00435/18.2BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I) – Extinto o direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, por caducidade, improcede a acção que aí tem causa.

4 - O dono da obra aprecia e decide a reclamação no prazo de 90 dias, podendo este prazo ser prorrogado por decisão daquele, caso se revele necessário proceder à realização de diligências complementares. 5 - A decisão, ou a sua omissão no prazo devido, pode ser objeto de impugnação nos tribunais administrativos, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E desenvolveu: «Resulta da factualidade provada que, em 05.06.2015, foi celebrado, entre a Autora e a Entidade Demandada, um contrato de empreitada de obras públicas, sendo que, nos termos do Programa de Concurso, que o antecedeu, a consignação da obra estava prevista para junho de 2015. Em conformidade com a data prevista, e considerando os documentos que constituíam a proposta, a A. integrou a sua proposta com um Plano de Trabalhos que, considerando a data da consignação prevista no art. 6.º, n.º 2 al. d) do Programa de Concurso (junho de 2015) e o prazo de execução da empreitada de 210 dias, programava a execução dos trabalhos relativos à EN...02 - ... ao km 23+759, incluindo os de pavimentação dos desvios de trânsito prévios à interdição na ... no período de 14 de setembro de 7 de dezembro de 2015. Neste ponto retenha-se que é a própria A. a assumir/confessar que o Plano de Trabalhos por si proposto [em sede de procedimento pré-contratual] “tinha como pressuposto que a pavimentação do desvio da ... fosse executada em período previsivelmente favorável, do ponto de vista climatérico e do enquadramento da obra, ou seja nos meses de Setembro/Outubro, condição essencial à execução da referida ponte”. Posteriormente à adjudicação e celebração do contrato, veio a data da consignação ser prevista para 11.8.2015, pelo que, em conformidade com a cláusula 4.9. do Caderno de Encargos e art. 361.º, n.º 3 do CCP, a A. apresentou à entidade demandada Plano de trabalhos ajustado, que, prevendo a execução dos trabalhos de substituição do tabuleiro da ... entre 21.9 e 14.12.2015, todavia alterava a sequência dos trabalhos nos termos que resultavam do Plano de Trabalhos constante da proposta. Neste sentido, na sequência de pedido do R. no sentido de se manter a execução sequencia dos trabalhos da ponte em último lugar, a A. em 7.8.2015 apresenta novo Plano de Trabalhos ajustado, que veio a ser aprovado, do qual, em síntese, se extrai que os trabalhos relativos à EN...02 - ... ao km 23+759, incluindo os de pavimentação dos desvios de trânsito prévios à interdição na ..., decorreriam entre 21 de dezembro de 2015 e 3 de março de 2016, mantendo a sequencialidade de trabalhos que constava do Plano de Trabalhos inicial. Mais se provou que, por missivas datadas de 22.09.2015, 08.10.2015, 13.11.2015, 02.12.2015 e 27.04.2016, a Autora alertou a Entidade Demandada para a inexequibilidade do projeto de execução das fundações da .... Entretanto, por falta de condições técnicas/meteorológicas mínimas necessárias, para realização dos trabalhos na ..., a obra foi suspensa entre 23.12.2015 e 18.04.2016. Note-se que já em 18.1.2016 a A. havia proposto à R. a suspensão dos trabalhos, aduzindo que desde o início de dezembro de 2015 que as condições de temperatura e pluviosidade “não têm permitido a execução dos referidos trabalhos” e “até que haja condições que permitam a execução dos trabalhos”. Em 21.1.2016 já a Fiscalização emitia informação dando conta da inexistência de condições meteorológicas adequadas para a realização dos trabalhos desde dezembro, com um período estimado de suspensão de 100 dias. A suspensão dos trabalhos foi aprovada por um período previsível de 100 dias com efeitos a 23.12 2015, tendo sido em 11.3.2016 exarado auto de suspensão, assinado também pela A., dando conta da suspensão nos termos citados. Em 18.4.2016 foi exarado e assinado, também pela A., o auto de recomeço dos trabalhos. A obra foi concluída em 11.08.2016 e o “auto de receção provisória” foi lavrado em 11.09.2016. Verifica-se, ainda, que por carta datada de 17.08.2016, a Autora dirigiu à Entidade Demandada uma missiva intitulada “reequilíbrio financeiro resultante da suspensão dos trabalhos”, por força da qual reclama o ressarcimento de um prejuízo, que quantifica em € 253.550,50, “face a uma maior permanência de meios humanos e equipamentos em obra, por motivos que não podem ser-lhe imputáveis”. A aludida reclamação foi indeferida, pela Entidade Demandada, em 11.08.2017, “com fundamento no disposto no n.° 2 do art. 354º do CCP”. Como resulta do exposto o evento gerador dos danos é muito anterior à data em que a A. reclama os prejuízos. Note-se que é a própria Autora a assumir que os custos decorrem da paralisação da obra (artigo 72.º da p.i.), alegadamente entre 28.11.2015 a 18.4.2016. As questões que alega, referentes ao adiamento da consignação e à exigência/ necessidade de execução dos trabalhos na ... num período em que as condições meteorológicas seriam adversas à sua execução por, à data da consignação, a R. não dispor de autorização da Câmara Municipal de Ponte Lima para pavimentação das vias municipais com vista à posterior utilização para desvio de trânsito e, bem assim, por ter retardado a resolução das deficiências dos projetos, circunstâncias que imputa à dona da obra, reportam-se às causas de imputabilidade à R. dessa paralisação e, consequentemente, às motivações pelas quais a A. advoga que os sobrecustos por si incorridos devem ser suportados pela R.. Ora, há que dar conta que foi a própria R. a determinar a suspensão da obra entre 23.12.2015 e 18.04.2016, tendo estado suspensa, pelo menos, durante cerca de quatro meses e tendo sido lavrado o “auto de suspensão” já quase no termo da suspensão em 11.03.2016. O que significa que na data do auto a A. nem sequer desconhecia a imputabilidade da paralisação à R. Ora, não é verosímil que a A., enquanto empreiteiro razoável, não tenha tido conhecimento, pelo menos, desde a data em que assina o auto de suspensão dos trabalhos em 11.3.2016 e, portanto, em que a paralisação dos trabalhos lhe é formalmente imposta pelo R. (independentemente da respetiva razão/motivação), numa altura em que os trabalhos já se encontravam suspensos há quase 3 meses, que a mesma lhe determinava os sobrecustos que reclama nestes autos. Essa falta de verosimilhança é tão mais patente quanto, já em fevereiro de 2016, a fiscalização antevia que a suspensão daria direito à reposição do equilíbrio financeiro a favor da A.. De tal forma que um empreiteiro, na posição de uma entidade com experiência em construção civil e com um grau de diligência mediana, naturalmente que concluiria nos mesmos moldes, ou seja, de que teria direito a ser ressarcido pelos sobrecustos incorridos em decorrência da paralisação da obra. E de resto, assumindo a A. que ao elaborar o plano de trabalhos o fez no sentido de os trabalhos de execução da pavimentação ocorrerem em período climatericamente favorável, tendo-lhe sido imposta a execução desses trabalhos entre dezembro e março, período previsivelmente menos favorável, naturalmente que não se afigura que a A. seja empreiteiro com insuficiente perceção da realidade das obras e dos direitos que para si emergem de eventos que perturbando o normal desenvolvimento dos trabalhos são aptos a provocar-lhe danos. Sem prejuízo, como dissemos, sempre o prazo de caducidade se iniciou no termo do evento que constitui o direito à reposição do equilíbrio financeiro, ou seja, no termo da paralisação dos trabalhos em 18.4.2016. Ou seja, o evento - paralisação dos trabalhos - que determina os sobrecustos, ainda que duradouro, terminou em 18.4.2016, pelo que à luz do art. 354.º, n.º 2 do CCP a contagem do prazo de caducidade de 30 dias inicia-se a 19.4.2016. E, sendo assim, naturalmente que em 17.08.2016 quando a A., pela primeira vez, reclama o direito à reposição do equilíbrio financeiro, naturalmente que já há muito que esse direito caducara (concretamente em 19.5.2016). Recorda-se que “a caducidade é uma forma de extinção de direitos (e dos correspondentes deveres) em consequência do seu não exercício durante um determinado período de tempo, implicando a extinção definitiva do direito (e do correlativo dever), que não subsiste, sequer, a título de obrigação natural” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 25.02.2022, Processo n.º 00534/19.3BEBRG-S1 ). Face ao exposto, verificando-se a caducidade do direito à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 354.º do CCP, não assiste à A. o direito a ser ressarcida pelo R. dos (sobre)custos em que incorreu no valor reclamado de € 230.585,02, nem consequentemente aos juros que reclama sobre tal valor.». O direito objectivo “não é um aglomerado caótico de disposições, mas um organismo jurídico, um sistema de preceitos coordenados ou subordinados, em que cada um tem o seu posto próprio” (Ac. do STJ, de 20-11-2014, proc. n.º 893/09.6JDLSB-A .L1-A.S1). No presente recurso a autora aponta que acode aplicação subsidiária de regime civil, com aplicação do seu regime sobre responsabilidade contratual. Daqui logo duas evidências emanam: (i) a perspectiva subsidiária logo implica reconhecimento da existência de normas particulares para uma matéria especial, a que, em primeira linha, a relação jurídica fica sujeita, e não ao direito geral e comum; (ii) inconsistente fica o apelo às regras do enriquecimento sem causa nesse outro âmbito, por subsidiariedade do instituto. Fica por saber se, então, efectivamente pode, ou não, ser convocado o artigo 354.º do CCP como hipótese normativa que reja. O tribunal “a quo” deu resposta positiva. A recorrente entende que “o artigo 354.º do CCP não pode ser aplicável pois o mesmo é omisso relativamente a situações como a que se encontra a ser discutida nos presentes autos, não regulando situações em que o empreiteiro apenas toma conhecimento do facto que motiva o evento que é gerador dos danos já depois de decorrido o prazo estabelecido no n.º 2 do artigo 354.º do CCP.”. Mas a conclusão é incongruente como o alegado. A própria alega que “as circunstâncias que motivaram a suspensão da empreitada e os custos que teve de suportar decorreram de uma conduta ilícita da Recorrida, de um acto ilegalmente praticado, consubstanciado na consignação da empreitada em violação do disposto no artigo 356.º do CCP.” [corpo de alegações; sublinhado nosso]. Violação que se lhe deparou a montante! E não há dúvida que o tribunal “a quo equacionou toda a problemática, não deixando de dar resposta - e boa resposta - à definição do termo, mesmo «“no caso, assaz frequente, em que os factos que estão na base dos atrasos na execução da obra se traduzem em factos continuados ou duradouros, prolongando-se no tempo (…)”». Também incongruente é ver que ao caso possa convir alegação de que “a suspensão da obra não foi imposta pela Recorrida, tendo sido antes proposta pela Recorrente e foi motivada, formalmente e pelo que então era do conhecimento da Recorrente, por condições meteorológicas adversas, ou seja, por circunstâncias alheias às partes contratantes, as quais poderiam, quanto muito, ser subsumidas ao regime de alteração anormal e imprevisível das circunstâncias previsto nos artigos 312.º e 314.º do CCP” [sublinhado nosso], quando a própria recorrente alega que “a responsabilidade pelas circunstâncias que motivaram a paralisação da empreitada e os custos que essa paralisação originou não é alheia às partes contratantes, mas sim imputável à Recorrida.” [corpo de alegações; sublinhado nosso]! E, efectivamente, não é sob esse “regime de alteração anormal e imprevisível das circunstâncias” que o caso encontra solução. Como a recorrente deixou reconhecido, “Em face do prazo fixado no programa de concurso, o Plano de Trabalhos proposto pela Autora tinha como pressuposto que a pavimentação do desvio da ... fosse executada em período previsivelmente favorável, do ponto de vista climatérico e do enquadramento da obra, ou seja nos meses de Setembro/Outubro, condição essencial à execução da referida ponte.” (art.º 10º da p. i.). De alteração anormal e imprevisível não se pode falar; numa coincidência de adversidade já expectável à alteração do Plano de Trabalhos - que a autora sempre teve de origem imputável à dona da obra, em causa dos sobrecustos - não há “imprevisão; tanto assim que, fosse essa a distinta hipótese, o que poderia advir seria atribuir à Autora o direito à modificação do contrato ou, em alternativa, a uma compensação financeira, segundo critérios de equidade - art.º 314º, n.º 2, do CCP -, alternativas desfasadas do que a autora teve em providência judiciária, projectando-se nos pedidos feitos (que) outra (é) causa de pedir. Podemos certamente observar construções doutrinais que, com fórmulas diversas, fazem apelo ao conceito da base negocial do contrato (vide António Meneses Cordeiro, Contratos Públicos: Subsídios para a dogmática administrativa como exemplo no princípio do equilíbrio financeiro, in Cadernos “O Direito”, n.º 2, págs. 60-62). Mesmo que tenhamos por preferí