0720/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não tem natureza contra-ordenacional a violação do dever de fazer ingressar a farmácia na esfera jurídica de herdeiro ou cessionário farmacêutico no prazo de 2 anos a contar da abertura da sucessão, constante do n° 1 da Base IV da Lei n° 2125, de 20.3.65.

II- Não obstante isso, se a autoridade administrativa notificou os herdeiros de determinada farmácia de que por tal facto o alvará tinha caducado e a farmácia devia ser encerrada, e ainda de que esta decisão, juntamente com outra que no mesmo despacho aplicou uma coima de 20.000$00 por outras infracções, podia ser impugnada em recurso para o tribunal judicial, no prazo e segundo o regime das contra-ordenações, essa impugnação foi efectuada e, subsequentemente, o juiz desse processo veio a considerá-las ambas amnistiadas, ao abrigo da al. bb) do art. 1º da Lei n° 15/94, de 15.5, proferindo despacho transitado em julgado a dar a situação como regularizada pela posterior adjudicação em partilha a um herdeiro legitimário farmacêutico, conforme permitia a citada lei de amnistia, deve o órgão administrativo actuar em conformidade com a força vinculativa dessa decisão, não podendo recusar-se a reconhecer ao sucessor novo alvará e a permitir a reabertura da farmácia.

III- É nulo, por violação desse julgado (art. 133°, nº 2, al. h), do CPA), o despacho a indeferir requerimento do interessado nesse sentido.

IV- Se, tendo recorrido contenciosamente desse despacho, o interessado viu tal recurso rejeitado por ilegitimidade passiva, extemporaneidade e ineptidão da petição, não está impedido de propor acção de reconhecimento do seu direito a novo alvará e à reabertura da farmácia, pois a eleição do recurso contencioso como meio preferencial e desta acção como meio complementar para acudir a situações de défice de tutela tem em vista a preservação do sistema de consolidação dos actos administrativos pelo decurso dos prazos de impugnação, não sendo esse o caso relativamente a actos por definição insusceptíveis dessa consolidação.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

O PRESIDENTE DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INFARMED recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que julgou procedente a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo intentada por A..., e condenou o Réu a reconhecer ao Autor o direito à emissão de novo alvará, respeitante à Farmácia

Nas alegações de recurso apresentadas, o recorrente enunciou as seguintes conclusões:

“1ª É manifesta a procedência do presente recurso porquanto a aliás douta sentença recorrida não fez correcta interpretação e aplicação dos dispositivos legais aplicáveis. Desde logo,

2ª Ao considerar improcedente a questão prévia da inadequação do meio processual utilizado pelo A. a aliás douta sentença recorrida violou o disposto nos artigos 69º, n.º 2 da LPTA e 268º, n.º 5 da Constituição.

Pois,

3ª O meio processual adequado para obter o efeito pretendido – a emissão de alvará a favor do A. – era a impugnação do acto administrativo que declarou a caducidade do mesmo alvará.

4ª Sendo que, tal recurso apesar de interposto pelo A. foi rejeitado pelo Tribunal Administrativo com fundamento em intempestividade, ilegitimidade passiva e ineptidão da petição inicial.

Pelo que,

5ª Não podia agora o A. para superar aquela decisão e conseguir o mesmo efeito jurídico e prático vir intentar a presente acção.

6ª Ainda que assim não se entenda, o que em mera hipótese se pondera, sempre a aliás douta sentença recorrida padece de erro de julgamento, violando as normas processuais e substantivas aplicáveis.

Com efeito,

7ª A aliás douta sentença recorrida baseou-se única e exclusivamente no entendimento segundo qual o acto administrativo que declarou a caducidade do alvará da Farmácia ... havia sido anulado pela sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém proferida no âmbito de processo de impugnação de contra-ordenação.

8ª Considerou o Tribunal a quo que, bem ou mal, a referida decisão judicial, ao aplicar a amnistia às infracções em causa, implicou a anulação do supra referido acto administrativo e determinava para o R. o dever de emitir um alvará de farmácia a favor do A.

Em consequência entendeu que, em face da referida decisão judicial, cuja execução deveria ser feita pelo INFARMED, deveria ser reconhecido o direito invocado pelo A. Ora,

9ª Ao entender assim a sentença recorrida violou não apenas o artigo 69º da LPTA, mas também as disposições legais sobre caso julgado (artigo 498º, 673º e 674-B do C.P.C.), bem como os artigos 211º e 212º, n.º 3 da Lei Fundamental.

É que,

10ª Acção para reconhecimento de Direitos, bem como os restantes meios processuais do contencioso administrativo destinam-se a conhecer das relações jurídico-administrativas e da sua conformação com as normas de direito administrativo ou de Direito Público.

Por outro lado,

11ª Aos tribunais administrativos apenas cabe conhecer das acções que tenham por objecto dirimir conflitos jurídico-administrativos.

Ora,

12ª O tribunal a quo converteu o presente meio processual numa verdadeira acção de execução sentença.

Simplesmente,

13ª A sentença “executada” foi proferida por um tribunal comum, ou seja, por um tribunal de outra ordem jurisdicional, a quem competia em exclusivo executar as respectivas decisões.

14ª A sentença recorrida assentou no pressuposto de que a decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém faz caso julgado fora do processo e contra o R.

Acontece, porém, que,

15ª Para além de a decisão judicial em causa não se ter pronunciado sobre a questão da legalidade ou ilegalidade do acto que declarou a caducidade do alvará da Farmácia ..., tendo-se limitado a amnistiar a infracção contra-ordenacional na condição de a situação ser regularizada no prazo de um ano, não se verificam os pressupostos objectivos e subjectivos do caso julgado.

16ª Nomeadamente porque o ora R. não foi parte do processo de impugnação judicial de coima, estando nele representado exclusivamente no que concerne à defesa da legalidade da coima.

Pelo que,

17ª Não podia a aliás douta sentença recorrida ter reconhecido o direito invocado pelo A. com base no facto de a sentença do Tribunal Judicial de Santarém já o ter reconhecido. Até porque,

18ª Em face das normas de direito administrativo aplicáveis, e que o Tribunal a quo nem sequer conheceu, o direito invocado não existe.

Porquanto,

19ª Não sendo nenhum dos herdeiros do titular originário do alvará farmacêutico, os mesmos dispunham, nos termos do nº 1 da Base IV da Lei nº 2125, de um prazo de dois anos, contado da data da abertura da sucessão, para proceder ao trespasse ou cessão de exploração da farmácia, sob pena de caducidade do alvará.

Sendo que,

20ª Ora, não sendo os herdeiros farmacêuticos, e tendo o proprietário da farmácia e titular do alvará falecido em 8 de Dezembro de 1984, o referido alvará caducou ope legis em 8 de Dezembro de 1986. Pelo que, o requerente viu desaparecer da sua esfera jurídica a sua quota parte no direito titulado pelo respectivo alvará.

21ª É irrelevante que, por escritura datada de 26 de Abril de 1995, os herdeiros tenham procedido à partilha dos bens de seu pai, adjudicando ao ora recorrente a propriedade da Farmácia ..., pois nessa data já o alvará em questão havia caducado”.

O recorrido contra-alegou, em defesa da manutenção da sentença.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, visto haver impropriedade do meio usado e, relativamente ao mérito, ofensa do decidido na sentença de fls. 105 e segs

O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.

- II -

A sentença considerou assente a seguinte matéria de facto, que no presente recurso jurisdicional não sofre contestação:

1. Por óbito de ..., sucederam-lhe, além do cônjuge sobrevivo ..., o A. e uma sua irmã,

2. Da herança do referido ... fazia parte a “Farmácia ...”, sita em Pernes, Santarém, com o alvará nº-. 2 343, emitido em 27/1/1970.

3. Em 19/5/92, foi instaurado pela Direcção-Geral dos Assuntos Farmacêuticos um processo de contra-ordenação contra a “Farmácia ...”, na sequência do qual, por despacho de 30/6/92, do Director-Geral dos Assuntos Farmacêuticos, foi aplicada uma coima de 200.000$00 e determinado o encerramento da mesma farmácia, por caducidade do alvará, nos termos constantes do documento de fls. 13 a 17 do Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém e notificado aos herdeiros de ..., de acordo com o que consta da notificação de fls. 11 e 12 dos mesmos autos, cujo teor aqui damos por reproduzido, donde consta, nomeadamente que “...Fica ainda notificado de que nos termos do artº-.59º- do Decreto Lei nº-. 433/82, de 27 de Outubro com a redacção dada pelo Decreto – Lei nº-. 356/89, de 17 de Outubro, esta decisão pode ser judicialmente impugnada através de recurso a interpor para o Tribunal da Comarca onde a infracção foi cometida ... Esta condenação transita em julgado, tornando-se exequível se não for impugnada judicialmente ... “.

4. Interposto recurso dirigido ao Juiz da Comarca de Santarém, mas apresentado na Direcção-Geral dos Assuntos Farmacêuticos, nos termos constantes de fls. 1 a 5 do referido Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém, veio aí a ser conhecida a coima aplicada, bem como a declaração de caducidade, as quais, depois de rebatidos os argumentos apresentados no recurso, foi decidido manter a decisão impugnada, quer quanto à coima, quer quanto à declaração de caducidade do alvará, nos termos constantes de fls. 31 vº- a 33 do Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém, que aqui se dão como reproduzidos.

5. Em 1/7/93, procedeu-se ao encerramento da “Farmácia ...”, selando-se as respectivas instalações, em cumprimento de despacho do Conselho de Administração do INFARMED.

6. Em 23/6/94, os herdeiros de ... requereram ao Juiz do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém – Proc. nº-. 184/92 – a aplicação da amnistia prevista nas al. bb) e ff) do nº-.1 da Lei 15/94, de 11 de Maio, às penas aplicadas nesses autos, nos termos constantes de fls. 59 do Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém .

7. Por despacho de 15/12/94, proferido nesses autos, foram declaradas “ amnistiadas as infracções constantes dos autos pelas quais os recorrentes foram condenados, com a condição de em relação à infracção respeitante ao regime da Propriedade de Farmácia em causa os recorrentes regularizarem toda a situação no prazo de um ano a contar da publicação da Lei nº-. 15/94, de 11/5, nos termos do artº-. 1º-, al. bb) desta Lei ....”.

Mais se escreveu que “Em consequência do exposto defere-se integralmente ao requerido a fls. 59 vº-., autorizando-se o acesso dos Herdeiros ... às instalações da farmácia em questão para os fins requeridos”.

9. Da decisão referida em 7 e porque os requerentes o solicitaram [cfr. al. c) do requerimento de fls. 59 do Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém] foi o INFARMED notificado.

9. Regularizada a infracção em cumprimento da condição dita em 7 [adjudicada a “Farmácia ...” ao A., na qualidade de herdeiro e farmacêutico – fls. 44 a 48 destes autos], por despacho de fls. 88 vº-. exarado no referido Proc. 184/92, foi manuscrito “... declaro amnistiada a infracção constante dos autos prevista e punida nas Bases III, IV e X da Lei nº-. 2125, de 20/3/1965 pela qual os recorrentes foram nestes autos condenados”

10. Da decisão referida em 9, atento o requerimento de fls. 90 e 91 do INFARMED e porque o Mº-. Pº-. o promoveu (cfr. parte final de fls. 88 do Processo Nº-. 184/92 do 2º-. Juízo do Tribunal Judicial de Santarém), atentas as dúvidas suscitadas pelo INFARMED, naquele requerimento, foi ordenada e cumprida a sua notificação.

11. Por ofício de 16 de Março de 1993, o INFARMED ordenou aos herdeiros da farmácia, o encerramento desta .

12. Após requerimentos do A. a solicitar a revogação do despacho de 30/6/92 (dito em 3 supra) e do dito em 11, pelo Réu foi indeferido o peticionado, nos termos constantes de fls. 61 e 62 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais, donde consta, nomeadamente que “ ... a amnistia apenas impede a aplicação da coima, não alterando por qualquer forma, e ao contrário do que pretende o requerente, o efeito extintivo decorrente da caducidade do alvará ... em consequência não existe qualquer dever de execução de sentença nos termos que resultam do requerimento apresentado por A... ...”

13. Da decisão dita em 12, em 21/6/96, veio o A. a interpor recurso contencioso no TAC de Lisboa (cfr. fls. 72 a 103 dos autos), onde, por sentença de 27 de Dezembro de 1996, o recurso foi rejeitado por extemporaneidade, ilegitimidade passiva e ineptidão da petição inicial, nos termos constantes de fls. 104 a 112 dos autos.

- III -

A situação retratada nos presentes autos é, resumidamente, a seguinte: durante uma inspecção realizada no ano de 1992 à Farmácia ..., em Santarém, a Direcção-Geral dos Assuntos Farmacêuticos detectou uma série de violações às normas disciplinadoras da actividade das farmácias. Entre elas, constatou que a propriedade da farmácia não tinha sido regularizada após ao falecimento do anterior titular, ocorrido uns anos antes. No final do procedimento, foi determinada a aplicação de uma coima de 200.000$00 e o encerramento da farmácia por caducidade do alvará, face ao disposto na Base IV da Lei nº 2125, de 20.3.65 (despacho de 30.6.92). A seguir, os herdeiros foram notificados de que tal decisão fora proferida em processo de contra ordenação social, e bem assim de que a mesma podia ser impugnada judicialmente por recurso a interpor para o tribunal da comarca, nos termos do art. 59º do D-L nº 433/82, de 27.10 (diploma regulador do ilícito de mera ordenação social).

Esse recurso foi interposto para o Tribunal da Comarca de Santarém. O juiz negou provimento ao recurso e manteve a decisão impugnada, por sentença de 30.1.93, mas os interessados recorreram para a Relação de Évora. Antes, porém, de o recurso subir, vieram aos autos requerer lhes fosse aplicada a lei de amnistia, entretanto publicada - Lei nº 15/94, de 11.5, cujo art. 1º, al. bb), amnistiava as infracções ao regime da propriedade da farmácia, desde que a situação fosse regularizada no prazo de 1 ano. Assim fez o juiz do processo, que despachou a considerar amnistiadas “as infracções constantes dos autos...”, na condição de em relação à respeitante à propriedade da farmácia regularizarem a situação no prazo de 1 ano (despacho de 15.12.94). Todavia, por auto de 1.7.93, a farmácia fora já encerrada. Posteriormente, e perante a junção de certidão da escritura de partilha em que a farmácia ficou adjudicada ao aqui recorrido, o juiz despachou em 14.7.95 a declarar amnistiada “a infracção constante dos autos prevista e punida nas bases III, IV e X da lei nº 2125, de 20.3.1965, pela qual os recorrentes foram nestes autos condenados”, mandando que este despacho fosse notificado ao então já criado Infarmed.

Mas a farmácia manteve-se encerrada, e em 12.4.96 o Presidente do Infarmed indeferiu requerimento do ora recorrido pedindo a reabertura da farmácia e o reconhecimento do seu direito a novo alvará, com o fundamento de que a amnistia aplicada apenas tinha como efeito a extinção do procedimento contra-ordenacional e a não aplicação da coima, não tocando no efeito extintivo da caducidade do alvará, argumentando-se ainda que a partilha não poderia ter efeitos retroactivos.

Desta decisão foi interposto recurso para o T.A.C. de Lisboa, que o rejeitou com fundamento na ilegitimidade passiva do Infarmed, por extemporaneidade derivada de não se ter impugnado o primeiro acto que mandou encerrar a farmácia por ter caducado o alvará (despacho de 30.6.92) e de todos os posteriores terem sido meramente confirmativos desse, e ainda por ineptidão da petição, por conter outros pedidos impossíveis.

Meses depois, o ora recorrido intentou no T.A.C. de Lisboa contra o Presidente do Infarmed acção de reconhecimento de direito, pedindo que lhe fosse reconhecido o direito à emissão de novo alvará para a farmácia em questão, por a infracção ao regime da propriedade da farmácia ter sido amnistiada pelo Tribunal Judicial de Santarém, ou, caso assim se não entendesse, ser aquele direito reconhecido mediante a aplicação pelo tribunal (administrativo) da amnistia prevista na al. bb) da citada Lei 15/94.

A sentença que no presente recurso jurisdicional vem impugnada considerou procedente a acção e condenou o Réu a reconhecer ao Autor o direito á emissão de novo alvará.

A sentença baseou-se em três ordens de razões, a saber: a) na circunstância de o Tribunal da Comarca de Santarém – bem ou mal – ter declarado amnistiadas as infracções imputadas à farmácia ..., todas elas, incluindo a declaração de caducidade do alvará, e não apenas a coima de 20.000$00; b) no facto de o Infarmed não poder venire contra factum proprium, pois foi ele que na notificação da decisão de 30.6.92 indicou, sem reservas, que da decisão punitiva aplicada podiam os interessados recorrer para o tribunal da comarca, tendo sido ele próprio a remeter o processo ao tribunal; c) o Infarmed não questionou a competência do Tribunal Judicial para conhecer das questões que lhe foram postas, nem recorreu da decisão que aplicou a amnistia, que transitou em julgado, pelo que todas as decisões posteriores que tomou foram nulas e de nenhum efeito (arts. 9º, nº 2, do D-L nº 256-A/77, de 17.6 e 133º, nº 1, al. h) do CPA. Acresce que a decisão do TAC de Lisboa no recurso contencioso não fez caso julgado quanto às vertentes questões, sobre que se não pronunciou, visto não se ter debruçado sobre mérito do recurso.

Inconformado, o recorrente insiste que a acção não devia ter sido julgada procedente, por o meio processual ser inadequado (o meio próprio era o recurso contencioso do acto que declarou a caducidade do alvará, e o Autor usou-o mas o recurso foi rejeitado, não podendo agora pretender superar essa decisão). Além disso, a sentença converte esta acção numa execução da sentença do tribunal doutra ordem jurisdicional, sendo que não há caso julgado, até porque o recorrente não foi parte no processo de impugnação judicial da coima; finalmente, a caducidade do alvará verificou-se ope legis, no prazo de 2 anos a contar da data da abertura da sucessão, nos termos do nº 1 da Base IV da Lei nº 2125, e sendo irrelevante a ulterior escritura de partilha e adjudicação da farmácia ao recorrido.

Quid juris?

Da análise do despacho de 30.6.92 e do relatório em que assentou resulta claro que a coima de 200.000$00 foi aplicada pelas infracções ao disposto nos arts. 83º, nº 1, e 56º do Dec.-Lei nº 48.547, de 27.8.68 e arts. 83º e 36º, nº 1, do Dec-Reg. nº 71/74, de 7.9, enquanto a declaração de caducidade do alvará e ordem de encerramento da farmácia se estribou no incumprimento do preceituado no nº 1 da Base IV da Lei nº 2125, de 20.3.65.

Dispõe esta Base IV:

1. Se a farmácia integrada na herança ou nos bens do casal vier a ser adjudicada a cônjuge ou herdeiro legitimário que não seja farmacêutico ou aluno de Farmácia, deverá, no prazo de dois anos, ser objecto de traspasse ou de cessão da exploração a favor de farmacêutico, sob pena de caducidade do alvará.

Este prazo conta-se da abertura da herança, salvo se houver inventário obrigatório.

Se o adjudicatário não for cônjuge ou herdeiro legitimário, a farmácia deverá ser trespassada em igual prazo, sob a mesma cominação.

2. [...]

3. [...]

4. [...]

5. [...]

6. [...]

A violação daquele primeiro bloco de disposições dava lugar, por lei, à instauração de processo de contra-ordenação, culminando com a aplicação de uma coima – vide o preceituado nos arts. 126º e 129º do referido D-L nº 48.547, na redacção do D-L nº 214/90, de 28.6, os citados preceitos do Dec. Reg. nº 71/84 e ainda os arts. 49º e 57º, nº 1 deste diploma.

Relativamente á violação da Base IV, em parte alguma deste quadro normativo se estabelecia que integrava uma contra-ordenação ou dava lugar à aplicação de qualquer coima. Tão pouco se estipulava que a declaração de caducidade do alvará da farmácia ou o encerramento desta seriam uma medida acessória ou um efeito acessório da aplicação de qualquer coima – cf., em especial, aquele Dec-Lei nº 214/90, que substituiu a aplicação de multas por coimas.

Por conseguinte, embora englobadas pelo mesmo despacho, nada impedia que as duas medidas aplicadas – a coima, por um lado, e a declaração de caducidade do alvará e a ordem de encerramento da farmácia, por outro, conservassem a respectiva autonomia, a primeira enquanto sanção a punir ilícito contra-ordenacional, a segunda como acto administrativo praticado no âmbito da tutela administrativa sobre a actividade farmacêutica. E nem é de crer que o despacho em causa tivesse pretendido, ele próprio, descaracterizar este último e dilui-lo no primeiro.

Simplesmente, esse efeito foi logo a seguir desencadeado com a notificação enviada aos interessados, na qual ambas as realidades foram objecto de um tratamento unitário como contra ordenação, pois se dizia, além do mais, que “esta decisão (sem especificar qual) pode ser judicialmente impugnada através de recurso a interpor para o tribunal da comarca onde a infracção foi praticada a interpor no prazo...”.

A partir daqui esta assimilação ficou a valer, porquanto os interessados impugnaram ambas as medidas decretadas, o juiz apreciou-as a ambas na sua sentença de 30.1.93 e considerou-as, às duas (as “infracções”, no plural) abrangidas pela lei de amnistia, no despacho de 15.12.94 (fls. 60 v.º). O despacho de 14.7.95, que em definitivo aplica a amnistia, é até mais explícito, porquanto menciona expressamente “a infracção prevista e punida nas bases III, IV e X da Lei nº 2125...” – cf. fls. 88 v.º.

Não é, por conseguinte, exacto que este processo judicial e as decisões que nele foram proferidas digam exclusivamente respeito à coima, como pretende o recorrente. Embora sem se aperceber que estavam perante medidas com natureza distinta, quer os então recorrentes (induzidos, por assim dizer, pelo teor do oficio recebido do Infarmed), quer o juiz do processo sabiam perfeitamente que eram duas as infracções cometidas, como duas eram as medidas aplicadas. De resto, a própria Direcção-Geral dos Assuntos Farmacêuticos, quando ordenou aos herdeiros que encerrassem a farmácia, na sequência da primeira decisão do tribunal de Santarém, referia ter sido esse encerramento “mantido por decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém”, o que mostra bem que essa interpretação era compartilhada pela Administração, e lança a dúvida acerca da boa-fé com que a partir de então se passou a relacionar com o recorrido.

Daqui resulta que, apesar de a infracção à Base IV da Lei da propriedade da farmácia não ter a natureza de ilícito contra-ordenacional e não ser punida como coima nem como medida acessória de coima, estando, em princípio, sujeita a impugnação graciosa ou contenciosa, foi efectivamente tratada como tal pelo Tribunal da Comarca de Santarém, onde não foi suscitada, oficiosamente ou por iniciativa das partes, a questão da respectiva incompetência.

E o certo é que por esse tribunal foi decidido, com trânsito em julgado, que a mesma estava amnistiada, ao abrigo da al. bb) da Lei nº 15/94, de 11.5, que rezava assim:

Artigo 1º

Desde que praticadas até 16 de Março de 1994, inclusive, são amnistiadas as seguintes infracções:

[...]

bb) As infracções ao regime da propriedade da farmácia, desde que a situação seja regularizada no prazo de um ano a contar da publicação da presente lei.

De realçar que a decisão do tribunal contém uma dupla pronúncia, pois além de fazer a subsunção da situação dos autos na previsão da norma, procede à verificação, imposta por esta, de que a situação ficou “regularizada”, mediante apreciação da prova documental feita no processo pelo ora recorrido de que a Farmácia ... lhe ficara adjudicada em partilhas por óbito do pai.

Naturalmente que esta decisão se impunha ao Infarmed, que teve reiterada participação nesses autos, quer remetendo ao tribunal o recurso dos interessados, quer nos pedidos de esclarecimento sobre o respectivo andamento que dirigiu ao Ministério Público. Esclarecimentos, aliás, tardiamente pedidos, já que, como se observa da leitura do processo apenso, o Infarmed procedeu ao encerramento da farmácia no errado pressuposto de que a sentença tinha transitado em julgado, quando isso afinal não tinha sucedido (v. os ofícios de fls. 77 e 89 desses autos e o despacho do Ministério Público de fls. 97). Finalmente, o Infarmed foi notificado da decisão definitiva de amnistia, na sequência do que podia ter diligenciado pela interposição de recurso, o que não fez.

É manifesto que o Infarmed, como toda a autoridade administrativa que aplique uma coima, está adstrita ao cumprimento de decisão judicial proferida em processo de impugnação dessa decisão. Imagina-se o que seria a sorte de todo o sistema de contra-ordenações, tal como se acha instituído na lei, se a autoridade administrativa pudesse desvincular-se da decisão do juiz, optando por fazer prevalecer essa ou outra decisão sua, ou uma diferente qualificação dos factos. Como se vê do disposto no art. 79º do D-L nº 433/82, de 27.10, a qualificação feitas nestes processos é definitiva, no que se refere às relações entre a contra-ordenação e o crime, e para efeitos da aplicação da regra non bis in idem.

Além do mais, e tal como o juiz a quo oportunamente fez notar, decorre expressamente da Constituição que “as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades” – art. 205º da CRP.

Portanto, a partir do trânsito em julgado do despacho que considerou amnistiada a infracção á Base IV da Lei das farmácias e regularizada a situação da propriedade da Farmácia ..., não estava na disponibilidade do recorrente, melhor dizendo, nos seus poderes, ditar nova regulamentação de interesses em contrário ou deixar de agir em conformidade com a pacificação do litígio operada com aquela decisão judicial.

Obviamente que não se trata, como o recorrente alega, de ser o tribunal administrativo a dar execução à sentença proferida noutra jurisdição, mas de extrair todas as consequências dela, ao nível do que na jurisdição administrativa se compreende, isto é, – a tutela dos direitos e interesses dos cidadãos, a repressão da violação da legalidade democrática e a regulação dos conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico-administrativas – arts. 212º, nº 3, da CRP e 3º do ETAF.

Esta afirmação leva a entrar noutro dos argumentos lançados pelo recorrente contra a sentença impugnada, o de que a presente acção de reconhecimento de direito seria meio inadequado à obtenção dos efeitos pretendidos pelo Autor e ora recorrido, a qual só poderia ser assegurada por intermédio do recurso contencioso do acto que declarou a caducidade do alvará, e o Autor usou-o mas o recurso foi rejeitado, não podendo agora pretender contornar essa decisão.

Vejamos: a Jurisprudência deste S.T.A. tem vindo a entender que a acção de reconhecimento de direito constitui um meio complementar de defesa contenciosa para ultrapassar situações de défice de tutela, de que não pode lançar-se mão quando a interposição de recurso contencioso de anulação se mostre adequada e idónea para o interessado garantir a protecção de que carece – v., por todos, o Ac. de 27.6.01, proc.º nº 46.283.

Ora, tendo isto presente, o óbice não pode nunca consistir na falta ou decaimento do Autor no recurso contencioso do despacho de 30.6.92, que declarou a caducidade do alvará. É que, como bem observa o recorrido, a necessidade de tutela que o levou à propositura da presente acção só sobreveio posteriormente, com a não consideração pelo recorrente da decisão judicial que considerou amnistiada a infracção à lei da farmácia. É daqui que decorre o verdadeiro conflito de interesses entre uma entidade pública e outra privada que pode justificar a convocação da jurisdição administrativa. Por outro lado, o recorrente reagiu contra aquele despacho pela forma que é sabida, e que como também se viu foi claramente induzida pelo recorrente. E essa reacção acabou por ser eficaz, pois o obstáculo da competência do tribunal foi superado e, entretanto, foi publicada a lei de amnistia.

O meio alternativo idóneo só podia, pois, ser o recurso contencioso do despacho do recorrente de 12.4.96 que indeferiu o pedido do recorrente de reabertura da farmácia e reconhecimento do direito a novo alvará.

Como se explicou, esse recurso foi interposto, mas veio a ser rejeitado, por ilegitimidade passiva, extemporaneidade e pelos demais fundamentos que atrás se enumeraram.

Mas isso não pode constituir obstáculo relevante à propositura da presente acção.

Com efeito, o acto administrativo que aí se impugnava, na medida em que se não conformava com o conteúdo da decisão do Tribunal Judicial de Santarém, teria de considerar-se como um acto nulo, ao abrigo da al. h) do nº 2 do art. 133º do C.P.A

Ora, o entendimento jurisprudencial a que se fez referência, elegendo o recurso contencioso como o meio preferencial de defesa dos interesses dos administrados tem subjacente a ideia de que a impugnação contenciosa está sujeita a prazos, e tende à preservação do sistema, que daí decorre, da consolidação dos actos administrativos pelo decurso desses prazos sem interposição de recurso. Se o acto, de tão grave o vício que o inquina, é um acto nulo, então ele não possui essa virtualidade de se consolidar pelo mero transcorrer do tempo. Por conseguinte, deixa de haver o perigo de que o interessado, pela via da acção, vá subverter o sistema e, afinal, desrespeitar o prazo de que dispunha.

Argumenta, porém, o Ministério Público que a sentença de fls. 105 e segs. decidiu que o acto em apreço não ofendia o caso julgado, pelo que entender agora o contrário seria ofender objectivamente esse julgado. Mas não parece que deva ser assim, em função do que são os limites objectivos do caso julgado. É que a sentença em questão, não tendo tomado conhecimento do recurso, que rejeitou, não pode fazer caso julgado no sentido de o acto que dele era objecto não padecer de vício caracterizador de nulidade. Semelhante pronúncia só poderia ser feita, com esse alcance, caso a sentença tivesse entrado no conhecimento do mérito do recurso, o que não aconteceu. Assim, o juízo emitido, apenas em sede de apreciação do requisito da tempestividade, é um juízo superficial, que se serve de critérios de primeira aparência e não representa o resultado de uma indagação ponderada e aprofundada do tribunal sobre os vícios do acto administrativo, só possível quando se passa à apreciação da respectiva legalidade. Se a decisão do recurso contencioso foi, como foi, a de não tomar conhecimento dele, não pode formar-se caso julgado sobre questão diversa dessa pronúncia decisória, i.e., a de saber se o acto impugnado estava ou não afectado por vício gerador da respectiva nulidade. A nulidade do acto não foi a questão decidida, mas unicamente um fundamento da decisão de rejeição. E, como escreve Miguel Teixeira de Sousa, “a fundamentação jurídica da decisão não se inclui, em princípio, no valor de caso julgado da decisão, pelo que os juízos sobre a validade, interpretação e aplicação do direito não se integram no caso julgado” – in Estudos sobre o Novo Processo Civil, 2ª ed., 1997, p. 583.

Também nesta parte, portanto, a alegação do recorrente improcede.

Resta a alegação de que a caducidade operou ope legis, tornando irrelevante a partilha e a adjudicação da farmácia ao recorrido feita muito tempo depois.

O argumento é sedutor, mas não colhe.

É que as coisas seriam realmente assim, no respeito absoluto pela ordem cronológica dos factos jurídicos e efeitos respectivos, se não tivesse sobrevindo a Lei nº 18/94. Esta veio não somente agir sobre as situações passadas, apagando a incidência negativa das acções e omissões anteriores contrárias ao “regime da propriedade da farmácia”, como além disso estabelecer a relevância de factos futuros, ao condicionar a aplicação da amnistia à prática, pelos interessados, dos actos e diligência indispensáveis à “regularização” da situação.

Deste modo, e não obstante ser verdadeiro que a caducidade adviria com o mero decurso do prazo de 2 anos fixado na Base IV da Lei 2125 sem que a farmácia ingressasse na esfera jurídica de herdeiro ou cessionário que fosse farmacêutico, e sendo o incumprimento desta directriz legal uma infracção ao regime da propriedade da farmácia, cuja impugnação judicial ainda decorria, a mesma teria forçosamente de ser desconsiderada graças ao efeito redentor da amnistia. E não é concebível que a caducidade pudesse salvar-se do alcance da amnistia, até porque, no plano dos factos, não se tinha criado nenhuma situação irreversível que, por natureza, não pudesse ser tocada pela amnistia. O próprio encerramento da farmácia, então já consumado mercê da precipitação com que o Infarmed andou, nada tinha de irreversível.

Relativamente à relevância da adjudicação em partilha, não obstante o momento em que foi efectuada, dir-se-à que ela é simplesmente o produto da vontade do legislador, que quis deliberadamente valorar o comportamento diligente do infractor em direcção ao acatamento das prescrições da lei das farmácias, durante o ano subsequente à entrada em vigor da lei.

Improcede, assim, a totalidade das alegações do recorrente.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Março de 2003.

J Simões de Oliveira - Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio