0877/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O tribunal administrativo é competente para conhecer do pedido indemnizatório formulado por um município contra agentes seus que, integrando o serviço de higiene urbana e resíduos sólidos, se conluiaram alegadamente com a empresa a quem tinha sido adjudicado o fornecimento de fardamentos destinados aos capatazes de limpeza e deram como conferida e recebida a mercadoria, permitindo que a mesma fosse paga ao fornecedor, sem que de facto tivesse sido entregue, o que somente veio a acontecer anos depois.

II- Na realidade, a actuação supostamente lesiva destes Réus decorreu à sombra de normas de Direito Administrativo, concretamente em violação de deveres funcionais de carácter estatutário (isenção e lealdade), sendo o resultado danoso apenas possível por causa dessa violação e da respectiva integração no ente público lesado e exercício de funções no dito serviço – actuação essa igualmente passível de responsabilidade disciplinar.

III- Não é a posição activa ou passiva que a Administração ocupa em juízo que determina a competência do tribunal, mas a existência de um litígio com um particular surgido sob a égide de normas de direito administrativo, admitindo-se que aquela venha a juízo instaurando contra um particular acção de responsabilidade (cf. o art. 73º da LPTA).

IV- Mas o tribunal administrativo não é competente para conhecer do pedido de condenação solidária que nessa acção é deduzido contra a empresa adjudicatária do fornecimento, se o fornecimento não tem carácter contínuo, não existe contrato escrito nem se alegam factos de que se colham marcas de administratividade ou uma ambiência de direito público, impedindo que se reconheça ao contrato a natureza de administrativo e às relações jurídicas geradas a matriz de relações de direito administrativo.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:

- I –

O Município de Lisboa recorre do saneador-sentença do T.A.C. de Lisboa que, em acção que propôs contra A...Lda, Engº B..., ... e ... julgou o tribunal administrativo incompetente em razão da matéria, absolvendo os Réus da instância.

Nas suas alegações o recorrente formulou a seguinte e única conclusão:

“O douto Saneador-Sentença violou a norma constante da al. h) do nº 1 do art. 51º do ETAF, pois na presente acção está em causa a efectivação da responsabilidade civil de alguns funcionários do A. por actos praticados no exercício das suas funções e sob o domínio de normas de direito público, pelo que se trata de actos de gestão pública, fundamentando a competência dos tribunais administrativos. Com efeito, o próprio Saneador-sentença reconhece que os actos em apreço terão violado as normas por que se rege a realização de despesas públicas, assim como os deveres de zelo, isenção e lealdade, a cujo cumprimento os referidos funcionários se encontravam vinculados, de acordo com o art. 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local”.

Apenas o recorrido B... contra-alegou, limitando-se a pedir a confirmação da sentença.

O Ministério Público entende que o recurso não merece provimento.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II –

A matéria de facto relevante, sobre a qual não vem qualquer disputa, foi fixada pelo tribunal a quo nos seguintes termos:

a) Em 1993 e 1994, o A. adjudicou, por ajuste verbal, à 1ª R. o fornecimento de diverso fardamento destinado aos capatazes de limpeza da Direcção de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos (DHURS);

b) Tais fornecimentos perfizeram o montante de 51.128.338$00;

c) O 2º R. era ao tempo o dirigente máximo da DHURS.

d) Exercendo então os 3º e 4º Réus, respectivamente, as funções de chefe e fiel de armazém da referida DHURS.

e) No âmbito dos fornecimentos que lhe foram adjudicados, a 1ª R. apresentou ao A. no final de 1994 e início de 1995 as respectivas facturas.

f) Sem que tivesse entregue o fardamento referido em a);

g) Nessas facturas foi aposto pelo fiel de armazém, ora 4º R., o competente “recebido e contendo”.

h) O 2º, como Responsável pelo Departamento, e o 3º R., na qualidade de chefe de armazém, apuseram o seu “visto”;

i) Tendo as facturas sido pagas;

j) O fardamento referido em a) foi entregue em data posterior à que consta das respectivas facturas;

- III –

Em causa está apenas a única decisão tomada no saneador-sentença de que se recorre, qual seja a de considerar o tribunal administrativo incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção.

Para assim julgar, a sentença fundamentou-se da seguinte maneira: embora o fornecimento contratado tenha sido objecto de um contrato administrativo, a acção não versa sobre a execução desse contrato nem o seu cumprimento, sendo antes uma acção de responsabilidade civil por facto ilícito. No entanto, os factos em causa não são actos de gestão pública. Na base da acção está “a conduta lesiva das normas que regem a realização da despesa pública e a ofensa dos deveres de zelo, isenção e lealdade por banda dos RR.”, e não “a ordem ou o processo de pagamento das facturas que a ré A... emitiu”. Além disso, a acção não diz respeito à responsabilidade civil de uma entidade pública, mas à responsabilidade que a mesma pretende efectivar contra funcionários seus e um particular (que não uma acção de regresso).

Vejamos:

Constitui princípio básico o de que o critério aferidor da competência do tribunal deve repousar nos termos em que a acção é proposta, nomeadamente o pedido que na petição é formulado – vide cfr. MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1963, páginas 89 e 90, Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 26.9.96 (Ap. D.R., p. 59) e de 27.2.02, proc.º nº 371/02), Acs. do STA de 12-01-88, proc.º n.º 24.880, in Ap. D.R., p. 106 e do STJ de 6-06-78, in BMJ 278, 122. O pedido do autor corresponde ao quid disputatum, ou quid decidendum, ou seja, a providência concreta que ao tribunal vem solicitar-se.

A competência não depende, assim, da legitimidade das partes nem da procedência da acção e é por isso que aquilo que o réu vem alegar na contestação não pode servir de contributo para o juiz fixar a competência do tribunal. Esta depende, isso sim, do modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo.

Ora, na p.i., o Autor e ora recorrente veio, em síntese, dizer que adjudicara à 1ª Ré pela importância de Esc. 51.128.338$00 o fornecimento de diverso fardamento destinado aos capatazes de limpeza da Câmara (Direcção de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos – DHURS). E que, graças ao conluio entre a empresa e os seus agentes, os 2º, 3º e 4º Réus, respectivamente dirigente máximo do serviço, chefe e fiel de armazém, o material foi dado como recebido e pago ao fornecedor sem que efectivamente o tivesse sido. Os referidos funcionários deram-no como conferido e recebido em 1994 e 1995, quando na realidade ele só veio a ser entregue anos depois, em 1997. Houve “uma violação das normas que regem a realização das despesas públicas”, segundo as quais os pagamentos só deviam ter sido efectuados após a entrega efectiva dos bens pelo fornecedor, e, “para os funcionários envolvidos, condutas ofensivas dos deveres de isenção, zelo e lealdade…”.

Então, considerando-se prejudicado nos juros que o capital prematuramente desembolsado teria vencido, concluiu pedindo a condenação solidária de todos os Réus nesse pagamento, que na altura computou em Esc. 10.629.224$00.

A causa, assim delineada, tem agora de ser confrontada com as normas que estabelecem as fronteiras da jurisdição administrativa e fiscal e a competência dos tribunais administrativos – pois é dessa conjunção que depende a resposta à questão que o recurso jurisdicional coloca.

Já na matriz constitucional do art. 212º a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é definida como o conjunto das “acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

No art. 3º do ETAF estabelece-se uma delimitação mais precisa, ao dizer-se que incumbe a estes tribunais “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses público e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Na disposição seguinte continua-se essa delimitação pela negativa, explicitando-se as matérias excluídas da jurisdição (actos e responsabilidade política, normas legislativas e responsabilidade pela função legislativa, actos dos tribunais em matéria administrativa, qualificação e delimitação de bens como de domínio público, questões de direito privado e outras legalmente atribuídas a outros tribunais).

No que se refere aos tribunais administrativos, completam este quadro as normas do ETAF que confiam ao S.T.A. (Subsecções, Pleno e Plenário), ao TCA e aos TAC a competência para conhecer dos vários processos e matérias, cuja melhor identificação se vai depois colher da enunciação e regulação dos diversos meios processuais contenciosos feita na LPTA.

Ora, a pretensão indemnizatória do recorrente contra os Réus que são seus agentes brota claramente da relação jurídica de direito administrativo que os liga e que faz com que os mesmos se integrem como elementos da própria Administração, ligação essa sem a qual a combinação que alegadamente estabeleceram uns com os outros em prejuízo do Município nem teria sido possível. Na perspectiva da acção, o resultado danoso, e assim o correspondente pedido do seu ressarcimento, ficou a dever-se a uma actuação ofensiva dos deveres de isenção e lealdade destes Réus. Deveres esses que são específicos de quem toma parte na função administrativa, e por isso são enumerados em normas de carácter administrativo estatutário, como são as do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. O recorrente pretende pela via da acção accionar a responsabilidade civil destas pessoas, tal como poderia (desconhece-se se o fez) responsabilizá-las disciplinarmente pelos mesmos factos.

O conflito de interesses que se instalou a propósito da reparação dos danos consistentes na perda do rendimento do capital surgiu sob a égide de normas de direito administrativo e opõe um ente público e entes privados, pedindo-se que o tribunal decrete que a esfera patrimonial pessoal dos Réus seja sacrificada a benefício da perda patrimonial pública sofrida. Tanto basta para o qualificar como atinente à Jurisdição.

O resto já se situa para além da questão da competência do tribunal administrativo. Saber se o tipo de acção é de responsabilidade contratual ou extra-contratual, se o meio concretamente accionado foi o correcto e adequado é questão que não parece poder resolver-se com os estritos elementos que flúem da petição, dependendo de saber qual o título jurídico-público de investidura dos Réus nas funções camarárias que exerciam, se o contrato, o acto administrativo de nomeação ou outro qualquer - p. ex., na hipótese versada no Ac. deste S.T.A. de 11.11.04 (proc.º nº 216/04), entendeu-se que a acção movida pela CGD contra uma sua empregada em que esta, violando os seus deveres funcionais, permitiu o pagamento de cheque que não devia ter sido cobrado, por ser flagrante a dissemelhança entre a assinatura da sacadora e a da ficha da cliente, se inseria no domínio da responsabilidade civil contratual, reportada a um contrato de trabalho submetido ao direito público. Mas não é disso que agora importa curar, atenta a metodologia por que optámos.

O que vale a pena é corrigir o equívoco da sentença quando realça que a acção não tem por objecto responsabilizar uma entidade pública, nem exercer o direito de regresso por responsabilidade assumida no domínio dos actos administrativos de gestão pública.

Sendo essa constatação exacta, importa no entanto ter presente que não é a posição activa ou passiva que a Administração ocupa em juízo que determina a competência do tribunal. É a existência de um conflito de interesses entre um ente público e outro privado, se nascido sob o domínio de normas de direito administrativo. As acções a que se reporta o Dec-Lei nº 48.051, de 21.11.67, não esgotam a pluralidade de conflitos de interesses que se podem instalar sob esses auspícios, ou não teria cabimento na LPTA a norma do art. 73º em que se prevêem outras acções “não especificadas” – “pertencentes ao contencioso administrativo e não especialmente reguladas”.

Por isso, são já vários os casos jurisprudenciais em que tem vindo a aceitar-se a competência desse mesmo tribunal para dirimir litígios em que a pretensão material é deduzida pela Administração, designadamente por ser ela a sentir-se lesada pela actuação do particular – para além da hipótese a que já se aludiu, vejam-se as das acções postas contra bolseiros com pedido de condenação a prestação de facto, como a da ARS contra enfermeira a prestar-lhe serviço pelo tempo e condições a que se vinculara (Ac. de 10.2.94, proc.º nº 32.364, 3.10.96 e 29.1.97 (Pleno), resp. proc.ºs nºs 30.432 e 32.364). Neste último acórdão enquadram-se estas acções na previsão do mencionado art. 73º da LPTA, sendo designadas por “acções de responsabilidade interpostas contra particulares pelo incumprimento de um dever jurídico administrativo”

No plano da competência do tribunal administrativo, que é o único que interessa analisar, as coisas parecem, todavia, mudar de figura quando se queira enquadrar a pretensão indemnizatória formulada contra a empresa que figura na acção como 1ª Ré – ao contrário do que a sentença decidiu, aderindo sem crítica à natureza administrativa do contrato. Embora sendo exterior à entidade pública lesada, e não estando por isso adstrita à observância de deveres estatutários próprios de quem participa na função, essa empresa ficou episodicamente associada à realização do interesse público pela adjudicação de que beneficiou. Mas a quase ausência de elementos de relacionação com normas de direito administrativo (a petição apenas alude à “conduta lesiva das normas que regem a realização das despesas públicas”), a falta de indícios de uma colaboração permanente que se traduzisse num fornecimento contínuo e não numa simples venda avulsa (art. 178º, nº 2, al. g) do CPA), o facto de não ter havido contrato escrito nem de poderem colher-se dos documentos juntos com a p.i. estipulações exorbitantes nem traços distintivos de marcas de administratividade ou de uma ambiência de direito público, tudo aponta para que não se tenham estabelecido entre o Autor e esta Ré uma relação jurídica regulada pelo Direito Administrativo, no sentido daquela que “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” – FREITAS DO AMARAL, Lições, p. 439/40, Acs. deste S.T.A. de 7.3.01, proc.º nº 46.049, 28.9.04, proc.º nº 1287/03 e Ac. do Tribunal dos Conflitos de 13.3.05, proc.º nº 21/03.

Sendo assim, o tribunal administrativo é incompetente para conhecer do pedido indemnizatório contra esta Ré.

Nestes termos, acordam em conceder parcial provimento ao recurso, revogando em parte a sentença recorrida e julgando o tribunal administrativo competente em razão da matéria para conhecer da acção proposta contra os 2º, 3º e 4º Réus, mantendo-se, no mais, a sentença recorrida e baixando os autos ao TAC de Lisboa a fim de aí prosseguirem a sua tramitação, se outra causa a tanto não obstar.

Custas pelo recorrido B... .

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.