0238/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. B………, LDA e A……… LDA, sociedades melhor identificadas nos autos, deduziram no TAF de Loulé incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida, nos termos do art.° 128.°, n.ºs 4, 5 e 6 do CPTA, no âmbito da providência cautelar de suspensão de eficácia que movem contra o INFARMED — AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE, I.P., relativamente ao despacho que considerou apto, no que se refere ao local, ao espaço e ao quadro farmacêutico, o pedido de transferência da farmácia C………, da contra-interessada D……… LDA. Pediram as demandantes e ora recorrentes: A declaração de ineficácia, até ao trânsito em julgado da decisão a proferir no processo cautelar de todos os actos de execução praticados pelo INFARMED no âmbito do processo de transferência da Farmácia C……… posteriores ao recebimento do duplicado da petição inicial, designadamente: autorização do uso da denominação Farmácia E………, praticado em 26/03/2012, vistoria ao imóvel, realizada em 26/04/2012; averbamento da Farmácia C………, agora com a denominação de Farmácia E………, no Alvará n° 5488, realizado em 25 de Maio de 2012; Em consequência da supra requerida declaração de ineficácia deverá ser ordenado o encerramento da Farmácia C……… — por força do n.º 2 do artigo 128.° do CPTA. Apreciando o incidente, em 24 de Agosto de 2012, o TAF de Loulé declarou a ineficácia dos actos praticados pela entidade requerida e considerou que a situação de abertura da farmácia da contra interessada deveria ser reapreciada, de acordo com os interesses envolvidos. Desta decisão B……… e outra e D………, Lda, interpuseram recurso para o TCA Sul. O TCA, por acórdão de 20.12.2012 decidiu: julgar parcialmente procedente o recurso apresentado por B………, Lda e A………, Lda e anular a decisão recorrida na parte em que determinou que o Infarmed reapreciasse a abertura da Farmácia da Contra interessada «naquele preciso local, de acordo com os interesses envolvidos; julgar improcedente o recurso apresentado pela Contra Interessada D………, Lda; manter a decisão recorrida quando determinou a ineficácia (i) da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed, após a vistoria efectuada em 26.04.2012 e (ii) do acto de 25.05.2012, de averbamento da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488; O Infarmed pede agora a admissão de recurso de revista excepcional desta decisão do TCA, nos termos do artigo 150° do CPTA Diz, em síntese, com vista a justificar a admissibilidade do recurso: A questão apresenta relevância social, uma vez que, a abertura da farmácia da contra-interessada, além de se justificar juridicamente, justifica-se pela necessidade de dotar aquela freguesia de uma melhor cobertura farmacêutica. Isto é, tendo presente a população real da freguesia de ……… nos meses de Verão, é totalmente contrário ao interesse público manter apenas duas farmácias abertas ao público. Ou seja, e por outras palavras, tendo em vista o risco de nos meses de Verão não haver uma boa cobertura farmacêutica naquela freguesia — com tudo o que isso significa para o interesse público — impõe-se que este Supremo Tribunal se pronuncie alterando o decidido. O TAF Loulé entendeu devolver ao INFARMED a reapreciação da medida a adoptar perante a declaração de ineficácia. Esta decisão foi revogada pelo TCA Sul. Porém, como referiu a sentença proferida pelo TAF Loulé: Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido. - Os actos em causa, nos termos do artigo 95°/3 do CPTA, envolveram a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa. A………, LDA contra-alegou, em síntese: A providência cautelar, tem como escopo impedir que se concretize a transferência da farmácia “C………” da freguesia de ………, onde é única, para a freguesia vizinha de ……… onde já existem duas outras — Farmácia ……… e Farmácia ……… propriedade das requerentes da providência cautelar - há muito ali implantadas. Dificilmente se poderá conceber que a simples transferência de uma farmácia se enquadra no que o n.° 1 do artigo 150° do CPTA definiu como uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental O pedido das AA. nada tem a ver com a situação prevista no artigo 71°, n.° 2, nem como estipulado no artigo 95.°, n.° 3 do CPTA, O pedido cumulado — encerramento da Farmácia C………, ou seja, o restabelecimento da situação que existiria se o acto (contenciosamente declarado ineficaz) não tivesse sido praticado — é a consequência lógica do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida formulado. O pedido cumulado não passa, afinal, de um pedido de reintegração da ordem jurídica violada pela actuação ilegal do INFARMED: os actos praticados por esta entidade, com violação do disposto no artigo 128° do CPTA, foram contenciosamente declarados ineficazes, pelo que o encerramento da Farmácia C……… é a sua decorrência lógica. No caso concreto, há apenas uma actuação legalmente possível: a de o INFARMED se abster de praticar qualquer acto que permita prosseguir a execução do acto administrativo cuja suspensão foi pedida. A decisão do Tribunal impede que a entidade demandada pratique qualquer acto de abertura da farmácia, designadamente aqueles cuja declaração de ineficácia foi pedida. Mas, a lei proíbe que possa voltar a reapreciar o processo, como comanda a sentença. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O acórdão do TCA Sul para decidir considerou: As Recorrentes B………, Lda e A………, Lda, pediram no processo principal a suspensão de eficácia da deliberação do Infarmed, de 09.03.2011, que considerou apto, no que se refere ao local, ao espaço e ao quadro farmacêutico, o pedido de transferência da farmácia C………. Neste incidente apenas se pode apreciar dos actos de execução daquela decisão suspendenda e não de quaisquer outros que pela mesma não estejam abrangidos e que não resultem de tal execução. Conforme decorre da matéria fáctica apurada, o Infarmed não emitiu qualquer resolução fundamentada nos termos do artigo 128°, n.°3, do CPTA. Pela decisão a reapreciar foi declarada a ineficácia da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed e do averbamento, de 25.05.2012, da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488. E por se ter considerado uma consequência daquela declaração, foi determinado que fosse reapreciada pelo Infarmed a situação da abertura da farmácia C……… naquele local, «de acordo com os interesses envolvidos». Também se encontra interposto recurso subordinado pela contra interessada D………, Lda, relativamente à parte da decisão do TAF que declarou a ineficácia da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed e de averbamento da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488, de 25.05.2012. E, o Acórdão do TCA decidiu: julgar parcialmente procedente o recurso apresentado por B………, Lda e A………, Lda, com a fundamentação ora adoptada, anulando-se a decisão recorrida na parte em que determinou que o Infarmed reapreciasse a situação da abertura da Farmácia da Contra interessada «naquele preciso local, de acordo com os interesses envolvidos»; julgar improcedente o recurso apresentado pela Contra Interessada D………, Lda; manter a decisão recorrida quando determinou a declaração de ineficácia da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed, após a vistoria efectuada em 26.04.2012 e do acto de 25.05.2012, de averbamento da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488. Como se vê a decisão recorrida apresenta o seguinte raciocínio: acto com eficácia suspensa era o que considerou apto o pedido de transferência da farmácia para outro local, por deliberação de 9/3/2011. Ora, os actos praticados pelo Infarmed, posteriores ao recebimento da notificação do pedido de suspensão daquele acto e que consistiram em prosseguir no procedimento da transferência para novo local foram a autorização de nova denominação para a farmácia, em 26.03.2012 e a concessão de alvará de instalação. Estes actos, considerou o Acórdão, dependem necessariamente do acto suspenso pois não poderiam, de acordo com o procedimento estabelecido na Portaria que regula a matéria, ter sido emitidos sem o suspenso que considerava apto o local e admissível a transferência. Perante o que o recorrente Infarmed apresenta assim a questão que em seu entender será particularmente importante: Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido. Independentemente do enquadramento dos pedidos das ora recorridas no presente incidente, tal não afecta a falta de poderes do Tribunal a quo em questões de natureza marcadamente administrativa, pois os actos em causa, nos termos do artigo 95°/3 do CPTA, envolveram a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”. Através deste enunciado não é delineado qualquer problema jurídico concretizado que se encontre em relação directa com o decidido no Acórdão do TCA, nem se entende o significado da afirmação “…. tal não afecta a falta de poderes do tribunal…em questões de natureza marcadamente administrativa …” quando é certo que a decisão recorrida manteve a declaração de ineficácia da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed, após a vistoria efectuada em 26.04.2012 e a ineficácia do acto de 25.05.2012, de averbamento da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488. Ora, emerge claramente do exposto que o assunto tratado e decidido no Acórdão não é matéria administrativa, antes se inscreve no campo do controlo da decisão administrativa pelos tribunais em que também se inclui a possibilidade de declaração de ineficácia de actos de execução indevida (art.º 128.º n.º 4 do CPTA). Foi esta a matéria de que tratou o Acórdão recorrido. A recorrente não explica com rigor suficiente qual é a matéria substancialmente administrativa que o tribunal decidiu sem que dispusesse de atribuições, pelo que não está caracterizada uma questão jurídica a apreciar que justifique admissão do recurso. Por outro lado pretende-se fundamentar a admissão da revista na relevante importância para o interesse público que representaria a existência de uma terceira farmácia em ………, permitindo melhor abastecimento da população em medicamentos, no Verão. Esta questão não pode relevar para a admissão da revista uma vez que não existe uma evidencia de tal interesse, nem os autos fornecem elementos este propósito, sendo o litígio decorrente de uma pretensão do particular titular da farmácia a mudar de local e não de uma intervenção tendente a responder a uma situação de carência no abastecimento público da área em causa. Portanto, não resulta patente no litígio nenhuma questão de eminente relevância social. Questiona-se ainda se os actos da autorização de uso da denominação Farmácia E………, dada em 26.03.2012 pelo Infarmed e de averbamento da farmácia C………, agora com a denominação Farmácia E………, no alvará n.° 5488, de 25.05.2012, são actos de execução, numa relação de dependência relativamente à suspensão automática de eficácia (nos termos do art.º 128.º n.º 1 do CPTA) da decisão que autorizou a transferência da farmácia. A questão assim colocada não apresenta especial dificuldade jurídica e o respectivo interesse está limitado ao caso concreto, pelo que não aponta sequer para o preenchimento dos pressupostos de admissão de recurso de carácter excepcional como é o recurso de revista de decisões dos TCA proferidas em segunda instância. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pela recorrente. Lisboa, 21 de Março de 2013. - Rosendo Dias José (relator) - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Luís Pais Borges.