1. A primeira questão a conhecer consiste determinar o objecto do recurso e em face dele se o Tribunal é competente.
Em segundo lugar importa saber se as alegações foram apresentadas em tempo ou se o recurso deve ser declarado deserto.
Logo de seguida cumprirá avaliar se o objecto do recurso é válido, isto é, se o recurso é legal.
Se a resposta a esta questão for positiva será depois oportuno passar a conhecer do mérito.
2. Quanto ao objecto do recurso a recorrente determina-o na petição como o acto do MCOTA de embargo de obras de que foi notificado em 29.10.2003.
Mas, é evidente que a recorrente pretende impugnar o despacho do MCOTA indicado sob as alíneas J) e K) da matéria de facto datado de 26/9/2003. De resto é a própria recorrente que nos artigos 4.º e 5.º da sua peça processual de fls. 140 reconhece ser este o objecto do seu recurso contencioso de anulação.
Para conhecer do recurso de acto daquele Membro do Governo é competente este STA, de acordo com as regras de competência em vigor à data da instauração do recurso.
3. Vejamos agora se o recurso deve ser julgado deserto por intempestividade das alegações.
A notificação para alegar foi efectuada por envio de carta em 26.05.04 pelo que a alegação apresentada em 5.7.2004, com pagamento da multa de fls. 153 foi efectuada no terceiro dia útil e deste modo em tempo, conforme os n.ºs 5 e 6 do artigo 145.º do CPC.
4. Vem depois suscitada a questão da ilegalidade do recurso, argumentando a entidade recorrida que exerceu a tutela sobre o Presidente da CCDR Algarve, mas o acto de embargo foi da autoria desta entidade no uso da competência que lhe é atribuída pelo art.º 61.º do DL 448/91, de 29.11.
Não há dúvida de que o recurso é dirigido contra o acto Ministerial que tem autonomia em relação ao acto do Presidente da CCDR que ordenou o embargo depois efectuado no local através do funcionário que também lavrou o respectivo auto.
Mas esta autonomia de actuações não significa que entre o acto ministerial e o acto do Presidente da CCDRA não exista uma relação que é preciso esclarecer e caracterizar para determinar se o recurso é dirigido contra o acto que define a situação com eficácia externa, porque se for dirigido contra acto sem essa característica de produção de efeitos externos, seria de todo inútil proceder à anulação, uma vez que a anulação de recomendação ou ordem com efeitos puramente internos não determina a consequente anulação, nem a nulidade do acto que foi sugerido, recomendado ou ordenado, antes este último permanecerá na ordem jurídica a regular a situação a que se dirige.
Para evitar semelhantes situações de inutilidade a lei processual considera ilegais os recursos dirigidos contra actos sem a referida eficácia sobre a esfera jurídica dos particulares – art.º 25.º n.º 1 da LPTA e artigo 51.º n.º 1 do CPTA.
Para determinar se o acto objecto do presente recurso tem ou não a referida eficácia externa temos de analisar as normas jurídicas que regulam a organização e competências dos órgãos envolvidos no caso.
Os serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve efectuaram o embargo em 29 de Outubro de 2003, por ordem do Presidente da Comissão, portanto no âmbito de vigência da Lei Orgânica do Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente aprovada pelo DL 97/2003, de 7 de Maio.
De acordo com este diploma os fins do Estado enunciados nos artigos 1.º e 2.º são prosseguidos pelo Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente e serviços e organismos nele integrados, sob a direcção do respectivo Ministro.
O art.º 4.º n.º 5 define as CCDR como serviços desconcentrados da administração directa do Estado dotados de autonomia administrativa e financeira cujas áreas territoriais coincidem com as unidades de nível II das NUTS.
Serviço desconcentrado é aquele que tem competências decisórias repartidas, isto é, de uma parte do grande conjunto das competências da pessoa colectiva ou organização mais vasta em que se insere, segundo princípios de especialização e eficácia.
A desconcentração não exclui a centralização como sucede no caso das CCDR que continuam na dependência directa do Ministro, entidade que, para manter a unidade de acção, conjuga a desconcentração com a existência de relação hierárquica.
Sendo as CCDR serviços da Administração directa do Estado estão sujeitas ao poder de direcção do MCOTA, e não há que falar a este propósito em tutela, modo organizativo em que os poderes do Estado-Administração são menos intensos, porque na tutela aquele poder de intervenção não vincula nem orienta, controla ex-ante ou ex-post, em princípio apenas segundo critérios constitucional ou legalmente estabelecidos, embora excepcionalmente também segundo critérios de boa administração (Vd. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, p. 51-52.
As CCDR têm as atribuições constantes do n.º 2 do artigo 16.º do DL 97/2003 e são dirigidas por um Presidente que é o gestor da intervenção operacional regional, equiparado a Director-Geral (n.º 3).
Portanto, no que ao caso importa, a ordem de embargo emanada do Presidente da CCDR e cumprida pelo funcionário que lavrou o auto foi emanada por órgão dependente directamente do Ministro (MCOTA) ao abrigo de uma competência própria do órgão subordinado, a qual se encontra enunciada no artigo 61.º do DL 448/91 e foi mantida pelo art.º 128.º do DL 555/99.
Essa competência foi exercida no cumprimento de uma ordem específica, comando individual e concreto nesse sentido, dada directamente pelo Ministro ora recorrido no uso do poder de direcção. Isto apesar de o Ministro afirmar no processo que apenas recomendou o embargo porque o Presidente da CCRA tinha competência própria para o efectuar. Porém, numa organização hierarquizada como a que ocorre entre o Ministro e o presidente da CCRA a competência própria deste último não é, em princípio exclusiva, pelo que o órgão hierarquicamente superior tem o poder de direcção e as suas determinações têm o valor de ordens e não de recomendações.
As ordens do superior a um órgão inferir para praticar um acto administrativo susceptível de ter eficácia externa não é em si mesmo um acto com efeitos externos à organização em que é produzido e em cujo interior vai operar.
Como refere Marcelo Rebelo de Sousa, ob. Indicada, p. 213:
“As ordens e as instruções em regra só produzem efeitos internos nas relações entre superior e subalterno, sendo portanto carecidas de efeitos externos.
Dizemos em regra, porque as ordens e instruções podem ser probatoriamente relevantes, por exemplo, para o efeito de fundamentação de actos administrativos externos. Assim acontece se o órgão subalterno remeter para o conteúdo de ordem ou instrução que explicite os motivos de direito e de facto de certa decisão relativamente a determinada situação ou conjunto de situações fácticas”.
Como se vê da transcrição efectuada o que caracteriza as ordens e instruções é serem dirigidas a outro órgão ou escalão da hierarquia, pelo que os seus efeitos externos não vão além da relevância probatória, nunca são determinantes para definir a posição do particular, poder que é exercido, em exclusivo, pelo acto com eficácia externa, praticado pela entidade competente e dirigido ao particular.
Logo, o poder de direcção sendo a mais importante situação jurídica activa de um superior hierárquico sobre os serviços e organismos na sua dependência não tem como efeito transformar a ordem do superior ao subalterno em acto vinculativo para os particulares desde que não lhes seja dirigido.
É precisamente o que acontece com o acto objecto do presente recurso do qual não resultou uma imediata e directa vinculação para a esfera jurídica do particular.
Nem se diga que por intermédio deste raciocínio se coloca em crise a garantia do recurso contencioso e da tutela judicial efectiva dos artigos 268.º n.º 4 e 20.º da Const., porque o interessado pode sempre recorrer do acto que lhe for dirigido e que atingir a sua esfera jurídica, só que no caso, o acto recorrido não lhe era dirigido nem o atingiu senão de modo indirecto e através do acto do Presidente da CCDRA.
A recorrente impugnou o acto do Presidente da CCDR na via hierárquica, também em recurso perante os tribunais administrativos e ainda impugnou o acto resultante da impugnação administrativa. Portanto não pode dizer-se que não tem meios de defesa. A questão é saber qual o meio adequado. Ora, o presente, dirigido contra acto sem eficácia externa não tem condições para prosseguir por um acto com estas características ou natureza, não ser objecto válido do meio impugnatório.
O recurso contra acto cujos efeitos se reconduzem às relações que ocorrem entre órgãos hierarquizados da Administração ainda não atingem a esfera jurídica dos particulares pelo que não podem constituir objecto válido de impugnação contenciosa, pelo contrário, como seria inútil a actividade processual dispendida contra tal acto, a lei considera o recurso ilegal, conforme dispõe o artigo 25.º da LPTA.
IV – Decisão.
Em conformidade como exposto, por ser ilegal, rejeita-se o recurso.
Custas pela A... com a taxa de justiça de 350€ e procuradoria de 60%.
Lisboa, 12 de Julho de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.
