos que determinam a natureza pública daquele contrato: por um lado, a presença de uma empresa pertencente ao sector público local prosseguindo, no âmbito de uma concessão, funções públicas legalmente atribuídas à autarquia detentora do seu capital social e, por outro, a sujeição desse contrato a uma lei de direito administrativo.
Mas, para além disso, como nota o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, nele se atribuíram ao Réu poderes de autoridade já que se clausulou que este, unilateral e autoritariamente, podia:
- Elaborar, implementar e assegurar o bom cumprimento do Regulamento interno do Mercado [cláusula 7.ª/1c)]
- Por razões de higiene, salubridade, segurança, operacionalidade ou de optimização dos serviços, determinar a mudança da Autora para outro espaço [cláusula 13.ª/2)]
- Em caso de incumprimento, para além do direito de resolução do contrato, dispor de imediato do respectivo espaço, desocupando-o e retirando dele todos os bens da Autora [cláusula 7.ª/1c)].
É, assim, claro que o Réu agiu na qualidade de pessoa colectiva pública, que a sua actividade é pautada por normas de direito administrativo, que o contrato em causa se destinou a prosseguir as funções de natureza pública cometidas à Câmara que, não fora a concessão, teriam de ser desenvolvidas directamente por ela e que no contrato se lhe atribuíram poderes de autoridade.
Ou seja, é assim claro que, a coberto daquele contrato, Autora e Réu constituíram relações jurídicas administrativas e que o presente conflito emerge dessas relações o que determina a competência dos Tribunais Administrativos para conhecer do mérito da causa (Vd., a título exemplificativo, Acórdãos Tribunal de Conflitos de 11/7/00 (Conflito n.º 318), de 3/10/00, (Conflito n.º 356), de 6/11/01 (Conflito n.º 373), de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02), de 29/10/2006 (Conflito n.º 18/06) e de 15/07/2007 (Conflito n.º 5/07) e do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade ”Noções Elementares de Processo Civil” pg. 88 e seg.s.).
Tanto basta para que, com segurança, se possa afirmar que a competência para julgar a presente acção cabe à jurisdição administrativa. – Neste sentido vd. o recente Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9/11/2012 (proc. n.º 13/12).
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar o TAF de Loulé o Tribunal competente, em razão da matéria, para julgar a presente acção.
Lisboa, 6 de Dezembro de 2012. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António da Silva Gonçalves – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego – Luís Pais Borges – José Tavares de Paiva.
