01642/08.1BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

A referência feita por um Vereador na reunião extraordinária da Câmara Municipal realizada para ratificar a aplicação de uma pena disciplinar aplicada pelo Presidente a um funcionário, no sentido de que este tinha incitado terceiros a responsabilizar criminalmente o Presidente, não sendo facto que constasse da acusação, também não constitui a consideração de um facto novo que afecte a validade do acto punitivo, por preterição do direito de defesa, se não foi tido em conta no relatório final que serviu de base a esse acto e os factos constantes da acusação e do relatório final consubstanciam a infracção punida e são passíveis da sanção aplicada.* * Sumário elaborado pelo Relator.

EM NOME DO POVO Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte : AMJC veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de 16.01.2015, pelo qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial intentada contra o Município do P… , com vista à anulação da deliberação de 22 de Dezembro de 2006 que aplicou, por escrutínio secreto, a sanção disciplinar de inactividade por dois anos. Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar que o acto impugnado não padece dos vícios que o autor lhe imputou, em concreto, de violação do contraditório, condicionamento ilegal da votação, erro nos pressupostos de facto e violação da presunção da inocência do arguido. Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer. Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta. São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional: A pretensão do recorrente – anulação da deliberação de 22 de Dezembro de 2006 que lhe aplicou, por escrutínio secreto, a sanção disciplinar de dois anos de inactividade – fundou-se, por um lado no facto de a deliberação da aplicação a pena ter sido tomada com base em pressupostos falsos que criaram a aparência de uma realidade que nunca existiu e, por outro, por entender ter sido violado o princípio do contraditório. Por entender que os autos estavam, dotados de elementos que permitissem a prolação de uma decisão conscienciosa sobre a excepção de caducidade do direito de acção deduzida pelo réu, o Tribunal a quo determinou a abertura da fase de produção de prova. No despacho saneador o Tribunal a quo resolveu a favor do autor a suscitada questão da caducidade do direito de acção e verificou estarem preenchidos os pressupostos processuais. Pela prova constante dos autos, o Tribunal a quo deu como assente que o recorrente não proferiu as afirmações que, salvo melhor opinião, determinaram a sua punição a dois anos de pena de inactividade. Acrescenta ainda o douto aresto que nos autos do processo disciplinar inexiste qualquer referência a tais afirmações por parte do recorrente. Contudo, contrariamente ao que seria expectável em face da prova produzida, entendeu que a deliberação tomada reunião de Câmara não se baseou em pressupostos falsos que criaram a aparência de uma realidade que nunca existiu. Entende o recorrente que os factos imputados ao arguido, narrados pelo Vereador SP no âmbito de uma deliberação ratificativa de um conjunto de sanções já anteriormente aplicadas teve uma influência decisiva na decisão da aplicação de pena disciplinar. Para o recorrente é evidente que para os vereadores que assistiram à prévia prelecção do Vereador SP não lhes foi indiferente que lhes fosse por ele assegurado, enquanto responsável pela condução do processo disciplinar, que o arguido havia instigado a família do sinistrado a responsabilizar criminalmente o Presidente da Câmara. As declarações do Vereador dos Recursos Humanos, no contexto em que foram proferidas, previamente à votação, não podem deixar de ser consideradas como aptas a condicionar a posição dos votantes, atenta a especial qualidade do interveniente. Ademais, os votantes terão de confiar no que lhes é transmitido por quem lhes apresenta a proposta porque não terão, as mais das vezes, tempo necessário para analisar detalhadamente os documentos de suporte aos assuntos que são submetidos a votação. Para o recorrente é redutor fazer uma apreciação contenciosa da legalidade do acto praticado pela Câmara Municipal em 22 de Dezembro de 2006 apenas em face da fundamentação constante da deliberação nula por vício de incompetência. Além do mais, aquela deliberação não era meramente ratificativa, o órgão deliberativo havia sido convocado para aplicar, por escrutínio secreto, as sanções disciplinares nos processos disciplinares impugnados judicialmente, sem sentença proferida, mas nos quais havia já sido alegado o vício de incompetência. Daí que o entendimento sufragado no Douto Acórdão recorrido -, de que a falsidade proferida pelo vereador (incitamento à responsabilização criminal) não integra a proposta de deliberação sujeita a deliberação camarária – está errado porque não tomou em devida conta todo o ambiente envolvente, prévio e contemporâneo, da votação. Salvaguardado o devido respeito, que é muito, o douto Acórdão recorrido formulou o seu juízo sobre o mérito da pretensão do recorrente atendo-se apenas a critérios de análise da legalidade dos procedimentos ou de verificação de mera legalidade formal. Em sentido oposto, o douto Acórdão recorrido parece desvalorizar a idoneidade de uma falsidade argumentativa para influenciar uma decisão tão gravosa como a que foi efectivamente aplicada ao recorrente. Também não colhe o entendimento do Tribunal a quo quando diz [implicitamente] que por existir uma maioria partidária estava arredada a hipótese de ser outra a decisão. Só por si, o facto de haver uma maioria partidária no executivo não invalida a hipótese de ser proferida uma decisão em sentido contrário à apresentada pelo vereador dessa mesma maioria. Não se pode deixar de referir que esta acção, apesar de tudo, continua assaz ligada à questão disciplinar, onde, em matéria probatória funciona o princípio da presunção da inocência e do in dubio pro reo . Em face de uma situação de insuficiência probatória, como parece reconhecer o douto aresto recorrido, em que ambas as hipóteses são verosímeis mas indemonstráveis, deve prevalecer a apresentada pelo recorrente e nunca a formulada contra ele. Também mal andou o Tribunal a quo quando se pronunciou negativamente sobre a invocada violação do princípio do contraditório. Apurando-se a existência de factos novos, o arguido, ora recorrente, podia e devia ser também acusado por eles e, querendo, contestá-los. Não foi isso que sucedeu, saindo prejudicada a defesa do recorrente, porque em sede própria apresentou a sua defesa pelos factos que efectivamente vinha acusado e não pelos factos novos (mas falsos). 23. Ao não ter permitido ao autor defender-se de factos novos o réu violou frontalmente o princípio do contraditório o que também determina a nulidade da deliberação sancionatória. Matéria de facto Ficaram provados os seguintes factos na decisão recorrida que nesta parte não foi impugnada nos termos legais, previstos no artigo 685º-B do Código de Processo Civil de 1995, aplicável no tempo ao caso presente: Por despacho do Vereador das Actividades Económicas e da Protecção Civil, datado de 14.07.2006, foi instaurado procedimento disciplinar ao autor, conforme emerge da análise de folhas 98 e seguintes dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Na mesma data, por despacho da mesma entidade, foi determinada a suspensão preventiva do autor pelo período de 90 dias, conforme emerge da análise de folhas 98 e seguintes dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No âmbito do referido processo disciplinar foi deduzida a peça acusatória que faz folhas 132 a 150 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. O processo disciplinar correu os seus trâmites culminando na proposta vertida no relatório final por parte da entidade instrutora de aplicação de dois anos de pena de inactividade ao arguido, aqui autor, facto que resulta admitido em face do posicionamento das partes nos respectivos articulados, e, bem assim, emerge da análise de folhas 98 e seguintes dos autos (relatório final), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Com base no relatório final referido na sobredita alínea D), por despacho do Vereador das Actividades Económicas e Protecção Civil, datado de 14 de Outubro de 2006, do seguinte teor: “Concordo. Notifique-se o arguido.” , foi aplicada ao autor a pena disciplinar de inactividade pelo período de dois anos, conforme emerge da análise de folhas 258 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. O autor, em tempo, invocou a nulidade da pena disciplinar que lhe foi aplicada pelo referido despacho de 14 de Outubro de 2006, em virtude da mesma padecer, de entre outros, do vício de incompetência, facto que resulta admitido em face do posicionamento das partes exarado nos respectivos articulados. Em 18 de Dezembro de 2006, o Presidente da Câmara Municipal do P... submeteu a deliberação camarária uma proposta com vista à emissão de novo acto de conteúdo idêntico ao acto referido em E), com aproveitamento de todos os actos instrutórios, bem como a nota de culpa e relatório final constantes do processo disciplinar em que era arguido o aqui autor, conforme emerge de folhas 12 a 16 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Em 22 de Dezembro de 2006 realizou-se uma reunião extraordinária da Câmara Municipal do P... para deliberar sobre a proposta referida em G), facto que resulta admitido em face do posicionamento das partes nos respectivos articulados, e, bem assim, emerge da análise de folhas 17 e seguintes dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Na referida reunião extraordinária, o Vereador das Actividades Económicas e da Protecção Civil, explicando perante os demais o objectivo da proposta, de entre outras coisas disse que “o Chefe AMJC fez declarações, onde incitou a família dos falecidos a responsabilizar criminalmente o Presidente da CMP – Câmara Municipal do P... e o Vereador dos Recursos Humanos e Protecção Civil” . A proposta referida em G) foi aprovada por deliberação camarária datada de 22 de Janeiro de 2008, com sete votos a favor e seis contra, conforme emerge de folhas17 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos e o processo administrativo apenso. Enquadramento jurídico. Questões a decidir: 1 – Se a pretensão do recorrente – anulação da deliberação de 22 de Dezembro de 2006 que lhe aplicou, por escrutínio secreto, a sanção disciplinar de dois anos de inactividade – se fundou no facto de a deliberação da aplicação da pena ter sido tomada com base em pressupostos falsos que criaram a aparência de uma realidade que nunca existiu. 2- E se com isso foi violado o princípio do contraditório, por os factos que fundaram a aplicação da pena não constarem do processo disciplinar e sobre eles o recorrente não ter podido exercer o contraditório. Vajamos. Provou-se que em 22 de Dezembro de 2006 se realizou uma reunião extraordinária da Câmara Municipal do P... para deliberar sobre a proposta de aplicação da pena de inactividade pelo período de dois anos ao recorrente. Mais se provou que na referida reunião extraordinária, o Vereador das Actividades Económicas e da Protecção Civil, explicando perante os demais o objectivo da referida proposta, de entre outras coisas disse que “ o Chefe AMJC fez declarações, onde incitou a família dos falecidos a responsabilizar criminalmente o Presidente da CMP – Câmara Municipal do P... e o Vereador dos Recursos Humanos e Protecção Civil ”, facto que resulta admitido em face do posicionamento das partes nos respectivos articulados, e, bem assim, emerge da análise de folhas 24 e seguintes dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Da análise de todo o processo disciplinar resulta que tal incitamento não foi objecto do mesmo. Não consta da acusação, nem do relatório final. Mas da acusação e do relatório final constam factos que são passíveis de integrar as infracções disciplinares imputadas ao recorrente e que motivaram o seu sancionamento. Também resulta do processo disciplinar que a proposta final foi elaborada antes de proferidas as declarações do Vereador das Actividades Económicas e da Protecção Civil que imputam um facto novo ao recorrente, de que ele não se pôde defender, e já previa a pena de inactividade pelo período de dois anos para os factos investigados no processo disciplinar e constantes da acusação e do relatório final. Objectivamente as imputações que constam dessa proposta de pena são puníveis com a pena de inactividade. Com efeito, determina o art. 25º nº 2 do DL nº 28/84 , de 16/01, em vigor à data dos factos, que a pena de inactividade é aplicável aos funcionários ou agentes que, designadamente: “(…) injuriarem ou desrespeitarem gravemente superior hierárquico, fora de serviço, por motivos relacionados com o exercício das suas funções”. Os factos constantes da acusação, dados como provados no relatório final e que fundamentam a deliberação da Câmara Municipal do P... integram comportamentos do arguido que são violadores, enquanto funcionário público, do dever geral dos funcionários e agentes de actuar no sentido de criar no público confiança na acção da administração pública (nº 3 do art. 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local aprovado pelo DL nº 24/84 , de 16/01 (ED). Acresce ainda que o recorrente, com as suas declarações públicas, transcritas nos artigos de acusação, incutiu na comunidade a desconfiança na acção desenvolvida pela instituição da qual faz parte, o Batalhão de Sapadores Bombeiros da Câmara Municipal do P..., bem como, do próprio Município do P.... As infracções resultam da intenção deliberada do arguido de criar desconfiança no público em geral, e um sentido de insegurança relativamente à capacidade de acção do BSB naquele momento, prestando declarações que incutiram na comunidade o descrédito na actividade desenvolvida pelo BSB da Câmara Municipal do P..., em matéria de protecção civil. Sendo certo que o arguido aproveitou a presença dos meios de comunicação social para que as suas afirmações fossem conhecidas do maior número possível de pessoas, colocando em causa os critérios de gestão do BSB, tomados pelo “Responsável da Câmara que tem o nosso pelouro”, tendo em consequência colocado em causa a reputação, dignidade, o bom nome e o prestígio profissional do referido responsável, ou seja, do Vereador das Actividades Económicas e Protecção Civil, difundindo, propositada e deliberadamente, para a opinião pública, a noção, a ideia e a imagem de que em face de uma decisão, uma opção de gestão, do aludido Vereador a capacidade de actuação do BSB da Câmara Municipal do P... estaria diminuída, comprometida e afectada. O arguido violou também o dever geral de lealdade previsto na alínea d) do nº 4 e nº 8 do art. 3º do Estatuto Disciplinar, ao solicitar a sua entrada nas instalações dos bombeiros sapadores para fins diferentes dos solicitados e violou, também, o dever geral de isenção, previsto na alínea a) nº 4 e nº 5 do art. 3º do Estatuto Disciplinar, uma vez que utilizou a sua entrada nas instalações municipais para servir interesses próprios, retirar vantagens directas e, para tal, ofendendo o regular funcionamento do serviço. Com a sua conduta o arguido violou o dever de conduta na vida privada, que teve por consequência a violação dos deveres gerais decorrentes da função que o mesmo exerce, e que se reflectiram indubitavelmente no prestígio da mesma. De facto o arguido desempenha uma função de relevo no BSB, é chefe de prevenção, é um funcionário conhecido e reputado membro do Sindicato e da Associação de Bombeiros Profissionais, facto que o obrigaria a ter um comportamento cuidado, não susceptível de colocar em causa o bom-nome do Município, que efectivamente foi atingido. O arguido tinha no momento da prática dos factos que lhe são imputados no relatório final, capacidade para discernir a importância e efeitos dos seus actos, sabia, ou deveria saber, que como resultado das suas condutas violou de forma grave um conjunto de deveres gerais a que os funcionários públicos estão adstritos, pelo que é justa, proporcional e adequada a pena de inactividade que lhe foi aplicada. Quanto à graduação da pena em dois anos, tratando-se de matéria da discricionariedade técnica da administração, é insindicável por este Tribunal, salvo erro grosseiro ou desvio de poder que aqui não se verifica. Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo , de 02.12.2009, processo nº 0310/09: “Se é certo que cabe dentro da competência do Tribunal analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares, já lhe escapa a competência para apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, isto é, quando seja manifesta a desproporção entre a pena e a falta cometida, por esta ser uma tarefa da Administração inserida na chamada discricionariedade técnica ou administrativa. (…) “ Ou seja, e dito de forma diferente, muito embora o exercício dos poderes discricionários pela Administração não seja de todo em todo insindicável, já que nele existem sempre elementos vinculados (quanto mais não seja os relativos à competência, às formalidades legais exigíveis, ao fim prosseguido e aos pressupostos de facto) certo é que “ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de “justiça administrativa”, movendo-se a coberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado que atingiu forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis.” Neste mesmo sentido, confrontar os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 20.03.2007 (Pleno), recurso 412/05, de 03.03.1994, recurso 33069, de 23.03.1995, recurso 032586, de 06.03.1997, recurso 41112, de 03.07.1997, recurso 32849, de 18.01.2000, recurso 38605, de 07.02.2002, recurso 48149, de 12.10.2004, recurso 692/04, e de 15.12.2004, recurso 797/04. No caso concreto não constitui erro grosseiro a aplicação ao recorrente da pena de inactividade pelo período de dois anos. A pena aplicada ao recorrente não resultou do uso de critérios inadmissíveis ou da prática de erro grosseiro visto não ser manifesta a desproporção entre a pena e a acumulação de deveres violados, conclusão cuja evidência decorre da leitura do relatório final. E, se assim é, e se a Câmara Municipal do P... entendeu sancionar o comportamento do recorrente com a pena de inactividade pelo período de dois anos, nenhuma censura se lhe pode dirigir visto ser claro, por um lado, que tal sanção é adequada e proporcional à sua gravidade e, por outro, que a mesma não resulta da utilização de critérios inadmissíveis nem é o resultado de um erro ostensivamente grosseiro. É certo que o réu poderia ter optado pela pena de inactividade menor, a partir de um ano, mas o facto de o não ter feito, não pode ser objecto de sindicância judicial, já que uma tal opção se encontra dentro dos poderes discricionários de que dispunha e tal menor graduação nem sequer é suscitada mas antes posta em causa a possibilidade, de todo, de aplicação de qualquer sanção disciplinar. Conclui-se que a pena aplicada ao recorrente não teve subjacente qualquer incitamento dos familiares do jovem falecido por afogamento no Rio Douro no dia 13.07.2006 à responsabilização criminal do edil Rui Rio, mas apenas os factos constantes do relatório final a que supra se aludiu; por isso a deliberação em apreço não foi tomada com base em pressupostos falsos que criaram a aparência de uma realidade que nunca existiu, pois os contantes do relatório não foram impugnados pelo recorrente. E assim sendo, também não é verdade que o arguido não tenha tido oportunidade de se defender dos factos que fundaram a pena que lhe foi aplicada, não tendo sido violado o princípio do contraditório. Improcede, por isso, o recurso jurisdicional. IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida. Custas pelo recorrente. Porto, 18 de Dezembro de 2015 Ass.: Rogério Martins Ass.: Alexandra Alendouro Ass.: Hélder Vieira, vencido conforme declaração que se segue: “ O órgão decisor é a câmara municipal, a qual decidiu com margem mínima de sete votos a favor da aplicação da pena disciplinar e seis votos contra. Esse resultado foi alcançado a partir da exposição da matéria de que o arguido disciplinar era acusado. Nessa exposição foi incluído um facto que não constava da acusação. Se foi apresentado à assembleia decisora facto que não consta da acusação, para mim é óbvio que esse espúrio facto, que objectivamente revela susceptibilidade de acrescentar gravidade à acusação, engrossa o conjunto dos factos com base nos quais se formou a convicção de cada um dos elementos da assembleia votante, logo, susceptível de determinar o sentido do voto individual e secreto, mormente o voto a favor da pena. O mesmo se passaria, de sinal contrário, se, em vez de acrescentar um facto, fosse omitido facto que constasse da acusação, tornando, nesse caso, mais benigna a gravidade dos factos de que era acusado o arguido disciplinar. E, sendo a votação o ponto crucial da tomada da decisão num ou noutro sentido, independentemente do mais, a deliberação do órgão decisor por voto secreto de cada elemento que o integra está irremediavelmente comprometida pela integração, na explanação dos factos de que era acusado, de um facto de teor com sentido susceptível de agravar a gravidade da acusação, que não constava da mesma e que revela ser de molde a condicionar o sentido do voto, neste caso, no da aprovação da pena disciplinar. Como tal, a meu ver, deveria ser dado provimento ao recurso. Porto, 18 de Dezembro de 2015 Hélder Vieira