02071/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional são serviços desconcentrados, nos termos do artigo 4.º n.º 5 do DL 97/2003, de 7/5 e encontram-se sob a direcção imediata do Ministro das Cidades Ordenamento do Território e do Ambiente, pelo que uma instrução concreta, para embargar determinadas obras de urbanização, dada em Despacho daquele Ministro ao Presidente da CCDRA tem o efeito jurídico de uma ordem.

II- A ordem dada pelo órgão superior ao órgão subordinado não tem efeitos externos, mesmo que o seu conteúdo seja destinado à imediata emissão pelo subordinado, no uso de competência própria, mas não exclusiva, de um acto administrativo, produzindo efeitos na esfera jurídica de particulares individualizados.

Tal ordem não é objecto válido de recurso contencioso de anulação.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A…

Interpôs o presente recurso contencioso de anulação do embargo das obras que efectuava no Pinhal do Gancho em Castro Marim, da autoria do

MINISTRO DAS CIDADES DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO AMBIENTE (MCOTA).

Fundamentou, assim, em resumo, a sua pretensão:

- A Administração Geral da Administração do Território (IGAT) considerou que as condições previstas nas alíneas a) e b) do artigo 45.º n.º 10 do Regulamento do Plano Director Municipal (PDM) de Castro Marim não se encontravam reunidas porque as infra-estruturas existentes no local careciam de substituição quase integral.

- Com base neste entendimento foi proferido o embargo fundado em que o terreno em causa não está inserido em estrutura urbana consolidada nem servido pelas necessárias articulações viárias e demais infra-estruturas.

- O prédio em causa encontra-se em área considerada no PDM como de ocupação turística, logo é zona urbana.

- Tendo em consideração que a zona tem mais de 200 fogos construídos e as infra-estruturas existentes, não pode deixar de qualificar-se como consolidada e servida pelas necessárias articulações viárias e demais infra-estruturas de água esgotos electricidade e telefones e dotada de correios, parque infantil, recolha de lixo, telefones públicos e bocas de incêndio.

- É certo que datando da década de 70 se encontram danificadas, havendo necessidade da sua substituição e renovação, sendo as obras agora embargadas fundamentalmente destinadas a tal renovação.

- A afirmada necessidade de quase integral substituição das infra-estruturas existentes tem como pressuposto lógico o facto de estas existirem, pelo que o acto que ordenou o embargo assentou em pressupostos de facto errados.

- Existe erro de direito na interpretação do n.º 10 do artigo 45.º do Regulamento do PDM ao entender por estrutura urbana consolidada aquela cujas infra-estruturas não estejam carecidas de substituição ou renovação.

- O embargo era desnecessário à correcção que é entendida como necessária nas infra-estruturas bastando a notificação do interessado, pelo que ofende o princípio da proporcionalidade.

- Também na vertente do equilíbrio é violado o princípio da proporcionalidade, porque os benefícios do acto são muito inferiores aos custos e sacrifícios que o acto de embargo impõe dado que vai afectar o interesse turístico e urbanístico devido à paralisação de trabalhos quando estão destruídos arruamentos e é urgente efectuar trabalhos tendentes ao saneamento básico, com graves danos para o interesse público e para a recorrente.

A entidade recorrida respondeu, em resumo:

- O embargo foi determinado para ser decretado pelo Presidente da CCR do Algarve ao abrigo da competência que resulta do art.º 61.º do DL 448/91, de 29 de Nov., sendo que para o efeito a lei não confere competência ao MCOTA.

- O facto de a competência ser do Presidente da CCR acarreta que o STA não seja o tribunal competente para apreciar o embargo.

- A acção inspectiva recolheu elementos no sentido da nulidade da licença de loteamento concedida à A... por ofensa dos índices e parâmetros dos n.ºs 6 e 9 do artigo 43.º do PDM: densidade populacional prevista ≤ 60/habitantes/ha e verificada = 83 / COS previsto ≤ 0.20 e verificado 0.27; e todas as alíneas do n.º 9 foram violadas conforme pag. 16 do relatório da inspecção.

- Não está justificada a utilização do regime de excepcionalidade do n.º 10 do artigo 43.º, nem estão verificados os condicionalismos das alíneas a) e b) do n.º 10 porque a estrutura urbana não pode considerar-se consolidada nem garantidas as infra-estruturas, conforme doc. n.º 2 junto ao apenso de pedido de suspensão.

A recorrente respondeu, em resumo:

- Existe um acto da entidade recorrida a determinar o embargo que tem autonomia em relação ao acto do Presidente da CCDR Algarve e para o respectivo controlo é competente o STA.

- É inaceitável que se defenda no processo contra o acto do Presidente da CCDR que o acto lesivo foi praticado pelo MCOTA e neste que o acto lesivo foi praticado pelo Presidente da CCDR.

- O acto ministerial é lesivo dos interesses da recorrente pelo que não pode ficar isento de controlo judicial nos termos dos artigos 20.º e 268.º n.º 4 da Const. normas que seriam violadas caso não fosse admitido o escrutínio do acto aqui pedido.

Em alegações a recorrente formula as conclusões seguintes:

• No âmbito do processo de embargo sub iudice foram praticados dois actos administrativos distintos:

a) acto material e imediatamente lesivo que ordenou o embargo;

b) acto de execução de embargo, praticado pelo Presidente da CCDR-Algarve;

• O presente recurso contencioso de anulação incide sobre o acto que ordenou o embargo, praticado pelo MCOTA, pelo que tem este, qua tale, legitimidade passiva em juízo;

• A desconsideração do acto praticado pelo MCOTA em favor do acto de embargo pelo Presidente da CCDR-Algarve, não terá outro efeito que não seja impossibilidade de controlo judicial do acto praticado pelo primeiro;

• Um dos corolários do princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no n.º4 do artigo 268º da CRP consiste na possibilidade de impugnação de todos os actos administrativos que assumam carácter lesivo para os direitos e interesses dos particulares;

• Sendo, portanto, inconstitucional a desconsideração do acto administrativo praticado pelo MCOTA, por violação clara do nº 4 do artigo 268º e do artigo 20º (acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva), ambos do texto constitucional;

• O Supremo Tribunal Administrativo é o tribunal competente para julgar os presentes autos, nos termos da alínea e) do nº1 do artigo 26º do ETAF;

• O acto que ordena o embargo padece do vício de violação de lei, na sua vertente de erro sobre os pressupostos de facto, pois, contrariamente à realidade, considera que o terreno em causa nos autos não está inserido numa “estrutura urbana consolidada”, não se encontrando ainda servido das “necessárias articulações viárias e demais infra - estruturas”;

• O prédio insere-se numa “estrutura urbana consolidada”, tendo em conta:

a) a inserção em Zona de Ocupação Turística, de acordo com o PDM de Castro Marim;

b) a elevada densidade de construção na zona (com um número de fogos construídos superior a 200);

c) as inúmeras infra-estruturas existentes;

• O prédio encontra-se ainda servido das “necessárias articu1açoes viárias e demais infra-estruturas”, tendo em conta que:

a) todos os conjuntos edificatórios que compõem o projecto que foi objecto do acto que ora se impugna confrontam com arruamentos já existentes;

b) esses arruamentos, que são públicos, encontram-se servidos de equipamentos que denotam utilização intensiva, como sejam lombas para redução de velocidade, valetas pluviais e/ou postes de iluminação pública;

c) as edificações encontram-se servidas de redes de água, de esgotos, de electricidade e telefónica;

d) o empreendimento insere-se em zona dotada de correio, de parque infantil, de rede de recolha de lixo, de telefones públicos e de bocas-de-incêndio;

• O conceito de estrutura urbana consolidada encontra-se estritamente relacionado com a existência de infra-estruturas em funcionamento, nada tendo que ver com o grau de conservação das mesmas;

• A necessidade de “quase integral substituição”, na medida em que pressupõe a existência das mesmas, não colide antes determina a possibilidade de aplicação do nº l0 do artigo 43º do Regulamento do PDM de Castro Marim;

• Mesmo que assim não se entendesse, o acto de licenciamento que titulou a operação de loteamento sempre seria meramente anulável;

• Ora, tendo em conta que o licenciamento data de 17 de Abril de 2002 e que o embargo foi ordenado em 29 de Outubro de 2003, e que o acto administrativo não foi sindicado por qualquer entidade administrativa ou judicial, o acto consolidou-se na ordem jurídica;

• Por tudo o exposto, o acto administrativo que ordena o embargo enferma, assim, do vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, sendo anulável, nos termos e para os efeitos dos arts. 135º e ss. do CPA;

• Não é admissível a interpretação nº l0 do artigo 43º do Regulamento do PDM (sufragada pelo acto em crise) de forma a entender por “estrutura urbana consolidada” apenas como aquela cujas infra-estruturas urbanas não sejam susceptíveis de substituição ou renovação;

• Pelo contrário, a interpretação da norma em causa não pode deixar de considerar o conceito de “estrutura urbana consolidada” no seu sentido mais amplo;

• Tal interpretação restritiva consubstancia um vício de violação de lei, sendo o acto anulável nos termos do artigo 135º e ss. do CPA, por erro nos pressupostos de direito;

• O acto em crise viola ainda o princípio da proporcionalidade, nas vertentes da necessidade e do equilíbrio, tendo em conta que:

a) não procede a uma justa composição e articulação entre os interesses públicos e privados presentes in casu, pois poderia a Entidade Recorrida ter utilizado outros comportamentos conducentes à solução pretendida, sem ter que recorrer à medida de tutela urbanística mais gravosa para os particulares;

b) os benefícios gerados pelo acto em crise não são, manifestamente, comparáveis aos prejuízos que o mesmo acarreta para os direitos e interesses dos particulares e para o próprio interesse público;

c) da prática do acto que ordenou o embargo resultaram graves prejuízos para a Recorrente, não só ao nível patrimonial (derivados do investimento efectuado e do iminente incumprimento de contratos-promessa celebrados e da respectiva devolução em dobro do sinal entregue pelos promitentes-compradores), mas também ao nível do capital de clientela e de good will, pois vê a excelente reputação de que goza no mercado abalada por um processo pouco claro;

d) tais prejuízos afectaram igualmente terceiros, com os quais a Recorrente entretanto havia contratado para a execução das obras de urbanização embargadas, terão de suportar prejuízos de incalculável magnitude;

e) Prejuízos que são também gravosos para o interesse público.

• Desta forma, o acto que ordena o embargo é anulável, nos termos do artigo 135º e ss. do CPA, com fundamento em violação de lei, na sua concretização de violação do princípio da proporcionalidade;

A entidade recorrida contra alegou sustentando que:

- As alegações da recorrente são entregues para além do prazo e por isso o recurso deve ser julgado deserto.

- Não ordenou o embargo, antes encaminhou para a CCDR assunto da competência desta e fora das atribuídas ao Governo através do MCOTA, conforme o artigo 105.º do DL 380/99.

- A anulação do acto aqui recorrido seria uma inutilidade porque permaneceria o acto do Presidente da CCDR dada a autonomia de que se reveste designadamente em termos de competência para a respectiva emissão.

- A recorrente impugnou não a ordem que diz ter emanado do Ministro, mas o embargo de 29.10.2003.

- Se ordem houve foi para o Presidente da CCDR exercer uma competência própria, não directamente para embargar.

No mais mantém a posição da resposta e remete para o Parecer 102 da IGAT, de 13.5.2004 (a fls. 236-245).

O EMMP junto deste STA entende que as alegações foram apresentadas no terceiro dia útil posterior ao termo do prazo nos termos do art.º 145.º n.ºs 5 e 6 do CPC e quanto ao recurso considera:

- O acto não se mostra impugnado na parte da decisão relativa á falta de justificação do pressuposto da excepcionalidade a que alude o corpo do n.º 10 do art.º 43.º do Regulamento do PDM da Castro Marim.

Em consequência o acto consolidou-se na ordem jurídica prejudicando o conhecimento dos requisitos das alíneas a) e b) para a aprovação do loteamento.

- O acto recorrido decorre da não verificação de pressupostos vinculados que determinam a sua nulidade e não do exercício de poderes discricionários pelo que a proporcionalidade não pode ser usada como parâmetro ou limite da sua validade, como este STA tem decidido, p.e. nos Ac. de 26.11.02, P. 37811 (Pleno); 27.5.03, P. 45662 e 19.2.03, P. 0207/02.

Conclui que o recurso deverá ser julgado improcedente.

Colhidos os vistos vêm os autos à conferência.

II- A Matéria de Facto Provada.

Consideram-se provados os seguintes factos:

A) A Câmara Municipal de Castro Marim emitiu a favor da A... o alvará de loteamento n.º 1/70, ao abrigo do qual foram efectuadas infra-estruturas no prédio do Pinhal do Gancho e construídos cerca de 120 fogos na década de 70.

B) Deficiências e faltas de infra-estruturas conduziram à deliberação da mesma Câmara de 18/7/84, em que foi declarada a caducidade do alvará n.º 1/70 (Doc. de fls. 304 e 308 e 313).

C) A caducidade foi comunicada à A... pelo ofício de 3 de Agosto de 1984 de fls. 301.

D) Em 14 de Fevereiro de 2001 foi requerida pela A... informação prévia de viabilidade do loteamento do mesmo prédio no Pinhal do Gancho conforme os doc. de fls. 326 a 354.

E) Pela informação de fls. 323 a Divisão de Administração Urbanística da CMCM emitiu a opinião de que a pretensão poderia enquadrar-se no n.º 10 do artigo 43.º do Regulamento do PDM.

F) Em reunião de 5/9/2001 foi aprovada por maioria informação prévia favorável nos termos de fls. 320-321.

G) A A... apresentou e pediu a aprovação de projecto de loteamento para o prédio em questão a qual, votada em reunião de 17/4/2002, foi aprovada por maioria em conformidade com a informação da DAU e com as condições referidas no doc. de fls. 286.288.

H) Para titular a autorização foi emitido o alvará de loteamento n.º 1/2003 no Proc. Camarário 3/2001, nos termos documentados a fls. 31-32 e acompanhado da ficha e condições de fls. 33 a 37.

I) Em inspecção realizada pela IGAT à CMCM foi considerado que a deliberação de 17.4.2002 que aprovou o loteamento da A... violou os parâmetros urbanísticos dos n.ºs 6 e 9 do art.º 43.º do Regulamento do PDM, sendo por isso nula, não se preenchiam os requisitos do n.º 10 do mesmo artigo, a área não se inseria em estrutura urbana consolidada, nem estavam garantidas as infra-estruturas exigíveis e sugeriu o embargo das obras que se estavam a realizar ao abrigo daquela deliberação e respectivo alvará.

J) Em 26 de Setembro de 2003 o Ministro das Cidades do Ordenamento do Território e do Ambiente proferiu o despacho de fls. 55 pelo qual concordou com o relatório da IGAT e determinou o envio de cópias do relatório e de parecer jurídico respeitante ao mesmo assunto ao Presidente da ex-CCR Algarve e que este uma vez na posse de tais elementos “deverá … com urgência, dar execução às propostas 1.ª e 2.ª contidas no Parecer jurídico n.º 145, de 12.9.2003, da IGAT” e também “deverá o senhor Director da ex.-DRAOT do Algarve, com urgência dar execução À proposta 3.ª contida no Parecer Jurídico … da IGAT”

K) Mais adiante no n.º 6 do mesmo despacho determina-se que “Caso os factos supervenientes de que venha a ter conhecimento o justifiquem, deverá o senhor inspector geral do Território propor-me as acções tutelares que considerar adequadas.”

L) O Parecer jurídico de 12/9 a que se refere o despacho propunha nos n.ºs 1 e 2 o seguinte: “1.º Que se solicite ao Sr. Ministro das Cidades … que ordene ao Presidente da CCR Algarve o embargo das obras de urbanização que ao abrigo do alvará 1/2003 se encontram em curso na zona do Pinhal do Gancho, em Castro Marim; 2.º Para efeitos de fundamentação do despacho de embargo deverá o referido despacho sustentar-se no relatório desta IGAT e no parecer jurídico posteriormente emitido sobre o mesmo”.

M) Pelo auto de fls. 29, lavrado em 29 de Outubro de 2003 por agente da CCDR do Algarve foram embargadas as obras de urbanização que a A... efectuava no Pinhal do Gancho /doc. de fls. 29-30).

N) A A... dirigiu ao Ministro das Cidades Ordenamento do Território e do Ambiente impugnação administrativa do acto que ordenou o embargo das obras, mas aquela entidade negou provimento à impugnação, conforme doc. de fls.588 que se dá por reproduzido.

O) A A... intentou acção administrativa especial em que impugna o acto ministerial indicado na alínea antecedente, pendente no TAF de Lisboa, com o n.º 812/04. 6BELSB.

P) A A... pediu no TAC de Lisboa a suspensão de eficácia do acto do Presidente da CCR Algarve que ordenou o embargo tendo o processo corrido sob o n.º 2071/03 e interpôs como processo principal daquele procedimento cautelar o recurso contencioso de anulação n.º 16/2004 pendente na 4.ª Secção do TAF de Lisboa, conforme a informação de fls. 671.

III- Apreciação.

1. A primeira questão a conhecer consiste determinar o objecto do recurso e em face dele se o Tribunal é competente.

Em segundo lugar importa saber se as alegações foram apresentadas em tempo ou se o recurso deve ser declarado deserto.

Logo de seguida cumprirá avaliar se o objecto do recurso é válido, isto é, se o recurso é legal.

Se a resposta a esta questão for positiva será depois oportuno passar a conhecer do mérito.

2. Quanto ao objecto do recurso a recorrente determina-o na petição como o acto do MCOTA de embargo de obras de que foi notificado em 29.10.2003.

Mas, é evidente que a recorrente pretende impugnar o despacho do MCOTA indicado sob as alíneas J) e K) da matéria de facto datado de 26/9/2003. De resto é a própria recorrente que nos artigos 4.º e 5.º da sua peça processual de fls. 140 reconhece ser este o objecto do seu recurso contencioso de anulação.

Para conhecer do recurso de acto daquele Membro do Governo é competente este STA, de acordo com as regras de competência em vigor à data da instauração do recurso.

3. Vejamos agora se o recurso deve ser julgado deserto por intempestividade das alegações.

A notificação para alegar foi efectuada por envio de carta em 26.05.04 pelo que a alegação apresentada em 5.7.2004, com pagamento da multa de fls. 153 foi efectuada no terceiro dia útil e deste modo em tempo, conforme os n.ºs 5 e 6 do artigo 145.º do CPC.

4. Vem depois suscitada a questão da ilegalidade do recurso, argumentando a entidade recorrida que exerceu a tutela sobre o Presidente da CCDR Algarve, mas o acto de embargo foi da autoria desta entidade no uso da competência que lhe é atribuída pelo art.º 61.º do DL 448/91, de 29.11.

Não há dúvida de que o recurso é dirigido contra o acto Ministerial que tem autonomia em relação ao acto do Presidente da CCDR que ordenou o embargo depois efectuado no local através do funcionário que também lavrou o respectivo auto.

Mas esta autonomia de actuações não significa que entre o acto ministerial e o acto do Presidente da CCDRA não exista uma relação que é preciso esclarecer e caracterizar para determinar se o recurso é dirigido contra o acto que define a situação com eficácia externa, porque se for dirigido contra acto sem essa característica de produção de efeitos externos, seria de todo inútil proceder à anulação, uma vez que a anulação de recomendação ou ordem com efeitos puramente internos não determina a consequente anulação, nem a nulidade do acto que foi sugerido, recomendado ou ordenado, antes este último permanecerá na ordem jurídica a regular a situação a que se dirige.

Para evitar semelhantes situações de inutilidade a lei processual considera ilegais os recursos dirigidos contra actos sem a referida eficácia sobre a esfera jurídica dos particulares – art.º 25.º n.º 1 da LPTA e artigo 51.º n.º 1 do CPTA.

Para determinar se o acto objecto do presente recurso tem ou não a referida eficácia externa temos de analisar as normas jurídicas que regulam a organização e competências dos órgãos envolvidos no caso.

Os serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve efectuaram o embargo em 29 de Outubro de 2003, por ordem do Presidente da Comissão, portanto no âmbito de vigência da Lei Orgânica do Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente aprovada pelo DL 97/2003, de 7 de Maio.

De acordo com este diploma os fins do Estado enunciados nos artigos 1.º e 2.º são prosseguidos pelo Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente e serviços e organismos nele integrados, sob a direcção do respectivo Ministro.

O art.º 4.º n.º 5 define as CCDR como serviços desconcentrados da administração directa do Estado dotados de autonomia administrativa e financeira cujas áreas territoriais coincidem com as unidades de nível II das NUTS.

Serviço desconcentrado é aquele que tem competências decisórias repartidas, isto é, de uma parte do grande conjunto das competências da pessoa colectiva ou organização mais vasta em que se insere, segundo princípios de especialização e eficácia.

A desconcentração não exclui a centralização como sucede no caso das CCDR que continuam na dependência directa do Ministro, entidade que, para manter a unidade de acção, conjuga a desconcentração com a existência de relação hierárquica.

Sendo as CCDR serviços da Administração directa do Estado estão sujeitas ao poder de direcção do MCOTA, e não há que falar a este propósito em tutela, modo organizativo em que os poderes do Estado-Administração são menos intensos, porque na tutela aquele poder de intervenção não vincula nem orienta, controla ex-ante ou ex-post, em princípio apenas segundo critérios constitucional ou legalmente estabelecidos, embora excepcionalmente também segundo critérios de boa administração (Vd. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, p. 51-52.

As CCDR têm as atribuições constantes do n.º 2 do artigo 16.º do DL 97/2003 e são dirigidas por um Presidente que é o gestor da intervenção operacional regional, equiparado a Director-Geral (n.º 3).

Portanto, no que ao caso importa, a ordem de embargo emanada do Presidente da CCDR e cumprida pelo funcionário que lavrou o auto foi emanada por órgão dependente directamente do Ministro (MCOTA) ao abrigo de uma competência própria do órgão subordinado, a qual se encontra enunciada no artigo 61.º do DL 448/91 e foi mantida pelo art.º 128.º do DL 555/99.

Essa competência foi exercida no cumprimento de uma ordem específica, comando individual e concreto nesse sentido, dada directamente pelo Ministro ora recorrido no uso do poder de direcção. Isto apesar de o Ministro afirmar no processo que apenas recomendou o embargo porque o Presidente da CCRA tinha competência própria para o efectuar. Porém, numa organização hierarquizada como a que ocorre entre o Ministro e o presidente da CCRA a competência própria deste último não é, em princípio exclusiva, pelo que o órgão hierarquicamente superior tem o poder de direcção e as suas determinações têm o valor de ordens e não de recomendações.

As ordens do superior a um órgão inferir para praticar um acto administrativo susceptível de ter eficácia externa não é em si mesmo um acto com efeitos externos à organização em que é produzido e em cujo interior vai operar.

Como refere Marcelo Rebelo de Sousa, ob. Indicada, p. 213:

“As ordens e as instruções em regra só produzem efeitos internos nas relações entre superior e subalterno, sendo portanto carecidas de efeitos externos.

Dizemos em regra, porque as ordens e instruções podem ser probatoriamente relevantes, por exemplo, para o efeito de fundamentação de actos administrativos externos. Assim acontece se o órgão subalterno remeter para o conteúdo de ordem ou instrução que explicite os motivos de direito e de facto de certa decisão relativamente a determinada situação ou conjunto de situações fácticas”.

Como se vê da transcrição efectuada o que caracteriza as ordens e instruções é serem dirigidas a outro órgão ou escalão da hierarquia, pelo que os seus efeitos externos não vão além da relevância probatória, nunca são determinantes para definir a posição do particular, poder que é exercido, em exclusivo, pelo acto com eficácia externa, praticado pela entidade competente e dirigido ao particular.

Logo, o poder de direcção sendo a mais importante situação jurídica activa de um superior hierárquico sobre os serviços e organismos na sua dependência não tem como efeito transformar a ordem do superior ao subalterno em acto vinculativo para os particulares desde que não lhes seja dirigido.

É precisamente o que acontece com o acto objecto do presente recurso do qual não resultou uma imediata e directa vinculação para a esfera jurídica do particular.

Nem se diga que por intermédio deste raciocínio se coloca em crise a garantia do recurso contencioso e da tutela judicial efectiva dos artigos 268.º n.º 4 e 20.º da Const., porque o interessado pode sempre recorrer do acto que lhe for dirigido e que atingir a sua esfera jurídica, só que no caso, o acto recorrido não lhe era dirigido nem o atingiu senão de modo indirecto e através do acto do Presidente da CCDRA.

A recorrente impugnou o acto do Presidente da CCDR na via hierárquica, também em recurso perante os tribunais administrativos e ainda impugnou o acto resultante da impugnação administrativa. Portanto não pode dizer-se que não tem meios de defesa. A questão é saber qual o meio adequado. Ora, o presente, dirigido contra acto sem eficácia externa não tem condições para prosseguir por um acto com estas características ou natureza, não ser objecto válido do meio impugnatório.

O recurso contra acto cujos efeitos se reconduzem às relações que ocorrem entre órgãos hierarquizados da Administração ainda não atingem a esfera jurídica dos particulares pelo que não podem constituir objecto válido de impugnação contenciosa, pelo contrário, como seria inútil a actividade processual dispendida contra tal acto, a lei considera o recurso ilegal, conforme dispõe o artigo 25.º da LPTA.

IV- Decisão.

Em conformidade como exposto, por ser ilegal, rejeita-se o recurso.

Custas pela A... com a taxa de justiça de 350€ e procuradoria de 60%.

Lisboa, 12 de Julho de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.