0972/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos administrativos contidos nas «Resoluções do Conselho de Ministros» nº30/2014, nº36-A/2014, e nº55-A/2014, não se encontram contaminados por alegada inconstitucionalidade orgânica ou formal do DL nº45/2014, de 20.03, nem por alegada inconstitucionalidade material – por violação da garantia constitucional da autonomia local – desse decreto-lei e do DL nº108/2014, de 02.07;

II- Nem estão viciados por ilegalidade do DL nº108/2014, de 02.07, consistente na violação de acto normativo de valor reforçado.

I. Relatório

1. O MUNICÍPIO DA AMADORA [MA] propôs esta acção administrativa especial [AAE] pedindo a «declaração de nulidade ou anulação de actos administrativos praticados no âmbito do processo de reprivatização da A………….., S.A. [A…]».

Demanda o CONSELHO DE MINISTROS [CM] e os seguintes contra-interessados:

- B………….,SA;

- C…………NV;

-D………… SA, E…………,SGPS, SA, e F…….., SA;

- G……….-SGPS, SA.

Pede que este Supremo Tribunal declare a nulidade ou anule os seguintes actos administrativos:

1- Decisão de alienação de 100% das acções da A… e de que o concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A…;

2- Aprovação do caderno de encargos do concurso público;

3- Decisão de abertura do concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República; [praticados em 03.04.2014 pelo CM e vertidos na RCM nº30/2014]

4- Admissão a participar na fase de apresentação de propostas vinculativas do concurso público de alienação das acções da A… dos seguintes concorrentes:

a) Agrupamento constituído pelas empresas H…….. e ………… Limited;

b) G……– SGPS, SA;

c) I………, SA e………..Partners;

d) B…...., SA;

e) C………… NV;

f) Agrupamento constituído pelas empresas J………., SA, e…………., SA;

g) Agrupamento constituído pelas empresas D…,……… SA, E………………, SGPS, SA, e F…………, SA; [praticado em 05.06.2014 pelo CM e vertidos na RCM nº36-A/2014];

5- «Acto materialmente administrativo» contido no DL nº108/2014, de 02.07, que procedeu à alteração dos Estatutos da L………….

Disse expressamente que «pretende apresentar alegações de direito». E juntou 12 documentos.

2. Citados todos os demandados, apenas o CM contestou, defendendo-se por excepção e por impugnação. Em sede de defesa por excepção foi invocada a incompetência absoluta da jurisdição administrativa no que respeita à alegada impugnação do DL nº108/2014, de 02.07, e, ainda, da RCM nº30/2014, e RCM nº36-A/2014. Juntou 5 documentos.

3. O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do artigo 85º, nº5, do CPTA, tendo-se pronunciado no sentido de que «falece fundamento à acção».

4. Após terem sido notificadas as partes dessa pronúncia, veio o autor requerer, ao abrigo do artigo 63º do CPTA, a «ampliação do objecto do processo» [folhas 427 a 431] aos seguintes actos:

1- Selecção do concorrente D……./E……. /F…… /M…….. /D…….. [Esposende] como vencedor do concurso público de reprivatização da A…..;

2- Aprovação dos instrumentos jurídicos a celebrar entre a N…………, SA [N..], o concorrente vencedor e a sociedade a constituir pelo mesmo, nomeadamente a minuta de compra e venda;

3- Autorização à N... para celebrar com o concorrente vencedor e a sociedade a constituir pelo mesmo o contrato de compra e venda das acções da A.... [praticados em 18.09.2014 pelo CM e vertidos na RCM nº55-A/2014, publicada na I série do DR de 19.09.2014];

4- Contrato de compra e venda de acções da A… celebrado em 06.11.2014 entre a N… e o Agrupamento D……

5. Notificado para se pronunciar, querendo, a tal respeito, o CM veio dizer que, a ser admitida a requerida «ampliação do objecto do processo», fazia valer as razões esgrimidas na sua contestação relativamente ao objecto ora ampliado.

6. Foi proferido despacho a deferir a ampliação do objecto da acção, tal como requerido pelo autor, passando o mesmo a abranger a declaração de nulidade, ou anulação, dos vários actos por ele discriminados, e foi ordenada a citação da contra-interessada «N…» para contestar e juntar aos autos cópia certificada do contrato que celebrou em 06.11.2014 com o «Agrupamento D……».

7. A «N…» contestou [folhas 450 a 484], por excepção e por impugnação. Em sede de excepção suscitou a inimpugnabilidade do acto contido no DL nº108/2014, de 02.07.

8. O Ministério Público, notificado, de novo, nos termos e para os efeitos do artigo 85º, nº5, do CPTA, veio «reiterar» o seu anterior parecer quanto à parte ampliada.

9. Em sede de «despacho saneador» - proferido ao abrigo do artigo 87º, nº1, alínea a), do CPTA aplicável - foi a jurisdição administrativa julgada competente, ratione materiae, para apreciar e decidir os «actos» contidos na RCM nº30/2014 [pontos 1, 2 e 3, do pedido], na RCM nº36-A/2014 [ponto 4 do pedido], e também na ampliação do pedido que se mostra deferida, mas incompetente em razão da matéria para apreciar o pedido formulado pelo autor sob o ponto 5, isto é, o pedido de declaração de nulidade ou anulação do «acto materialmente administrativo contido no DL nº108/2014, que procedeu à alteração dos estatutos da L…….».

Foi, pois, julgada procedente a pertinente excepção dilatória suscitada pelo CM [ponto 2 supra], e considerada prejudicada a apreciação da falta de impugnabilidade desse «acto», questão deduzida pela N… [ponto 7 supra].

10. Do dito julgamento de procedência da incompetência absoluta da jurisdição administrativa, reclamou o autor da AAE para a conferência - ao abrigo do artigo 27º, nº2, CPTA aplicável. A esta reclamação, uma vez apreciada pela respectiva formação da «Secção de Contencioso Administrativo», foi negado provimento, e mantido, assim, o despacho reclamado na parte posta em causa.

11. O autor apresentou alegações de direito, que concluiu assim:

I. Da inconstitucionalidade orgânica e formal do DL 45/2014

A) O DL nº45/2014 conflituou directamente com o estatuto das autarquias locais ao condicionar de forma intolerável quer a autonomia patrimonial e organizativa do autor - nomeadamente, o exercício dos respectivos direitos sociais, enquanto accionista da L……… - quer a própria autodeterminação na prossecução dos fins de interesse público que lhe estão cometidos em matéria de recolha e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, tarefas primordiais que se encontram praticamente desde tempos imemoriais confiadas aos municípios;

B) Ao não ter sido precedida de autorização legislativa, nos termos conjugados dos artigos 165º alínea q) e 198º, alínea b), da CRP, a intervenção legiferante do Governo ao abrigo do artigo 198º alíneas a) e c) da CRP, patente no DL nº45/2014, enferma de inconstitucionalidade formal e orgânica, por violação da reserva relativa da AR quanto ao estatuto das autarquias locais;

C) A conclusão alcançada em nada é prejudicada pelo enquadramento normativo do DL nº45/2014 à luz da LQP: o facto de a LQP prever a emissão de um DL privatizador não dispensa o cumprimento por este diploma de todas as demais exigências constitucionais - incluindo orgânicas e formais;

D) A admitir-se a interpretação de que a LQP dispensaria o cumprimento da exigência constitucional de autorização legislativa para aprovação de decreto-lei relativo ao estatuto das autarquias locais, não só se subverteria todo o quadro de repartição de competências constitucionais, desde logo entre a Assembleia da República e o Governo, como se estaria a derrogar a própria CRP, cujo artigo 112º nº5, dispõe que «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos»;

E) Consequentemente, a única interpretação constitucional e sistematicamente conforme do sentido da exigência de «decreto-lei» previsto na LQP é a de se exigir, quando outra norma constitucional o prescreva, que o decreto-lei em causa se subordine à prévia obtenção de lei de autorização administrativa, nos termos do artigo 165º, nº1, alínea q), e nº2 da CRP;

II. Da ilegalidade do DL nº108/2014 por violação de acto normativo de valor reforçado

F) O DL nº133/2013 aprova as bases gerais das empresas públicas, nos termos do artigo 165º, nº1, alínea u), da CRP, e mediante a autorização legislativa, dada pela Lei nº18/2013, de 18.02, assumindo-se como um decreto-lei de valor reforçado, nos termos do artigo 112º nº3, da CRP, na medida em que é pressuposto normativo necessário da emanação de outros actos normativos;

G) A L……… apresenta-se como uma empresa participada, integrando o sector empresarial do Estado, nos termos e para os efeitos dos artigos 2º, nº2, e 7º, nº1, do DL nº133/2013;

H) As alterações estatutárias das empresas públicas, e por maioria de razão das empresas participadas - caso da L………. -, nos termos do artigo 14º, nº5, do DL nº133/2013, devem ser realizadas nos termos do CSC, ao abrigo do artigo 36º, do DL nº133/2013 [isto é, mediante deliberação dos accionistas, nos termos do artigo 373º, nº2, do CSC];

I) Ao não ter havido qualquer deliberação societária favorável à alteração dos estatutos prévia à aprovação do DL nº45/2014 e do DL nº108/2014, este viola o artigo 112º nº3, da CRP, padecendo de ilegalidade por violação de lei de valor reforçado;

J) Violação de lei de valor reforçado que não se encontra, sequer, respaldada no artigo 4º, nºs 1 e 2, da LQP, que permite o recurso a decreto-lei para transformar uma empresa pública em sociedade anónima e, em simultâneo, aprovar os respectivos estatutos;

K) Com efeito, não só o DL 108/2014 não altera os estatutos da a A…….. - altera, sim, os estatutos de uma sociedade comercial em que a A… detém uma participação social maioritária [L……..] - como, ainda, quer a L………, quer a A… já eram sociedades anónimas antes da vigência do DL nº108/2014 e, por último, a interpretação actualista da LQP, à luz das sucessivas modificações dos regimes jurídicos das empresas públicas, deve afastar a exigência geral de decreto-lei privatizador - MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA;

III. Da inconstitucionalidade material do DL nº45/2014 e do DL nº108/2014, por violação da garantia constitucional da autonomia local

L) As normas contidas no DL n45/2014 e no DL nº108/2014, ao abrigo das quais são praticados os actos impugnados, são ainda materialmente inconstitucionais por violação da garantia constitucional da autonomia local dos princípios da descentralização e subsidiariedade, contidos nos artigos 6º nº1, 7º, nº6, 235º, nº1, 237º, 238º, nº1, 242º, 267º, nºs 1 e 2, da CRP;

M) Por um lado, correspondem a uma grosseira limitação da autonomia local e organizativa do autor - isto é, aos direitos sociais do autor na L…….., enquanto titular de participações sociais que lhe conferem um conjunto de direitos de cariz patrimonial e organizativo [o direito de participar nas deliberações sociais da sociedade em que é accionista, de promover e de defender nessa sede os interesses locais que lhe cabe prosseguir];

N) Por outro lado, frustram o carácter de autodeterminação do agir dos municípios na prossecução dos respectivos interesses locais [a autonomia local stricto sensu], ao desconsiderar a relevância da identidade e da natureza da A…. enquanto sócio dos municípios na L……, e à confluência e coordenação de interesses nas políticas públicas estaduais e locais em matéria de recolha e tratamento de resíduos não tem paralelo [atendendo à própria imposição constitucional de respeito pela autonomia local que recai sobre o Estado] que não tem paralelo na relação com um sócio accionista privado, com maioria absoluta dos votos representativos do capital social da L……..;

O) A violação ocorrida não é susceptível de justificação à luz do princípio da proporcionalidade, na ponderação perante outros valores constitucionalmente relevantes: [1] é rotunda a evidência da desnecessidade de se proceder a uma alteração dos estatutos da L……… pela via impositiva, por decreto-lei, em detrimento da via procedimentalmente válida e consentânea com a garantia da autonomia local, de tal alteração ser objecto de deliberação societária e [2] a magnitude do sacrifício imposto ao autor e à respectiva população não se encontra justificada à luz de uma análise custo-benefício com outros valores constitucionais [maxime, o princípio da boa administração];

P) Por último, nem tão-pouco se pode justificar o sacrifício imposto à luz do princípio da confiança, na medida que este princípio vem salvaguardar a posição do autor por se verificarem integralmente os pressupostos enunciados pelo Tribunal Constitucional para o efeito: [i] as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa foram induzidas ou alimentadas por comportamentos do Estado; [ii] são legítimas num plano jurídico-constitucional; e [iii] o autor orientou a sua actividade administrativa e tomou opções com base em expectativas de manutenção do quadro jurídico;

Pedido a título principal: o de nulidade consequente resultante de acto normativo ferido de inconstitucionalidade orgânica e formal [violação da reserva relativa da Assembleia da República]

Q) Demonstrada que foi a inconstitucionalidade das normas em causa, importa recordar que o desvalor jurídico dos actos inconstitucionais é a nulidade [ver MARCELO REBELO DE SOUSA, O Valor Jurídico do Acto Inconstitucional, Lisboa, 1988, página 223; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Coimbra, 2004, página 1039; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Justiça Constitucional, Tomo 1, Coimbra Editora, 2005, páginas 227 e seguintes];

R) Consequentemente, os actos administrativos aplicativos de actos normativos feridos de inconstitucionalidade são nulos a título consequente [ver ANDRÉ SALGADO DE MATOS, A Fiscalização Administrativa da Constitucionalidade, Almedina, 2004, páginas 429 e seguintes e MARCELO REBELO DE SOUSA, obra citada página 271];

S) Na medida em que os actos administrativos impugnados são aplicativos de um acto orgânica e formalmente inconstitucional - o DL nº45/2014 - os mesmos só podem ser considerados nulos, nos termos do artigo 133º, nº1, do CPA - nulidade que deverá ser declarada na presente lide;

Pedido a título subsidiário: da nulidade consequente de actos administrativos praticados em execução de actos normativos materialmente inconstitucionais e por violação do DL 68/2010

T) Sem conceder, além da nulidade consequente decorrente da inconstitucionalidade orgânica e formal do DL nº45/2014 e do DL 108/2014, os actos administrativos praticados sempre seriam nulos à luz do regime contido nos artigos 5º, nº3, e 8º, nºs 1 e 2, do DL nº68/2010, caso se procedesse à repristinação desse regime jurídico na decorrência da inconstitucionalidade material ou ilegalidade [violação de lei de valor reforçado] daqueles diplomas legais;

U) Sendo o DL nº108/2014 um acto inconstitucional e, portanto, nulo e totalmente improdutivo juridicamente, não se verificou a alteração do DL nº68/2010, mantendo-se as normas deste último integralmente em vigor e valendo como parâmetro normativo dos actos administrativos impugnados;

V) O artigo 5º, nº3, do DL nº68/2010, impõe que as acções de classe A devem representar pelo menos 51% do capital social e apenas podem ser detidas por entes públicos, considerando-se como tal os identificados no artigo 1º, nº2, alínea e), da Lei nº71/88: «o Estado, fundos autónomos, institutos públicos, instituições de segurança social, empresas públicas, saciedades de capitais exclusivamente públicos e sociedades de economia misto com maioria de capitais públicos»;

W) Com a alienação do capital social da A…, mais de 51% das acções do capital social da L………., deixaram de ser detidas por entes públicos;

X) Em consequência, os actos administrativos impugnados que permitiram a alienação de mais de 51% do capital social da A… são nulos, nos termos e para os efeitos do artigo 8º, nº2, do DL nº68/2010;

Pedido a título subsidiário: da nulidade do acto de escolha de adquirente das acções da A… por violação das regras relativas à formação de contratos públicos.

Y) Através da RCM 55-B/2014, foi praticado um acto de selecção do adquirente das acções da A…;

Z) Para além de todos os desvalores que já foram identificados, e que se comunicam também a este acto, o mesmo é autonomamente nulo, por violação de regras aplicáveis à formação de contratos públicos, em particular por falta de elemento essencial;

AA) O contrato de concessão, cujas bases estão previstas no DL 294/94, passou a estar sujeito às bases previstas no DL 96/2014 automaticamente, a partir do momento em que as acções da A… passaram para o sector privado [ver artigo 8º nº2 do DL 96/2014], tendo-se verificado uma subsequente [e consequente] modificação do contrato de concessão, nos termos do artigo 9º, nº1, do DL 96/2014;

BB) Alteraram-se, porém, aspectos relevantes do contrato de concessão entre os quais se destacam o respectivo objecto e situações que é possível o reequilíbrio económico-financeiro;

CC) Esta mera «adaptação» do conteúdo material do contrato de concessão acarreta alterações da maior importância consubstanciando uma nova concessão de serviços públicos;

DD) Ora, esta adjudicação correspondente à pretensa modificação contratual - tratando-se na verdade de um novo contrato - não foi precedida de qualquer procedimento pré-contratual;

EE) Ainda que assim não fosse, e nos encontrássemos perante uma modificação contratual, nos termos do artigo 313º do CCP, esta teria de ser igualmente precedida de procedimento pré-contratual;

FF) Assim, e contrariamente ao que exigem os princípios da igualdade e da concorrência, falta um elemento essencial ao acto administrativo praticado, nos termos do artigo 133º, nº1, do CPA, o que determina a respectiva nulidade;

GG) E não se alegue que se verificou um procedimento pré-contratual: apesar de o Anúncio 1988/2014 se referir simultaneamente a alienação das acções da A… e a concessão de serviços públicos, o mesmo acontecendo com a RCM 30/2014, na verdade o «Caderno de Encargos», contém apenas prescrições relativamente à alienação do capital social da A… e nunca relativamente à concessão;

HH) Pelo que sempre faltaria, uma vez mais, um elemento essencial ao acto administrativo praticado, nos termos do artigo 133º, nº1, do CPA, o que determina a respectiva nulidade;

Pedido a título consequente: Da nulidade do contrato celebrado entre «N… » e «D…. ».

II) As nulidades dos actos administrativos comunicam-se ao contrato assinado entre a D…. e a N…., em 06.11.2014, conforme resulta do artigo 283º, nº1, do CCP: «Os contratos são nulos se a nulidade do acto procedimental em [que] tenha assentado a sua celebração tenha sido judicialmente declarada ou possa ainda sê-lo»;

JJ) Tendo em conta que a nulidade pode ser declarada a todo o tempo, nos termos do artigo 162º, nº2, do CPA, verifica-se a condição fundamental de aplicação do preceito referido;

KK) Consequentemente, o contrato assinado é - só pode ser - nulo, como tal devendo ser declarado.

Termina pedindo que a AAE seja julgada procedente, e, em consequência, seja declarada a nulidade dos actos administrativos impugnados, bem como, e em consequência, o contrato assinado entre a N… e a D…

12. Apenas a «N…» contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1. Os actos impugnados estão contidos na RCM nº30/2014 [que aprovou o caderno de encargos da operação de reprivatização da A………, SA] na RCM nº36-A/2014 [que determinou quais os concorrentes admitidos a participar na fase de apresentação das propostas vinculativas do concurso público de alienação das acções da A….], e na RCM nº55-B/2014 [que seleccionou o vencedor do referido concurso];

2. Note-se que o Tribunal se declarou já incompetente para conhecer supostos vícios do DL nº108/2014, pelo que o processo apenas prossegue quanto a alegados vícios das RCM nºs 30/2014, 36-A/2014 e 55-B/2014 o que o demandante parece esquecer nas suas alegações;

3. A presente acção jamais pode proceder atenta a inexistência de todos os vícios alegados;

4. Em primeiro lugar, a decisão de reprivatização da A…, e a concreta alienação das acções desta empresa, em nada afecta o estatuto das autarquias locais, pelo que jamais deveria «ter sido precedida de autorização legislativa, nos termos conjugados dos artigos 165º, alínea q), e 198º, alínea b), da CRP»;

5. Por um lado, as tarefas a cargo dos sistemas multimunicipais, antes e depois da reprivatização, não são tarefas municipais, mas tarefas estaduais, concessionadas pelo Estado a uma concessionária que era pública e passará agora a ser maioritariamente privada; por outro, do processo de reprivatização da A… não resulta qualquer redução do papel dos municípios nos sistemas em causa; estes, se assim o entenderem, mantêm a sua participação social na concessionária e continuarão a ser sócios minoritários da entidade gestora do sistema multimunicipal [a L……..], exactamente com os mesmos direitos que têm hoje;

6. A operação de reprivatização da A… tem a sua base normativa habilitadora na Constituição e na Lei-Quadro das Reprivatizações, a Lei nº11/90, de 05.04, alterada pela Lei nº102/2003, de 15.11, e pela Lei nº50/2011, de 13.09;

7. À luz do disposto no nº1 do artigo 293º da Constituição, conjugado com o disposto no nº3 do seu artigo 112º, a utilização da forma de decreto-lei para a reprivatização da A… não só não colide com qualquer exigência legal ou constitucional como, verdadeiramente, tal forma de decreto-lei mostra ser a única que não implica uma ilegalidade por violação da exigência fixada pela lei-quadro [de valor reforçado] emitida ao abrigo do nº1 do artigo 293º da Constituição;

8. Se a reprivatização da A…, à luz do disposto no nº1 do artigo 293º da CRP, e nos artigos 4º, 7º, e 13º, da Lei nº11/90, de 05.04, só pode ocorrer por decreto-lei, e não por qualquer outro ato, seja ele público ou privado e, dentro deste, societário [deliberação de uma assembleia geral], então é inconcebível afirmar, no contexto do ordenamento constitucional português, que a concretização da reprivatização de uma empresa pública está dependente de uma deliberação das assembleias de todas as sociedades comerciais onde aquela tenha participação maioritária - o que equivaleria a sugerir que os actos legislativos de que a CRP e a lei-quadro exclusivamente incumbiram concretizar qualquer reprivatização veriam a sua eficácia bloqueada por actos não legislativos;

9. Acresce que o artigo 35º do DL 133/2013, de 03.10, expressamente prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei - como sucedeu com a L……. - sejam extintas também por decreto-lei;

10. Assim, não se verifica qualquer inconstitucionalidade do DL nº45/2014, de 20.03, nem de nenhum outro diploma legislativo aprovado no âmbito da reprivatização A…, designadamente do DL nº108/2014, de 02.07;

11. Os actos impugnados em nada desrespeitam o princípio da autonomia local, desde logo porque o carácter multimunicipal dos sistemas em causa, envolvendo áreas e interesses que transcendem o território dos diversos municípios, permite afirmar que não estamos aí perante matéria incluída nas atribuições dos municípios em resultado da autonomia local garantida constitucionalmente;

12. Os actos impugnados não põem em causa os princípios da autonomia local, da protecção da confiança e da proporcionalidade, sendo certo que a coberto da invocação de tais princípios o autor pretende, na realidade, fazer depender da autorização dos municípios a decisão da reprivatização, assim colocando em perigo a manutenção do Estado unitário cujos interesses nacionais não são susceptíveis de fragmentação pela competência decisória de órgãos locais;

13. A aferição da violação do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, terá que ser feita por referência a dois pressupostos essenciais: a) a afectação de expectativas, em sentido desfavorável, que será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não possam contar; e ainda b) a necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes [deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no nº2 do artigo 18º da CRP];

14. Ora, no caso, por um lado, existem, desde há muito, indícios consistentes da vontade do Governo implementar as medidas necessárias à abertura do sector dos resíduos ao sector privado, e, por outro lado, são patentes as razões de interesse público que justificam as alterações legislativas, pelo que não se pode dizer que estejamos perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurídica ou desproporcional;

15. A futura gestão de um serviço público por uma entidade privada [ou maioritariamente privada] não consubstancia qualquer violação do princípio da prossecução do interesse público ou do princípio da autonomia local, antes corresponde a uma opção política, legitimada na lei [especificamente, no artigo 1º nº5, b), da Lei nº88-A/97, de 25.07, alterada pela Lei nº35/2013, de 11.06]. Estando em causa um serviço público, é no contrato de concessão, bem como na regulação do sector, que se espelham e exigem todos os aspectos relacionados com a qualidade do serviço, tarifas a aplicar, etc.;

16. O autor bem sabe, porque impugna tal alteração, que as normas dos estatutos da L…….. que foram aprovados pelo DL nº68/2010, foram revogadas pelo DL nº108/2014, de 02.07, tendo desaparecido a exigência de que a maioria do capital social da L…… fosse detida por entidades públicas. Por conseguinte, no momento em que foi decidido o concurso público de reprivatização da A… essas normas não estavam já em vigor;

17. A pretensão de que essa alteração aos estatutos não seja considerada por força de uma suposta inconstitucionalidade e ilegalidade do DL nº108/2014, improcede, desde logo, porque não padece este diploma de qualquer dessas invalidades, como se demonstrou;

18. A reprivatização da A… foi precedida por concurso público, com publicidade internacional, regulado pelo DL nº45/2014, e pelo caderno de encargos aprovado pela RCM nº30/2014, no respeito por todas as regras de contratação pública aplicáveis à adjudicação de concessões;

19. As novas bases da concessão, e as minutas de contrato de concessão, foram dadas a conhecer aos concorrentes durante o concurso, desde logo nos anúncios publicados no Diário da República e Jornal Oficial da União Europeia, improcedendo, a suposta nulidade decorrente de violação de regras de contratação pública;

20. Não se verificando qualquer nulidade dos actos administrativos impugnados improcede, também, a consequente nulidade do contrato celebrado entre a «N…» e a «D……».

Termina pedindo que a presente AAE seja julgada improcedente, com as legais consequências.

13. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir o remanescente objecto desta AAE.

II. De Facto

São os seguintes os factos pertinentes e provados:

1- O Município da Amadora é accionista da «L…………, SA» [doravante,L……….], à qual foi feita a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos de Lisboa e do Oeste, criada pelo DL nº68/2010, de 15.06, e cujos Estatutos estão publicados em anexo a este diploma [diploma cujo teor aqui se tem por reproduzido], e da qual fazem parte como utilizadores originários os Municípios de Alcobaça, de Alenquer, da Amadora, de Arruda dos Vinhos, da Azambuja, do Bombarral, do Cadaval, Caldas da Rainha, de Lisboa, de Loures, da Lourinhã, Nazaré, Óbidos, Odivelas, Peniche, Rio Maior, Sobral de Monte Agraço, Torres Vedras e de Vila Franca de Xira;

2- A «L………… » é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, criada em resultado da fusão das sociedades «L………….. [Norte], SA», e «O………., SA», substituindo: a) O sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos de Lisboa Norte, criado pelo DL nº297/94, de 21.11; e b) O sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Oeste, criado pelo DL nº366/97, de 20.12 - ver artigos 2º e 4º do DL nº68/2010, de 15.06, cujo teor aqui se dão por reproduzidos;

3- Aquela nova sociedade - «L……..» - tem o capital social no montante de 25.200.000, representado por 5.040.000 acções da classe A, do valor nominal de 5€ cada uma, repartidas pelos accionistas fundadores, além de outros, a «A………, SA» [doravante, «A…], detentora de 2.830.927 acções da classe A [correspondendo a 56,17% da totalidade do capital social da «L………»] - ver artigo 7º, nº2, alínea a), do DL nº68/2010, de 15.06, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

4- Detendo o autor, Município da Amadora, 232.105 acções [correspondendo a 4,60% do capital social da «L……….»] - ver 7º, nº2, alínea b), do referido DL nº68/2010, cujo teor aqui se dá por reproduzido];

5- As bases do contrato de concessão da exploração e gestão dos sistemas municipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos constam do anexo ao DL nº294/94, de 16.11, que consagra o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos, diploma que se dá por integralmente reproduzido;

6- Em 11.06.2013, foi publicada a Lei nº35/2013 [procedeu à segunda alteração à Lei nº88-A/97, de 25.07, que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas actividades económicas, republicando-a], que passou a prever que «no caso de sistemas multimunicipais, as concessões relativas às actividades de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos [...] são outorgadas pelo Estado e podem ser atribuídas: a) A empresas cujo capital social seja maioritariamente subscrito por entidades do sector público, nomeadamente autarquias locais; ou b) A empresas cujo capital social seja maioritária ou integralmente subscrito por entidades do sector privado» - diploma que aqui se dá por integralmente reproduzido - ver artigo 1º, nº5, alíneas a) e b), da Lei nº88-A/97, de 25.07, na redacção dada pela Lei nº35/2013, de 11.06;

7- Em 11.07.2013, foi publicado o DL nº92/2013, de 11.07, que aprovou o novo regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, e revogou o DL nº379/93, de 05.11, diploma que aqui se dá por integralmente reproduzido - ver artigos 1º, nº1, e 13º do DL nº92/2013, de 11.07;

8- Em 28.01.2014, a Associação Nacional de Municípios Portugueses [ANMP], emitiu Parecer sobre o «PROJETO DE DIPLOMA QUE CONSAGRA O PROCESSO DE ALIENAÇÃO DAS ACÇÕES REPRESENTATIVAS DO CAPITAL SOCIAL DA A…….., SA [A….] - PRIVATIZAÇÃO DA A…..», projecto de diploma que lhe havia sido enviado pelo Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, para aquele fim [emissão de parecer] - ver documento nº1 junto à petição inicial, a folhas 38/44 dos autos;

9- Nos termos do referido Parecer a ANMP manifestou «o seu desacordo face à intenção de alienação da totalidade do capital da A…. ao sector privado devendo o Governo - em conjunto com os municípios - encontrar uma solução que consubstancie a defesa real das necessidades e interesses das populações, dos municípios, do País, em matéria de serviço público de gestão de recursos urbanos» - ver documento nº1 junto à petição inicial, a folhas 38/44 dos autos;

10- Emitindo «parecer desfavorável ao projecto de diploma que consagra o processo de alienação das acções representativas do capital social da A…….., SA [A…], apresentado por Sua Excelência o Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia» - ver cópia do referido Parecer junto à petição inicial como documento nº1, a folhas 38/44 dos autos;

11- Em 07.02.2014, decorreu uma conferência de imprensa, na sede da «L……..», na qual foi apresentada a posição conjunta dos 19 municípios seus accionistas, manifestando-se contra a privatização da «A…. » - ver notícia relativa à conferência de imprensa junta à petição inicial sob documento nº2, a folhas 47/48 dos autos, e documento de onde consta a referida posição conjunta, apresentado na referida conferência de imprensa, junto sob documento nº3 da petição inicial, a folhas 49/57 dos autos;

12- Em Fevereiro de 2014, a «P……., SGPS, SA» [doravante, «P…… »], publicou um anúncio informal e preliminar sobre o processo de reprivatização da A...- ver documento nº7 junto com a petição inicial, a folha 68 dos autos;

13- Em 11.03.2014, o MAOTE dirigiu o ofício nº887, à Presidente da Câmara do Município da Amadora, aqui autor, informando «sobre um conjunto de reformas legislativas e regulatórias do sector dos resíduos sólidos urbanos», relativos à privatização da «A…» e ainda que «o processo de privatização da A… será concretizado através de um concurso público internacional, aberto e transparente, onde os Municípios poderão vender as suas participações nas entidades gestores dos sistemas multimunicipais em condições análogas às do Estado ou, caso optem por manter as respectivas participações sociais, poderão adquirir as acções dos outros Municípios abrangidos pelo mesmo sistema multimunicipal» - ver documento nº4 junto à petição inicial, a folhas 58/59 dos autos;

14- Em 17.03.2014, a Assembleia Municipal da Amadora [doravante, «AMA»] aprovou uma moção intitulada «Em defesa do serviço público essencial de tratamento e valorização de resíduos, contra a privatização da A…- L……..» - ver cópia da acta da 2ª Sessão Extraordinária da «AMA», de 14.03.2014, junta à petição inicial sob documento nº5, a folhas 60/64 dos autos;

15- Nos termos da referida moção, a «AMA» manifestou-se contra a privatização da «A…» - ver cópia da acta da 2ª Sessão Extraordinária da «AMA», de 14.03.2014, junta à petição inicial sob documento nº5 da petição inicial s folhas 60/64 dos autos;

16- Em 19.03.2014, a Câmara Municipal da Amadora [doravante, «CMA»], sob proposta da sua Presidente, deliberou «pronunciar-se contra o processo de privatização da A…….., que obriga à privatização da maioria do capital da L…….» - ver documento nº6 junto à petição inicial, a folhas 65/67 dos autos;

17- Em 20.03.2014, foi publicado no Diário da República, 1ª série, nº56, o DL nº45/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o processo de reprivatização da «A…» e definiu os respectivos trâmites de procedimento;

18- Em 08.04.2014, foi publicada no Diário da República, 1ª série, nº69, a Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida, através da qual o Conselho de Ministros resolveu, além do mais, o seguinte:

a) Determinar a alienação de 100% das acções da «A…» e que o concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da «A… »;

b) Aprovar o caderno de encargos do concurso público;

c) Determinar a abertura do concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República - ver documento nº 8 junto à petição inicial, a folhas 69/81 dos autos;

19- Em 10.04.2014, no DR, II série nº71 foi publicado «Anúncio de Procedimento nº1988/2014 - cujo teor se dá por integralmente reproduzido - relativo ao concurso público para a reprivatização da «A…» - ver documento nº9 junto à petição inicial, a folhas 82/84 dos autos;

20- Em 14.04.2014, o «Presidente do Conselho de Administração da P…….., SGPS, SA» e o «Presidente do Conselho de Administração da N……., SGPS, SA» [detida maioritariamente pela «P……..» e única accionista da «A…»], notificaram o autor para este exercer, querendo, o direito de opção de venda da totalidade das participações sociais por si detidas no capital social da «L……. » à também accionista «A…» - ver documento nº10 junto à petição inicial, a folhas 85/87 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

21- Em 24.04.2014, através do ofício 115/GP/14, o autor respondeu à «P………» por carta, na qual rejeitou, novamente, o processo de privatização da «A…» e assumiu «…que a posição desta autarquia é de aquisição de acções da A…. e não da venda de qualquer acção que detenha na L……» - ver documento nº11 junto à petição inicial, a folhas 92/93 dos autos;

22- Em 06.06.2014, no Diário da República, 1ª série, nº109, foi publicada a «Resolução do Conselho de Ministros nº36-A/2014», aqui dada por integralmente reproduzida, através da qual foram admitidos a participar na fase de apresentação de propostas vinculativas do concurso público de alienação das acções da «A…» os seguintes concorrentes:

a) Agrupamento constituído pelas empresas H……… e …………..Limited;

b) G……- SGPS, SA;

c) Agrupamento constituído pelas empresas I……….. SA e ……….. Partners;

d) B………., SA;

e) C……… NV;

f) Agrupamento constituído pelas empresas J………., SA, e………., SA;

g) Agrupamento constituído pelas empresas D……….., SA, E……….., SGPS, SA, e F………., SA - ver documento nº12 junto à petição inicial, a folhas 94 dos autos;

23- Em 25.06.2014, foi publicado no Diário da República 1ª série, nº120, o DL nº96/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o regime jurídico aplicável às concessões da exploração e da gestão de sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha selectiva de resíduos urbanos que venham a ser atribuídas a entidades com capitais maioritária ou exclusivamente privados;

24- Em 02.07.2014, foi publicado no Diário da República, 1ª série, nº125, o DL nº108/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, o qual procede à alteração do supra referido DL nº68/2010, de 15.06, e ainda à alteração dos estatutos da «L……….. »;

25- Em 19.09.2014, foi publicada no Diário da República, 1ªsérie, nº181, a «Resolução do Conselho de Ministros nº55-B/2014, de 18.09, que [nos termos do nº3 do artigo 10º do DL nº45/2014, de 20.03, do nº1 e do nº3 do artigo 30º do Caderno de Encargos aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 08.04, e da alínea g) do artigo 199º da CRP], determinou, além do mais, o seguinte:

- Selecionar o concorrente D……/E……. /F…….. /M……. /D……. [doravante, Agrupamento D…….], como vencedor do concurso público de reprivatização da «A…», aberto pela Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 8 de Abril, para proceder à aquisição das acções representativas de 95 % do capital social da A… que constituem objecto do referido concurso público,

- Aprovar os instrumentos jurídicos a celebrar entre a N………, SA [N…], o concorrente Agrupamento D….., seleccionado nos termos do número anterior, e a sociedade a constituir pelo mesmo, nomeadamente a minuta de contrato de compra e venda.

- Autorizar a N…. a celebrar com o concorrente vencedor, seleccionado nos termos do nº1, e com a sociedade a constituir pelo mesmo, o contrato de compra e venda das acções da «A…».

III. De Direito

1. O autor MA pede, nesta AAE, que este Supremo Tribunal «declare nulos, ou anule» um conjunto de actos administrativos praticados no âmbito do processo de reprivatização da A…. São eles, os actos de decisão de alienação das acções da A…, de aprovação do caderno de encargos, de abertura do concurso público e de admissão de apresentação de propostas vinculativas. A estes acresceram, posteriormente, os actos de selecção do concorrente vencedor, aprovação dos pertinentes instrumentos jurídicos, autorização de celebração do contrato, e o próprio contrato de compra e venda de acções da A… celebrado entre a «N…» e o «Agrupamento D….».

Como causa de pedir dessa sua pretensão, o autor, segundo sintetiza em sede de alegações, imputa inconstitucionalidade orgânica e formal ao DL nº45/2014, de 20.03, ilegalidade ao DL nº108/2014, de 02.07 - por violação de acto normativo de valor reforçado -, e inconstitucionalidade material a estes dois diplomas legais - por violação da garantia constitucional da autonomia local. Na sua tese jurídica, os referidos actos, praticados na decorrência destes diplomas, comungam desses seus vícios - inconstitucionalidades e ilegalidade - que acarretam a sua nulidade ou anulação.

Acrescenta ainda, para o caso de se proceder à repristinação do regime jurídico do DL nº68/2010, de 15.06, devido à procedência das «inconstitucionalidades» invocadas, que os actos administrativos impugnados sempre seriam nulos à luz dos seus artigos 5º nº3, e 8º nºs 1 e 2.

E alega, por fim, que o acto de «selecção do adquirente das acções da A…» é autonomamente nulo por falta de um elemento essencial: o procedimento pré-contratual.

2. O DL nº45/2014, de 20.03, aprova o processo de reprivatização da A…, que, diz, «é especificamente regulado pelo presente decreto-lei, e pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as condições finais e concretas das operações necessárias à sua execução» [artigo 1º].

O DL nº108/2014, de 02.07, procede à primeira alteração ao DL nº68/2010, de 15.06 - cria o «sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos nas regiões de Lisboa e do Oeste», e «constitui a entidade gestora do mesmo» e «aprova os seus respectivos estatutos» [L……….., SA] - e altera, ainda, os estatutos da L……

Pela RCM nº30/2014, de 03.04 [publicada em DR a 08.04], o CM resolveu, além do mais, nos termos do nº1 do artigo 14º do DL nº45/2014, de 20.03, e das alíneas c) e g) do artigo 199º da CRP, determinar «a alienação de 100% das acções da A… e que o concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A… [ver o seu ponto 1], «aprovar o caderno de encargos do respectivo concurso público [ver ponto 2], e decidiu a «abertura do concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República» [ver ponto 3].

Pela RCM nº36-A/2014, de 05.06 [publicada em DR a 06.06], o CM determinou quais os concorrentes que deviam ser admitidos a apresentar propostas vinculativas no âmbito do concurso público em causa [ver seu ponto 1], e, além do mais, autorizou a P……. a convidá-los a apresentar tais propostas [ponto 2].

Pela RCM nº55-B/ 2014, de 18.09 [publicada em DR a 19.09], o CM resolveu, nos termos do nº3 do artigo 10º do DL nº45/2014, de 20.03, do nº1 e nº3 do artigo 30º do caderno de encargos aprovado, e alínea g) do artigo 199º da CRP, seleccionar o «Agrupamento D…..» como vencedor do concurso público de reprivatização da A…, aprovar os «instrumentos jurídicos» a celebrar entre a N…, o concorrente vencedor e a sociedade a constituir pelo mesmo, nomeadamente a minuta de compra e venda, e autorizar a N… a celebrar com o concorrente vencedor e a sociedade a constituir pelo mesmo o contrato de compra e venda das acções da A… [pontos 1, 2, 3 e 4].

3. A inconstitucionalidade orgânica e formal imputada, pelo município autor, ao referido DL nº45/2014, de 20.03, deriva, a seu ver, do facto de esta actividade legiferante do Governo «não ter sido precedida da necessária autorização» por parte da Assembleia da República, como deriva dos artigos 165º, nº1 alínea q), e 198º, alínea b), ambos da CRP [conclusões A) a E) do autor].

A ilegalidade por violação de acto normativo de valor reforçado imputada agora ao DL nº108/2014, de 02.07, é concretizada pelo autor na tese segundo a qual qualquer alteração estatutária da L…….. teria de ser levada a cabo ao abrigo do regime previsto no Código das Sociedades Comerciais [CSC]. E, porque tal não aconteceu, esse diploma do Governo viola o artigo 112º, nº3, da CRP [conclusões F) a K) do autor].

A inconstitucionalidade material apontada pelo autor aos dois diplomas referidos - DL nº45/2014 e DL nº108/2014 - por alegada violação da «garantia constitucional da autonomia local», consubstanciar-se-á na violação de normas que garantem essa autonomia [ver artigos 6º, 235º, nº2, e 244º, nº1, da CRP], e na violação de princípios de consagração constitucional que têm a ver com a segurança jurídica, a protecção da confiança e a lealdade de actuação [ver artigos 2º, e 18º, nº2, da CRP] - [conclusões L) a P) do autor].

Ora, estas questões, enquanto alegadas «inconstitucionalidades e ilegalidades» repercutidas nos actos administrativos impugnados - ínsitos nas RCM nº30/2014, nº36-A/2014, e nº55-B/2014 - já foram apreciadas e decididas, embora nem sempre com o mesmo enfoque que aqui lhes é dado pelo autor, por vários acórdãos deste STA - nomeadamente AC STA de 13.10.2016, AAE nº800/14; AC STA de 13.10.2016, AAE 860/14; AC STA de 13.10.2016, AAE nº910/14; AC STA de 03.11.2016, AAE nº0845/14; AC STA de 10.11.2016, AAE nº0786/14; AC STA de 23.11.2016, AAE nº801/14].

É verdade que nesses acórdãos apenas foram impugnados os actos contidos na RCM nº30/2014, porém, as inconstitucionalidades, formal e material, bem assim como a ilegalidade que aqui estão em causa esgotam-se nessa apreciação, pois que as duas subsequentes RCM’s apenas prosseguem, e tal como a primeira, a concretização do regime que brota dos diplomas legais visados.

Por concordarmos com o aí decidido, e com o arrazoado jurídico que sustenta o sentido da decisão, limitar-nos-emos a reproduzir grande parte do texto desses recentes arestos, procedendo às devidas e necessárias adaptações ao caso dos autos.

Trata-se, na verdade, de matéria complexa, que exigiu «ponderada maturação» por parte dos respectivos colectivos, e que, uma vez vertida num texto jurídico capaz, que merece a nossa inteira adesão, não justifica o esforço da elaboração de um novo e porventura menos perfeito molde textual.

4. Assim sendo, escreve-se nesses acórdãos, mormente nos três referidos em primeiro lugar - datados de 13.10.2016 - do modo seguinte:

[…]

I. Como nota de enquadramento importa deixar consignado que na sequência do decidido nos autos em sede de saneador a pronúncia deste Tribunal circunscreve-se à apreciação da legalidade da «RCM» nº30/2014, […], considerando que a mesma veio fazer a aplicação ou concretização do regime jurídico que havia sido aprovado no DL nº45/2014, diploma legal este donde consta a decisão de aprovação do processo de reprivatização da «A…» [seu artigo 1º], que foi emitido no exercício da função legislativa do Governo e que, tal como resulta do seu próprio preâmbulo, surge ou se insere no âmbito das alterações produzidas no quadro normativo relativo ao sector de resíduos, no que aqui releva para a discussão dos autos, operadas pela Lei nº35/2013, de 11.07, pela Lei nº88-A/97, de 27.07 [Lei de Delimitação de Sectores] e pelo DL nº92/2013, de 11.07, ao revogar o DL 379/93, de 05.11, aplicando aquilo que é o regime normativo previsto para os processos de reprivatização constantes da Lei nº11/90, de 05.04 [«Lei Quadro das Privatizações» (LQP), na redacção introduzida pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09] [ver, além do preâmbulo, ainda o artigo 2º do DL nº45/2014] e definindo, nomeadamente, um novo regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos.

II. Com efeito, tendo aquele DL aprovado tal reprivatização e disciplinando aquilo que eram os aspectos essenciais do regime de alienação das acções representativas do respectivo capital da «A…», veio, nos seus artigos 1º e 14º, consignar, entre outras coisas, que o processo de reprivatização seria regulado também «pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as condições finais e concretas das operações necessárias à sua execução», que «os demais termos do concurso», as «condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores» e aprovação do caderno de encargos «são estabelecidas mediante Resolução do Conselho de Ministros».

III. Nessa medida, mostrando-se impugnada a referida «RCM», impugnação dirigida no caso quanto às prescrições contidas nos seus pontos 1 a 3, e sendo que a mesma contém a menção expressa de que foi emanada «nos termos do nº1 do artigo 14º do DL nº45/2014 … e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição», temos, então, que nenhuma dúvida existe de que os comandos nela contidos foram adoptados ao abrigo da referida lei precedente [DL nº45/2014].

IV. Neste DL encontram-se assumidas as opções primárias feitas pelo legislador neste domínio, ao passo que no acto impugnado, em sua concretização e tendo-o como pressuposto de referência normativo, procede-se à abertura do concurso público para efectivar a operação de reprivatização através de alienação do capital social da «A…», define-se o quantum a alienar [100% daquele capital], regulam-se os seus termos, aprovam-se o caderno de encargos do concurso e os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A…» é accionista, bem como algumas condições da oferta pública de venda de acções da referida sociedade dirigida exclusivamente aos seus trabalhadores.

V. Todas estas resoluções terão, é certo, de mostrar-se credenciadas, mormente, pelo DL nº45/2014 [vide, entre outros, seus artigos 2º, 3º, 4º, 6º, 10º, 11º, 12º e 14º], quadro normativo legal que, como referido, as fundamenta e limita, constituindo, assim, o seu primeiro e imediato parâmetro de validade e que permite, desde logo, a sua impugnação por ilegalidades decorrentes de alegadas desconformidades com aquilo que são comandos consagrados no referido diploma.

VI. Mas no quadro da impugnação da RCM, enquanto acto administrativo através do qual se procedeu à concretização ou operacionalização material da opção legislativa firmada pelo referido DL e demais quadro legal acima referido, poderão, por força do disposto nos artigos 204º e 280º da CRP, ser igualmente invocadas e apreciadas eventuais questões de ilegalidade ou inconstitucionalidade que, enquanto apontadas a comandos contidos, mormente, no referido diploma, poderão conduzir à invalidade do acto e do seu procedimento em virtude destes o pressuporem e aplicarem e nele encontrarem ou residir a sua habilitação normativa, tanto para mais que este Supremo só poderá apreciar da inconstitucionalidade de norma na medida em que a mesma se reflicta na legalidade do acto.

VII. […]

Analisemos, uma vez reconhecido no quadro do princípio do Estado de direito ser o Município demandante, enquanto pessoa colectiva pública que prossegue interesses próprios da sua população e cujo poder e autonomia se mostram constitucionalmente garantidos [sem margem para «confusão» com aquilo que são os poderes e interesses prosseguidos pelo Estado – ver artigos 12º, nº2, 235º e 236º da CRP], detentor de garantias institucionais que, associadas à garantia da autonomia do poder local [ver artigos 6º, nº1, e 235º, nº2, da CRP], se mostram destinadas a assegurar a defesa e protecção de direitos e princípios invocados e tidos por alegadamente lesados.

VIII. Ora, previamente, importa enquadrar e cotejar todo o quadro normativo tido por relevante no qual se integra o procedimento e acto sob apreciação na certeza de que parte do mesmo já foi sendo referido supra.

IX. Assim, como primeiro ponto de enquadramento impõe-se ter como presente que a «A…», constituída como «A…………., S.A.R.L.» em 22.12.1947, fazia parte do grupo empresarial «Q…..» tendo, em 25.09.1975 e nos termos do disposto no DL nº532/75, ingressado no sector público empresarial do Estado por efeito da sua nacionalização juntamente com as demais empresas que, à data, integravam aquele grupo […].

X. E, através do DL nº496/76, de 26.06 [diploma que veio aprovar os estatutos do então «Instituto de Participações do Estado» - «IPE»], foi transferida para o património deste Instituto [ver artigo 45º do Estatuto deste] enquanto integrada naquilo que constituiu a resposta, tal como decorre do preâmbulo do referido diploma, aos problemas surgidos com o facto da nacionalização de sectores básicos da economia nacional ter transferido «para o sector público um volume significativo de participações em empresas com estatuto de direito privado» e em que «grande parte das sociedades, actuando nesses sectores, desempenharam também importantes funções de controlo económico, quer através da detenção directa de partes de capital, quer através da implantação de uma complexa rede de participações cruzadas», com especial reflexo na «nacionalização de sociedades holding», como era o caso da «A…» no seio do grupo que integrava no momento da nacionalização.

XI. É esse seu anterior perfil que vem a ser aproveitado, integrando, nomeadamente, o universo jurídico-público das empresas com vocação para a consultoria empresarial e para a gestão de participações sociais, a ponto de, enquanto sociedade de capitais integralmente públicos, ser desde 2000 uma «sub-holding» do grupo «N…» qualidade e enquadramento que se mantinham a quando da publicação do DL nº45/2014.

XII. Por outro lado e contextualizando a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das acções representativas do capital social da empresa «A…», operada pelo referido DL, temos que a mesma ocorre no quadro de reforma que se operou ao nível da delimitação sectores, no caso, das regras de acesso da iniciativa privada à actividade de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de resíduos.

XIII. Com efeito, importa ter presente que a Lei nº46/77, de 08.07 [Lei de Delimitação de Sectores] havida sido objecto, nomeadamente, em 1993, de alteração no seu artigo 4º pelo DL nº372/93, de 29.10 [emitido no uso de autorização legislativa concedida pela Lei nº58/93, de 06.08], passando aí a prever-se, no que releva para a questão em discussão, que estava «vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza o acesso às seguintes actividades económicas: […] a) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas multimunicipais; […] b) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas municipais, salvo quando concessionadas» [nº1], que «para o efeito do disposto nas alíneas a) e b) do número anterior, consideram-se, respectivamente, sistemas multimunicipais os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efectuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional, e sistemas municipais todos os demais, bem como os sistemas geridos através de associações de municípios» [nº2], sendo que «as actividades referidas na alínea a) do nº1 e que se mantêm vedadas a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza podem ser exercidas, em regime de concessão, a outorgar pelo Estado, por empresas que resultem da associação de entidades do sector público, designadamente autarquias locais, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social da nova sociedade, com outras entidades privadas» [nº3].

XIV. E que na sequência e no contexto dessa alteração havia, então, sido publicado o DL nº379/93, de 05.11, diploma através do qual se estabeleceu o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais das actividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, e em que se reafirmou a titularidade estadual dos sistemas multimunicipais e a dos sistemas municipais pelos municípios ou associações de municípios, possibilitando-se, todavia, a entrada de capital privado nas entidades concessionárias responsáveis pela gestão e exploração dos sistemas multimunicipais sempre que tal capital privado mantivesse uma posição minoritária [ver seu artigo 3º, nº1 - exigência essa reiterada pelo artigo 3º do DL nº294/94, de 16.11 (diploma onde foi fixado o regime aplicável à gestão e exploração desses sistemas e que aprovou as bases das respectivas concessões, impondo-se no mesmo que cada concessionária fosse uma «empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos»)], sendo que, quanto aos sistemas municipais, permitiu-se também a atribuição, em regime de concessão, da exploração e da gestão destes últimos a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores [ver, nomeadamente, os artigos 1º, 3º e 6º do referido DL].

XV. Assim, como veio a ser publicado o DL 68/2010, de 15.06 [adaptação feita aos presentes autos], ainda em materialização do regime definido pelo referido DL nº379/93, sendo que através daquele diploma, mormente e no que aqui releva para os autos, foi, por um lado, criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos das regiões de Lisboa e do Oeste, no qual o autor figura entre os municípios utilizadores originários, e, por outro, aprovados os estatutos da sociedade «L……….., SA» [termos constantes do anexo do referido DL], atribuindo-lhe o exclusivo da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal em regime de concessão nos termos do referido DL nº294/94 [artigo 1º, nº2, e artigo 9º, do DL nº68/2010 de 15.06].

XVI. De notar que a opção legislativa que havia sido feita no DL nº372/93 veio, entretanto, a ser reafirmada pela nova «Lei de Delimitação de Sectores» [a supra citada Lei nº88-A/97], já que esta manteve ainda a actividade do sector dos resíduos entre o leque de actividades de acesso vedado a entidades privadas [artigo 1º, nº1, alínea a)], permitindo, todavia, que fosse autorizada a sua «concessão» desde que cumprida a condição da concessionária manter capitais maioritariamente públicos, incluindo nestes os capitais detidos por autarquias [ver artigo 1º, nºs 1 e 3].

XVII. Ocorre que este regime, por força da referida Lei nº35/2013, veio a sofrer no domínio do sector dos resíduos uma significativa alteração, porquanto após mudança do critério relevante para qualificação dos sistemas multimunicipais [passou a ter, como critério único, os que servindo pelo menos dois municípios «exijam a intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional» - sublinhado nosso - sem qualquer referência ou apelo ao saber se existe ou não um investimento predominante do Estado [nº2 do artigo 1º)], eliminou-se do leque de actividades que só poderiam ser concessionadas a entidades dotadas de capitais maioritariamente públicos a relativa à gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos [ver nº3 do artigo 1º].

XVIII. De tal eliminação decorreu, assim, o desaparecimento do impedimento legal da possibilidade de outorga pelo Estado da concessão de sistemas multimunicipais de gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos a empresas cujo capital social fosse maioritária ou integralmente subscrito por entidades do sector privado [ver artigo 1º, nº5, alínea b)].

XIX. E é em consonância com esta alteração que veio, então, a ser publicado o também aludido DL nº92/2013, o qual, revogando e substituindo o DL nº379/93, reiterou a opção de eliminação da actividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos do leque de actividades reservadas a concessionárias do sector público empresarial [ver teor do artigo 1º, nº3 - onde, quanto aos sistemas multimunicipais, a exigência no capital social da entidade de natureza empresarial concessionária de capitais exclusivamente públicos ou duma posição obrigatoriamente maioritária de entidades públicas em associação apenas figura a actividade de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes], viabilizando, assim, a realização de operações de alienação de participações sociais maioritárias a privados no sector dos resíduos.

XX. Pode, aliás, ler-se no seu preâmbulo que «em coerência com a alteração à Lei de Delimitação de Sectores efectuada pela Lei nº35/2013 […] introduzem-se as modificações necessárias à viabilização da operação de alienação de participações sociais a privados no sector dos resíduos, desaparecendo a regra da maioria pública nas entidades gestoras no subsector dos resíduos e, consequentemente, os poderes “in-house” do concedente sobre essas entidades» e que a «revisão do conceito de sistema multimunicipal, agora associado a razões de interesse nacional e desligado das necessidades de investimento predominante a realizar pelo Estado, permite reconduzir a esse conceito sistemas cuja titularidade estatal assenta em outras razões de interesse nacional».

XXI. É, pois, em todo este contexto que, como vimos, por um lado, surge a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das acções representativas do capital social da empresa «A…», operada pelo DL nº45/2014, de 20.03, através dum concurso público e duma oferta pública de venda dirigida a trabalhadores da mesma empresa, processo esse aberto pelo acto impugnado e que aprovou ainda o respectivo caderno de encargos do concurso e condições daquela oferta, bem como condições de exercício pelos municípios do direito preferência e da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A…» é accionista.

XXII. E em que, por outro lado, vem ainda a ser publicado o DL nº108/2014, de 02.07, mediante o qual se procedeu à alteração do citado DL nº68/2010, de 15.06, […] e, bem assim, dos estatutos da «L……….».

XXIII. Atente-se que, mercê da sua natureza e posição, a A… constituiu o «veículo» utilizado pelo Estado Português para assegurar o cumprimento da obrigação de manutenção da titularidade maioritariamente pública do capital social que derivava do quadro normativo anterior à reforma iniciada neste domínio em 2013, para o efeito figurando como accionista maioritária das 11 empresas concessionárias encarregadas de gerir os sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

XXIV. A mesma ficou responsável pela titularidade de, pelo menos, 51% do capital de cada uma das entidades concessionárias que receberam a gestão e exploração de um sistema multimunicipal, ficando os municípios abrangidos por cada sistema com a titularidade de uma posição minoritária.

XXV. É assim que, à data da propositura desta acção, e no que releva para os autos, o capital social da sociedade «L……..» era detido pela «A…» em 56,17% e pelo Município da Amadora em 4,61% [pontos 3 e 4 do provado – e artigo 7º, nº2, alíneas a) e b), do DL nº68/2010, de 15.06] - [adaptação feita aos presentes autos].

XXVI. Presente a evolução e modificação havidas no quadro de reforma legislativa em que se mostra integrado este processo de reprivatização impõe-se, agora, centrar nossa atenção no enquadramento normativo [constitucional e legal] no qual o mesmo se funda.

XXVII. Como resulta dos próprios termos insertos no DL nº45/2014 [ver preâmbulo e quadro normativo de habilitação invocado no mesmo] o processo de reprivatização da «A…» rege-se «pelo disposto na Lei nº11/90 […] [Lei Quadro das Privatizações]», sendo que o Governo emanou o referido DL ao abrigo das competências e poderes que, constitucionalmente, lhe são conferidos pelas alíneas a) e c) do artigo 198º da CRP.

XXVIII. Para além do assento na competência legislativa do Governo definida pelo comando constitucional, faz-se, ainda, apelo no mesmo e enquanto também padrão normativo de referência à «LQP», diploma este que aprovou e no qual está contida a disciplina das operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 previstos no nº1 do artigo 293º da CRP [ver artigo 1º da «LQP»].

XXIX. Resulta deste preceito, que tem a epígrafe «reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974», que «lei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções, regula a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, observando os seguintes princípios fundamentais: […] a) A reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois do 25 de Abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública; […] b) As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo; […] c) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares; […] d) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social; […] e) Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente» [nº1], sendo que, nos termos do seu nº2, «as pequenas e médias empresas indirectamente nacionalizadas situadas fora dos sectores básicos da economia poderão ser reprivatizadas nos termos da lei».

XXX. Foi em concretização deste comando que veio a ser publicada a referida «LQP» da qual e no que releva se extrai que «a reprivatização da titularidade realizar-se-á, alternativa ou cumulativamente, pelos seguintes processos: a) Alienação das acções representativas do capital social; b) Aumento do capital social» [artigo 06º, nº1] e que esses processos são «realizados, em regra e preferencialmente, através de concurso público ou oferta pública nos termos do Código dos Valores Mobiliários» [ver nº2 deste preceito], sendo que «a reprivatização através de concurso público será regulada pela forma estabelecida no artigo 4º, no qual se preverá a existência de um caderno de encargos, com a indicação de todas as condições exigidas aos candidatos a adquirentes» [ver artigo 7º, nº1], ou seja, sujeita ao disposto nesta lei e mediante emissão de decreto-lei [ver artigo 4º, nº1 - DL esse através do qual se «aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas nos nºs 3 e 4 do artigo 6º, as condições especiais de aquisição de acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11º, nº1, e 12º, nº2» - ver artigo 13º, nº1] e em que «a sociedade anónima que vier a resultar da transformação continua a personalidade jurídica da empresa transformada, mantendo todos os direitos e obrigações legais ou contratuais desta» [ver artigo 4º, nº3], competindo ao Conselho de Ministros a emissão de «decisão final sobre a apreciação e selecção dos candidatos» [ver nº2 do referido artigo 7º], bem como a aprovação «por resolução, de acordo com a lei, as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização» [ver artigo 14º].

XXXI. De referir, ainda, que o regime da «LQP» aplica-se também e com as devidas adaptações «à reprivatização da titularidade das empresas nacionalizadas que não tenham o estatuto de empresa pública» [ver seu artigo 25º].

XXXII. Tratando-se no caso da «A…» dum processo de transferência do sector público para o sector privado de bem antes pertencente a este último sector e que havia sido nacionalizado após o 25 de Abril de 1974, […] daí denominar-se de «reprivatização» e não «privatização», afigura-se, à luz do que conjugadamente se disciplina nos artigos 165º, nº1, alíneas l) e u), e 293º da CRP, como correcto e acertado o padrão normativo a que se fez apelo no DL nº45/2014, porquanto este diploma radica efectivamente o seu enquadramento e emissão no regime definido pela «LQP» enquanto concretização do comando constitucional previsto não no dito artigo 165º mas no artigo 293º.

XXXIII. Com efeito, presente a evolução registada no texto constitucional, após a várias revisões, e uma vez analisados os termos e o teor dos actuais comandos em confronto, ressalta, por um lado, a existência duma clara separação entre aquilo que é a cláusula de reserva de competência legislativa referente às «bases gerais do estatuto das empresas públicas» [alínea u), do nº1, do artigo 165º da CRP] e aquilo que constitui cláusula competencial respeitante à definição dos «meios e formas de [...] privatização dos meios de produção» [alínea l), do nº1, do artigo 165º da CRP], tanto mais que não são confundíveis a legiferação que disciplina as regras de transferência de propriedade e da natureza duma empresa, fazendo-a abandonar o universo jurídico-público e ingressar no sector privado, mas mantendo-a, enquanto unidade jurídico/produtiva ou aglomerado económico, sob controlo de sujeitos privados, por contraposição com aquela em que se definem as bases gerais ou o regime jurídico aplicáveis às empresas públicas enquanto tais.

XXXIV. Para além disso, da evolução e teor dos aludidos comandos constitucionais extrai-se, ainda, uma outra separação ou diferenciação em termos de reservas competenciais entre aquilo que é a definição do regime normativo para as operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 [previsto no artigo 293º da CRP e nele se incluindo apenas as operações de reprivatização incidentes sobre os meios de produção e bens alvo de nacionalização por parte das leis ordinárias publicadas entre 25 de Abril de 1974 e a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 - ver Jorge Miranda e Rui Medeiros in: Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra 2007, página 980; António de Sousa Franco e Guilherme D’Oliveira Martins in: A Constituição Económica Portuguesa. Ensaio Interpretativo, Coimbra 1993, página 278] e a definição geral do regime legal relativo às operações de privatização ou reprivatização que incidam sobre a titularidade ou direitos de exploração de meios de produção ou outros bens que ali não estejam abrangidos [ver artigo 165º, nº1, alínea l), da CRP - no qual se incluem, assim, a legiferação sobre as operações que vierem a recair sobre meios de produção/bens que nunca tenham sido alvo de nacionalização, bem como as operações incidentes sobre meios de produção/bens que tenham sido alvo de nacionalização antes de 25 de Abril de 1974 e, bem assim, das nacionalizações que ocorreram ou venham a ocorrer após a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (ver, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: ob. cit., páginas 979/981)].

XXXV. Aliás, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros a «figura da privatização, ou seja, […] o processo de transferência para o sector privado de bens integrantes do sector público que nunca anteriormente estiveram integrados naquele sector privado […] está assim fora da órbita de actuação do artigo 293º da Constituição, sendo matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165º, nº1, alínea l)]», sendo que da conjugação dos referidos preceitos «divisam-se claramente dois regimes básicos relativos à transferência de bens do sector público para o sector privado» já que quanto ao regime da reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 o mesmo é «objecto de concretização jurídica através de lei-quadro parlamentar aprovada segundo um procedimento qualificado e com respeito de determinados princípios materiais» ao passo que o regime de privatizações dos restantes bens ou meios de produção públicos será fixado «através de uma lei da competência legislativa de reserva relativa da Assembleia da República, bastando para a sua aprovação uma maioria simples de deputados, podendo também ser fixado mediante decreto-lei autorizado, em qualquer caso sem subordinação aos princípios substantivos e procedimentais consagrados no nº1 do artigo 293º da Constituição» [in: ob. cit., página 979] [ver, igualmente, Paulo Otero in: Privatizações, Reprivatizações e Transferências de Participações Sociais no Interior do Sector Público, Coimbra 1999, páginas 43/44].

XXXVI. Aquela «LQP» foi concebida, tal como sustentou o Tribunal Constitucional [ver Acórdão nº71/90 (…)] «como uma norma sobre a produção normativa [à semelhança do que sucede com as leis de autorização legislativa, com as denominadas leis de enquadramento …], destinada a desempenhar uma função habilitante, na medida em que constitui pressuposto da prática, pelo Governo, dos actos normativos de reprivatização de cada empresa pública ou nacionalizada [os decretos-leis de transformação das empresas em causa em sociedades anónimas … e as resoluções do Conselho de Ministros que aprovam as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização…] e dotada de uma primariedade material e hierárquica [porque conformadora daqueles decretos-leis e daquelas resoluções e sobre uns e outras naturalmente prevalecente, não só em razão da sua específica função hierárquico-normativa, mas também por força do princípio da repartição de competências entre os órgãos de soberania - já que versando matéria sobre a qual primariamente só o Parlamento detém competência legislativa]», tratando-se de uma lei de «princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra ela própria expressamente, em disposição final e transitória [artigo 296º] - [correspondente ao actual artigo 293º]» e «ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de actos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora», na certeza de que sendo a «LQP» uma «lei com valor reforçado» caberá ao mesmo Tribunal sindicar e controlar uma eventual ilegalidade de acto legislativo por violação da referida lei, aferindo se é, pelo menos, plausível, ou se não é manifestamente inexistente, que «o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector» exijam o afastamento do recurso preferencial às modalidades-regra de privatização, ou se «a situação económica ou financeira da empresa o recomenda», ou se tal afastamento implicou «uma violação dos limites da discricionariedade consentida ao legislador», mas já não «sindicar especificamente o tipo de modalidade de reprivatização escolhido pelo legislador» [ver, neste sentido o Acórdão nº683/2006 do mesmo Tribunal].

XXXVII. No caso ora sob apreciação a decisão de privatizar a «EGF» inserta no DL nº45/2014, foi-o, pois, como referido, em respeito e obediência ao quadro constitucional e ordinário invocado e, por força do mesmo quadro, e na sequência do atrás exposto, tinha que revestir a forma de acto legislativo já que o uso de DL assim era imposto ou exigido [ver artigos 1º, 4º, nº1, 7º, nº1, e 13º todos da «LQP»] e não através da forma ou de acto administrativo ou de acto de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária como se extrai da tese afirmada pelo município autor.

XXXVIII. Tal resultava imposto pelo disposto no artigo 293º, nº1, em articulação com o artigo 112º, nºs 3 e 5, ambos da CRP, e com a «LQP» [ver artigos 4º, 7º e 13º], sob pena de verificação ou de inconstitucionalidade, dada a realização de operação de reprivatização por um órgão que não é para tanto competente, ou, então, pelo menos, de ilegalidade reforçada, mercê da violação da exigência quanto à forma fixada pela referida lei-quadro para a concretização de qualquer acto de reprivatização, dado o desrespeito, por conseguinte, do valor reforçado de que goza a «LQP» enquanto «norma sobre a produção normativa» com uma «função habilitante» e que se mostra dotada de «primariedade material e hierárquica» [ver o citado Acórdão do TC nº71/90], infracções essas susceptíveis de, nomeadamente, conduzirem à sua desaplicação concreta por inconstitucionalidade [ver artigo 280º, nº2, alíneas b) e d), da CRP].

XXXIX. Defendem, aliás, Jorge Miranda e Rui Medeiros, quanto à forma de concretização da referida lei-quadro que «não obstante o assinalado silêncio do legislador constitucional, tudo aponta para que a lei-quadro de reprivatizações deva ser concretizada por acto legislativo», para assim apontando não só o elemento literal «a expressão lei-quadro sugere directamente a ideia de uma lei destinada a servir de moldura a outras leis» já que «se quisesse que as reprivatizações em concreto fossem objecto de actos não legislativos a Constituição ter-se-ia referido, simplesmente, a lei das reprivatizações», mas também os elementos sistemático e histórico [in: ob. cit., página 996] [vide igualmente Lino Torgal em Da lei-quadro na Constituição Portuguesa de 1976, in: Perspectivas Constitucionais, II, (1997), páginas 923/926; M. Esteves Oliveira e outros in: Privatizações e Reprivatizações. Comentário à Lei-Quadro das Privatizações (2011), páginas 24/26, 36 e 62/63; Paulo C. Rangel em A concretização legislativa da Lei-Quadro das Reprivatizações (a propósito da inconstitucionalidade do Decreto-lei n.º 380/93 … in: Legislação nº23, página 10].

XL. Por outro lado e como supra sustentado, tendo aquele DL sido emitido ao abrigo do artigo 293º, nº1, da CRP, em conjugação e no quadro da «LQP», soçobra um qualquer entendimento que faça apelo àquilo que são os comandos constitucionais insertos no artigo 165º, nº1, alíneas l) e u), e a uma sua pretensa infracção, já que a matéria e regime normativo inserto no DL nº45/2014 não os integram ou preenchem minimamente, visto não estarmos em presença nem de acto legislativo relativo a bases gerais do estatuto das empresas públicas [ver aquela alínea u) do citado comando constitucional e o DL nº133/2013] e que, por isso, possa contender ou lhe deva qualquer respeito, nem sequer de um acto de privatização dos meios de produção que resulte abrangido na referida alínea l) do nº1 do artigo 165º.

XLI. Do facto de se dever caracterizar e inserir a «A…» [de per si e quanto àquilo que são as suas participações] como sendo uma empresa pública integrada no sector empresarial do Estado, face ao que decorre conjugadamente do disposto nos artigos 5º, nº1, e 9º, nº1, 13º, nº1, 56º e 57º do citado DL nº133/2013, […], já que enquanto organização empresarial constituída sob a forma de societária nos termos da lei comercial, o Estado, através da detenção das participações na «N…», exerce de forma indirecta uma influência dominante na mesma considerando, mormente, os vários pressupostos descritos no referido nº1 do artigo 9º daquele DL, tal todavia não implica, nem deriva minimamente que a disciplina daquilo que é a definição do enquadramento ou do regime da alienação da titularidade da mesma, através de operação de reprivatização, se deva conformar ou fundar/acolher naquilo que são as bases gerais do estatuto das empresas públicas insertos naquele DL nº133/2013, porquanto, como vimos, tratam-se de domínios ou planos diversos, sem que se possa sustentar que ocorra qualquer infracção aos artigos 5º, 9º, 13º, nº1, 34º, nº1, 56º e 57º do citado DL, ou ainda do artigo 165º, nº1, alínea u), da CRP.

XLII. Ocorre que impondo-se o uso da forma do acto legislativo para o operar da reprivatização da «A…», feita através do DL nº45/2014, temos que este e a «RCM» impugnada não envolvem em termos expressos qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «L………» [adaptado à situação dos autos].

XLIII. Tal diploma, e o acto impugnado, contêm, respectivamente, a disciplina e a materialização daquilo que é a operação de alienação a privados do capital social da A…, bem como o assegurar do exercício e efectivação de determinados direitos que indirecta e reflexamente estariam em consequência envolvidos, sendo que no capital social daquela empresa o município autor não detém nenhuma posição jurídica, direito ou interesse, nem ocupa ou dispõe de assento nos respectivos órgãos societários.

XLIV. A alteração ou modificação estatutária, contra a qual o autor se insurge e invoca como lesiva da sua posição jurídica [direitos e interesses próprios da população respectiva] e cuja defesa prossegue veio apenas a operar-se, efectivamente, com a publicação do DL nº108/2014, já que só através do mesmo e do regime por ele introduzido se operou a alteração do DL nº68/2010 e, bem assim, dos estatutos da «L……….», adequando-os àquilo que resultava ou se poderia intuir das modificações produzidas, nomeadamente pela Lei nº35/2013, DL nº92/2013 e DL nº96/2014, sendo certo que o autor não aduziu ou suscitou qualquer questão quanto àquilo que é o regime da disciplina da opção de venda e direito de preferência que foi concedido aos municípios no quadro do processo de reprivatização e suas implicações ou decorrências [ver artigos 11º do DL nº45/2014 e 41º a 49º do caderno de encargos aprovado pela «RCM» nº30/2014 de 03.04.2014].

XLV. Nessa medida, alegando o autor que, através dos actos impugnados, e do quadro normativo em que eles se baseiam, e que visam concretizar, ocorre infracção […] à lei, mormente às regras ínsitas no CSC, porque qualquer alteração aos «estatutos da L……….» teria de ser feita segundo as mesmas, soçobra, desde logo, o pedido anulatório assente em tais fundamentos de ilegalidade [adaptado aos presentes autos].

XLVI. É que reconduzindo-se o acto impugnado e o regime legal que o mesmo aplica à operação de reprivatização da «A…», sociedade esta, repita-se, integrante do Grupo «N…» cujo capital é detido maioritariamente pela «P…………», sociedade que, por sua vez, é detida pelo Estado como seu único accionista [ver DL nº209/2000 e Estatutos em anexo] […], então não se vislumbra como pode o autor, que não detém qualquer posição no capital daquele Grupo e em nenhuma das referidas sociedades, em particular na «A…», arrogar-se ou invocar lesão de deveres societários e daquilo que fosse uma posição jurídica, direitos ou interesses em capital de sociedade de que não é possuidor e à qual é totalmente alheio.

XLVII. Ou fazê-lo invocando a sua posição jurídica, direitos e interesses no capital e órgãos societários duma outra sociedade, no caso a «L………», quando esta sociedade, frise-se, não viu sequer o seu capital social e estatutos modificados ou alterados através do acto impugnado e do quadro normativo pelo mesmo aplicado já que estes nada contendem minimamente com aqueles, conclusão esta que se mostra confirmada pela necessidade de emissão/publicação do DL nº108/2014, apenas em 02.07.2014, diploma esse sim que, efectivamente, procedeu à alteração dos estatutos da «L……….» e do DL nº68/2010 que a havia criado.

XLVIII. O acto impugnado concretizador da privatização da «A…» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «L……..», nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam, já que toda a definição e o desenvolvimento do procedimento privatizador e dos seus actos mostra-se, por um lado, condicionado por um «desfecho positivo» do concurso, dado inexistir qualquer transmissão de acções seja de que tipo for sem a celebração de contratos de compra e venda de acções entre «A…» e os municípios em momento ulterior [ver artigos 30º, nº2, 39º nºs 1 e 3, 41º/49º do caderno de encargos anexo à «RCM»], e por outro lado, surge gizado de forma independente e autónoma do processo e o procedimento de alteração estatutária da «L………..» sem, todavia, deixar de com o mesmo ter de estar conexionado ou em ligação, salvaguardando e integrando como dado certo e necessário a sua materialização através dum novo acto ulterior, tanto para mais que aquela alteração estava, aliás, pré-anunciada face àquilo que haviam sido, como aludido, as mudanças legislativas introduzidas nos regimes em matéria de delimitação de sectores [ver Lei nº35/2013 nas alterações introduzidas à Lei nº46/77] e em matéria da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos [ver DL nº92/2013 e DL nº96/2014].

XLIX. Nessa medida, na tese do autor o quadro normativo tido por violado pelo acto impugnado […] mostra-se assim desfocado ou deslocado do que deveria ser o seu efectivo e verdadeiro «alvo», falhando a imputação das ilegalidades àquele acto em face daquilo que são o conteúdo, alcance e os efeitos deste e o seu quadro normativo de enquadramento, os quais, repita-se, não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «L…….», para além de que, frise-se, ao invés do sustentado pelo autor, o DL nº133/2013 não se aplica a actos de reprivatização como o em questão, nem o mesmo constitui uma lei de valor reforçado para efeitos de disciplina e definição normativa dos concretos procedimentos reprivatizadores.

[…]

Resulta do exposto que deve ser julgada improcedente a «inconstitucionalidade orgânica e formal» bem como a «ilegalidade» supra referidas e apontadas pelo município autor aos actos impugnados.

5. Enquanto fundamento de ilegalidade apontada pelo MA aos actos impugnados conta-se, ainda, o da «inconstitucionalidade material» por violação das normas que garantem a autonomia local [artigos 6º, 235º, nº2, e 242º, nº1, da CRP].

Sobre esta imputação feita ao acto impugnado escreve-se no supra referido AC STA de 13.10.2016 [AAE nº800/14] assim:

[…]

LIV. Mas soçobra também a alegada violação do «princípio da autonomia do poder local» por em infracção ao disposto no artigo 235º da CRP.

Motivemos o juízo de improcedência.

LV. Pese embora o Estado ser «unitário» o mesmo «respeita na sua organização e funcionamento … os princípios … da autonomia das autarquias locais» [ver artigo 6º, nº1, da CRP], preceituando-se no citado artigo 235º que «a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais» [nº1] e que «as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas» [nº2], na certeza de que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa» [ver artigo 237º, nº1, da CRP] e de que as autarquias detém «património e finanças próprios» [ver artigo 238º, nº1, também da CRP].

LVI. A garantia constitucional da autonomia do poder local tem sido alvo de sucessivas e repetidas pronúncias por parte do Tribunal Constitucional, colhendo-se entre as mais recentes a pronúncia constante do Acórdão nº494/2015.

LVII. Extrai-se da linha fundamentadora deste acórdão, naquilo que releva para a questão em discussão, que a «autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6º, nº1, da Constituição» e que nesse contexto «deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa», para depois centrando a sua atenção no citado artigo 235º da CRP afirmar que se trata de norma que «garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma [Acórdão nº296/2013…]», já que as «autarquias locais são mais que “mera administração autónoma do Estado”, uma vez que concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" [Ruiz Miguel], num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adopção das decisões colectivas que a afectam [ver Acórdão nº432/93, nº1.2., ver também Acórdão nº296/2013, nº13, e o Acórdão nº109/2015, nº10]».

LVIII. E avançando na sua linha fundamentadora afirma ainda que «segundo o artigo 3º, nº1, da Carta Europeia da Autonomia Local, “o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos” [Acórdão nº296/2013, nº14]» e que, como sustentado no Acórdão nº432/93, «esses interesses próprios das populações: “[…] justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria” […]», na certeza de que a «prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, “como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos [os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro], e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais” [Acórdão n.º 379/96 …]», sendo que, atento o disposto no nº1 do artigo 237º da CRP, «o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia», mas que «ao desempenhar essa tarefa, “o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias [e aos seus órgãos um conjunto de competências] que lhes permitam satisfazer os interesses próprios [privativos] das respectivas comunidades locais” [Acórdão nº379/96, nº 5.2., e Acórdão nº329/99, nº 5.4.]».

LIX. Daí que e continua «na síntese efectuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: “a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade” só podendo a “restrição legal desses interesses […]” “ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma”. “Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo […] que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade”», sendo que o «condicionamento ou compressão da autonomia local [nomeadamente dos seus elementos] pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível», presente que «a autonomia municipal não pode afectar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses [necessariamente locais] que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou actuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional [ver M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, página 385]».

LX. Cientes do enquadramento relativo ao princípio e garantia em crise que antecede importa ainda ter presente, de harmonia com o já supra referido, que nos sistemas multimunicipais existentes neste domínio assiste-se e apela-se à intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional o que acarreta que os interesses dos municípios, como o do aqui autor, não são, por conseguinte, os únicos a serem ou deverem ser tidos em consideração, na certeza, porém, de que aos referidos sistemas multimunicipais é também confiada a prossecução de interesses próprios das populações daqueles municípios.

LXI. Na situação em presença constata-se que no âmbito do procedimento/processo legislativo os municípios, através da sua Associação Nacional, tiveram oportunidade de participar e tutelar/defender os interesses próprios das populações, esgrimindo e aduzindo seus argumentos [ver, no caso, a referência de que foi/foram «ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses …» inserta nos preâmbulos do DL nº92/2013, do DL nº96/2014, do DL nº45/2014, e do DL nº102/2014, este último ainda com audição dos «municípios accionistas da ……»].

LXII. Se é certo que a pronúncia dos municípios através de seus órgãos autárquicos num procedimento legislativo ou num procedimento societário não é equivalente, nem é a mesma coisa, tal não significa que o artigo 235º da CRP exija ou imponha, para ser cumprida e efectivada a garantia nele inserta, um modelo de participação/pronúncia como o existente no âmbito do direito societário e muito menos que tal modelo tenha de ser transposto para o quadro do processo de reprivatização em questão.

LXIII. Esse entendimento constituiria, pois, um entorse àquilo que é a posição constitucional conferida no nosso ordenamento às autarquias locais e àquilo que são os poderes de participação nos procedimentos perante órgãos nacionais quando estejam em causa a colisão com interesses locais, porquanto o nº2 do artigo 235º da CRP visa tão-só que a opinião das autarquias não seja desconsiderada, que as mesmas sejam ouvidas, mas sem que detenham uma posição de bloqueio do procedimento decisório por parte dos órgãos nacionais.

LXIV. É certo que não poderemos esquecer que o nosso sistema constitucional aponta para a conjugação do princípio da unidade do Estado com, nomeadamente, o princípio da autonomia local [ver citado artigo 6º, nº1, da CRP] e que não se pode aceitar que um órgão do poder central tome decisões que afectem interesses locais sem dar a oportunidade às autarquias, através de seus órgãos, de contribuírem para a definição do conteúdo dessas decisões [ver artigo 235º, nº2, da CRP].

LXV. Mas o «equilíbrio eficiente» entre princípio da «descentralização local» e o princípio da «unidade de acção na prossecução do interesse público», tal como é afirmado por Jorge Miranda [in: Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 6ª edição, páginas 237/239], no quadro da ideia de unidade estatal não se mostra compatível com a exigência de que as decisões tomadas pelos órgãos centrais no quadro dos sistemas multimunicipais, prosseguindo interesses nacionais, tenham de obter a concordância das autarquias locais num quadro ou ambiência disciplinado pelas regras societárias.

LXVI. Aquilo que é a prossecução do interesse nacional neste domínio não pode ficar refém, não pode ficar capturada pela afirmação dum interesse local, pela exigência dum procedimento societário tido como o único compatível do princípio da autonomia do poder autárquico.

LXVII. Para além disso a tese sustentada pelo autor não pode ser acolhida porquanto não obstante a intervenção do Estado no sector do saneamento e dos resíduos dever envolver as competências dos municípios nesse domínio temos que o princípio em crise admite claramente restrições desde que respeitados o princípio da proporcionalidade e aquilo que é o seu núcleo essencial.

LXVIII. Ora a operação de reprivatização da «A…» feita no quadro do processo de transformação do sector de resíduos, mormente, da gestão e exploração dos sistemas, transcende os interesses dos municípios, tanto mais que prossegue interesses que se prendem com a própria sustentabilidade económico-financeira dos sistemas multimunicipais tomados no seu conjunto, interesses a serem prosseguidos pelo Governo no âmbito daquilo que são as suas competências nesta matéria e que para serem prosseguidos não carecem do «acordo» dos municípios.

[…]

E assim concluímos, como se conclui nesse acórdão, que os actos impugnados não enfermam de qualquer infracção, ou violação, do «princípio da autonomia do poder local» [artigo 235º da CRP], improcedendo, também, este fundamento de ilegalidade apontado pelo autor aos actos impugnados.

6. Alega ainda o MA, que para o caso de se proceder à repristinação do regime do DL nº68/2014, de 15.06, devido à procedência das «inconstitucionalidades» invocadas, que os actos administrativos impugnados sempre seriam nulos à luz dos seus artigos 5º nº3, e 8º nºs 1 e 2. Ora, como tais inconstitucionalidades -formal e material - foram «julgadas improcedentes», não se nos impõe, portanto, a apreciação dessas alegadas violações.

Finalmente, alega que o acto de «selecção do adquirente das acções da A…» - RCM nº55-B/2014 - é autonomamente nulo por falta de um elemento essencial: o procedimento pré-contratual, exigido, diz, pelas «regras aplicáveis à formação dos contratos públicos» [CCP – Código dos Contratos Públicos].

Mas, também quanto a esta questão, não lhe assiste razão.

Efectivamente, o contrato que aqui está em causa é, somente, o «contrato de compra e venda das acções representativas de 95% do capital social da A…» e das «acções que resultam do exercício da opção de venda dos municípios» que dela sejam accionistas. O respectivo concurso público tem, pois, por escopo, a selecção, de entre as várias propostas vinculativas aceites, daquela que melhor satisfaz os critérios de «adjudicação» estabelecidos. E, como resulta do ponto 1 da RCM nº55-B/2014, o concorrente «seleccionado» para essa «aquisição de acções», ou, doutro modo, o vencedor do concurso de reprivatização da A…, foi o «Agrupamento D……..».

Ora, resulta expressamente da lei - artigo 2º, nº3, do DL nº45/2014, de 20.03 - que «Ao concurso público previsto no número anterior…» - que é o acabado de referir - «…não se aplica o disposto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pela DL nº18/2008, de 29 de Janeiro».

Estamos, assim, no âmbito de contratação «excluída» da regulamentação ínsita na parte II do Código dos Contratos Públicos [CCP] - ver artigo 5º do CCP - pelo que carece de fundamento a invocação do desrespeito a regras aplicáveis à formação dos contratos aí contemplados.

7. Ressuma, de quanto fica dito, que deve ser julgada totalmente improcedente esta acção administrativa especial intentada pelo MUNICÍPIO DA AMADORA.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar totalmente improcedente a presente acção, e, em conformidade, absolver do pedido os demandados.

Custas pelo autor.

Lisboa, 29 de Junho de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.