Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A Junta de Freguesia da Morreira, concelho de Braga, impugnou contenciosamente o acto administrativo praticado por meio da Declaração nº 26/2001 (2ª série), da autoria do Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 14/12/2000, que declarou, para efeitos do disposto no DL. nº 248-A/99, de 6/7, a localização do troço de auto-estrada A 11-IP 9 entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste e fixou a zona de servidão non aedificandi, por estar inquinada com vários vícios.
Nas suas alegações formula a recorrente as seguintes conclusões:
“1ª - O acto de localização do troço da auto-estrada A11-IP9, entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste, porque afecta direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, nomeadamente, dos moradores da freguesia de Morreira, é um acto administrativo definitivo e executório, pois define o local do traçado daquela auto-estrada, a correspectiva zona non aedificandi, e afecta a qualidade ambiental e de vida, todos os moradores daquela freguesia, expropriados ou não, que residam perto desse traçado;
2ª- Este acto é, pois, um acto administrativo contenciosamente impugnável;
3ª - Todos os moradores e residentes na freguesia da Morreira e que passem a residir perto daquele traçado da A11-IP9 são afectados nos seus direitos fundamentais de qualidade ambiental e de vida, como, aliás, é reconhecido pelo relatório da Comissão de Avaliação aquando da análise ao Estudo de Impacte Ambiental;
4ª - Assim, a recorrente tem legitimidade para intervir nestes autos;
5ª - O acto administrativo recorrido foi tornado público com a publicação em Diário da República da Declaração nº 26/2001 (2ª série), in DR nº 19, de 23/01/2001 e foi praticado pelo recorrido;
6ª - O recorrido, por si só, como Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, não tem competência para a prática do acto recorrido;
7ª - Assim, só por delegação de competência poderia ter praticado aquele acto, e, a existir, mas não existe, essa delegação de competências teria, por imposição legal, de constar claramente no acto praticado pela entidade delegada, sob pena de, também por imposição legal, esse acto ter de ser declarado nulo;
8ª - Inexiste no acto recorrido qualquer referência a uma qualquer delegação de competências, que não existe sequer, o que torna nulo e este STA deve declarar tal nulidade;
9ª - Por outro lado, a prática do acto recorrido deveria ser antecedida, nos termos e ao abrigo do disposto no nº2 do artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7, da publicação no Diário da República da aprovação do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, dos estudos prévios e das plantas parcelares dos projectos de execução, o que, até hoje, nunca sucedeu, pelo que o acto administrativo aqui em apreço viola claramente aquela lei, o que, à face da lei, o torna nulo;
10ª - O acto administrativo recorrido é também nulo porque viola frontalmente o PDM de Braga, quer de 1993, quer de 2001, porque a localização que aprovou para o traçado da A11-IP9 desrespeitar os espaços canais que aqueles PDM previram para tal auto-estrada, nomeadamente para a freguesia da Morreira;
11ª - Esta nulidade constitui, além do mais, usurpação de poder por parte do recorrido, a quem não compete estabelecer tais instrumentos de gestão do território, da competência exclusiva da Câmara Municipal de Braga e da Assembleia Municipal de Braga, o que, a final, também torna nulo o acto em crise;
12ª - O acto administrativo recorrido deveria, ainda, ser fundamentado, por afectar gravemente o direito do ambiente e qualidade de vida dos residentes na área da circunscrição de freguesia da Morreira, tal como alegado na p. i;
13ª - Essa fundamentação deve ser expressa e clara, porém, no acto em causa nem sequer existe, pois este limita-se a referir que é praticado para os efeitos do disposto no DL. nº 248-A/99, de 6/7, e que houve um despacho anterior do próprio recorrido, de 24/6/2000, que aprovou a localização daquele troço, factos que, naturalmente, não constituem qualquer fundamentação;
14ª - Ora, inexistindo a fundamentação, por imposição legal, o acto é nulo, por falta de um elemento que lhe é essencial;
15ª - Deve, pois, esse Supremo Tribunal, declarar nulo o acto recorrido, por violação do disposto dos arts. 120º, 123º nº 1, 133º nº 1, 1ª parte, todos do CPA, artº 3º do DL. nº 69/90, de 2/3, artº 12º nº 1, 2ª parte, da Lei nº 83/95, de 31/8, como as legais consequências, assim se fazendo a usual e esperada justiça”.
Nas suas alegações, o Sr. SEOP defende que não se deve conhecer do recurso, ou, então, deve ao mesmo ser negado provimento.
O recorrido Instituto das estradas de Portugal nas suas alegações formula as seguintes conclusões:
- “A)O presente recurso é extemporâneo já que o prazo de dois meses para a interposição dos recursos contenciosos, previsto no artº 28º nº 1 al.a) do DL. nº 267/85, de 16/7 (LEPTA) precludiu entre a publicação do acto recorrido e a apresentação do recurso nesse Tribunal;
- B)A acção popular prevista na Lei nº 83/95, de 31/8, não é o meio processual adequado, porquanto embora o nº 2 do artº 2º do referido diploma legal disponha que as autarquias locais são titulares dos direitos procedimentais de participação popular em relação aos interesses de que sejam titulares os residentes na área da respectiva circunscrição, estes interesses são vulgarmente considerados como interesses difusos;
- C)Interesses difusos são interesses que não possuem tutela directa, cujos titulares não encontram individualmente tutela jurídica;
- D)Porém, na presente situação os expropriados têm a possibilidade de recorrer contenciosamente do acto de declaração de utilidade pública, que produzirá efeitos na sua esfera jurídica;
- E)O acto de que se recorre apenas declara a aprovação da localização do troço da A11-IP9, entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste e publicita a fixação das zonas non aedificandi, não desencadeando a expropriação, não produzindo em consequência lesão dos interesses dos representados pela recorrente;
- F)É a partir da declaração de utilidade pública da expropriação que se forma o acto que produzirá efeitos na esfera jurídica dos afectados por esta e que a ela poderão reagir através dos meios contenciosos ao seu dispor;
- G)Afirma a recorrente que o Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, autor do acto recorrido não tem, por si só, competência para a prática do acto, e que não existe qualquer delegação de competência;
- H)Contudo, por força do Despacho nº 23 444/99, de 8/11, publicado no Diário da República, II série, nº 280, de 2/12, foi-lhe atribuída a competência para a prática daquele acto;
- I)Acresce que, não ocorreu qualquer prejuízo para a recorrente pelo facto de não constar no Despacho qualquer referência àquela delegação de competências, tanto mais que esta recorreu para o tribunal competente, embora não do acto que deveria;
- J)Quanto à ilegalidade por violação do disposto no nº 2 do artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7, o referido artigo limita-se a fixar valores métricos relacionados com o traçado dos lanços de auto-estrada, sendo que o seu nº 2 faz condicionar a implementação das zonas non aedificandi à fixação dos traçados e publicação das plantas parcelares no Diário da República;
- K)Assim, só após esta determinação se saberá qual o elemento a partir do qual se irão atribuir os valores métricos que constituirão as referidas zonas non aedificandi;
- L)Relativamente à alegada violação do PDM de Braga, quer de 1993, quer de 2001 impugna-se o alegado na petição de recurso e reiterado nas alegações do recorrente através da planta junta à contestação como documento nº3;
- M)Não se pode aceitar o argumento de que o acto recorrido não está fundamentado, já que este se encontra perfeitamente sustentado, pela informação nº 86/EPDEC de 14 de Abril de 2000 do IEP e na qual se encontra aposto o despacho de aprovação, passível de ser conhecida por quem o pretenda”.
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“A Junta de Freguesia da Morreira veio impugnar a Declaração nº 26/01 publicada no DR nº 19 de 23/1/2001, II série, que aprovou a localização do troço da auto-estrada A11-IP9, entre os nós da ligação de Celeirós a Guimarães Oeste, e ainda na fixação da zona non aedificandi a que se refere a al. c) do nº1 do artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7.
A recorrente alega, em síntese, que a construção da referida auto-estrada afecta os direitos e interesses constitucionalmente consagrados do direito ao ambiente e à qualidade de vida dos moradores daquela freguesia.
Alega, ainda, que a entidade, o Sr. Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas não tinha competência de por si só, praticar o acto, porque neste deveria existir referência expressa à delegação de competência que autorizasse o recorrido à sua prática.
Defende ainda a recorrente que o acto impugnado viola o PDM de Braga de 1993 e 2001, pois aprovou um traçado para a auto-estrada A11-IP9 fora dos espaços canais previstos, acrescentando, que tal acto não se encontra devidamente fundamentado porque se limitou a remeter para a informação nº 68/EPDEC de 14/4/2000 do IEP.
Foram suscitadas questões prévias pela autoridade recorrida e o Mº Pº a fls. 330 opinou pela improcedência de todas elas, defendendo a tempestividade do recurso por ter sido alegado vício gerador de nulidade e por isso impugnável a todo o tempo (artº 134º nº 2 do CPA) e ainda defendendo tratar-se de um acto recorrível por potencialmente lesivo dos interesses difusos.
Na altura por se entender que tal questão se prendia com o mérito do recurso não se tomou conhecimento.
Assim, cabe-nos em parecer final pronunciar-se sobre tal questão.
Incompetência da autoridade.
A recorrente alega que o despacho impugnado da autoria do Sr. Secretário de Estado se encontra ferido de nulidade, uma vez que não houve despacho de delegação por parte do Ministro do Equipamento Social, relativo à aprovação e localização da referida auto-estrada.
Todavia, afigura-se-nos que não assiste razão à recorrente, uma vez que se verificou a delegação de competência através do despacho nº 23 444/99, de 8/11, publicado no DR, II Série, nº280 de 2/12.
Por outro lado, também não se nos afigura a existência da violação do disposto no artº 4º nº 2 do DL. nº 248-A/99, de 6/7, nem a violação do PDM de Braga, pelas considerações expostas pelas autoridades recorridas, que se reiteram.
Finalmente, quanto à alegada falta de fundamentação do acto, a meu ver, este vício também não se verifica (vide informação nº 86 de 14/04/2000 - fls. 233 e ss.) não deixando porém de referenciar que a administração teve em conta os relatórios da Comissão de Avaliação de Estudo do Impacto Ambiental.
Deste modo, pese embora a defesa dos interesses difusos, tais como o direito do ambiente e qualidade de vida (vide artº 66º da CRP), dir-se-à que as exigências da vida moderna poderão eventualmente colidir com tais interesses.
Todavia ficou suficientemente demonstrado através dos documentos juntos aos autos que a aprovação do traçado, ainda que com diversas recomendações por parte da avaliação da Comissão do Impacte Ambiental, resultou da falta de alternativas para outra localização.
Por outro lado, a construção da referida auto-estrada, é sem dúvida, um contributo para o bem estar das populações, bem como um factor de relevo no seu desenvolvimento.
Assim, acompanhando as autoridades recorridas, sou de parecer que o recurso não merece provimento”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Resultam dos autos os seguintes factos:
1A freguesia de Morreira é uma autarquia local pertencente ao concelho de Braga;
2- No DSR-II Série, de 23 /1/2001 foi publicada a Declaração nº 26/2001 (2ª série) com o seguinte teor: “Para efeitos do disposto no DL. nº 248-A/99, de 6/7, declara-se que:
1- A localização do troço da auto-estrada A11-IP) entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste foi aprovada por meu despacho de 24/6/2000, 2 - A zona de servidão «non aedificandi» a que se refere a al. a) do nº1 do artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7, é a que consta do mapa anexo.
3 - A faixa de reserva estará patente, durante 30 dias, na AENOR - Auto-Estradas do Norte, AS
14 de Dezembro de 2000- O Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, ...” ;
3 - No DR, II Série de 25/1/2001 foi publicado o Despacho nº 1 583-D (2ª série), com o seguinte teor: “Nos termos do disposto na al. a) do nº 1 do artº 14º e do nº 2 do artº 15 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18/9, atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal de 20/9/2000, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra A11-IP9 – Braga - Guimarães - A4-IP4, sublanço Celeirós (PK 2.825) - Guimarães oeste (PK 14,637), com início previsto no prazo de seis meses, declaro, por delegação do Ministro do Equipamento Social, constante do despacho nº 18 249/2000, de 22/8, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 208, de 8 de Setembro de 2000, ao abrigo do artº 161º das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública com carácter de urgência da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra A11-IP9 –Braga - Guimarães - A4 - IP4, sublanço de Celeirós (PK 2.825) - Guimarães oeste (PK 14.637), identificadas no mapa em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares. Os encargos com as expropriações em causa serão suportados pelo Instituto das Estradas de Portugal”.
4 - Pelo despacho nº 23 444/99, de 8/11/1999, o Sr. Ministro do Equipamento Social delegou no Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas - ... - a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações, requerida por organismos e serviços que ficassem na sua dependência directa ou tutela, ou sob a sua dependência ou tutela, bem como a atribuição do carácter de urgência e a autorização de posse administrativa dos bens expropriados (DR, II, de 2/12/1999).
5 – A localização do troço da auto-estrada ínsito no acto recorrido viola, em parte, os espaços-canais definidos no PDM de Braga, para a passagem de tal infra-estrutura.
Apurados estes factos e antes de conhecer do fundo do recurso há que conhecer das excepções suscitadas pelas entidades recorridas.
Em primeiro lugar, cumpre conhecer da suscitada ilegitimidade da recorrente para impugnar contenciosamente o acto em causa.
Entendem as entidades recorridas que o artº 2º nº 2 da Lei nº 83/95, de 31/8, apenas permite que as autarquias exerçam a acção popular no interesse de titulares residentes na circunscrição, mas estes interesses são apenas os considerados difusos.
No sentido da legitimidade da recorrente se pronunciou esta e também o Ex.mo Magistrado do Ministério Público.
Há que conhecer.
Segundo os arts. 2º nº 2 e 1º nº 2 da Lei nº 83/95, de 31/8, para a defesa da saúde pública, do ambiente, da qualidade de vida, da protecção do consumo de bens e serviços, do património cultural e do domínio público, entre outros, são titulares de tais direitos as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.
Vem a recorrente Junta de Freguesia de Morreira impugnar a Declaração nº 26/2001 (2ª série) por afectar “os residentes na área da sua circunscrição nos seus legítimos e fundamentais direitos ao ambiente e qualidade de vida” (artº 9º da petição).
Em anotação ao artº 52º da CRP, cujo nº3 prevê o direito de acção popular, ao abrigo de cujo preceito foi publicada a Lei nº 83/95, de 31/8 (Direito de participação procedimental e de acção popular), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira que “a acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa,....O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos....A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses” (CRP, 3ª ed., pág. 282).
Concorda-se inteiramente com este entendimento.
Na verdade, sobre um determinado bem pode incidir um interesse individual, ou seja, um direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo, um interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse do próprio Estado e de outras pessoas colectivas, um interesse difuso, que é a refracção em cada indivíduo de interesses da comunidade e um interesse colectivo, quando se trata de um interesse particular comum a certos grupos e categorias.
Pode, assim, sobre um determinado bem recair um interesse individual, mas também um interesse difuso, nada obstando que, para a defesa de tais bens, venham os seus titulares ou, como no caso concreto, as autarquias locais onde os mesmos residam.
Não se verifica, face ao exposto, a invocada excepção de ilegitimidade da recorrente.
De seguida, sustentam as entidades recorridas que “o recurso vem interposto da Declaração nº 26/2001, de 14/12/2000, publicada no DR, II Série, nº 19, de 23/1/2001, no entanto, esse acto limita-se a declarar que a localização da auto-estrada havia sido aprovada por despacho de 24/6/2000 e a publicar as zonas non aedificandi que resultam da aplicação da lei (artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7) ao traçado escolhido. Deste modo, esta declaração, com o despacho que ela refere, não têm por si a virtualidade de culminar, horizontal e verticalmente, o processo expropriativo, não fornece a definitividade e (ou) lesividade em relação aos interesses da recorrente ou daqueles que ela diz representar. É o despacho nº 1583-D/2001, de 8/1, publicado no DR, II Série, nº 21 de 25/1/2001 que, contendo a declaração de utilidade pública de terrenos que identifica, inclusive, quanto aos titulares, constitui o acto fundamental de todo o processo, o que vai afectar aqueles a determinada utilização face ao interesse público e o que deveria ser impugnado contenciosamente por força da garantia constitucional dos interesses particulares que sofrem a ablação correspondente, despacho esse que menciona, igualmente, a aprovação da planta parcelar e do mapa de expropriações por resolução do Conselho de Administração do Instituto das estradas de Portugal”.
Pronunciou-se a recorrente pela recorribilidade do acto impugnado.
O Ex.mo Magistrado do Mº Pº ( fls. 331) pronunciou-se sobre esta excepção, nos seguintes termos: “Ora, muito embora seja pacífico que no «iter» procedimental da expropriação, o único acto dotado de potencialidade lesiva dos direitos e interesses legítimos do particular expropriado, é o acto de declaração de utilidade pública, não é apenas desta perspectiva que se deve analisar este recurso, atento o teor da petição inicial. E, na perspectiva desta, parece-me que o acto impugnado, definitivo quanto à localização da auto-estrada, é susceptível de, em abstracto, ser considerado lesivo para os residentes, por atingir o direito ao ambiente e à qualidade de vida. Como tal e face ao disposto no artº 268º nº 4 da CRP, que, com a alteração introduzida pela lei Constitucional nº 1/89, consagra uma garantia de accionalabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, parece-me ser admissível o recurso contencioso do acto aqui impugnado”.
O acto contenciosamente impugnado é a Declaração nº 26/2001 (2ª série), publicada no DR, II série, nº 19, de 23/1/2001. Assim, o identifica a recorrente no início da petição do recurso contencioso e, em consonância, acabando por pedir, afinal, a declaração da sua ilegalidade.
Será este acto irrecorrível, por falta de lesividade, como sustentam as entidades recorridas?
Segundo o texto constitucional (artº 268º nº 4) “é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
A recorrente alega que o acto impugnado lesa os direitos ao ambiente e qualidade de vida dos residentes na área da sua circunscrição.
Não está em causa o acto expropriativo em si, mas o despacho que localizou o troço da auto-estrada A11-IP) entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste.
Ora, este troço da auto-estrada vai sem dúvida bulir com os direitos do ambiente e qualidade de vida dos residentes onde o mesmo vai ser implantado. Na medida em que tais direitos vão ser afectados negativamente, tal facto provoca uma lesão na sua esfera jurídica, pelo que podem ser contenciosamente impugnados.
Não se verifica, assim, esta excepção.
As entidades recorridas suscitam, finalmente, a intempestividade do recurso.
Para tanto sustentam que a Declaração nº 26/2001, de 14/12/2000, foi publicada no DR, II, de 23/1/2001 e o presente recurso só foi interposto em 5/4/2001, depois de ultrapassado o prazo de dois meses previsto no artº 28º nº 1 al. a) da LPTA.
A recorrente defende que os vícios que imputa ao acto impugnado são todos geradores de nulidade. Ora, sendo os actos nulos impugnáveis a todo o tempo, a verificação daquela excepção depende do tipo de vícios que a recorrente invoca.
A recorrente nas conclusões 5ª a 8ª das suas alegações defende que o autor do acto não tinha competência para o praticar , nem a mesma lhe foi delegada, dado tal acto não lhe fazer qualquer referência, por isso o acto recorrido é nulo.
Vejamos se este vício a existir seria gerador de nulidade do acto impugnado.
Refira-se, antes demais, que nem todo o vício de incompetência é gerador de nulidade.
Cotejando o disposto nos arts. 133º e 135º do Código de Procedimento Administrativo apura-se que se vícios de incompetência há geradores de nulidade (artº 133º nº 2 al. b)), outros apenas são geradores de mera anulabilidade (artº 135º). Os primeiros tipificam a chamada incompetência absoluta, os segundos dizem respeito à denominada incompetência relativa.
Estamos perante a 1ª hipótese (incompetência absoluta - artº 133º nº 2 al. b)) quando um órgão da Administração pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertence. Surge-nos a 2ª hipótese (incompetência relativa - artº 135º) quando um órgão de uma pessoa colectiva pública pratica um acto que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 299, Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 557).
Os Secretários de Estado não têm competência própria, excepto no que se refere aos respectivos gabinetes, podendo exercer em cada caso a competência que neles for delegada quer pelo Primeiro-Ministro quer pelo Ministro respectivo (artº 5º do DL. nº 474-A/99, de 8/11 - Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional).
O acto que a recorrente diz ter sido praticado sem competência é o contido naquela Declaração nº 26/2001, de 14/12/2000, ou seja, a declaração para efeitos do disposto no DL. nº 248-A/99, de 6/7, da localização do troço de auto-estrada A11-IP 9 entre os nós de ligação de Celeirós e Guimarães Oeste e da fixação da zona de servidão non aedificandi.
Ora, nos termos do artº 14º nº 2 da Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional, o Ministro do Equipamento Social é coadjuvado, no exercício das suas funções, de entre outros pelo recorrido Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas.
Os Secretários de Estado são membros do Governo (artº 183º nº 1 da CRP), pelo que os actos por eles praticados nas atribuições do respectivo ministério, sem qualquer delegação de competência do respectivo ministro, nunca gerarão nulidade nos termos do artº 133º nº 2 al.b) do CPA, pois que estamos no âmbito do mesmo Ministério, ou seja, do mesmo órgão.
Assim, tal vício a existir geraria mera anulabilidade, pelo que quanto a tal o recurso seria intempestivo.
O mesmo se dirá quanto à alegada falta de menção de o acto ter sido praticado no uso de delegação de poderes (artº 38º do CPA), que até poderia redundar numa mera irregularidade procedimental, sem qualquer consequência a nível da validade do acto.
Improcedem, deste modo, as conclusões em análise.
Na conclusão 9ª defende a recorrente que “a prática do acto recorrido deveria ser antecedida, nos termos e ao abrigo do disposto no nº2 do artº 4º do DL. nº 248-A/99, de 6/7, da publicação no Diário da República da aprovação do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, dos estudos prévios e das plantas parcelares dos projectos de execução, o que, até hoje, nunca sucedeu, pelo que o acto administrativo aqui em apreço viola claramente aquela lei”.
Em suma, assaca a recorrente ao acto impugnado o vício de violação de lei, por preterição de formalidade essencial, ou seja, a falta de publicação no DR daqueles estudos prévios e das plantas parcelares, pois só com a publicação destes é que podem ser fixadas as zonas de servidão non aedificandi.
De acordo com o artº 133º nº 2 al. f) do CPA apenas fere de nulidade os actos que careçam em absoluto de forma legal.
À falta de previsão legal com tal sanção, a omissão de uma formalidade que a lei prevê apenas será geradora de vício de forma acarretando mera anulabilidade (artº 135º do CPA).
Assim, a arguição de tal potencial vício é, pois, extemporânea, pelo que improcedem as conclusões das alegações da recorrente formuladas quanto a esta matéria.
Nas conclusões 12ª a 14ª defende a recorrente que o acto contenciosamente impugnado é nulo por carecer de fundamentação.
O vício de forma por falta de fundamentação a existir também só geraria mera anulabilidade (arts. 124º, 125º e 135º do CPA), pelo que nesta parte também o recurso contencioso é extemporâneo, pelo que improcedem tais conclusões.
Nas conclusões 10ª e 11ª das suas alegações entende a recorrente que “o acto administrativo recorrido é também nulo porque viola frontalmente o PDM de Braga, quer o de 1993, quer o de 2001, porque a localização que aprovou para o traçado da A11-IP9 desrespeitar os espaços canais que aqueles PDM previram para tal auto-estrada, nomeadamente para a freguesia da Moreira. Esta nulidade constitui, além do mais, usurpação de poder por parte do recorrido, a quem não compete estabelecer tais instrumentos de gestão do território, da competência exclusiva da Câmara Municipal de Braga e da Assembleia Municipal de Braga, o que, a final, também torna nulo o acto em crise”.
O acto impugnado contido na declaração nº 26/2001 foi praticado em 24/6/2000, em data anterior ao da aprovação do PDM de Braga, o que só sucedeu em reunião da Assembleia Municipal de 21/7/2000, tendo só sido ratificado por resolução do Conselho de Ministros publicada no DR, I-B, de 30/1/2001.
Aferindo-se a legalidade de um acto administrativo em face da lei vigente ao momento da sua prática, será perante o PDM de Braga anterior a 2001 (o de 1993) que se terá de apreciar a invocada ilegalidade: a sua violação.
Segundo a recorrente esta violação ocorre porque “a localização aprovada para o traçado da A11-IP9 desrespeitar os espaços canais que aquele PDM previra para tal auto-estrada, nomeadamente para a freguesia da Morreira”.
Impugnam as entidades recorridas este facto, no que são secundadas pelo Ministério Público.
De acordo com o artº 86º da Resolução do Conselho de Ministros nº 35/94, de 20/5, que ratificou o Plano Director de Braga, “os espaços canais correspondem a corredores e áreas de passagem de infra-estruturas, existentes ou previstas, que têm efeito de canal de protecção ou barreira física em relação aos usos marginantes”.
A recorrente alega que a entidade recorrida ao aprovar a localização de uma auto-estrada fora do espaço canal que para ele fora previsto pelo respectivo PDM, está a praticar um acto fora das suas competências, pelo que é nulo.
Quanto à competência para praticar o acto impugnado já acima nos referimos e nada mais há acrescentar ao que então foi dito.
A recorrente alega a nulidade do acto contenciosamente impugnado por violar o PDM de Braga.
Efectivamente o artº 52º nº 1 al. b) do DL. nº 445/91 fere de nulidade os actos que violem um plano municipal de ordenamento do território.
Assim, quanto a este invocado vício, uma vez que pode ser invocado a todo o tempo, não se verifica a invocada excepção da intempestividade do presente recurso.
Há, pois, que conhecer de tal vício.
Adiante-se, desde já, que a verificação, ou não verificação de tal vício, depende da possibilidade de um PDM poder, ou não, ser violado por um Plano Rodoviário.
É o que se passa a analisar.
O artº 65º da Constituição da República no seu nº 4 refere que “o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade urbanística”.
E acrescenta-se no nº 2 do artigo seguinte que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio económico e a valorização da paisagem»” (al. b).
Esta política de ordenamento do território, consagrada nestes e noutros preceitos constitucionais, foi primeiramente desenvolvida pela Lei nº 48/98, de 11/8, onde foram estabelecidas as bases da política do ordenamento do território e do urbanismo.
Nesta Lei de Bases referia-se que “a política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente, no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos” (artº 1º nº 2).
E esta política assenta no sistema de gestão territorial, organizando-se num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos distintos, o nacional, o regional e o municipal (artº 7º).
Para este desenvolvimento territorial existem o programa nacional da política do ordenamento do território, cujas directrizes e orientações fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais, os planos regionais de ordenamento do território que, de acordo com as directrizes definidas a nível nacional e tendo em conta a evolução demográfica e as perspectivas de desenvolvimento económico, social e cultural, estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas e transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, devendo ser acompanhados de um esquema representando o modelo territorial proposto e os planos intermunicipais de ordenamento do território que são de elaboração facultativa, visam a articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de coordenação integrada.
Para planeamento territorial existem os planos municipais de ordenamento do território e que compreendem o plano director municipal, o plano de urbanização e o plano de pormenor (artº 9º).
Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial (artº 10º nº 1).
Temos, assim, que de acordo com a Lei de Bases da POTU (Lei nº 48/98) o PDM, o PU e o PP devem subordinar-se às orientações dos instrumentos de gestão territorial.
As bases da política de ordenamento do território e de urbanismo foram posteriormente desenvolvidas pelo DL. nº 380/99, de 22/9.
E diz-se no artº 2º deste último diploma que a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos: o nacional, o regional e o municipal.
O âmbito nacional é concretizado através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira.
O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território.
O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos: os planos intermunicipais de ordenamento do território e os planos municipais de ordenamento do território, compreendendo estes últimos: a) os planos directores municipais; b) os planos de urbanização; c) os planos de pormenor.
Embora, todos estes instrumentos de gestão territorial identifiquem os interesses públicos prosseguidos (artº 8º) e vinculem as entidades públicas (artº 3º do DL. nº 380/99), devem assegurar uma harmonização entre eles.
Esta mesma ideia de harmonização está expressa no artº 22 nº 2 ao referir que “o Estado e as autarquias locais têm o dever de promover, de forma articulada entre si, a política de ordenamento do território,...”.
Pode, todavia, acontecer que não seja possível tal harmonização entre estes vários instrumentos e, por isso, o artº 24º deste DL. nº 380/99 consagra uma hierarquia entre eles.
Assim é que no seu nº 1 se estatui que “o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território” e, acrescentando-se no número seguinte que “nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as directrizes estabelecidas pelo programa nacional da política do ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território”.
De tudo o que se acaba de transcrever resulta claramente que os planos municipais de ordenamento não devem colidir com o plano nacional, cedendo quando tal aconteça, representando antes, e no que for compatível, um desenvolvimento do mesmo.
O programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial, e, designadamente, “as opções e as directrizes relativas à conformação do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional, bem como à salvaguarda e valorização das áreas de interesse nacional em termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural” (arts. 27º e 28º).
Por sua vez, os planos municipais do ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar e estabelecem a tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional (arts. 69º e 70º).
Como se referiu supra, o programa nacional da política de ordenamento do território estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional, designadamente, quanto às redes de comunicações e infra-estruturas.
Ora, nesta matéria o primeiro plano rodoviário constava do Decreto nº 33.916 de 4/9/1944, que devido aos lapsos contidos, tanto no texto como no mapa que o acompanhavam, foi substituído, menos de um ano depois, por novo plano rodoviário, constante do DL. nº 34 593, de 11/5/1945.
Este novo plano rodoviário, apesar de sucessivas e atempadas vezes alterado, encontrava-se desactualizado e a maioria das estradas portuguesas encontrava-se subdimensionada e incapaz de responder eficazmente à satisfação dos objectivos sócio-económicos dos transportes, exigindo premente reconstrução, por isso surgiu no plano em 1985 (DL. nº 380/85, de 26/9).
Posteriormente, com o DL. nº 222/98, de 17/7, ainda hoje em vigor, foi revisto este mesmo plano, incluindo-se nele, além de várias inovações, uma rede nacional de auto-estradas com cerca de 3 000 Kms de extensão.
Depois de o nº 1 do artº 5º deste diploma legal nos dizer quais os elementos que formam a rede nacional de auto-estradas, o nº 2 acrescenta que “os lanços da rede nacional de auto-estradas são os que constam da Lista IV anexa a este diploma, do qual faz parte integrante”.
Da rede nacional de auto-estradas descrita nesta lista vem classificado o IP 9, com a seguinte designação: Viana do Castelo (IC 1) – Ponte de Lima. Braga – Guimarães (IP 4).
Ora a construção do lanço da A 11/IP 9 Braga/Guimarães/IP 4/A 4, com a extensão aproximada de 43 Kms foi objecto de concessão à AENOR (Base II nº1 al. e) do DL. nº 248-A/99, de 6/7) e cujo traçado, ordenado pelo acto objecto do presente recurso, viola os espaços canais previstos no PDM de Braga.
Todavia, como já acima se referiu, quando não for possível a compatibilização de um PDM com um Plano Nacional de Ordenamento do Território, aquele tem que ceder perante este, dado a maior importância deste.
Aliás, assim o impõe o artº 6º da Constituição da República, que consagra o princípio constitucional geral da unidade do Estado (Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República de 18/2/2003, DR, II Série, de 7/3/2003).
É que como escreve Jorge Miranda, “a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesses nacionais a pretexto da relevância dos interesses locais (Manual de Direito Constitucional, 3º vol., pág. 217) .
Há, pois, por parte do legislador, o estabelecimento de relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial, devendo estes considerar-se revogados na parte que posteriormente for alterada por outros instrumentos de gestão territorial de plano superior (Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Direito do Ordenamento do Território, pág. 101).
Aliás, tendo um PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante uma norma de valor superior como é aquela que aprova um Plano Rodoviário que é um decreto-lei.
Assim, e por estas razões, o acto contenciosamente impugnado não sofre de nulidade ao violar o PDM de Braga.
Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, quer por uns vícios invocados pela recorrentes serem geradores de mera anulabilidade e, como tal, o recurso nesta matéria ser extemporâneo, quer por não se verificar o invocado vício gerador de nulidade, acorda-se, pelas primeiras razões em rejeitar o presente recurso, e, pela segunda razão, em negar provimento ao mesmo recurso.
Sem custas.
Lisboa, 29 de Abril de 2003.
Pires Esteves - António Madureira - Fernanda Xavier
