01126/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não pode o município ser compelido, em acção judicial, a concluir a obra de construção de um arruamento de urbanização que se havia comprometido a realizar no alvará de loteamento (legalização), mediante comparticipação de cada proprietário, se se prova que, na marginância com o lote do Autor, a rua iria atravessar terreno que é propriedade doutra pessoa que não consentiu em cedê-lo para esse efeito.

II- Efectivamente, tal "obrigação" deve considerar-se extinta, por impossibilidade superveniente parcial.

III- Pela mesma razão, e igualmente pela falta de estabelecimento de nexo causal entre tal omissão e o resultado danoso, não pode o Réu ser condenado em indemnização por prejuízos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da acumulação de águas estagnadas no caminho em frente ao lote do Autor e que se infiltraram no seu terreno e na casa de habitação.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre da sentença do T.A.C. do Porto que julgou improcedente a acção que instaurou contra o MUNICÍPIO DE MATOSINHOS, absolvendo-o do pedido.

Este consistia na condenação do Réu a executar forçadamente a conclusão das obras da Rua Francisco dos Santos, que por contrato integrado em operação de loteamento se havia comprometido a realizar, e ainda a pagar ao Autor uma indemnização de Esc. 3.300.00$00 pelos danos decorrentes de inundações no seu terreno, incluindo danos morais.

Nas suas alegações, o recorrente enunciou as seguintes conclusões:

“a) A sentença recorrida violou desde logo o artº 668º nº 1 b) do CPC ao não especificar os fundamentos de direito da decisão tomada. Depois (não as citando sequer) interpretou mal e violou assim grosseiramente as normas jurídicas sobre o licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização que, para este caso, eram as que constavam ainda do já revogado DL nº 448/91 de 29 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/92, de 31 de Agosto, pelo DL n.º 302/94, de 19 de Dezembro, e pelo DL nº 334/95 de 28 de Dezembro, nomeadamente o seu artºs 3º a) e b), bem como os artigos 13º, 22º, 23º, 29º, etc

b) A sentença recorrida está completamente equivocada quando, com uma surpreendente segurança e absoluto dogmatismo (“é claro”), afirma que a área abrangida pelas obras de urbanização não pode exceder a área do terreno objecto da correspondente operação de loteamento. Não só nada na lei já citada permite concluir isso como o contrário é que é o mais frequente na prática. Todos os dias, nalgum Município deste país, é imposta a um loteador a realização de obras de urbanização para além do perímetro exacto do terreno objecto da divisão em lotes urbanos. Se assim não fosse não haveria malha urbana alguma que se pudesse construir sem soluções de continuidade, como é bom de compreender. Ora, se isto é assim para os promotores particulares, também tem de o ser para os Municípios quando estes assumem contratualmente (mediante contrapartidas) as obrigações urbanizadoras que normalmente aqueles caberiam. Quanto ao âmbito espacial das obras de urbanização a que o réu se obrigou, o que vale é o que consta do alvará de loteamento e obras de urbanização nº 705/98 e sua planta anexa, os quais não deixam grande margem para dúvidas.

c) Baseando a sua decisão, ao que parece, numa interpretação completamente errónea da lei dos loteamentos, a sentença recorrida deixou de apreciar o mérito da causa de acordo com as normas jurídicas verdadeiramente pertinentes ao caso, como seja o artº 180º do Código de Procedimento Administrativo. Ora, a face deste normativo, tem de se concluir que não cabe nos poderes da Administração furtar-se esta unilateralmente e por completo ao cumprimento das obrigações por si assumidas em contrato administrativo, com violação flagrante e total do equilíbrio contratual respectivo”.

Nas contra-alegações, o recorrido limitou-se a pugnar pela deserção do recurso, por a alegação do recorrente carecer de conclusões - nada tendo acrescentado depois quando, a convite do relator, o recorrente as veio formular.

O Ministério Público é de parecer que o recurso não deve obter provimento.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

Foi a seguinte a matéria de facto dada como provada pela sentença:

1- Em 27 de Fevereiro de 1998, a CMM emitiu o alvará de loteamento nº 705/98 de que é titular, entre outros, o aqui autor, como proprietário do lote nº 37.

2- Tal alvará respeita a uma operação de loteamento e respectivas obras de infra-estruturação urbana, a realizar nas ruas Padre Manuel Teixeira de Melo e Francisco dos Santos, na freguesia de Lavra, concelho de Matosinhos.

3- Diz-se no ponto II desse alvará, sob o título "Relativamente as obras de urbanização", o seguinte: As obras de urbanização serão a cargo de Câmara sendo as mesmas comparticipadas pelos requerentes de acordo com o descrito no quinto e sexto parágrafo do documento que constitui o Anexo III. A comparticipação no custo das infraestruturas no valor de 92.321.929$00 e a taxa municipal de urbanização no valor de 9.108.429$00 serão liquidados ao abrigo do edital.

4- Os parágrafos quinto e sexto do referido Anexo III dizem o seguinte: Fica dispensado o pagamento de taxa municipal de urbanização e da comparticipação no custo das infraestruturas, transferindo-se a respectiva obrigação para o licenciamento da construção na proporção relativa a cada lote (5º) e Em sede de licenciamento de construção, a comparticipação na execução das infraestruturas já realizadas e reduzida para metade nos lotes já construídos, onde a construção principal foi só parcialmente construída e onde, independentemente da situação actual da construção principal existam anexos habitados (6º).

5- As obras de urbanização consistiam, além do mais, e conforme projecto aprovado, na construção dos arruamentos que se vêm na planta que constitui o anexo I ao alvará de loteamento, que aqui damos por reproduzido.

6- O autor cumpriu pontualmente o acordado, depositando nos cofres do MM, em 16 de Novembro de 1998, a quantia de 1.370.806$00.

7- Em Fevereiro de 1999, o MM pôs a concurso a empreitada de "Rua e Travessa Francisco Santos e arruamentos adjacentes a Lavra", a qual foi adjudicada em Setembro desse ano.

8- A obra foi executada de modo que a rua Francisco Santos fica interrompida antes do lote nº 37, sendo a partir daí pavimentado a cubos aquilo que o MM passou a designar de "caminho que dá acesso a propriedade" do autor.

9- O dito "caminho que dá acesso à propriedade" do autor integra uma zona de confluência de águas - naturais e pluviais – que costuma alagar em tempos chuvosos.

10- No ano de 1998, a cave e anexo da propriedade do autor foram inundadas por essas águas.

11- No ano de 1999, a cave da propriedade do autor voltou a ser inundada pelas ditas águas.

12- Quando acumuladas, as águas em referência dificultam o acesso do autor a sua casa, quer a pé quer de automóvel, causando-lhe incómodos.

13- Essas águas estagnadas infiltram-se no poço que abastece a casa do autor e sua família.

14- Esta situação traz o autor angustiado e revoltado.

15- Em frente ao lote nº 37 o arruamento desenvolve-se parcialmente em terreno integrante da operação de loteamento, situando-se a parte restante em terreno particular para o qual não foi solicitada qualquer pretensão.

16- Por esta razão, não é viável realizar o arruamento em toda a sua largura.

- III -

O Autor e ora recorrente demandou o Município de Matosinhos alegando ser o proprietário de determinado lote de terreno de uma urbanização legalizada pela Câmara (lote 37), para a qual foi emitido o alvará de loteamento e de obras de urbanização (nº 705/98).

Tendo-se comprometido a tomar a seu cargo as obras de urbanização (arruamentos e passeios, colector de águas pluviais e ligação às redes públicas de água, gás e saneamento), e arrecadado do Autor a respectiva comparticipação (1.370.806$00), a Câmara interrompeu a obra de construção da Rua Francisco dos Santos antes da marginância com o lote do Autor, e pavimentou a cubos o que passou a denominar como “caminho que dá acesso” à sua propriedade. Como este caminho fica numa zona de confluência de várias águas (naturais, pluviais e residuais), alaga em tempos chuvosos, tendo o recorrente sofrido duas inundações que lhe causaram estragos e destruições. Além disso, acrescem incómodos com o acesso à casa, maus cheiros provenientes de resíduos fecais que se juntam e infiltrações no poço que abastece a casa, com perigo para a saúde da sua família e gerando desgosto, medo e vexame e causando ao Autor depressão crónica.

O Réu teria, deste modo, deixado de cumprir as obrigações contratualmente assumidas (contrato administrativo), pelo que deveria ser condenado a executar forçadamente a obra de conclusão da rua, e ainda a pagar ao Autor a indemnização de 3.300.000$00.

Na sentença, considerou-se que se tratava de um loteamento nascido clandestinamente, em zona “que tudo leva a crer não ser a mais indicada”, e que era neste enquadramento que deveria ser lido o procedimento do Município Réu, que procurou “remediar até onde era possível a situação de facto. Mas como a conclusão da rua em causa extravasa da área do loteamento, isto é, da “área de intervenção da urbanização prometida pelo Réu”, não ocorreu o incumprimento contratual invocado, pelo que a acção improcede, com a absolvição do Réu do pedido.

Torna-se, porém, evidente que esta decisão não pode sustentar-se nos fundamentos que utilizou.

Antes, porém, tem de afastar-se a arguição de nulidade da sentença por falta de especificação dos fundamentos de direito, que vem arguida, sem outro desenvolvimento, na conclusão a) das alegações.

Efectivamente, e como acaba de ver-se, a sentença deixou alinhadas as razões pelas quais, de jure, se decidiu pela não anulação do acto. Ponto diferente (mas que já extravasa das exigências formais cuja não satisfação pode dar origem à nulidade da sentença prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º do C.P.C.) é a da correcção ou adequação material desses fundamentos para justificar a decisão tomada, questão que se prende com o respectivo acerto.

Improcede, pois, a arguição de nulidade.

Analisando agora a motivação da sentença, é absolutamente irrelevante, para efeito da atendibilidade da pretensão do Autor, que a urbanização em que o seu lote se insere tenha sido, na sua origem, clandestina. É em momento posterior ao respectivo licenciamento (ou contemporâneo deste) que o Autor situa a fonte da obrigação do Réu cujo forçado cumprimento vem pedir ao tribunal. Não é seguramente pelo facto de a legalização da mesma comportar larga medida de discricionariedade para a Câmara que o licenciamento, uma vez proferido, implica para os proprietários uma posição juridicamente enfraquecida, ou que para o Município resulte um estatuto de maior supremacia nas relações com eles. Ele terá, para o futuro, os efeitos típicos de qualquer outro acto de licenciamento.

De igual modo, carecem de pertinência as considerações produzidas pela sentença sobre a inadequação da zona para a construção de habitações, pois nada há nos autos a mostrar que se está perante um desses casos. Aliás, se a urbanização não satisfizesse tais requisitos, decerto que a câmara não teria decidido legalizá-la.

O recorrente tem, além disso, razão quando se insurge contra o argumento – esse decisivo no sentido da improcedência da acção – de que o Réu não faltou ao cumprimento do acordado por a parte da rua em causa se situar fora dos limites da urbanização.

Na realidade, nada obsta a que as obras de urbanização de que determinado empreendimento carece (e que nas condições normais são encargo do loteador) tenham de ir um tanto para além dos exactos limites do terreno loteado, sobretudo se tais obras disserem respeito à construção de vias, como forma de assegurar a continuidade da circulação periférica ou penetrante.

Por outro lado, não se vê como a sentença podia ter silenciado qualquer referência à circunstância de o Autor ter comparticipado na realização das infra-estruturas com o pagamento à Câmara de determinada verba, ainda assim significativa. Como também não é debatida a relevância de o alvará remeter, neta matéria, para uma planta que lhe é anexa em que a rua surge desenhada até ao fim da confluência com o terreno do recorrente, como se alcança de fls. 4.

Mas será que o Réu se acha realmente obrigado a levar até ao fim a construção do arruamento em causa?

É um dado de facto adquirido no processo (ponto 15 da matéria de facto) que, na zona em que ele margina o lote do recorrente, o arruamento se desenvolve parcialmente em terreno particular “para o qual não foi solicitada qualquer pretensão”.

Esta a razão alegada pelo Réu para não ter prosseguido com a obra até ao fim, em vista da indisponibilidade dos proprietários para a cedência do terreno e de a alternativa “obrigar a processo expropriativo e de D.U.P. não compatíveis com o prazo e situação actual da obra” – vide doc. de fls. 5 e artigos 18º e 19º da contestação.

Daí que se tenha dado por assente, na matéria de facto provada, que “por essa razão não é viável realizar o arruamento em toda a sua largura” (nº 16).

Na posse destes dados, que não discute, o recorrente insiste que o Réu se obrigou “contratualmente” a realizar a obra, que liquidou a comparticipação que lhe foi atribuída, e que por isso o Réu terá de ser condenado a conclui-la.

É fora de dúvida que a Câmara assumiu, ao emitir o alvará em causa (que é de loteamento e de obras de urbanização) o encargo de efectuar as obras de urbanização, pagando os proprietários as comparticipações de acordo com um mapa anexo, em função de certas variáveis inerentes a cada lote (cf. fls. 6 a 16 dos autos). Assim como é incontestável que o recorrente liquidou oportunamente a parte que ficou a caber-lhe (fls. 18).

Não é pacífico que o encargo assumido pela Câmara tenha carácter contratual, como o recorrente pretende. Por um lado, o respectivo documento não está assinado pelas partes; por outro, o licenciamento de loteamento não é objecto de estipulações contratuais, mas de um acto administrativo (unilateral) de licenciamento.

A verdade, porém, é que, neste domínio, a lei também prevê que as obras de urbanização sejam realizadas por contrato (art. 25º do D-L nº 448/91, de 29.11), sendo isso sinal de que lhe não repugna que, após a prática do acto administrativo de licenciamento, a execução das infra-estruturas seja regulada por um título obrigacional donde constem as prestações a que a Administração e o empreendedor se vinculam. E nesse contexto a qualificação sugerida pelo recorrente não será inadequada.

De qualquer modo, nada parece obstar a que se convoquem as pertinentes normas do Código Civil que a questão colocada suscita, nem que seja por aplicação supletiva e considerando a afinidade manifesta entre o encargo assumido pelo Réu e um verdadeiro vínculo de natureza obrigacional.

Ora, nesse enquadramento, a prestação a que o Réu se obrigou tornou-se supervenientemente impossível, pois a falta de acordo do proprietário do terreno impede-o de concluir a construção da rua.

Desde logo, para se concluir que a obrigação do Réu incluía, no limite, o encargo de adquirir o terreno necessário à implantação da totalidade do arruamento seria indispensável que no alvará e seus anexos (ou noutra fonte idónea) se tivesse expressamente previsto essa eventualidade, e o Município se tivesse vinculado nesses termos – o que não é o caso.

E, mesmo assim, não se vê como poderia o tribunal proferir a condenação do Réu a expropriar o terreno, dependendo tal facto, como depende, dum acto de reconhecimento da existência de causa de utilidade pública que é privativo dos órgãos da Administração Pública, e que, por via de regra, transcende a competência dos órgãos autárquicos, competindo ao Governo (art. 14º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18.9).

Não sendo a ultimação da rua caso de impossibilidade originária da prestação (art. 401º do C. Civil), já que, de início, não seria inviável obter o acordo do proprietário do terreno confinante, estaremos, como se disse, perante uma hipótese assimilável à impossibilidade (superveniente) não imputável ao devedor. E, quando essa impossibilidade ocorre, a obrigação extingue-se (art. 790º, nº 1).

Tratando-se de impossibilidade apenas parcial, diz a lei que o devedor se exonera mediante “a prestação do que for possível”, acrescentando ainda que, neste caso, “deve ser proporcionalmente reduzida a contraprestação a que a outra parte estiver vinculada” – art. 793º. A construção da via até ao limite do terreno alheio, como fez o Réu, parece satisfazer essa exigência de que o devedor preste “o que for possível”.

Achando-se extinta a obrigação, não pode o recorrente pretender impô-la coercivamente ao recorrido, e por isso a acção não pode, nesta medida, triunfar.

E para conseguir o objectivo de reaver, no todo ou em parte, aquilo que pagou ao Município, no pressuposto de que iria directamente beneficiar da construção da dita rua (seja com fundamento na disposição citada, no enriquecimento sem causa ou noutra causa de pedir idónea), esta acção revela-se inadequada, pois esse efeito jurídico não se compreende no âmbito do pedido nela formulado.

De igual modo, não pode merecer acolhimento o pedido de indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais que vem formulado, já que o mesmo repousa, ainda que implicitamente, na ilicitude da omissão do Réu consistente em não levar a obra até ao seu termo, ilicitude essa que não se demonstrou. De resto, seria ainda necessário, para firmar a responsabilidade civil do Réu, que se estabelecesse o nexo causal entre a dita omissão e as inundações que provocaram os danos sofridos pelo Autor, o que está longe de resultar da matéria provada.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando, ainda que por fundamentos diferentes, a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 16 de Junho de 2004. – J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Angelina Domingues.