01083/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do n.º 1 do art.º 46.º da LPTA a Autoridade Recorrida é obrigada a remeter ao Tribunal, com a resposta ou dentro do respectivo prazo, “o original do processo administrativo em que foi praticado o acto recorrido e os demais documentos relativos à matéria do recurso”, acrescentando os n.ºs 1 e 2 do art.º 11.º do mesmo diploma que, “na falta injustificada de remessa de elementos com relevância para o processo, pode o Tribunal adoptar todas as providências adequadas …” e, mantendo-se essa falta, cumpre-lhe apreciar “livremente essa conduta para efeitos probatórios.”

II- E, se assim é, o Tribunal só está obrigado a pronunciar-se sobre aquela junção quando for de admitir que o processo instrutor pode conter elementos importantes para a decisão da causa - designadamente ao nível da prova dos factos - e o mesmo não foi espontaneamente junto pela Administração e, por isso, quando a ausência do processo possa ter relevância na decisão a tomar.

III- No entanto, se a sentença não se pronunciar sobre a não junção não estaremos perante um vicio que determine a nulidade da mesma, por omissão de pronúncia nem, tão pouco, tal omissão poderá determinar nulidade processual nos termos do n.º 1 do art.º 201.º do CPC, já que, quando muito, se estará na presença de um erro de julgamento o qual poderá fundamentar a revogação do decidido se o Tribunal ad quem entender que o processo administrativo poderia conter elementos indispensáveis para o julgamento e que o Julgador não ponderou devida e correctamente esse aspecto da questão.

IV- A revisão anual das componentes do sistema retributivo do pessoal da Administração Pública deve ser reportada ao início do ano civil seguinte àquele em que foram decididas.

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores requereu, no Tribunal Central Administrativo, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n.º 1 do Despacho Conjunto n.º 547/2001, do Sr. Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes e do Sr. Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 25/05/2001, publicado na II Série do DR de 20/06/2001.

Mas sem êxito já que esse pedido foi indeferido.

Inconformado, o identificado Sindicato recorreu para este Tribunal concluindo da forma que se segue:

1. A omissão de pronúncia judicial sobre o facto de não ter sido junto o processo administrativo, que era devida nos termos previstos no n.° 1 do artigo 11° e n.° 3 do art.º 46° da LPTA, designadamente quanto à adopção pelo Tribunal das providências adequadas, produziu nulidade, visto tratar-se, manifestamente, de uma irregularidade susceptível de influir - e que influiu efectivamente - no exame e decisão da causa.

2. Aliás interpretadas as pertinentes normas processuais no sentido que implicitamente lhes foi dado no Acórdão recorrido de, sem pronúncia expressa do juiz, poder ser dispensada a apresentação do processo administrativo, tal violaria o princípio do contraditório e os princípios constitucionais da decisão e do processo equitativo, pelo que seriam materialmente inconstitucionais por ofensa ao disposto no n.° 4 do art.º 20° da CRP.

3. Acresce que, para a boa decisão da causa, o Tribunal carecia necessariamente de firmar factos, não podendo fazer fé no que foi declarado no preâmbulo do Despacho Conjunto n.° 547/2001, como fez.

4. Os factos alegados pelo Recorrente na p.i. deviam ter sido dados como provados, visto não terem sido objecto de impugnação por parte dos Recorridos.

5. Os quais, aliás, eram necessários à boa decisão da causa.

6. Pelo que o Acórdão recorrido padece da nulidade prevista na alínea b) do n.° 1 do artigo 668° do CPC.

7. Sendo certo que, interpretadas as pertinentes normais processuais no sentido que lhes foi dado no Acórdão de poder ser dispensada pelo juiz a fixação da matéria de facto alegada pelo Recorrente e que não foi contestada pelos Recorridos, além de serem inconstitucionais, por ofensa ao direito constitucional a um processo equitativo, violariam o princípio da independência dos tribunais consagrado no artigo 203° da CRP.

8. A cláusula de salvaguarda constante no n.° 3 do artigo 40.° do Regulamento de Carreiras, aprovado pelo Despacho Conjunto n.° 38/2000, visou compensar os destinatários da depreciação dos seus vencimentos entre o termo do prazo legal para a transição e a tardia entrada em vigor do Regulamento de Carreiras, não contendo tal cláusula um verdadeiro e próprio aumento extraordinário, como erroneamente se concluiu no Acórdão recorrido, e muito menos contém um aumento salarial anual, do género previsto no artigo 25° do DL 110-A/81, de 14/5.

9. Na verdade, uma e outra realidades correspondem a institutos jurídicos de naturezas diferentes: - a primeira (a da cláusula referida na conclusão anterior) tem natureza compensatória do atraso verificado na transição que redundou em prejuízo dos trabalhadores ao não lhes serem aplicados, em tal período de transição, os diplomas de reestruturação de carreiras e de aumentos salariais de que beneficiaram os restantes trabalhadores da função pública; e, a segunda, constante no Despacho impugnado, constitui um aumento salarial ou retributivo "strictu sensu", que deveria ter produzido efeitos desde 1/1/2000.

10. Assim, ao considerar-se, no Acórdão recorrido, que a cláusula de salvaguarda antes referida correspondia a um aumento salarial e que, por isso, "não seria curial que, atento o referido princípio da anualidade, auferissem duas actualizações do vencimento no ano de 1999" ou que "não faria muito sentido rever o vencimento dos funcionários em 15 de Novembro de 1999 (por força da transição) para voltar a fazê-lo logo a seguir em 1 de Janeiro de 2000 (por força da actualização)", incorreu-se em erro de julgamento.

11. Nesta conformidade, além das nulidades supra referidas, o Acórdão recorrido sofre ainda de erro de julgamento, pois nele foi feita errada interpretação e aplicação da lei, violando o disposto no artigo 25° do DL 110-A/81, de 14/05, e no artigo 20° do DL 184/89, de 2/6.

O Sr. Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações contra alegou para formular as seguintes conclusões:

1. A omissão de junção do «processo administrativo instrutor» não gera qualquer nulidade processual ou omissão de pronúncia na medida em que a mesma, no caso dos autos, não se apresenta como relevante (artigo 11.º n.º 1 da LPTA) ou conveniente (artigo 46.º n.º 3 da LPTA) para a decisão do processo.

2. Para além de o recorrente não citar os fundamentos jurídicos em que assenta o pedido de confissão dos «factos alegados pelo recorrente na p.i.», por falta de impugnação especificada, sempre essa possibilidade está afastada na medida em que da nota de citação constava expressamente que a falta de impugnação especificada «não importa a confissão dos factos articulados».

3. Do acórdão constam os factos relevantes à delimitação do objecto da acção e da sua apreciação jurídica, razão pela qual se deve entender que o acórdão não se encontra ferido de nulidade por «omissão de especificação dos fundamentos de facto».

4. O acórdão recorrido, fazendo uma análise cronológica e sucessiva dos aumentos (verificados em Novembro de 1999 e Novembro de 2000), é expresso ao considerar que o Despacho Conjunto n.º 547/2001 garantiu o «princípio da anualidade da actualização dos vencimentos».

5. No caso em apreço pretendeu-se um efectivo «aumento de retribuição» (é a expressão utilizada pelo n.º 3 do artigo 40.º) em valor não inferior a 3%, não se nos afigurando defensável que, de algum modo, se possa dizer que se pretendeu, simplesmente, ajustar o novo regime de carreiras.

6. Também o alegado prejuízo decorrente da invocada «reestruturação de carreiras» não envolve, no próprio entendimento do recorrente (cf. artigo 12.° a 14.° das suas alegações), todos os trabalhadores do INAC, razão pela qual não é possível aceitar que a norma genérica inserta no artigo 40.° do Regulamento de Carreiras - aplicável a todos os trabalhadores - tivesse como objectivo atingir aquele desiderato.

7. Não existem quaisquer elementos no processo ou prova do que vem afirmado pelo recorrente - prova essa que lhe incumbia fazer - de que "os destinatários da norma sofreram os efeitos da erosão ou corrosão dos seus vencimentos num período de transição" e que o disposto no artigo 40.° tivesse em vista corrigir.

8. O despacho impugnado não podia deixar de considerar, em sede de «anualidade» de actualização de vencimentos, que já tinha havido um aumento extraordinário em Novembro de 1999 (de 3%).

9. Resulta claro do teor do Despacho impugnado que se pretendeu cumprir a regra da «anualidade» e, ao mesmo tempo, fazer o respectivo acerto para o futuro por forma a repor a regra de actualização no início de cada ano, conforme decorre do artigo 23.° n.º 1 do DL 110-A/2001 de 14 de Maio.

10. Não ocorreu qualquer nulidade prevista na 1.ª parte da al.ª b) do art.º 668.º do CPC, sem o Acórdão está ferido de «erro de julgamento».

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso não só porque entendeu que o Acórdão sob censura não estava ferido pelas nulidades que lhe eram imputadas como também porque tinha feito correcto julgamento no tocante ao mérito da pretensão formulada.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

2. O presente recurso jurisdicional dirige-se contra o Acórdão do TCA que indeferiu o pedido do Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores de que se declarasse a “ilegalidade da norma do ponto 1 do Despacho Conjunto n.º 547/2001 na parte em que produz efeitos apenas a 1 de Novembro de 2000.”

E a primeira imputação que o Recorrente lhe faz é a da sua nulidade já que, por um lado, o processo administrativo não tinha sido junto aos autos – o que era obrigatório por força do disposto nos art.ºs 11.°/1 e 46°/3 da LPTA - e o Tribunal não se tinha pronunciado sobre essa falta – e tal era imprescindível visto tratar-se de irregularidade susceptível de influir no exame e decisão da causa - e, por outro, porque o Tribunal não havia feito o julgamento sobre a matéria de facto - o que era indispensável visto que o texto do Despacho onde estava inserida a norma em causa, por si só, era insuficiente para se poder julgar a questão submetida a juízo.

Vejamos se litiga com razão.

2. 1. Nos termos do n.º 1 do art.º 46.º da LPTA a Autoridade Recorrida é obrigada a remeter ao Tribunal, com a resposta ou dentro do respectivo prazo, “o original do processo administrativo em que foi praticado o acto recorrido e os demais documentos relativos à matéria do recurso”, acrescentando os n.ºs 1 e 2 do art.º 11.º do mesmo diploma que, “na falta injustificada de remessa de elementos com relevância para o processo, pode o Tribunal adoptar todas as providências adequadas …” e, mantendo-se essa falta, cumpre-lhe apreciar “livremente essa conduta para efeitos probatórios.”

O que significa que, muito embora a Autoridade Recorrida esteja obrigada a enviar ao Tribunal o processo administrativo onde foi praticado ao acto impugnado, certo é que o incumprimento dessa obrigação, mesmo que injustificado, não tem nenhuma consequência necessária ao nível da prova dos factos que cumpre demonstrar não só porque o Tribunal pode adoptar as providências adequadas a que essa remessa se faça mas também porque, sendo elas infrutíferas, aprecia livremente essa conduta para aqueles efeitos. Essa irregularidade não tem, assim, como consequência que se julguem provados os factos alegados pelo Recorrente nem, tão pouco, conduz a uma inversão do ónus da prova, por via do disposto no n.º 2 do art. 344.º do Código Civil, pois tal só pode acontecer nos casos em que «a parte contrária tiver culposamente tornado impossível a prova ao onerado». – sublinhado nosso.

E, se assim é, a conclusão que se deve extrair é a de que o Tribunal só tem o dever de se pronunciar sobre essa junção quando for de admitir que o processo instrutor contém elementos importantes para a decisão da causa - designadamente ao nível da prova dos factos - e não foi espontaneamente junto pela Administração e, por isso, quando essa ausência possa relevar na decisão a proferir. Nessas circunstâncias o Tribunal deve afirmar a relevância da junção do processo e deve diligenciar junto da Administração no sentido da sua remessa.

E, a contrario, pode afirmar-se que este dever não existe se o Julgador considerar dispensável a referida junção.

Aliás, e de algum modo relacionado com o que se acaba de dizer, art.º 50 da LPTA estatui que a falta de resposta ou a falta de impugnação especificada “não importa a confissão dos factos articulados pelo Recorrente, mas o Tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios.” O que significa que, num e noutro caso, a falta de cooperação e o desinteresse da Administração não determina que o julgamento da matéria de facto se faça contra ela mas, apenas e tão só, que o Tribunal aprecie livremente essa conduta para efeitos probatórios.

Do que fica dito retira-se que será o juízo feito pelo Tribunal acerca da relevância do instrutor no julgamento da causa que determinará a sua atitude no tocante à junção do mesmo aos autos e se é, ou não, de tomar posição expressa sobre essa matéria.

Daí que se a sentença não se pronunciar sobre a falta de remessa do instrutor não estaremos perante um vicio que determine a nulidade da mesma, por omissão de pronúncia (al.ª d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC), nem, tão pouco, tal omissão poderá determinar nulidade processual nos termos do n.º 1 do art.º 201.º do CPC, já que, quando muito, poder-se-á estar na presença de um erro de julgamento o qual poderá fundamentar a revogação do decidido se o Tribunal ad quem entender que o processo administrativo poderia conter elementos indispensáveis para o julgamento e que o Julgador não ponderou devida e correctamente esse aspecto da questão Neste sentido vd. Acórdãos do Pleno deste Tribunal de 8/10/98 (rec. 34722) e de 18/03/99 (rec. 34687) e da Secção de 25/06/98 (rec. 42.191) e de 25/01/2006 (rec. 29.420).

Deve, pois, concluir-se que, ao proceder como procedeu, o Tribunal a quo não só não omitiu pronúncia sobre questão que a exigia, como também não validou nem ignorou qualquer ilegalidade que pudesse contribuir - ou tivesse efectivamente contribuído – para o exame ou decisão causa.

2. 2. Todavia, in casu, o Tribunal a quo quis marcar posição sobre a factualidade relevante fazendo constar do Acórdão que não havia que “especificar matéria de facto, pois a questão resolve-se pela mera análise do Despacho Conjunto publicado no DR, no contexto do respectivo enquadramento legislativo.” O que significa que o Tribunal entendeu que, estando unicamente em causa a legalidade de um segmento de uma norma contida num Despacho Governamental e que tendo este sido publicado no jornal oficial, o respectivo texto era suficiente para resolver aquela questão. E, consequentemente, deve entender-se que o seu silêncio quis significar que a junção do instrutor não aportaria nada de relevante e que, por ser assim, não havia que diligenciar nesse sentido.

O Recorrente, porém, não ficou convencido com a bondade deste entendimento e defende que cumpria ao Tribunal “firmar factos”, designadamente os que constavam no art.º 25 da petição inicial – tanto mais quanto é certo que os mesmos não haviam sido impugnados - e que, por isso, a remessa do instrutor era indispensável.

Mas sem razão.

Com efeito, sendo a questão aqui suscitada a de saber se um segmento de uma determinada norma contida num Despacho governamental, publicado em DR, é ilegal e sabendo-se que a alegação do Recorrente na petição inicial é substancialmente de direito, pois que se fundamenta numa leitura interpretativa desse Despacho e dos diplomas que o enquadraram diferente da que foi realizada pela Autoridade Recorrida, o seu texto, bem como esse entorno legislativo, é suficiente para se apurar se ocorria, ou não, a ilegalidade que lhe era imputada.

Aliás, se bem repararmos o que o Recorrente chama factos não são mais do que realidades normativas constantes dos referidos diplomas – vd. o citado art.º 25.º da petição inicial – e, como estes são especificamente mencionados no discurso jurídico do Acórdão recorrido, a alegação da sua nulidade em função da falta de fundamentação de facto improcede.

De resto, e tendo o mesmo feito consignar que não havia que “especificar matéria de facto, pois a questão resolve-se pela mera análise do Despacho Conjunto publicado no DR, no contexto do respectivo enquadramento legislativo”, nunca se verificaria essa nulidade, pelo que, a haver que censurar o Acórdão, essa censura seria em função de erro de julgamento e não em função da sua nulidade resultante da falta de fundamentação de facto.

O Acórdão recorrido não é, pois, nulo nem a interpretação dos textos legais que nele se faz viola qualquer norma constitucional, pelo que improcedem as conclusões 1.ª a 7.ª (inclusive).

Analisemos, agora, a questão de mérito.

3. O Recorrente impugna a legalidade do segmento do ponto 1 do Despacho Conjunto n.º 547/2001, de 25/05/2001, por considerar que a actualização do regime retributivo nele estabelecida deveria ter reportado os seus efeitos a 1 de Janeiro de 2000 e não - como dele consta e é entendimento da Administração sufragado pelo Acórdão recorrido - a 1 de Novembro de 2000. É este aspecto concreto daquela norma que constitui a razão de ser da presente impugnação pois, como esclarece o Recorrente no art.º 22.º da sua petição, “o que se traz à apreciação deste Tribunal é a questão da (des) conformidade legal do segmento daquela norma na parte em que, declarando a sua produção de efeitos apenas a partir de 1 de Novembro de 2000, contende com o princípio da anualidade que expressamente impõe o reporte de efeitos dos aumentos salariais ao início de cada ano civil, pelo que ofendendo o disposto nos citados diplomas legais, mostra-se ferido de ilegalidade.” (sublinhado nosso).

O controverso Despacho estabelece o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 133/98, de 15/05, extinguiu a Direcção-Geral da Aviação Civil e criou, em sua substituição, o Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), com a finalidade de supervisionar, regulamentar e inspeccionar o sector da aviação civil.

Nos termos da al.ª j) do n.º 2 do art.º 13.° e da al.ª c) do n.º 3 do art.º 2.° dos Estatutos do Instituto Nacional da Aviação, aprovados pelo decreto-lei supracitado, foram elaborados e aprovados os regulamentos de carreiras e disciplinar e regime retributivo do INAC através do despacho conjunto nº 38/2000, de 29/10/99.

O regime retributivo aprovado pelo citado despacho n.º 38/2000, de 29/10/99, tendo entrado em vigor em 15 de Novembro de 1999 por despacho do Secretário de Estado dos Transportes de 2 de Novembro de 1999, determinou um aumento extraordinário das remunerações, a partir desta data, em caso algum inferior a 3 %.

Assim, por força do princípio da actualização anual das remunerações e ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 3 do artigo 2.° dos Estatutos do Instituto Nacional da Aviação Civil, anexos ao decreto-lei supra referido:

1- É aprovada a actualização do seu regime retributivo, nos seguintes termos:

Tabela retributiva - 3,71 %;

Subsídio de refeição - 3,71 %;

Subsídio para falhas - 3,71 %;

sendo que o presente despacho conjunto produz efeitos a partir de 1 de Novembro de 2000.

2. – O regime retributivo do pessoal do INAC será actualizado, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de cada ano, com início em 2002, em percentagem idêntica à aplicada aos funcionários da Administração Pública.”

A leitura do transcrito Despacho permite-nos retirar que:

a) O DL 138/98 extinguiu a Direcção Geral da Aviação Civil (DGAC) e em sua substituição criou o Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), alteração que motivou a transferência de pessoal de um serviço para o outro e implicou a sua integração em novas carreiras e categorias.

b) Todavia, houve a preocupação de que essas mudanças se fizessem sem que delas resultasse perda de remuneração para os funcionários abrangidos e, nesse sentido, o Despacho n.º 38/2000, de 29/10/99, que aprovou o regime retributivo do pessoal do novo Instituto, determinou que, nessa transição, estes beneficiassem de uma melhoria remuneratória, com efeitos a partir de 2/11/99, que, em caso algum, deveria ser inferior a 3% - qualificando-a como um aumento extraordinário de remunerações.

c) E o Despacho ora em causa, “por força do princípio da actualização anual das remunerações”, aprovou a actualização do regime retributivo daquele pessoal, tendo especificado que a mesma produzia efeitos a partir de 1/11/2000 – seu ponto 1 - e que, a partir 2002, aquele regime seria actualizado anualmente, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de cada ano – seu ponto 2.

O que significa que os funcionários que transitaram da DGAC para o INAC, por virtude dessa transição e da integração nas novas carreiras, viram as suas remunerações aumentadas por duas vezes:

a) a primeira, pelo Despacho n.º 38/2000, com efeitos a partir de 2/11/99, que se situou num valor não inferior a 3%.

b) e a segunda, pelo Despacho 547/2001, que concretizando o “princípio da actualização anual das remunerações”, procedeu a uma nova actualização com efeitos a partir de 1/11/2000.

Deste modo, tanto no ano de 1999 como no ano de 2000 os funcionários que transitaram da DGAC para o INAC viram as suas remunerações serem melhoradas, aumentos esses que foram reportados ao início dos meses de Novembro de cada um desses anos.

E tal respeita não só o disposto na al.ª b) do n.º 1 do art.º 39.º do DL 184/89, de 2/06, Diploma que estabeleceu os “princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública” (art.º 1.º). que prescreve que na integração do pessoal em novas carreiras e escalões não pode haver perda de remuneração, como também o seu art.º 18.º que estatuiu que “a fixação e alteração das componentes do sistema retributivo são objecto de negociação colectiva anual nos termos da lei”, e o art.º 25.º do DL 110-A/81, de 14/05, que determina que “os aumentos dos funcionários e agentes serão determinados em conformidade com o princípio da anualidade, reportando-se os seus efeitos a partir do próximo ano, ao início de cada ano civil.”.

Ou seja, retira-se dos apontados normativos que, por regra, a revisão anual das componentes do sistema retributivo dos trabalhadores da Administração Pública deve ser reportada ao início do ano civil seguinte àquele em que foram decididas. E, se assim é, não se pode deferir a pretensão do Recorrente já que esta, na medida em que solicita efeitos retroactivos para a mesma, contraria esse princípio.

Só assim não seria se, de facto, o texto da norma impugnada fosse claro no sentido defendido pelo Recorrente, isto é, no sentido de que o reporte da actualização ora em causa deveria fazer-se a 1 de Janeiro de 2000. Ora, tal não acontece.

Ou seja, e dito de outro modo, nem nas normas do Despacho 547/2001 nem, tão pouco, nas suas razões justificativas se pode surpreender a intenção de fazer retroagir a 1 de Janeiro de 2000 a actualização do regime retributivo constante do seu n.º 1, sendo certo, pelo contrário, que este é claro ao estabelecer que essa actualização produz efeitos apenas a partir de 1/11/2000.

Daí que nos pareça correcto o entendimento do Acórdão recorrido no sentido de considerar que a actualização determinada pela norma impugnada, com efeitos a 1/11/2000, deve ser entendida como representando a antecipação correspondente da actualização ordinária que deveria ocorrer em 1/01/2001.

Nenhuma ilegalidade foi, pois, cometida quando se fez reportar a 1/11/2000 o aumento das remunerações dos representados do Recorrente e, por conseguinte, o segmento da norma em causa não está ferido da ilegalidade que lhe é apontada.

São, assim, improcedentes as conclusões 8.ª a 11.ª

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, o Acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Março de 2007. - Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Azevedo Moreira.