055/07.7BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do simples pagamento do tributo liquidado não se extrai, nem se pode extrair, que a Impugnante se conformou com o acto de liquidação, sendo que só assim seria se outras circunstâncias permitissem concluir ter sido esse o sentido do pagamento, pois que é evidente que o pagamento era condição para a emissão do alvará da operação urbanística que a Impugnante pretendia levar a efeito, ou seja, o desenvolvimento da sua actividade dependia daquele elemento ou, como refere a Recorrida, para obter esse alvará - a fim de iniciar obras de reconstrução desses edifícios - outra solução não restava à impugnante senão a de proceder ao seu pagamento, além de que o pagamento pode ser efectuado como forma de evitar a cobrança coerciva, através de processo de execução, das quantias liquidadas, o que poderia também conduzir a situações adversas para a ora Recorrida, sem olvidar que a Recorrente, apesar de também ter colocado a questão, não se furtou a apreciar reclamação oportunamente apresentada pela ora Recorrida, tendo o seu indeferimento sido comunicado à ora Recorrida por ofício de 14 de Dezembro de 2006, que depois deu origem a esta impugnação judicial.

II- O Tribunal a quo tomou posição no sentido de acolher a pretensão da Impugnante por considerar que a dita lei habilitante - o DL 448/91 - apenas previa a sujeição a taxas das operações e loteamento tal como se encontram definidas no seu art. 3°, sendo esse, portanto, o âmbito da competência objectiva regulamentar do Município Recorrente e, apesar de o DL 555/99, que estabeleceu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, que revogou o DL 448/91, também aludir, naturalmente, a operações de loteamento e, também ele contemple a sua sujeição a taxas (cfr. art. 116º nº 2) e que, por outro lado, a operação de loteamento aí consagrada passou a abranger (até à entrada em vigor da Lei 60/2007, que alterou, pela sexta vez, o DL 555/99) o emparcelamento de prédios e não apenas a divisão de ou mais prédios em lotes, a cobrança de taxa por uma operação de emparcelamento, porque a mesma não integra a competência objectiva regulamentar fixada na lei habilitante, é ilegal, na exacta medida em que o poder regulamentar é limitado pela lei ao abrigo da qual foi emitido (negrito nosso) e ainda por entender que as operações de emparcelamento a que se refere o art. 2º do DL 555/99, não abrangem as situações que tenham por objecto a anexação de dois edifícios já construídos, como sucede no caso vertente.

III- Ora, se é possível encontrar nas alegações da Recorrente, consideradas em toda a sua latitude, uma crítica dirigida ao segundo elemento apontado, nomeadamente quando se aponta que não faz qualquer sentido dizer que o emparcelamento referido no art. 2°, al. i) só faz sentido em relação a prédios rústicos, pois a noção de loteamento compreende apenas a composição de lotes destinados à edificação, independentemente se os terrenos que se recompõem (anexam ou dividem) serem originariamente prédios rústicos ou urbanos, não é possível vislumbrar nas alegações apresentadas pela Recorrente, qualquer reparo ao decidido, pois que a Recorrente limita-se a aludir a algo que até está em sintonia com o exposto na decisão recorrida, centrando-se a matéria decisiva na questão de saber se a realidade que emerge do RJUE já estava contemplada no âmbito do poder regulamentar do Município.

IV- Tal equivale a dizer que a decisão recorrida não foi posta em crise na parte em que considerou que a cobrança de taxa por uma operação de emparcelamento, porque a mesma não integra a competência objectiva regulamentar fixada na lei habilitante, é ilegal, na exacta medida em que o poder regulamentar é limitado pela lei ao abrigo da qual foi emitido, estando este Tribunal Superior impedido de tomar posição sobre ela e, nomeadamente, não poderá alterar a decisão recorrida nessa parte (art. 684º nº 4 do C. Proc. Civil, na redacção então aplicável), pois que o elemento descrito tem a virtualidade suportar a mesma, independentemente da apreciação que viesse a ser feita quanto ao outro fundamento.

Processo n.º 55/07.7BEBRG (Recurso Jurisdicional)

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

Câmara Municipal de Barcelos, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datada de 13-01-2009, que julgou procedente a pretensão deduzida por “A…………, Lda.” no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com a liquidação de taxas urbanísticas no montante de € 67.987,87 efectuada pela ora Recorrente.

Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:

“(…)

A. - A douta sentença em apreço julgou a impugnação procedente e anulou a liquidação impugnada.

B. - Discorda-se da mesma quanto aos seguintes pontos:

- Aceitação do acto de liquidação;

- A ilegalidade da cobrança de taxas por uma operação de emparcelamento.

C. - o pagamento feito pela impugnante, ora Recorrida é uma verdadeira aceitação do acto.

D. - A aceitação do acto resulta da prática espontânea e sem reserva, pelo interessado, de facto incompatível com a vontade de recorrer.

TERMOS EM QUE a douta decisão deverá ser revogada.”

A Recorrida “A…………, Lda.” apresentou contra-alegações, nas quais enuncia as seguintes conclusões:

“…

1- Não versando o recurso, da douta sentença recorrida, deduzido pela impugnada - Câmara Municipal de Barcelos -, sobre matéria de facto, mas exclusivamente, de direito, não é competente, em razão da hierarquia, o TCA Norte, mas o STA, para a sua apreciação;

2- Deve, pois, ser julgada procedente a invocação dessa incompetência, nos termos do artigo 26.º, al. b), do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02, alterado pela Lei n.º 4-A/03, de 19/02 e Lei n.º 107-D/03, de 31/12;

SEM PRESCINDIR

3- O pagamento das impugnadas taxas (de urbanização) não significa renúncia à reclamação e (ou) impugnação do acto de liquidação, nem expressa nem tacitamente;

4- O facto de a impugnante ter requerido tal pagamento em prestações, apenas significa que exercitou o direito que a lei lhe confere (artigo 117.º, n.º 2, do RJUE aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99 e artigo 10.º do Regulamento Municipal), não implicando qualquer renúncia do direito à sua impugnação, o que constitui um direito fundamental constitucionalmente consagrado (artigo 268.º, n.º 4 em correspondência com os artigos 20.º, n.º 1 e 18.º, todos da CRP);

5- Aliás, o pagamento das taxas urbanísticas é condição para a emissão do alvará da respectiva operação urbanística (artigos 74.º e 76.º, n.º 5 e 6 do referido RJUE);

6- Para obter esse alvará - a fim de iniciar obras de reconstrução desses edifícios - outra solução não restava à impugnante senão a de proceder ao seu pagamento;

7- Por outro lado, das “conclusões” do recurso, não explica a recorrente porque razão é que discorda da douta sentença recorrida que julgou ilegal a cobrança de taxas por uma operação de “emparcelamento”, consistente na anexação de dois prédios urbanos (edifícios);

8- A lei habilitante do Regulamento Municipal, ao abrigo do qual foi liquidada a impugnada taxa (Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11) define a “operação de loteamento como a divisão de um ou vários prédios e não o emparcelamento e, muito menos o que procede à anexação de prédios urbanos”;

9- Só com o Decreto-Lei n.º 555/91, de 16/12 - que não é a lei habilitante do Regulamento Municipal - é que a noção de loteamento englobou o “emparcelamento”, o que representa uma solução, além de mais abrangente e, nessa parte, perfeitamente inovadora relativamente ao regime anterior, e que, aliás, veio a ser abandonada pela alteração ao RJEU efectuada pela Lei n.º 60/2007, de 4/09, sinal de que não fazia qualquer sentido considerar o “emparcelamento” como uma operação de loteamento.

10- Assim, ao entender que as operações de loteamento incidem sobre terrenos (ou melhor, a sua divisão para efeitos de construção), a douta sentença recorrida não enferma de qualquer erro.

Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso ser julgado improcedente, concluindo-se como na petição inicial.”

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso.

Cumpre decidir.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em analisar a invocada preclusão do direito de impugnar bem como apreciar a ilegalidade da cobrança de taxas por uma operação de emparcelamento.

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:

“…

a) A favor da Impugnante encontra-se registada a aquisição da propriedade dos seguintes prédios urbanos:

- Casa de rés-do-chão, situada na Avenida ………, da freguesia de Arcozelo, do concelho de Barcelos, com a área coberta de 573 m2, inscrita na respectiva matriz predial sob o art. …… e descrito na Conservatória do Registo Predial de Barcelos sob o nº ……;

- Casa de 2 pavimentos, situada na Avenida ………, da freguesia de Arcozelo, concelho de Barcelos, com a área coberta de 97 m2 e terra de horta com 344 m2, inscrito na matriz predial sob o art. …… e descrita na Conservatória do Registo Predial sob o nº …….

b) A Impugnante requereu licença de reconstrução de tais prédios, que foi deferida por despacho de 21 de Novembro de 2005.

c) A Impugnante requereu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Barcelos licença de emparcelamento dos prédios supra referidos na alínea a).

d) Por ofício de 30 de Maio de 2005, foi a Impugnante notificada de que por despacho de 25 de Maio de 2005, havia sido aprovado referido emparcelamento dos prédios urbanos supra referidos, nos termos que constam de fls. 18 e cujo teor aqui se dá por reproduzido.

e) Por ofício de 16 de Setembro de 2005, foi a Impugnante notificada de que a emissão do alvará de loteamento e obras de urbanização seria efectivada depois de pagos os encargos decorrentes da aplicação do Regulamento de Taxas de Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas e Concessão de Licenças de Loteamentos, no valor de 67.987,87 euros.

f) Por requerimento de 19 de Setembro de 2005, a Impugnante solicitou o pagamento da quantia liquidada em 4 prestações a liquidar quadrimestralmente, o que veio a ser deferido.

g) Em 23 de Setembro de 2005, a Impugnante requereu ao Senhor Presidente da Câmara de Barcelos a notificação dos cálculos subjacentes à liquidação da quantia referida na alínea e).

h) Por ofício de 29 de Setembro de 2005, a Impugnante foi notificada da informação que consta de fls. 23 e aqui se dá por integralmente reproduzida.

i) Em 9 de Novembro de 2005, foi emitido o alvará e loteamento no 034/2005 cujo teor consta de fls. 29 e aqui se dá por reproduzido.

j) Em 2 de Fevereiro de 2006, a Impugnante apresentou reclamação contra a liquidação da quantia referida na alínea e) nos termos constantes de fls. 30 a 34 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

k) Por ofício de 14 de Dezembro de 2006, foi comunicado à Impugnante o indeferimento da sua reclamação.

l) A Impugnante, pela emissão do alvará de construção pagou a título de taxas a quantia de 69.446,64 euros.

m) A presente impugnação foi apresentada em 4 de Janeiro de 2007.

2.2. Matéria de facto não provada

Não há factos relevantes para a discussão da causa que importe consignar como não provados.

2.3. Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto baseou-se na análise da prova documental junta aos autos.”

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa, desde logo, de indagar da bondade da decisão recorrida que rejeitou a invocada preclusão do direito de impugnar.

Com efeito, nas suas alegações, a Recorrente insiste que, ao contrário do decidido pelo douto julgador a quo o pagamento feito pela impugnante, ora Recorrida é uma verdadeira aceitação do acto, na medida em que este pagamento não foi feito com reserva, ou seja, a Recorrida poderia pagar reservando o seu direito à impugnação (se porventura pretendesse a emissão do Alvará), o que não sucedeu, questionando a liquidação de taxas depois de a ter aceite, sendo que o pedido formulado pelo particular foi deferido por despacho de 20-9-2005 e levado ao seu conhecimento por oficio de 21-09-2005, o que significa que a Recorrida aceitou o referido despacho em toda a sua dimensão, pelo que dele não pode já reclamar ou recorrer.

Neste domínio, o artigo 9º da LGT estabelece que:

“1- É garantido o acesso à justiça tributária para a tutela plena e efectiva de todos os direitos ou interesses legalmente protegidos.

2- Todos os actos em matéria tributária que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos são impugnáveis ou recorríveis nos termos da lei.

3- O pagamento do imposto nos termos de lei que atribua benefícios ou vantagens no conjunto de certos encargos ou condições não preclude o direito de reclamação, impugnação ou recurso, não obstante a possibilidade de renúncia expressa, nos termos da lei.”.

A partir daqui, cremos que a decisão recorrida andou bem ao referir que do simples pagamento do tributo liquidado não se extrai, nem se pode extrair, que a Impugnante se conformou com o acto de liquidação, sendo que só assim seria se outras circunstâncias permitissem concluir ter sido esse o sentido do pagamento.

Na verdade, é evidente que o pagamento era condição para a emissão do alvará da operação urbanística que a Impugnante pretendia levar a efeito, ou seja, o desenvolvimento da sua actividade dependia daquele elemento ou, como refere a Recorrida, para obter esse alvará - a fim de iniciar obras de reconstrução desses edifícios - outra solução não restava à impugnante senão a de proceder ao seu pagamento.

Por outro lado, como também apontado, o pagamento pode ser efectuado como forma de evitar a cobrança coerciva, através de processo de execução, das quantias liquidadas, o que poderia também conduzir a situações adversas para a ora Recorrida.

Diga-se ainda que a Recorrente, apesar de também ter colocado a questão, não se furtou a apreciar reclamação oportunamente apresentada pela ora Recorrida, tendo o seu indeferimento sido comunicado à ora Recorrida por ofício de 14 de Dezembro de 2006, que depois deu origem a esta impugnação judicial, o que significa que, no tempo próprio, a ora Recorrida exerceu os direitos no sentido de colocar em crise a bondade do acto impugnado, procurando erradicar o mesmo da ordem jurídica, de modo que, perante os elementos apontados, resta apenas julgar improcedente o recurso neste âmbito.

A Recorrente dirige depois a sua atenção para a matéria da legalidade da cobrança de taxas por uma operação de emparcelamento, referindo nas suas alegações o seguinte:

“…

16. - Quanto à legalidade da cobrança de taxas por uma operação de emparcelamento, não se poderá esquecer que no momento da liquidação a noção de loteamento incluía uma operação de parcelamento.

17. - É certo que, como se refere na sentença, a lei habilitante que serve de suporte ao Regulamento de Taxas apenas previa a sujeição a taxas das operações de loteamento (DL 448/91).

18. - Só com a entrada em vigor do DL 555/99 se passou a definir loteamento como englobando a operação de emparcelamento de dois prédios urbanos.

19. - A nova noção de loteamento do RJUE: "as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte da divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento" (art. 2°, nº 1) do RJUE - sublinhado nosso.

20. - Desta noção resulta claro que a operação em causa é para efeitos do RJUE uma operação de loteamento pois dela resulta a constituição de um lote destinado imediatamente à edificação urbana e que resulta do emparcelamento de vários prédios.

21. - Autores como Fernanda Paula Oliveira referem que a definição das operações de loteamento pelo RJUE é mais abrangente já que o elemento essencial deste conceito é a transformação fundiária (recomposição predial) e não a divisão fundiária (in "Regime Juridico da urbanízação e edificação comentado", p. 37).

22. - Também não faz qualquer sentido dizer que o emparcelamento referido no art. 2°, al. i) só faz sentido em relação a prédios rústicos, pois a noção de loteamento compreende apenas a composição de lotes destinados à edificação, independentemente se os terrenos que se recompõem (anexam ou dividem) serem originariamente prédios rústicos ou urbanos.

23. - Assim, o emparcelamento de dois prédios urbanos, tendo em vista a edificação imediata pode e deve ser considerado como um loteamento e como tal deve ser taxado. …”.

Por seu lado, a decisão recorrida discorreu nos seguintes termos:

“…

O Regulamento de Taxas pela Concessão de Licenças de Execução de Obras Particulares e Utilização de Edifícios do Município de Barcelos, de cuja aplicação resultou a liquidação agora impugnada, teve como leis habilitantes, as seguintes: Lei 1/87, de 6 de Janeiro; Dec. Lei 100/84, de 29 de Março e Dec. Lei nº 448/91, de 29 de Dezembro.

E certo que todos os diplomas legais referidos se mostram revogados. No entanto, daí não decorre, como pretende a Impugnante, a nulidade do referido Regulamento.

O Regulamento em causa é um regulamente autónomo ou independente, uma vez que foi elaborado pelo órgão administrativo no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou complementar nenhuma lei em especial.

Ora, ao contrário do que sucede com os regulamentos de execução, o regulamento independente não caduca, em princípio, com a revogação da lei habilitante, sobretudo quando a lei posterior mantenha a normação anterior - neste sentido, acórdão STA 9 Jan. 2005, recurso 01086/04, www.dgsi.pt.

A Impugnante suscita, no entanto, uma outra questão relacionada com a anterior.

Em seu entender, o Regulamento em causa não contempla as operações de emparcelamento, que tem a finalidade de anexação de dois ou mais prédios, uma vez que tal figura não se encontrava abrangida pelo conceito de loteamento que resultava, directamente, da lei habilitante.

Importa, para uma correcta dilucidação desta questão, conhecer o teor dos normativos legais pertinentes.

Como já vimos, entre as leis habilitantes do Regulamento do Município de Barcelos que se encontra em apreço, encontra-se o DL 448/91 de 29 de Novembro alterado pelo DL 334/95, de 28 de Dezembro, o qual, na norma do seu art. 32º preceituava:

"1. Salvaguardando o disposto no art. 16º, a emissão de alvarás de licenças de loteamento ou de obras de urbanização está sujeita ao pagamento das taxas a seguir referidas, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações:

a) A taxa prevista na alínea a) do artigo 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, quando, por força da operação de loteamento, o município tenha de realizar ou reforçar obras de urbanização;

b) A taxa prevista na alínea b) do artigo 11º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro, pela concessão de licenciamento da operação de loteamento e de obras de urbanização.

(…)”

Por operação de loteamento entenda-se, nos termos do art. 3º alínea a) do citado diploma legal (DL 448/91, de 29 de Novembro), o seguinte:

"Todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana".

A operação de loteamento, a luz do DL 448/91 é, portanto, uma operação de divisão de um prédio.

O DL 555/99, de 16 de Dezembro que, no seu art. 129º, revogou o referido DL 448/91, na norma do seu art. 2º, alínea i), estabelece que são operações de loteamento, "as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados imediata ou subsequentemente à edificação urbana, e que resulte dai divisão de um ou vários prédios, ou do seu emparcelamento ou reparcelamento”.

Como se vê, este diploma alargou o conceito de operação de loteamento, mantendo aquele que já constava do DL 448/91 e acrescentando as situações de emparcelamento ou reparcelamento.

No caso dos autos, a operação levada a cabo pela Impugnante consistiu na anexação de dois prédios urbanos e, portanto, num emparcelamento.

O Município de Barcelos, considerando tratar-se de uma operação de loteamento, liquidou a taxa prevista no seu Regulamento para a mesma.

A Impugnante, como vimos, entende que o Regulamento carece de habilitação legal que permita tributar uma operação de loteamento que consista num emparcelamento.

Entendemos que a razão está do lado da Impugnante. Procuraremos demonstrar, sucintamente, porquê.

O regulamento autónomo, emitido embora no exercício de competências próprias do órgão administrativo tem o seu objecto definido por lei. É esta que determina a matéria sobre que há-de incidir o regulamento, habilitando o órgão administrativo a exercer o seu poder regulamentar sobre tal matéria.

Dispondo embora de liberdade de definição do conteúdo normativo do regulamento, o órgão administrativo está objectivamente limitado pela lei habilitante. Daí a exigência, constitucionalmente imposta, de menção, no regulamento das leis habilitantes.

Ora, no caso, vertente, a lei que habilitou a Assembleia Municipal de Barcelos a regulamentar em matéria de operações de loteamento, fixando as taxas e compensações devidas em resultado das mesmas e que vem expressamente mencionada como lei habilitante foi o DL 448/91, mais concretamente a norma do seu art. 32º.

É essa norma que habilita os municípios a cobrarem taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas é pelo licenciamento de uma operação de loteamento.

Esta habilitação legal fixa os limites da incidência objectiva das taxas em causa, podendo dizer-se que apenas as operações de loteamento previstas na lei habilitante, que é a fonte legitimadora do regulamento, estão sujeitas às taxas que no mesmo se prevêem.

Apesar da apontada liberdade de conformação normativa, não tem o órgão administrativo, legitimidade para prever a sujeição a taxas de operações urbanísticas que não se enquadrem no conceito de operação de loteamento tal como se encontra definida na lei.

É para nós claro que, caso o Regulamento de Taxas do Município de Barcelos previsse a cobrança de taxas por operações de emparcelamento, as mesmas seriam apodadas de ilegais. Justamente, porque a lei habilitante não previa a sua sujeição a quaisquer taxas.

No caso vertente, a dita lei habilitante - o DL 448/91 - apenas previa a sujeição a taxas das operações e loteamento tal como se encontram definidas no seu art. 3°, sendo esse, portanto, o âmbito da competência objectiva regulamentar do Município de Barcelos.

Certo que o DL 555/99, que estabeleceu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, que revogou o DL 448/91, também refere, naturalmente, a operações de loteamento e, também ele prevê a sua sujeição a taxas (cfr. art. 116º nº 2) e que, por outro lado, a operação de loteamento aí consagrada passou a abranger (até à entrada em vigor da Lei 60/2007, que alterou, pela sexta vez, o DL 555/99) o emparcelamento de prédios e não apenas a divisão de ou mais prédios em lotes.

No entanto, a cobrança de taxa por uma operação de emparcelamento, porque a mesma não integra a competência objectiva regulamentar fixada na lei habilitante, é ilegal, na exacta medida em que o poder regulamentar é limitado pela lei ao abrigo da qual foi emitido.

E isto que acabamos de dizer, não colide com a conclusão a que anteriormente chegámos no sentido de que a revogação da lei habilitante não determina a caducidade do regulamento, uma vez que, como também dissemos, só assim não sucederá quando a normação revogada for substituída por outra de conteúdo, idêntico.

Na medida em que a normação revogatória posterior altere a anterior, entendemos que duas situações são configuráveis:

- A lei nova restringe o âmbito objectivo da lei antiga e, nesse caso, caducará o regulamento, na medida da restrição (v.g. a hipótese contrária àquela que aqui se discute: lei antiga prevê o emparcelamento como operação de loteamento e lei nova deixa de prever. Neste caso, será ilegal a cobrança de taxas por operações que consistam num emparcelamento);

- A lei nova alarga o âmbito objectivo da lei antiga e, nesse caso, o regulamento manter-se-á, embora limitado às situações que abrangidas pela normação anterior, impondo-se novo exercício do poder regulamentar, ao abrigo habilitante da lei nova relativamente às situações em que esta alargou o âmbito objectivo da anterior (v.g. em situações como aquele que aqui se discute).

Aliás, que isto deve ser assim, é o que resulta da circunstância de, quando da elaboração do Regulamento e quando da fixação dos critérios de cálculo das operações de loteamento, não ter sido ponderada a realidade implicada por operações de emparcelamento, nomeadamente de prédio urbanos que é, por natureza, muito diversa da clássica operação de divisão em lotes de um prédio que se destine à construção urbana, mas onde ainda não existe construção (ora, se as taxas para além de sinalagmáticas deve ser proporcionais, em função da contrapartida a cargo da entidade pública que as fixa, parece-nos óbvio que, o juízo sobre essa proporcionalidade não é viável se, quando da fixação regulamentar, momento primeiro em que deve ser exercido determinada realidade não é susceptível de ser onerada como estando abrangida pelo âmbito da incidência objectiva do tributo).

E isto leva-nos a um outro ponto.

É que, em nosso entender, as operações de emparcelamento a que se refere o art. 2º do DL 555/99, não abrangem as situações que tenham por objecto a anexação de dois edifícios já construídos, como sucede no caso vertente.

Com efeito, tradicionalmente, em direito português, o emparcelamento refere-se a operações que visam prédios rústicos: cfr., a propósito a noção de emparcelamento que consta do art. 1382º nº 1 do Código Civil: "Chama-se emparcelamento o conjunto de operações de remodelação predial destinadas a pôr termo à fragmentação e dispersão dos prédios rústicos pertencentes ao mesmo titular (…)".

Estranho seria que o legislador viesse utilizar um conceito que, tradicionalmente, aponta num determinado sentido normativo, de uma forma que diverge tão significativamente de tal sentido.

Por outro lado, numa leitura integrada da norma, fará sentido fazer equivaler uma operação de divisão de um prédio (leia-se: terreno) em lotes ao seu reverso, ou seja, a uma operação de emparcelamento isto é, de junção de parcelas de um prédio, se tais operações incidirem sobre prédios com idênticas características, isto é e no caso, terrenos não edificados.

Finalmente, porque a norma do art. 44º do DL 555/99, referindo-se às operações de loteamento estabelece que estas "só podem realizar-se nas áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território" (sublinhado nosso).

Ou seja, de acordo com a norma acabada de transcrever, as operações de loteamento (todas elas, influindo, as de emparcelamento e reparcelamento), só podem realizar-se em terrenos, incidem sobre terrenos e não já, impõe-se concluir, sobre edifícios.

A operação levada a cabo pela Impugnante, consistente na anexação de dois edifícios, não constitui operação de loteamento e, como tal, é indevida a cobrança da taxa aqui impugnada.

Concluímos, assim, no sentido da ilegalidade da liquidação aqui em causa e, como tal, pela procedência da impugnação. …”.

Nesta sequência, cabe notar que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração - art.685º-A, do C. Proc. Civil, na redacção então aplicável e art. 282º do CPPT e Abrantes Geraldes, Recursos em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág. 91), sendo que não pode o Tribunal “ad quem” olvidar o efeito de caso julgado que porventura se tenha formado sobre qualquer decisão, o qual se sobrepõe ao eventual interesse numa melhor aplicação do direito nos termos claramente enunciados no art. 684º nº 4 do C. Proc. Civil, na redacção então aplicável.

Com efeito, a norma em apreço aponta que se o recorrente não restringir o recurso, no requerimento de interposição, ele abrange, em princípio, tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente.

Porém, nos termos do nº 3 do mesmo artigo, «nas conclusões da alegação, pode o recorrente restringir, expressa ai tacitamente, o objecto inicial do recurso.»

Assim, como se disso, as conclusões de recurso jurisdicional são decisivas para delimitar o âmbito do recurso, pois nelas o recorrente pode restringir, expressa ou tacitamente, o objecto inicial do recurso que, na falta de indicação expressa, abrangia toda a decisão, na medida em que, para além das questões levadas às conclusões, o Tribunal só pode conhecer questões que sejam de conhecimento oficioso ou que sejam suscitadas pelo recorrido, nos casos previstos no art. 684º-A do C. Proc. Civil, na redacção então aplicável.

Como refere o Prof. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 357, com a imposição do ónus de alegação ao recorrente teve-se «em vista obrigar o recorrente a submeter expressamente à consideração do tribunal superior as razões da sua discordância com para com o julgado, ou melhor, os fundamentos por que o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie».

Pois bem, como decorre do que ficou exposto, o Tribunal a quo tomou posição no sentido de acolher a pretensão da Impugnante por considerar que a dita lei habilitante - o DL 448/91 - apenas previa a sujeição a taxas das operações e loteamento tal como se encontram definidas no seu art. 3°, sendo esse, portanto, o âmbito da competência objectiva regulamentar do Município de Barcelos e, apesar de o DL 555/99, que estabeleceu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, que revogou o DL 448/91, também aludir, naturalmente, a operações de loteamento e, também ele contemple a sua sujeição a taxas (cfr. art. 116º nº 2) e que, por outro lado, a operação de loteamento aí consagrada passou a abranger (até à entrada em vigor da Lei 60/2007, que alterou, pela sexta vez, o DL 555/99) o emparcelamento de prédios e não apenas a divisão de ou mais prédios em lotes, a cobrança de taxa por uma operação de emparcelamento, porque a mesma não integra a competência objectiva regulamentar fixada na lei habilitante, é ilegal, na exacta medida em que o poder regulamentar é limitado pela lei ao abrigo da qual foi emitido (negrito nosso) e ainda por entender que as operações de emparcelamento a que se refere o art. 2º do DL 555/99, não abrangem as situações que tenham por objecto a anexação de dois edifícios já construídos, como sucede no caso vertente.

Ora, se é possível encontrar nas alegações da Recorrente, consideradas em toda a sua latitude, uma crítica dirigida ao segundo elemento apontado, nomeadamente quando se aponta que não faz qualquer sentido dizer que o emparcelamento referido no art. 2°, al. i) só faz sentido em relação a prédios rústicos, pois a noção de loteamento compreende apenas a composição de lotes destinados à edificação, independentemente se os terrenos que se recompõem (anexam ou dividem) serem originariamente prédios rústicos ou urbanos, não é possível vislumbrar nas alegações apresentadas pela Recorrente, qualquer reparo ao decidido, pois que a Recorrente limita-se a aludir a algo que até está em sintonia com o exposto na decisão recorrida, centrando-se a matéria decisiva na questão de saber se a realidade que emerge do RJUE já estava contemplada no âmbito do poder regulamentar do Município.

Tal equivale a dizer que a decisão recorrida não foi posta em crise na parte em que considerou que a cobrança de taxa por uma operação de emparcelamento, porque a mesma não integra a competência objectiva regulamentar fixada na lei habilitante, é ilegal, na exacta medida em que o poder regulamentar é limitado pela lei ao abrigo da qual foi emitido, estando este Tribunal Superior impedido de tomar posição sobre ela e, nomeadamente, não poderá alterar a decisão recorrida nessa parte (art. 684º nº 4 do C. Proc. Civil, na redacção então aplicável), pois que o elemento descrito tem a virtualidade suportar a mesma, independentemente da apreciação que viesse a ser feita quanto ao outro fundamento.

Nestas condições, é manifesto que seria absolutamente inútil apreciar o fundamento do recurso invocado pelo Recorrente relacionado com o facto de o emparcelamento referido no art. 2°, al. i) só fazer sentido em relação a prédios rústicos, na medida em que, como já ficou dito, mesmo que se lhe reconhecesse razão nesse domínio, sempre teria de permanecer intocada, por inatacada, a decisão da 1.ª Instância, quando tomou posição no sentido da ilegalidade da liquidação impugnada pelo outro motivo supra descrito.

Por esta razão, não sendo permitido ao Tribunal praticar nos processos actos inúteis (art. 137º do C. Proc. Civil), não tendo qualquer utilidade prática a apreciação da questão efectivamente referida nas alegações de recurso, tem de ser mantida a decisão recorrida.

Improcede, por conseguinte, o presente recurso jurisdicional.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela Recorrente.

Notifique-se. D.N

Lisboa, 21 de Abril de 2022. – Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.