01255/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 51º, n.º 1, do CPTA não permite a impugnação contenciosa de actos sujeitos a impugnações administrativas necessárias, sejam elas expressa ou implicitamente previstas.

II- O recurso hierárquico impróprio consagrado no art. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88, de 16/12, era necessário.

III- Por isso, é inimpugnável «in judicium» o acto de classificação que estava sujeito a tal recurso hierárquico.

IV- Por ser meramente confirmativo (art. 53º do CPTA), também não é impugnável o acto que indeferiu uma reclamação facultativa do mesmo acto de classificação.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Coimbra interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Norte que revogou o saneador-sentença em que o TAF de Coimbra, «por inimpugnabilidade dos actos impugnados», absolveu da instância o Município de Coimbra, que A… demandara na acção administrativa especial tendente a anular dois despachos do Vereador da Cultura da respectiva câmara e a condenar o município a «homologar», em certos moldes, a classificação de serviço do autor.

O recorrente terminou a sua alegação oferecendo as conclusões seguintes:

1- Esse Supremo Tribunal sempre considerou que o recurso hierárquico previsto no DR n.º 45/88, de 16/12, tem natureza necessária, entendendo-se que o legislador terá querido impor o recurso para a câmara para dar ao interessado a possibilidade de submeter a questão à apreciação duma entidade mais distante do procedimento classificador, minorando assim os riscos de introdução de critérios emocionais e tornando porventura desnecessário o recurso contencioso, sendo certo que muitos dos juízos valorativos emitidos naquele procedimento escapam à sindicabilidade dos tribunais, aos quais apenas compete apreciar a legalidade do acto e não o seu mérito ou conveniência.

2- Estando nós, no caso «sub judice», perante situação em que se discute a natureza necessária ou não de um recurso hierárquico impróprio – até aqui considerado necessário por esse Supremo Tribunal – e em que a questão da definitividade vertical do acto não se mostra determinante para a previsão legal dessa impugnação administrativa, crê-se existir relevância social e jurídica bastante para justificar a admissibilidade do presente recurso de revista, para além de tal admissão se afigurar claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

3- O recurso hierárquico previsto no art. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88 não foi criado com o escopo de atribuir definitividade vertical ao acto de homologação da classificação de serviço praticado pelo presidente da câmara municipal, mas antes, isso sim, e como se referiu, de dar ao interessado a possibilidade de submeter a questão à apreciação de uma entidade mais distante do procedimento classificador, razão pela qual, no entender do recorrente, se o legislador entendeu criar aqui a possibilidade de um recurso hierárquico deste tipo, estabelecendo, inclusivamente, de forma expressa, um prazo para a decisão do mesmo, parece demonstrado, de forma «clara» e «expressa», que tal recurso é necessário.

4- Conforme se afirma no acórdão de 4/6/2009 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo desse STA, proferido no proc. n.º 377/08, « (o) art. 51º, n.º 1, do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a lei o disser expressamente, como também em todos aqueles casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias», acrescentando-se que «uma solução diferente constituiria uma verdadeira fraude para o legislador que foi emitindo normas com base no pressuposto, aceite pela generalidade, de que a mera previsão legal de uma impugnação administrativa, sem qualquer outra menção, tornava-a necessária».

5- Ainda que se entenda que os meios de impugnação administrativa, mesmo que especialmente previstos na lei, perdem, após a entrada em vigor do CPTA, a sua natureza de necessários nos casos em que essa necessidade se justificava para conferir definitividade vertical ao acto, sempre haverá de considerar-se que há situações em que a impugnação administrativa não serve apenas para conferir essa definitividade – designadamente nos casos em que não se está perante uma relação de hierarquia – e que, nessa medida, tais impugnações se mantêm como necessárias.

6- Não existindo qualquer relação hierárquica entre o presidente da câmara municipal e a câmara municipal, parece claro que a intenção do legislador ao instituir o recurso hierárquico no DR n.º 45/88, não terá sido conferir definitividade vertical ao acto de homologação, porquanto este, em boa verdade, havia já sido praticado por órgão hierarquicamente superior.

7- O recurso hierárquico previsto no art. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88 é um recurso hierárquico (impróprio) necessário, mantendo esta sua natureza não obstante a entrada em vigor do CPTA e do novo paradigma de impugnação judicial de actos administrativos por este introduzido no nosso ordenamento jurídico e, assim sendo, o autor tinha, obrigatoriamente, de interpor recurso hierárquico impróprio para a Câmara Municipal de Coimbra do acto de homologação da sua classificação de serviço, a fim de aceder à via judicial.

8- Ao emitir acórdão em sentido diverso, fez o tribunal «a quo» errada interpretação e aplicação do art. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88, bem como dos arts. 50º, 51º e 59º, ns.º 4 e 5, do CPTA.

O recorrido contra-alegou, concluindo da forma seguinte:

1- O recurso de revista não deverá ser admitido por não se verificarem preenchidos os pressupostos do art. 150º, n.º 1, do CPTA.

2- As normas estabelecidas nos arts. 51º, n.º 1, e 59º, ns.º 4 e 5, do CPTA afastam a regra da necessidade do recurso hierárquico e, portanto, o requisito da definitividade vertical como pressuposto da impugnação contenciosa dos actos administrativos.

3- A interpretação daquelas normas deve ser feita sem restrições ou limitações e no sentido de que não exigem a interposição de recurso hierárquico, ainda que previsto expressamente em legislação especial, como condição para a impugnação contenciosa.

4- O art. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88, de 16/12, não prevê o recurso hierárquico impróprio nem foi essa, certamente, a intenção do legislador, mas apenas a de fixação da natureza do recurso hierárquico e o prazo para a sua interposição.

5- O douto acórdão recorrido, ao contrário do alegado pelo recorrente, fez uma correcta interpretação das leis aplicáveis ao caso em apreço – arts. 6º, n.º 1, do DR n.º 45/88, 51º, n.º 1, e 59º, ns.º 4 e 5, do CPTA – pelo que o recurso não poderá proceder.

A revista foi admitida pelo acórdão de fls. 167 e ss. – da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada por provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por reproduzida – como genérica e ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O aqui recorrido propôs a acção administrativa especial dos autos a fim de anular dois actos do Vereador da Cultura da CM Coimbra – o despacho de 28/7/2006, «que alterou» a ficha de notação do autor e homologou a sua classificação de serviço relativa ao ano de 2005, e o despacho de 18/9/2006, que indeferiu uma reclamação por ele deduzida do acto anterior – e obter a condenação do Município de Coimbra a «homologar» a mesma classificação nos termos em que a superiora hierárquica do autor preenchera tal ficha.

No saneador, o TAF de Coimbra absolveu o Município de Coimbra da instância, por inimpugnabilidade dos actos, já que considerou que eles, nos termos do art. 29º, n.º 1, do DR n.º 19-A/2004, de 14/5, careciam «de impugnação administrativa necessária para se tornarem contenciosamente impugnáveis».

Todavia, o TCA-Norte revogou essa sentença. O aresto ora «sub judicio» começou por referir que o DR aplicável era, não o apontado pelo TAF, mas o n.º 45/88, de 16/12. Depois, teceu longas considerações jurídicas em que fundamentalmente disse duas coisas: que, à luz do CPTA, só operam como impugnações administrativas necessárias aquelas cuja necessidade esteja expressamente prevista; e que, quando isso suceda, o vício que corresponde à imediata impugnação dos actos sujeitos a esses meios necessários não é a inimpugnabilidade do acto, como dissera a 1.ª instância, mas a falta de um pressuposto ou requisito processual autónomo. Finalmente, o aresto qualificou o recurso hierárquico impróprio previsto no art. 6º, n.º 1, al. a), do DR n.º 45/88 (o «recurso hierárquico da classificação de serviço, a interpor no prazo de dez dias úteis contados a partir da data do conhecimento da homologação para a câmara municipal respectiva») como meramente facultativo, já que a sua necessidade não vinha assinalada «expressis verbis». E, porque concluíra que os actos não estavam sujeitos a um qualquer meio administrativo necessário, o acórdão recorrido revogou a decisão da 1.ª instância, em que se decidira ao invés.

Na presente revista, o Município de Coimbra defende a natureza necessária do recurso hierárquico previsto no art. 6º, n.º 1, al. a), do DR n.º 45/88, de 16/12, daí inferindo que os actos acometidos na lide são inimpugnáveis e que se deve retomar a decisão da 1.ª instância.

«Ante omnia», há que consignar o seguinte: ao procedimento dos autos aplicava-se o regime do DR n.º 45/88, como o TCA considerou, pois este diploma só foi revogado pelo DR n.º 6/2006, de 20/6, que não se aplicava à avaliação de desempenho no ano transacto. Sendo assim, o processo de classificação de serviço em apreço findava, numa primeira fase, pela homologação da classificação proposta, por parte do dirigente – «in casu», o Vereador da Cultura da CM Coimbra, como resulta do art. 7º, al. b), do diploma aplicável; ao que se seguia a hipótese de se interpor, desse acto de homologação, um «recurso hierárquico» (claramente impróprio) para a respectiva câmara municipal.

Perante este quadro, logo se vê que o problema da impugnabilidade não se coloca da mesma maneira em relação aos dois actos acometidos na acção. Com efeito, a eventual índole necessária do sobredito «recurso hierárquico» apenas avulta no ataque ao acto de 28/7/2006, que homologou a classificação de serviço do aqui recorrido; pois – e como melhor veremos «infra» – tal natureza é irrelevante para se aferir da impugnabilidade do acto de 16/10/2006, que indeferiu uma reclamação daquele acto de 28/7/2006. E é neste despacho, o primeiro dos dois que vêm impugnados, que centraremos entretanto a nossa atenção.

Duas questões se colocam: o «recurso hierárquico» previsto no art. 6º do DR n.º 45/88 era necessário? E, sendo-o, essa necessidade, apesar de implícita, releva no âmbito do CPTA? Ora, temos por certo que ambas as questões merecem uma resposta afirmativa.

A índole necessária desse «recurso hierárquico» já foi afirmada pela jurisprudência do STA, como o recorrente indicou («vide» os acórdãos de 3/6/97 e de 22/4/99, respectivamente proferidos nos recursos ns.º 39.396 e 41.978). E não se duvida da bondade de tal solução, tendo em conta o modo como o «recurso» estava previsto e o fim que ele servia. Quanto ao modo, temos que o DR n.º 45/88 desenhava o «recurso hierárquico» como um passo típico do procedimento de classificação – caso o avaliado discordasse do seu resultado em primeiro grau. E, porque o «recurso hierárquico» era impróprio – pois não há relações de hierarquia entre o presidente da câmara ou os vereadores, por um lado, e a câmara municipal, por outro – a sua simples previsão logo indiciava a obrigatoriedade de o interpor para se obter a palavra final sobre a classificação de serviço. Ou seja: a mera excepcionalidade do meio previsto já constituía um indício seguro da obrigatoriedade do seu uso. Conclusão confirmada pelo fim a que tendia o «recurso hierárquico»: o de se cavar e obter uma maior distância entre o avaliado e a entidade avaliadora final, assim se incrementando a objectividade – e, assim, o acerto e a justiça – da classificação a atribuir.

Portanto, o «recurso hierárquico» previsto no dito art. 6º era necessário – o que resolve a primeira questão. Mas tratava-se de uma necessidade só implicitamente afirmada. E, porque o TCA sustentou que, à luz do CPTA, ela seria irrelevante, há que passar à segunda questão.

Neste problema da consagração, expressa ou tácita, da necessidade, talvez o TCA haja confundido os recursos hierárquicos com as reclamações, transpondo indevidamente o que se diz sobre estas para aqueles. Seja ou não assim, é certo que a índole necessária de um recurso hierárquico não depende da consagração expressa da necessidade, a qual, embora silenciada, pode ser inequivocamente deduzida do contexto da previsão – como «supra» constatámos. Aliás, não se vê por que motivo se desprezaria um juízo implícito de necessidade, assente que os juízos implícitos são tão enunciativos – e, provindo do legislador, tão obrigatórios – como os explicitamente proferidos.

É claro que o TCA não chegou ao extremo de negar esta regra lógica. Simplesmente sucedeu que o acórdão recorrido, na esteira de um aresto deste Supremo, se ancorou na ideia de que a necessidade dos meios impugnatórios só se refere à noção de definitividade vertical; e, como esta definitividade «caiu» com o CPTA, deveria doravante ver-se, na impugnação dos actos que a lei expressamente sujeite a algum recurso hierárquico necessário, a falta de um pressuposto processual inominado, em vez de uma pura e simples inimpugnabilidade do acto acometido. Mas tal posição não convence, e por duas razões.

«Primo», toda a necessidade é em vista de algo. Ora, repugna referir a necessidade de certos meios administrativos, que é real, a um mero «ens rationis» (a definitividade vertical); sobretudo se considerarmos que esse mesmo conceito foi concebido para melhor caracterizar e explicar uma realidade – a não impugnabilidade de determinados actos (os que não caibam na categoria criada para reunir os verticalmente definitivos). Assim, tal necessidade, para se manter na ordem da realidade, que é afinal a sua, há-de reportar-se àquela inimpugnabilidade, desprezando-se o conceito intermédio de definitividade vertical – pois este conceito não opera «secundum rem», mas só «secundum rationem intelligendi sive dicendi». O que nos reconduz a certezas há muito adquiridas, indiferentes ao ouropel da novidade: o recurso hierárquico é necessário à abertura da via contenciosa, porque, sem a intermediação dele, é impossível – o que se opõe a necessário – aceder «in judicium».

«Secundo», é ocioso e dispensável inventar um novo pressuposto processual quando a impugnabilidade resolve cabalmente o assunto. Razões óbvias de economia, simplicidade e moderação («pluritas non est ponenda sine necessitate») assim o aconselham.

No fundo, as teses opostas – que o TCA colheu no acórdão deste STA de 10/9/2008, proferido no proc. n.º 449/07 – correspondem a uma jurisprudência que se não firmou no STA e que foi mesmo expressamente afastada pelo Pleno da Secção Administrativa no seu decisivo aresto de 4/6/2009 (recurso n.º 377/08). Este acórdão veio clarificar que as impugnações administrativas necessárias mantêm, em face do CPTA, o seu habitual alcance, de modo que os actos a elas sujeitos não cabem na regra geral de impugnabilidade, prevista no art. 51º do diploma, sendo contenciosamente inimpugnáveis «a se». E convém referir que essa solução já se mostrava preconizada na doutrina («vide» o Comentário ao CPTA, de Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, pág. 263, e o CPTA anotado por Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, vol. I, pág. 347).

Assentes os pontos anteriores, estamos agora em condições de resolver o caso «sub judicio».

O acto de 28/7/2006, enquanto homologatório da classificação de serviço do recorrido, estava sujeito a recurso hierárquico necessário (impróprio) para a CM Coimbra. Portanto, não era um acto contenciosamente impugnável, não podendo avaliar-se da sua legalidade através deste processo.

E o acto de 16/10/2006 também não é impugnável, embora por motivos diferentes. Ao indeferir uma reclamação facultativa de um acto anterior (o de 28/7/2006), tal acto mostra-se meramente confirmativo dele. Ora, a inimpugnabilidade desse acto confirmativo é manifesta à luz do art. 53º, als. a) e b) do CPTA, ou seja, porque o acto confirmado foi comunicado ao ora recorrido, mostrando-se-lhe oponível.

Concluindo-se pela inimpugnabilidade dos dois actos acometidos na acção, o que traz a absolvição da instância da entidade nela demandada, igual destino tem de receber o pedido condenatório, que da procedência do pedido de anulação absolutamente dependia. Portanto, a revista é de conceder, devendo subsistir o decidido no TAF, embora por diferentes razões.

Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelos motivos expostos, a sentença da 1.ª instância.

Custas pelo ora recorrido, tanto no TCA como neste STA, fixando-se a taxa de justiça, respectivamente, em 4 e 5 UC.

Lisboa, 6 de Maio de 2010. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho.