Quando foi proferido o acórdão 048079?

O acórdão foi proferido em 23 de janeiro de 2003.

Acórdão STA — Concurso público, Adjudicação, Caso julgado

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART133 N2 H ART135.
CONST97 ART266.
CPC96 ART497 ART498 ART673.
CPC39 ART668 PARÚNICO.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC46513 DE 2000/12/19.; AC STAPLENO PROC19760 DE 1991/06/21 IN AP-DR DE 1993/03/30 PAG111.; AC STAPLENO PROC27517 DE 1997/01/29 IN AP-DR DE 1999/05/28 PAG165.; AC STJ DE 1979/03/01 IN RLJ N112 PAG275.; AC STJ DE 1977/11/24 IN RDES VXXIV 1977 PAG299.; AC STA PROC26840 DE 1989/04/20 IN AP-DR DE 1994/11/15 PAG2711.

Doutrina

JACINTO BASTOS NOTAS AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL VIII PAG230.
ANTEPROJECTO NO BMJ N123 PAG120.
ANTUNES VARELA IN RLJ N112 PAG275.
MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA IN RDES VXXIV 1977 PAG299.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA IN CJA N3 PAG15.

Sumário

I- A eficácia de caso julgado anulatório encontra-se circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando, pois, a que a Administração emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios, não podendo estes desligar-se dos concretos motivos factuais que os integram.

II- A sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga, aí se englobando todas as questões de que a decisão conhece e que resolve, desde que exista o nexo legal que atribua ao tribunal o dever de as conhecer e decidir.

III- A decisão judicial que estende o alcance do caso julgado, constituído em relação a anterior acórdão anulatório de acto de adjudicação, a alegadas ilegalidades sobre as quais aquele acórdão anulatório se não pronunciou, porque também não faziam parte dos motivos invocados pelo Recorrente como fundamento da pretendida anulação do acto, viola os artigos 497º, nº 1, 498º e 673º do Código de Processo Civil, aplicáveis ex vi artigo 1º da LPTA, e o preceituado no artigo 133º, nº 2 alínea b) do Código de Procedimento Administrativo.

Texto Integral

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1- O Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, inconformado com o acórdão da 1ª Subsecção, 1ª Secção deste STA proferido a fls. 254 e segts., interpôs recurso jurisdicional para o Pleno da 1 ª Secção.

Concluiu as alegações de fls. 302 e segts. do seguinte modo:

“1.Ao invés do que se considera no douto Acórdão ora recorrido, não só o Acórdão anulatório de 19.12.2000 não tem o alcance que naquele se lhe pretende atribuir, no sentido de que julga ilegais todos os parâmetros definidos pela Comissão de Análise, como também é falso que os mesmos tenham sido fixados pela Comissão após as propostas já terem sido por esta analisadas, bem como ainda, nem sequer é verdade que a Comissão, em execução do Acórdão anulatório, tenha agora estabelecido dois novos parâmetros;
2.De facto, não só o referido Acórdão anulatório não tem tal alcance, como também o entendimento de que todos os parâmetros foram fixados pela Comissão já após esta ter procedido à análise das propostas é infundado no plano factual e assenta numa errada aplicação do direito;
3.Aliás, a ser assim, ou seja, se fosse sempre inválida a definição pela Comissão de Análise de parâmetros ou elementos relevantes das propostas para a sua apreciação e valorização em função dos factores de adjudicação, a análise e classificação das propostas tornar-se-ia inviável;
4.Ao contrário do que faz o douto Acórdão ora recorrido (2° parág., pág. 17), não é legítimo inferir que o Acórdão anulatório, com base nos pontos 8. e 9. do seu probatório, tenha dado como apurado que a Comissão de Análise estabeleceu todos os parâmetros para os critérios de adjudicação depois de avaliar as propostas;
5.O facto de a Comissão explanar no "Projecto de Decisão" os parâmetros utilizados na avaliação das propostas não autoriza que se conclua, sem mais, que tais parâmetros tenham sido definidos "só" após a análise das propostas, nem tal é afirmado nos pontos 8. e 9. daquele Acórdão anulatório;
6.Com efeito, nenhuma evidência existe nesse sentido no processo instrutor, nem tal assim no Acórdão anulatório foi julgado provado e relevante para a decisão a tomar, ou seja, nada permite afirmar que a definição de parâmetro efectuada pela Comissão tenha ocorrido depois da análise das propostas e não como operação prévia a esta;
7.Por isso, ao contrário do que se considera no douto Acórdão ora recorrido (cfr. 3° parág., pág. 19), o Acórdão anulatório fundamenta a sua decisão na verificação de que apenas dois dos parâmetros foram definidos pela Comissão depois de avaliadas as propostas, a saber: “Trabalhos semelhantes realizados na área do estudo, individualmente pelas empresas componentes do Consórcio e Participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, efectuados na área do estudo.” ;
8.É o que de forma clara resulta das passagens do Acórdão anulatório quando, referindo-se àqueles dois parâmetros, afirma que os mesmos "(...) foram estabelecidos já depois de abertas as propostas apresentadas pelos concorrentes como tentativa de superar a contestação da recorrente em relação ao primeiro Relatório da Comissão de Avaliação das Propostas. " (cfr. 2° parág., págs. 19, verso e 20) (sublinhado nosso) ou, ainda, observa que “Perante a contestação apresentada pela recorrente ao relatório de 12.10.1999 (fls. 61 a 75 dos autos) a Comissão de Análise veio a efectuar novo relatório em 1.2.2000 onde fixou, de novo, os parâmetros para apreciação do factor F1 (...)".(cfr. 2° parág, pág. 19);
9.Em suma, para o Acórdão anulatório, só aqueles parâmetros definidos após a contestação em sede de audiência prévia ao 1° Relatório de apreciação de propostas são extemporâneos, por terem sido fixados depois de as propostas já terem sido analisadas;
10.Quanto aos restantes parâmetros, embora não constantes do Anúncio e Programa de Concurso, foram definidos pela Comissão de Análise como operação prévia à avaliação das propostas e enunciados no respectivo relatório em obediência ao imperativo da fundamentação da classificação das propostas;
11 Não há, assim, fundamento para se considerar, como se faz no douto Acórdão ora recorrido que “(...) a resultado idêntico se chegaria pela consideração dos restantes parâmetros de fixação igualmente extemporânea, que a Comissão de Avaliação de novo utilizou, em 22.03.01, ao retomar a avaliação das propostas, na sequência do Acórdão anulatório" (cfr. 4° parág., pág. 19), pela simples razão de os restantes parâmetros não terem sido fixados extemporaneamente.
12.Por outro lado, não faz sentido a conclusão tirada no douto Acórdão ora recorrido de que "(...) a decisão de anulação do anterior acto de adjudicação (de 27.03.00) radicou na verificação de que nele se violou o princípio da imparcialidade, por se basear e acolher proposta da Comissão de Avaliação que classificou os concorrentes depois de ter analisado as respectivas propostas." (cfr. 6° parág, pág. 19) (sublinhado nosso), dado não se vislumbrar como é que os concorrentes podem ser classificados pela Comissão sem as respectivas propostas serem analisadas, nem se alcançar como tal classificação viola o princípio da imparcialidade;
13.As operações prévias da Comissão de definição de parâmetros e/ou de determinação dos elementos ou factores das propostas relevantes a utilizar na sua avaliação, constituem faculdade essencial para a aplicação dos factores de adjudicação;
14.E não será pelo simples facto de tais parâmetros e elementos se encontrarem explicitados no relatório de análise das propostas que se pode concluir que a sua fixação e/ou determinação não foram prévios à análise das propostas;
15.Ora, o certo é que nenhum elemento ou indício existem no processo instrutor que permitam concluir, para além dos dois já referidos parâmetros considerados como tal no Acórdão anulatório, que a Comissão de Análise não tenha definido os parâmetros e elementos das propostas a ter em conta na sua avaliação antes de proceder à análise destas.
16.Assim, não é verídico e correcto o que é afirmado no douto Acórdão ora recorrido no sentido de que o parâmetro “Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso (...) veio a ser utilizado na avaliação feita pela Comissão de Análise em 22.03.01 na sequência do Acórdão anulatório com influência na classificação relativa da recorrente e da recorrida particular (vide al. k) da matéria de facto)." (cfr. parág. 5°, pág. 19), dado que a Comissão, na sequência do Acórdão anulatório, expressamente refere que para apreciação do factor F1 foram analisados os documentos que acompanham as propostas dos concorrentes, exigidos no n° 2.4., alíneas g), h) e j) do Programa de Concurso (cfr. pág. 2 do Relatório n° 3);
17.De facto, estabelecendo o processo de concurso como factor de adjudicação a experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer (ou seja, para o Estudo objecto do concurso em causa, como é de dedução liminar), será legítimo que a Comissão, na fundamentação da classificação das propostas a que procedeu, compulse os estudos realizados pelos concorrentes com objectivo e conteúdo semelhantes aos do concurso em apreço;
18.Não pode, pois, ser negado à Comissão de Análise que, na avaliação da experiência geral do concorrente para o trabalho requerido no concurso, possa apurar, com base nos documentos exigidos aos concorrentes, os trabalhos por si realizados com objecto semelhante ao estudo objecto do concurso, sem que tal signifique ou constitua a fixação de um sub-factor ou de um parâmetro de adjudicação não previsto no processo de concurso.
19.Assim, os princípios da transparência e da imparcialidade não estão em causa quando a experiência geral do concorrente para o trabalho objecto do concurso (um dos aspectos do citado factor F1) influi na classificação relativa dos concorrentes, como, aliás, necessária e forçosamente terá de influir na sua classificação relativa;
20.Por conseguinte, carece de fundamento, de facto e de direito, a conclusão tirada no douto Acórdão ora recorrido “(...) a Comissão reincidiu na avaliação das propostas com base em parâmetros que havia fixado anteriormente, mas após ter analisado as mesmas propostas" (cfr. último parág. pág. 19).
21.De igual modo, carece de fundamento factual e jurídico a consideração de que a Comissão, na avaliação a que procedeu em 22.03.2001 estabeleceu dois novos parâmetros (cfr. 1° e 2° parág., pág. 20);
22.Nesta parte, a verdade é que a Comissão mais não fez do que densificar o factor genérico currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo dentro dos limites dos poderes discricionários que nesta matéria lhe são pacificamente reconhecidos quer pela doutrina, quer pela jurisprudência;
23.Ora, a manter-se o entendimento do douto Acórdão ora recorrido, tal conduzir-nos-ia a uma de duas situações: ou a Comissão de Análise se limitava a apresentar a classificação dos concorrentes nos termos deste factor, sem explicitar e fundamentar os motivos que a determinaram, e, então, tal classificação seria julgada inválida por falta de fundamentação, ou a Comissão de Análise explicita os elementos evidenciados nos documentos apresentados pelos concorrentes em que se baseou a classificação e considera-se que foi violado o princípio da imparcialidade;
24.Tal equivaleria a uma impossibilidade prática de se proceder à aplicação do factor F2 aos elementos pertinentes das propostas apresentadas pelos concorrentes, o que, como é bem de ver, não pode ser essa a solução do direito para o caso em apreço;
25.De facto, é legítimo considerar que cabe nos limites discricionários da actividade densificadora dos factores de adjudicação prosseguida pela Comissão da Análise, atender na aplicação do factor "Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo" à experiência de funcionamento em equipa e ao carácter pluridisciplinar dos técnicos para classificar os concorrentes em relação a este factor;
26.Na verdade, a relevância de tais aspectos é perfeitamente admissível, lógica e integrante do factor genérico "Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo", não constituindo, pois, nem novos parâmetros que a Comissão de Análise não pudesse utilizar na avaliação dos concorrentes, nesta matéria, nem violação do princípio da imparcialidade como erradamente se julga no douto Acórdão recorrido.
27.A Comissão mais não fez do que aplicar este factor de adjudicação elementos fornecidos pelos concorrentes de acordo com o exigido nas alíneas i) e l) do n° 2.4 do Programa de Concurso.
28.Cabendo à Comissão de Análise avaliar e classificar os concorrentes segundo o factor "Currículo dos técnicos" entre "Muito favorável" e "Desfavorável", conforme estipula o Programa de Concurso no seu ponto 3.3., então terá de se lhe reconhecer uma margem discricionária de avaliação em ordem a estabelecer essa classificação, sendo que a fundamentação desta há de se conter nos limites daquele factor de adjudicação.
29.É inquestionável que no âmbito da avaliação do "Currículo dos técnicos" responsáveis pela elaboração do Estudo objecto do concurso se incluirá como admissível lógico e relevante a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar desses técnicos;
30.Pelo que, a forma e em conclusão, no presente acto de adjudicação praticado em execução do Acórdão anulatório de 19.12.2000, não houve qualquer reincidência na violação do princípio da imparcialidade, já que do mesmo foram expurgados os únicos e concretos vícios antes cometidos e identificados naquele Acórdão;
31.E ao não julgar assim, o douto Acórdão ora recorrido fez incorrecta interpretação dos factos e errada aplicação do direito;
32.Nestes termos, o acto de adjudicação objecto do presente recurso é legal, porque, não constituindo ofensa do caso julgado do Acórdão anulatório de 19.12.2000, também não é nulo.”

1.2- A ora recorrida A..., SA, contra-alegou pela forma constante de fls. 325 e segts., concluindo:

“a)Perante o Acórdão Anulatório de 19.12.2000, a Comissão de Avaliação das Propostas limitou-se a expurgar os parâmetros julgados, em concreto, violadores do princípio da imparcialidade e a retomar o concurso, avaliando com base nos restantes parâmetros as diversas propostas.
b)Tal actuação corresponde a uma ostensiva violação do efeito preclusivo do citado Acórdão anulatório, acolhida pela ora Recorrente na prolação do acto de adjudicação renovatório.
c)Com efeito, ensina o Prof. Mário Aroso de Almeida que "à face de sistemas jurídicos positivos como o nosso, a proibição de reincidência nos vícios cometidos [corolário indiscutível do efeito preclusivo das sentenças transitadas em julgado] é geralmente configurada como um fenómeno de extensão do caso julgado aos fundamentos directos da decisão".
d)E é assim porque, segundo o mesmo autor, "a partir do momento em que se associa à sentença a proibição de, na emanação de outro acto, se reincidir nos vícios primeiramente cometidos, é evidente que o alcance da sentença já não está a ser referido ao acto (à ilegalidade do acto), na sua individualidade, mas às condições para o exercício do poder através dele manifestado, cuja deficiência determinou a invalidade e fundamentou a anulação".
e)No caso vertente, os "fundamentos directos" em que repousa o acórdão anulatório são claros e resultam da inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores densificadores dos factores de ponderação do critério de adjudicação [no caso sub iudice designados por “parâmetros”].
f)Como ensina o Dr. Mário Esteves de Oliveira, “a fixação dos micro-critérios sendo juridicamente permitida não é, claro, juridicamente livre.

Existem, para além de outros, limites temporais e de conteúdo ... quanto aos primeiros, devem [os micro-critérios ou “parâmetros”] ser fixados antes de se proceder à análise das propostas e publicitados ou devidamente autuados".

g)No mesmo sentido já se pronunciou o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, Ac. de 20.01.98, Proc. n.º 36.164.
h)Acresce que estas posições doutrinais e jurisprudênciais já foram acolhidas em sede legislativa, justamente, em abono da transparência, objectividade e imparcialidade das operações de avaliação das propostas levadas a cabo pelas Comissões concursais (cfr. arts. 88°, 89° e 94° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho).
i)Ora, a Entidade Adjudicante somente publicitou no Anúncio e no Programa de Concurso, o critério de adjudicação e os quatro factores de ponderação desse critério, que designou por factores de classificação -F1, F2, F3 e F4 -, estabelecendo, ulteriormente, já na fase de análise de propostas, sub-factores de ponderação que denominou por "parâmetros".
j)Atento o facto dos sobreditos "parâmetros" não terem sido previamente fixados, rectius, publicitados nos documentos concursais, toda a operação de avaliação desenvolvida pela Comissão de Avaliação das propostas se afigura ilegal na medida em que viola os princípios nucleares dos procedimentos adjudicatórios, em concreto, os princípios da publicidade, da transparência e da imparcialidade.
k)Ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que a operação de avaliação efectuada após ter sido retomado o concurso, queda ilegal, por violação dos mesmos princípios, pelo menos, porque que levou em consideração factores de ponderação - "parâmetros" - fixados pela Comissão de Avaliação após uma primeira avaliação das propostas que corresponde à que consta do 1º Relatório de Análise, ou seja, deverá ser entendido, no limite, que todos os "parâmetros" fixados "ex novo" pela Comissão de Avaliação após o 1° Relatório de Análise, consubstanciados no 2° Relatório de Análise de 01.02.2000, são inadmissíveis [é o caso, designadamente, como bem controlou o Acórdão recorrido, do parâmetro "trabalhos semelhantes ao previsto para o estudo objecto do presente concurso", fixado no âmbito do F1 em 01.02.2000].
l)Verifica-se, assim, que foi desrespeitado o efeito preclusivo do caso julgado material que se formou por força do Acórdão anulatório, uma vez que os fundamentos directos em que o mesmo se estribou radicam no facto de terem sido precludidos os invocados limites temporais de fixação dos “parâmetros” por parte da Comissão de Avaliação.
m)Dado que aquela Comissão voltou a ponderar, retomado o concurso, parâmetros fixados após a primeira avaliação das propostas (com excepção dos parâmetros ostensivamente violadores do princípio da imparcialidade), o acto de adjudicação renovatório é nulo por ofensa de caso julgado material, por força do disposto no art. 133°, n.º 2, alínea h), do CPA.
n)O acto de adjudicação renovatório viola ainda o caso julgado material em virtude da Comissão de Avaliação das Propostas, no Relatório n.º 3 de Análise das Propostas, ter criado "ex novo" dois novos "parâmetros" em relação ao factor de ponderação F2 a saber, os "parâmetros" "experiência de funcionamento em equipa" e o "carácter pluridisciplinar dos técnicos", que nunca tinham sido ponderados até então.

1.3- O Exmº. Magistrado do Mº. Público emitiu o parecer de fls. 336 a 338, inclusivé, do seguinte teor:

“São duas as questões a decidir no presente recurso:
-a de saber se o acto contenciosamente recorrido violou o caso julgado ;
-a de saber se o facto da Comissão de Avaliação das propostas atender a elementos por ela fixados após a abertura das propostas constitui ou não novo parâmetros de avaliação, violando, assim, o princípio da imparcialidade .
Quanto à primeira questão afigura-se-nos que não foi violado o caso julgado formado na sequência da decisão proferida no processo n.º 46.513, de 19-12-2000, já que o acórdão anulatório, junto a fls. 36 e segs., considerou violado o princípio da imparcialidade por terem sido aplicados dois dos novos parâmetros para a avaliação dos factores F1 e F2, pelo que o caso julgado se forma sobre os factos que integram esse vício de violação de lei.
Tais factos foram, aí, julgados violadores do princípio da imparcialidade porque " valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos haviam sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida”
Ora dos parâmetros levados em conta pela Comissão de Análise e elencados a fls. 8 do acórdão recorrido, os que tinham essa potencial idade só podem ser os que se referem aos “ trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras realizados na área de estudo " e à “ participação dos técnicos nos trabalhos de cartografia e de avaliação de terras ... na área de estudo "
Porém, tais parâmetros foram expressamente afastados da avaliação subsequente à anulação - cfr. Relatório n.º 3, ponto K da matéria de facto - pelo que, a nosso ver, não foi violado o caso julgado que incide sobre a parte decisória que foi objecto de uma análise jurídica por parte do acórdão de exequendo.
Quanto à segunda questão - saber se o facto da Comissão de Avaliação das propostas atender a elementos por ela fixados após a abertura das propostas constitui ou não novo parâmetros de avaliação - também se nos afigura que a resposta deve ser negativa.
Na verdade, estava em causa a avaliação dos factores F1 - metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer - e F2 - currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo. A nosso ver impõe-se a densificação do factor experiência dos concorrentes, o qual só pode ser obtido através da apreciação dos trabalhos realizados pelos concorrentes.
Tudo se resume a saber se a Comissão na avaliação do factor F1, ao ter em conta o elemento” trabalhos semelhantes aos previstos para o objecto do presente concurso”, introduziu um novo parâmetro de avaliação ou se, como defende a recorrente tal se traduziu apenas na densificação do factor de avaliação em causa que impunha uma análise da metodologia a adoptar pelos concorrentes bem como da experiência dos mesmos para o trabalho posto a concurso.
Afigura-se-nos que, tendo em conta o objecto do concurso – “ Elaboração de Cartas de Solo e de Aptidão das Terras da Zona Interior Centro” - e o disposto no Programa de Concurso, ponto n.º 2.4, al. g), que exige aos concorrentes a apresentação de “ Documento demonstrativo da experiência geral do concorrente na elaboração de Cartas Técnicas nomeadamente Cartas de Solos e Cartas Interpretativas de Cartas de Solos” é legítimo e até necessário a Comissão eleger esse elemento, entre outros, para formular e fundamentar o seu juízo classificativo, não constituindo, a nosso ver, a fixação de um novo critério de avaliação.
O mesmo diremos da consideração, na avaliação do factor F2 – “ Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo” - da “experiência de funcionamento em equipa” e do “ carácter multidisciplinar” dos técnicos .
A concluir-se que a consideração de tais elementos consubstancia a introdução de novos critérios ou parâmetros de avaliação, sendo certo que sempre haveria que densificar os fixado no aviso e no programa de concurso, só abrindo novo concurso é que seria possível proceder fundada e com objectividade à avaliação das propostas dos concorrentes.
No sentido de que, respeitados os parâmetros fixados na abertura do concurso, a fixação de sub-factores ou sub-parâmetros é de escolha discricionária da Administração ver o acórdão deste STA de 11-01-2000; Procº n.º 44.705, e o Parecer da PGR publicado no DR II série, n.º 224, de 26-09-1996 onde se escreve :
“A comissão de apreciação de propostas, no uso dos poderes discricionários, que a lei lhe confere, nos limites da teleologia do contrato em causa, pode fixar os aspectos que considerará na apreciação de cada um dos referidos factores e quantificar uns e outros em termos percentuais”
Face ao exposto, e acompanhando a alegação da aqui recorrente, somos de parecer que deve ser revogado o douto acórdão recorrido, concedendo-se provimento ao presente recurso jurisdicional.”

2- Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

2.1- Com interesse para a decisão o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“a)No Diário da República -III Série, n.º 95, de 23.4.99, foi publicado anúncio do Concurso Público Internacional n.º 8/99 "elaboração das cartas de solos e das terras da zona interior centro (vol. I, fl. 49/50, do PI), cuja abertura foi autorizada por despacho, de 19.03.99, do SEDR.
b)De acordo com o Anúncio de Abertura do Concurso (ponto16), "a adjudicação seria feita à proposta mais vantajosa tendo em conta os seguintes factores:

Garantia de qualidade da proposta e experiência geral do concorrente;

Currículo dos técnicos;

Preço da proposta;

Programa de trabalhos".

c) Segundo o Programa do Concurso, no seu ponto 3.3., estabeleceu-se como critérios de adjudicação (fl. 19, do vol. 1, do PI):

A adjudicação será feita ao concorrente que apresentar a proposta mais vantajosa, tendo em conta factores como a metodologia e experiência dos concorrentes, currículo dos técnicos, preço total, programa dos trabalhos, prazo de execução e plano de pagamentos.

a) Na apreciação das propostas serão considerados quatro factores de classificação, ponderada pela seguinte fórmula:

CF = 0,30 F1 + 0,30 F" + 0,30 F3 + 0,10 F4

sendo:

CF "Classificação Final;

F1 "Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer;

F2 "Currículo doas técnicos responsáveis pela elaboração do estudo;

F3 "Preço total da proposta nos termos do artigo 54º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março;

F4 "Programa dos trabalhos.

b) Para atribuição dos factores F1, F2 e F4 são consideradas as seguintes menções, sem prejuízo de pontuações intermédias:

Muito favorável - 10

Bastante favorável - 8

Favorável - 6

Desfavorável - 4

d)No dia 02.09.99, a Comissão de Abertura das Propostas deliberou admitir os concorrentes .../..., .../... e A.../... e excluir a proposta da ... (vd. fl. 75/77, do vol. 1, do PI).
e)Em 12.10.99, a Comissão de Análise procedeu à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes admitidos e elaborou e submeteu à apreciação dos concorrentes o correspondente Relatório de Análise das Propostas.
f)Neste, a Comissão estabeleceu parâmetros para os critérios de adjudicação (vd. supra, al. c), para os factores 1 (F1), Factor 2 (F2) e Factor 4 (F4) e atribuiu, de acordo com aqueles parâmetros, a classificação de 9.6 à ..., 6,6 à A... e 4,9 à ... concluindo com proposta de adjudicação em favor da ..., (fl. 80/102, do vol. 1 do PI).
g)Os concorrentes admitidos ao concurso, e designadamente a A.../..., apresentaram contestação a este Relatório.
h)Na sequência dessas contestações, a Comissão reformulou esse Relatório e elaborou, em 01.02.00, o Relatório N.º 2 de Análise das Propostas (fl. 104/120, do vol. 1 do PI), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, e do qual, além do mais, consta:
2.ANÁLISE DAS PROPOSTAS
1. 2.1.METODOLOGIA A ADOPTAR PARA GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1).

Para apreciação deste factor foram considerados os seguintes parâmetros:

. Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados individualmente pelas empresas componentes do consórcio;

. Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do consórcio;

. Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso. Consideram-se trabalhos de índole semelhante aqueles que respeitem á elaboração, de raiz, de cartas de solos e de aptidão da terra à escala 1:100 000 e que abranjam uma área de pelo menos 400 000ha.

. Participação do consórcio em trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras;

. Experiência de funcionamento em equipa dos elementos da equipa técnica;

. Carácter pluridisciplinar dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão de terras;

. Descrição da metodologia de campo, de gabinete e de laboratório proposta para a execução do estudo;

. Explanação metodológica da cartografia em SIG e experiência em trabalhos de referência.

(...)

2.2. CURÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2).

Neste âmbito foi analisado o currículo do coordenador do estudo e o currículo dos restantes técnicos que compõem a equipa. No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro lado, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, não só em termos gerais mas também na área de estudo.

(...).

i)O SEDR autorizou, por despacho de 27.03.00, a adjudicação do estudo em causa ao consórcio ..., SA/..., Lda.
j)Este despacho adjudicatório foi objecto de impugnação contenciosa por parte da concorrente A..., ora também recorrente, e veio a ser anulado, com fundamento na existência de vício de violação do princípio da imparcialidade, pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19.12.00 (Rº 46513), constante de fl. 36/56, dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido.
k)Em 22.03.01, a Comissão de Análise das Propostas, sob invocação de execução desse acórdão anulatório (de 19.12.00), elaborou o Relatório N.º 3 de Análise das Propostas (fl. 57/71, dos autos), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido e do qual, além do mais, consta o seguinte:
2.ANÁLISE DAS PROPOSTAS
1. 2.1.METODOLOGIA A ADOPTAR PARA A GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1).

A Comissão de análise reanalisou o Factor F1, não considerando o parâmetro anteriormente avaliado no Relatório n.º 2 da análise das propostas "Trabalhos de cartografia e de aptidão de terras realizados na área do Estudo, individualmente pela empresas componentes do Consórcio", uma vez que este não constava dos critérios de avaliação previamente fixados.

Assim, para avaliação deste factor (F1), foram analisados os documentos que acompanham as propostas dos concorrentes, exigidos no n.º 2.4., alíneas g), h) e j) do Programa do Concurso.

Consórcio ...,SA/..., LDA.

(...)

A empresa ..., para além dos 158 trabalhos nos mais diversos domínios de aplicação em SIG, produziu a cartografia de três cartas de solos e aptidão da terra, uma das quais corresponde a um estudo com objectivo e conteúdo semelhantes ao do concurso em apreço.

A empresa ... realizou seis estudos com objectivo e conteúdo semelhantes aos do concurso em apreço.

O consórcio actuou, em três trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras, sendo um destes de objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso.

(...)

Consórcio A... SA/...,SRL.

(...)

A empresa ... realizou trinta e quatro trabalhos no âmbito da cartografia de solos e de aptidão de terras, nenhum deles com objectivo e conteúdo semelhantes ao previsto no presente estudo.

(..)

CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no âmbito do factor F1, conduziu à seguinte classificação:

(...)

-..., SA/... ... a Comissão atribui uma classificação de "muito favorável";
-A... SA/... ... a Comissão atribui uma classificação de "favorável".

2.2. CURRÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2).

A Comissão de Análise decidiu reanalisar o factor F2, não considerando, agora, a participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do Estudo. Neste factor foram analisados os currículos do coordenador do estudo e dos restantes técnicos que compõem a equipa, entregues com as propostas dos concorrentes, conforme se exigia nas alíneas i) e l) do n.º 2.4 Programa do Concurso.

No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, a sua experiência de funcionamento em equipa e ainda o carácter pluridisciplinar dos mesmos.

A.Dos coordenadores e co-coordenadores ou coadjuvantes

(...)

B.Dos técnicos participantes na elaboração do estudo de solos e de aptidão agrícola das terras

Consórcio ..., SA/..., LDA

Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terras

A maioria dos elementos da equipa a afectar a esta área do estudo, possui experiência de funcionamento em equipa, no tocante à caracterização do meio, cartografia de solos e de aptidão de terras, incluindo em trabalhos com objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso.

Alguns dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão das terras têm carácter interdisciplinar.

(...)

Técnicos de outras áreas

Um outro técnico apresenta qualificação especial em estudos de climatologia e agrometeorologia. Outro na área do estudo da vegetação. Um outro na área de geologia. Outro na avaliação quantitativa da erosão hídrica. Um outro no domínio da área florestal e agro-florestal.

Três técnicos superiores apresentam formação e especialização, bem como experiência, em ortorectificação, cartografia numérica, cartografia temática, SIG, SIG ARC/INFO e ARCView, produção cartográfica. Quatro técnicos de nível não superior apresentam qualificação profissional em fotogrametria, carografia e informática.

Consórcio A... SA/..., SRL

Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terra

Apenas os elementos da equipa técnica de uma das empresas componentes do consórcio têm experiência de funcionamento em equipa, no âmbito da cartografa de solos e de aptidão de terra.

Alguns elementos da equipa afecta à elaboração da carta de solos e de aptidão de terras possuem carácter pluridisciplinar, mas limitado.

(...)

Técnicos de outras áreas

Dos outros técnicos apresentados pelo mesmo consórcio, um apresenta especialização no domínio do estudo da vegetação. Outro no da geologia/geomorfologia. Outro com especialização na área de química agrícola. Outro no domínio da economia agrária e sistema de uso da terra. Por fim, outro (o gestor do projecto) no domínio da economia agrária, preparação e análise de projectos.

O consórcio apresenta um técnico com conhecimentos em informática e em pacotes de "software" Microsoft Office, gráficos e GIS.

CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no tocante ao factor F2 conduziu à seguinte classificação:

(...)

-..., SA/..., por apresentar larga experiência, ao nível da coordenação e dos técnicos a afectar ao estudo, a Comissão atribui uma classificação de "muito favorável";
-A... SA/..., por possuir alguma experiência ao nível da coordenação, e quadros técnicos em geral com experiência técnica limitada, em trabalhos da natureza requerida para o presente estudo, a Comissão atribui uma classificação de "favorável".

3. CLASSIFICAÇÃO FINAL (CF)

Atribuídos os factores F1, F2, F3 e F4, foi calculada a classificação final (CF) (...) como se refere no Quadro seguinte:

QUADRO

Concorrente/Factores F1 F2 F3 F4 CF

(...)

..., SA/..., Lda 10 10 8,5 10 9,6

A..., SA/..., SRL 6 6 10 6 7,2

(...)

4. CONCLUSÃO

Considerando que a proposta que apresenta a melhor classificação final satisfaz as condições do Programa do Concurso e do Caderno de encargos, propõe-se que o estudo em causa seja adjudicado ao concorrente n.º 2" ..., Sa/..., pela importância de 224 500 000$00 (duzentos e vinte e quatro milhões, quinhentos mil escudos).

IHERA, 22 de Março de 2001

Comissão de Análise

l)Notificada deste Relatório n.º 3, a recorrente A..., apresentou observações ( fl. 69, ss., do vol. 2 do PI), nos termos do art. 67, n.º 2 do DL 55/95, nas quais sustenta, além do mais, que a execução do acórdão anulatório (de 19.12.00) impõe «o lançamento de outro concurso, no qual devem ser fixados os factores densificadores do critério de adjudicação e as correspondentes ponderações previamente à análise das propostas», por isso que tais factores densificadores têm de ser fixados antes da fase de avaliação, conforme «a posição doutrinal e jurisprudencial já consagrada em sede legislativa (cfr. artes 88º, 89º e 94º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, que revogou o DL 55/95, de 29 de Março)».
m)Em 23.7.01, a Comissão de Análise elaborou o Relatório Final n.º 4, que se dá aqui por reproduzido, no qual acabou por propor, de novo, que a adjudicação fosse feita ao referido consórcio ..., Sa/..., Lda (fl. 58/61, do vol. III, do PI).
n)Em 01.08.01, o presidente da Comissão de Análise elaborou a Informação n.º 05/VP/2001, que se dá aqui por reproduzida, à qual juntou, entre outros elementos, aquele Relatório n.º 4 e a minuta do contrato a celebrar com o adjudicatário, elaborados por aquela Comissão, a fim de serem submetidos à apreciação do SEDR (fl. 47/48, do vol. III, do PI).
o)Sobre esta informação, o presidente do IHERA-Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente lavrou, o seguinte despacho:

Concordo. Envie-se ao Sr. Chefe de Gabinete de Sua Excia o Sr. SEDR para submeter ao Senhor Secretário de Estado a aprovação da adjudicação e da minuta do contrato anexa, bem como a homologação do relatório final n.º 4 da Comissão de Análise. Sugere-se que a elaboração do contrato seja delegada no Conselho Administrativo do IHERA.

1.8.01.

p) Após o que, o SEDR lançou, sobre o rosto da mesma informação (n.º 05/VP/2001), o seguinte despacho (fl. 47, do vol. III, do processo instrutor apenso):

Concordo e autorizo e nomeio o Sr. Presidente do IHERA para outorga do contrato.

01.09.03.

ass.: ... (SEDR)

q)Em 13.09.01, através do ofício n.º 60/VP subscrito pelo presidente da IHERA e com referência ao concurso público em causa, a recorrente foi notificada do referido acto de adjudicação de 03.09.01 e informado de que se encontrava disponível para consulta «o documento justificativo da decisão tomada» e, ainda, do local, a data e horas em que poderia ser feita tal consulta (fl. 69, do vol. 3 do PI).
r)Em 14.9.01, a ora requerente, dirigiu ao presidente do IHERA a exposição fotocopiada a fl. 205, do processo n.º 48079 apenso aos autos, que se dá aqui por reproduzida e na qual conclui por requerer a essa mesma entidade, «ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 62º do CPA, aplicável ex vi do art. 106 do DL n.º 55/95, de 29 de Março, que ordene a passagem de cópias dos referidos documentos (Relatório Final e acto de adjudicação) constantes do processo do concurso público internacional n.º 8/99, afim de que as mesmas se encontrem disponíveis para serem levantadas no próximo dia 18 de Setembro, a partir das 09h30m.».
s)Essas cópias foram entregues à requerente, em 18.9.01.
t)Em 02.10.01, deu entrada na secretaria deste Supremo Tribunal, a petição de recurso contencioso de anulação do despacho do SEDR de 3.9.01, referido supra em p).”

22 - O Direito

O acórdão sob recurso declarou nulo o acto de adjudicação contenciosamente impugnado, por ofensa do caso julgado constituído em relação ao acórdão anulatório deste Supremo Tribunal, de 19.12.00 (Rec.º 46 513), considerando prejudicada a apreciação dos restantes vícios imputados ao acto de adjudicação em causa, designadamente, os vícios de violação de lei, por violação dos princípios da estabilidade do concurso e da imparcialidade, erro sobre os pressupostos de facto e vício de forma por falta de fundamentação.

O Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, autor do despacho declarado nulo e entidade recorrente no presente recurso jurisdicional discorda daquela decisão da 1ª subsecção, 1ª Secção deste STA, sustentando, em síntese, que não existiu violação do caso julgado, pois não só o acórdão anulatório não tem o alcance que o acórdão recorrido lhe atribui, como ainda é infundado o entendimento deste último aresto, segundo o qual todos os parâmetros foram fixados pela Comissão já após ter procedido à análise das propostas.

De igual modo, careceria de fundamento factual e jurídico a consideração de que a Comissão, na avaliação a que procedeu em 22.3.01 estabeleceu dois novos parâmetros, pois a mesma não teria feito mais de que densificar o factor genérico “currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo”, dentro dos limites dos poderes discricionários que nesta matéria lhe são reconhecidos quer pela doutrina, quer pela jurisprudência.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. - O acórdão anulatório proferido no recurso contencioso 46 513, da 2ª Subsecção 1ª Secção deste STA (junto a fls. 36 e segs.)procede, no relatório, à síntese das alegações do Recorrente contencioso e, no respeitante ao vício que ora importa, refere:

“C) Quanto de violação de direito, (artº 135º do CPA), por desrespeito dos limites temporais da fixação dos sub-factores densificadores.

1º) Tendo a entidade adjudicante publicitado no Anúncio e no PC o critério de adjudicação e os quatro factores de classificação - F1, F2, F3 e F4 - não podia na fase da análise das propostas estabelecer sub-factores de ponderação como os parâmetros específicos atinentes à experiência das empresas concorrentes em "áreas adjacentes", "número de trabalhos semelhantes realizados em áreas geográficas adjacentes à área objecto do estudo" e "avaliação dos currículos dos membros das diversas equipas concorrentes com base na experiência dos mesmos na "área de estudo", uma vez que sobrelevando-se tal facto, (o da experiência das empresas numa determinada área geográfica), se estaria a viciar os dados para uma avaliação objectiva da experiência das empresas concorrentes, que, apenas deveria ter em conta os trabalhos de índole semelhante realizados pelas empresas, independentemente da área geográfica, em que haviam desenvolvido a respectiva actividade.

2º Ao proceder da forma indicada a Comissão de Análise teria violado o princípio da imparcialidade, consagrado no artº 266º da C.R.P., (conforme parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República P. 8/96 de 22 de Abril 1996, D.R. de 26.09.96).”

E, na parte decisória, conhecendo do aludido vício, escreveu-se:

“2. Da fixação de sub-factores pela Comissão de Análise das Propostas

De acordo com o anúncio de Abertura do Concurso (vide n.º 2 do probatório), a adjudicação seria feita de acordo com a proposta mais valiosa tendo em conta a "Garantia da qualidade da proposta e experiência geral do concorrente", o "Currículo dos Técnicos", o "Preço da Proposta" e o "Programa de Trabalhos".

No programa do Concurso no ponto 3.3. (n.º 4 do probatório) considerou-se, para além do referido no Anúncio, que como critérios de adjudicação se deveria atender, ainda, à "metodologia do concorrente", "prazo de execução" e "plano de pagamentos". Designadamente, considerou-se como factor F1 a "Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer" e em F2, o "Currículo dos Técnicos responsáveis pela elaboração do estudo".

No relatório de Análise das Propostas que a Comissão de Análise elaborou em 12.10.99 (fl. 33 a 37 dos autos), foram estabelecidos os parâmetros a observar nos termos dos Critérios de Adjudicação previstos no Programa do Concurso, e, quanto ao factor F1, além do mais, foi considerado o parâmetro "Número de trabalhos semelhantes realizados em áreas geográficas adjacentes à área objecto do estudo"; quanto ao factor F2, analisado o currículo do coordenador do estudo e o "currículo dos técnicos que compõem a equipa" sobrelevou-se os trabalhos efectuados por técnicos em áreas adjacentes aquelas a que respeitava o concurso.

Perante a contestação apresentada pela recorrente ao relatório de 12.10.99 (fl. 61 a 75 dos autos), a Comissão de Análise veio a efectuar novo relatório em 1.2.2000 onde fixou, de novo, os parâmetros para apreciação do factor F1 e nos quais considerou, além do mais, (n.º 11 do probatório ), o parâmetro "trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do consórcio", tendo considerado que a Agroconsultores havia realizado sete estudos de cartografia de solos e de avaliação de terras na área a que corresponde o presente concurso, enquanto a A..., SA/..., SRL não realizara qualquer estudo na área a que correspondia o presente concurso.

Depois, em relação ao factor F2, salientou-se (n.º 12 do probatório), que em relação aos técnicos que constituem a equipa se havia tomado em consideração sua participação em trabalhos de cartografia e avaliação de terras, não só em termos gerais, mas também na área de estudo; salientou-se, ainda, na apreciação daquele factor, que o coordenador de estudos do Consórcio .../... havia participado em estudos de cartografia de solos e aptidão de terras, decorrendo sete deles na área correspondente ao presente concurso.

Ou seja: Tendo sido definidos no Anúncio do Concurso. e no Programa do Concurso, os factores a que a Comissão de Avaliação de propostas deveria atender para classificar os concorrentes, após a abertura das propostas e após a reclamação da ora recorrente, vieram a ser fixados em 1.2.2000 e relativamente a concurso anunciado em 23.4.99, parâmetros que valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos haviam sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida. Ora, esta atitude da Comissão de Análise de Propostas, para além de considerar sub-factores ou microcritérios que não estavam, desde logo previstos quanto ao factor F1, em matéria de garantia da qualidade da proposta e da experiência geral dos concorrentes e factor F2 quanto ao "Currículo dos Técnicos", foram estabelecidos já depois de abertas as propostas apresentadas pelos concorrentes e como tentativa de superar a contestação da recorrente em relação ao primeiro Relatório da Comissão de Avaliação das Propostas.

Estando a Comissão e a autoridade adjudicante obrigada a decidir com base nos factores enumerados no Anúncio de Abertura do Concurso, Programa do Concurso e Caderno de Encargos e a não considerar outro tipo de factores, ao fazê-lo, nos termos indicados e densificando-os de forma a quer no momento em que o fez, ir beneficiar com conhecimento de tal situação, um dos concorrentes ao concurso, introduziu, desse modo, um elemento subjectivo no procedimento que desvirtua os princípios da objectividade, transparência e publicidade que são princípios estruturantes da actividade concursal prevista pelo DL 55/95 e que violam o art. 266 da C. R.P. .. Efectivamente, como é referido no Parecer 8/96 da PGR (DR II Série n.º 224, 26.9.1996) controlado, como foi, pela recorrente, o juízo decisório inicial da Comissão que pretendia fazer prevalecer a experiência em estudos em áreas adjacentes à aérea de estudo, estava vedado à Comissão estabelecer, após a abertura das propostas, aqueles sub-factores genéricos que realçavam a mais valia dos estudos efectuados em áreas geográficas determinadas, tendo já conhecimento de circunstâncias existentes nas candidaturas que iriam beneficiar da acção dos critérios fixados "a posteriori", pelo que os mesmos, extravasando daquilo que havia sido estabelecido no anúncio e no programa de concurso publicitado, não podiam ser tomados em conta.

Também e em sentido idêntico, o STA tem reafirmado que os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade constantes do art. 266 da CRP, impedem que os critérios de avaliação dos concorrentes possam ser fixados em momento posterior à apreciação do currículo dos candidatos, visando-se com essa regra acautelar o perigo de actuação parcial da Administração, que ao actuar dessa forma coloca potencialmente em lesão os interessados particulares envolvidos nos concursos (vide Acórdão do Pleno da Secção, Recurso 36164, 20.1.1998).”

2.2.2 - Perante esta decisão, o acórdão ora recorrido, concluiu que o acto de adjudicação impugnado no recurso contencioso por ele apreciado tinha violado o caso julgado da mesma decorrente, fundamentando nos termos seguintes:

“Perante esta exposição do entendimento em que se baseou, torna-se claro que o acórdão se fundamentou em que a Comissão e a autoridade adjudicante estavam obrigadas a decidir com base nos factores enumerados no Anúncio de Abertura do Concurso, Programa do Concurso e Caderno de Encargos e a não considerar outro tipo de factores, fixados após o conhecimento das propostas dos concorrentes, por força da regra decorrente dos princípios da imparcialidade e igualdade.

E sendo esse o fundamento do acórdão, nele se fez a demonstração de que, em concreto, ocorreu violação destes princípios, pela consideração de dois dos sub-factores ou parâmetros extemporaneamente fixados: Trabalhos semelhantes realizados na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do Consórcio e Participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do estudo, para densificação, respectivamente, dos factores F1 e F2.

Todavia, a resultado idêntico se chegaria pela consideração dos restantes parâmetros, de fixação igualmente extemporânea, que a Comissão de Avaliação de novo utilizou, em 22.03.01, ao retomar a avaliação das propostas, na sequência do acórdão anulatório.É o que sucede, designadamente, com o parâmetro Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso, também fixado pela Comissão em 01.02.2000 (vd. al. h), da matéria de facto ), que veio a ser utilizado na avaliação feita pela mesma Comissão em 22.03.01, na sequência do acórdão anulatório, com influência na classificação relativa da recorrente e da recorrida particular (vd. al. k), da matéria de facto).

Assim, deve concluir-se que a decisão de anulação do anterior acto de adjudicação (de 27.03.00) radicou na verificação de que nele se violou o princípio da imparcialidade, por se basear e acolher proposta da Comissão de Avaliação que classificou os concorrentes depois de ter analisado as respectivas propostas.

Com efeito, a Comissão reincidiu na avaliação das propostas com base em parâmetros que havia fixado anteriormente, mas após ter analisado as mesmas propostas.

Para além disso, verifica-se, ainda, que na avaliação a que procedeu, em 22.03.01, ao retomar o concurso sob invocação de execução do julgado anulatório, a Comissão de Análise estabeleceu, para o factor F2 (Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo ), dois novos parâmetros.

Com efeito, na ponderação desse factor de classificação, considerou, para além do número desses técnicos e da respectiva participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar desses técnicos (vd. al. k), da matéria de facto). Trata-se de parâmetros já estabelecidos para a ponderação do factor classificativo F1, com violação do respectivo limite temporal de fixação, pois que haviam sido fixados, na densificação desse factor, no Relatório n.º 2, em 01.02.2000 (vd. al. h), da matéria de facto). E vieram agora a ser estabelecidos e ponderados no âmbito do factor classificativo F2, com projecção na classificação atribuída aos correntes no tocante a este factor e consequente benefício para a recorrida particular, à qual foi atribuída a menção de “muito favorável”, cabendo à recorrente a menção de “favorável” (vd. al. k), da matéria de facto).

Assim, a Comissão de Análise actuou, de novo, com violação do princípio a imparcialidade, que constitui, como se viu, o motivo da anulação do anterior acto de adjudicação.

Ora, como já doutrinou o acórdão do pleno, de 21.03.91-Rº 19760 (citado no ac. de 11.06.96-Rº 38292, Ap. DR 15.03.99, 5459), «no recurso contencioso, o caso julgado é constituído pela decisão de anulação do acto recorrido ou pela declaração da sua invalidade e pelo vício que fundamenta a decisão».

Assim, a autoridade de caso julgado das sentenças anulatórias de actos administrativos inclui, para além de um efeito constitutivo (concretizado na anulação), um efeito preclusivo que impede a Administração, em sede de execução, renovar o acto com reiteração dos vícios que estiveram na origem da anulação (proibição de reincidência dos vícios cometidos)- vd. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo, Anotado, 2ª ed., 649.

Como também refere Vieira de Andrade, (A Justiça Administrativa (Lições), 3ª ed., 289) a Administração tem, o dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as eventuais limitações que daí derivam para o eventual exercício futuro dos seus poderes - isto é, reconhece-se um efeito conformativo (preclusivo ou inibitório) da sentença, que proíbe a "reincidência", excluindo-se a possibilidade de a Administração reproduzir o acto com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo (sob pena de nulidade, por ofensa do caso julgado).

De tudo se conclui que o acto que é objecto do presente recurso ofendeu o caso julgado do indicado acórdão anulatório de 19.12.00. O que implica a respectiva nulidade, nos termos do art. 133, 2, al. h) do CPA.

Ora, ao invés do considerado no acórdão recorrido entende-se não ter sido violado o “caso julgado” do acórdão anulatório de 19.12.00.

Efectivamente:

A lei processual civil (aplicável subsidiariamente ao contencioso administrativo) dá-nos nos artºs 497º e 498º o conceito de caso julgado: é a decisão definida pelas partes (que controverteram no processo a questão submetida ao tribunal), pelo efeito jurídico pretendido (pedido), e pelos factos jurídicos de que procede a pretensão (causa de pedir).

O caso julgado tem, assim, limites, quer subjectivos quer objectivos - que resultam da sua própria noção legal -, traçados pelos elementos identificadores da relação ou situação jurídica substancial definida pela sentença: os sujeitos, o objecto, e a causa de pedir.

Aplicando esta doutrina legal ao recurso contencioso, tem a jurisprudência administrativa considerado, de forma pacífica, que o caso julgado é constituído pela anulação do acto ou pela declaração da sua invalidade (decisão) e pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir) (v. entre outros, acºs do Pleno da 1ª Secção de 21-6-91, rec. 19 760, in Apêndices ao D. da R. de 30-3-93, pg. 111 e segs. e de 29-1-97, pg. 165 e segs.).

Refere-se, designadamente, no último aresto citado que “a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios”.

Conforme resulta da leitura do excerto transcrito do acórdão anulatório de 19.12.00, o acto de adjudicação ali impugnado foi julgado ilegal com base no vício de violação de lei, por desrespeito do princípio da imparcialidade traduzido no facto, de “tendo sido definidos no Anúncio de Abertura do Concurso e no Programa do Concurso, os factores a que a Comissão de Avaliação de Propostas deveria atender para classificar os concorrentes, após a abertura das propostas e após reclamação da recorrente, vieram a ser fixados em 1.2.2000 e relativamente a Concurso anunciado em 23.4.99, parâmetros que valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos tinham sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida”.

Foi, assim, com base neste específico comportamento, tal como, de resto, tinha sido concretizado pelo Recorrente contencioso (v. o resumo das conclusões das alegações do Recorrente contencioso quanto a este vício, feito pelo acórdão anulatório no respectivo relatório e transcrito em 2.2.1.) que o acórdão de 19.12.00 considerou ter sido violado, no caso, o princípio da imparcialidade.

Conforme resulta da matéria de facto considerada assente pelo acórdão recorrido, todos os alegados microcritérios a cuja fixação o acórdão recorrido estende o alcance do caso julgado formado pelo citado acórdão anulatório de 19.12.00, já constavam do Relatório nº 2, (elaborado em 1.2.00) de Análise das Propostas, com o qual concordou o acto contenciosamente anulado pelo acórdão de 19.12.00 (v. alínea h) da matéria de facto considerada assente pelo acórdão recorrido).

E, também já estavam incluídos no Relatório nº 2, os dois parâmetros, relativos “à experiência de funcionamento em equipa e ao carácter pluridisciplinar dos técnicos”, que o acórdão recorrido refere terem sido estabelecidos após o acórdão anulatório.

Procedeu-se apenas à respectiva deslocação do âmbito de apreciação em sede de Factor 1 (Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer), para o Factor 2 (Currículo dos Técnicos Responsáveis pela elaboração do Estudo), o que, para o efeito em causa, resulta irrelevante.

De harmonia com o artº 673º do C.P.Civil (também aplicável ao contencioso administrativo), a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga.

A questão dos limites objectivos do caso julgado material, a que respeita este preceito tem sido amplamente discutida na doutrina após a eliminação do § único do artº 666º do Código do Processo Civil de 39, que tomava posição quanto ao problema da decisão implícita.

Efectivamente, considerava este preceito que a decisão explícita contida na sentença resolvia todas as questões que, dados os termos da causa, foram pressuposto ou consequência necessária do julgamento expresso.

Todavia, conforme refere Jacinto Rodrigues Bastos (in Notas ao Código do Processo Civil Vol. III, pág. 230), com a supressão daquele § único, não houve o propósito de tomar posição quanto a esse problema, antes se julgou mais prudente “deixar à doutrina (o seu) estudo mais aprofundado e à jurisprudência a sua solução, caso por caso, mediante os conhecidos processos de integração da lei (v. Anteprojecto no Boletim do Ministério da Justiça, nº 123, pág. 120).

A solução que, a este respeito, tem sido adoptada pela jurisprudência mais conceituada, com o comentário favorável de ilustres processualistas, consiste na adopção de um critério moderado, que sem tornar extensiva a eficácia do caso julgado a todos os motivos objectivos da sentença, reconheça, todavia, essa autoridade à decisão das questões preliminares que foram antecedente lógico indispensável à emissão da parte dispositiva do julgado, desde que se verifiquem os outros requisitos do caso julgado material (ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 1 de Março de 1979, relatado pelo Conselheiro Rodrigues Bastos, com anotação favorável, quanto ao ponto em análise, do Prof. Antunes Varela, in R. L J nº 112, pág. 275 e segs.).

“Todas as questões, pois, de que a decisão conhece e que resolve, constituem caso julgado, qualquer que tenha sido a parte que as suscitou, desde que exista o nexo legal que atribua ao tribunal o dever de as conhecer e decidir” (Sob nosso; ac. do STJ de 24-11-77, com anotação concordante de Miguel Teixeira de Sousa, na Revista de Direito e Estudos Sociais, XXIV, 1977, pág. 299 e segs.; ver ainda o ac. deste S.T.A. de 20-4-89, rec. 26.840 in Ap. ao DR de 15-11-94, pág. 2711).

Ora, não foi este critério que o acórdão recorrido aplicou no caso em análise.

Antes, estendeu o alcance do caso julgado anulatório a alegadas ilegalidades sobre as quais aquele acórdão não se pronunciou, porque também não faziam parte dos motivos invocados pela Recorrente como fundamento da pretendida anulação do acto (v. relatório do referido acórdão, a fls. 36 e segs. e, designadamente fls. 37 v e 38).

De facto, não pode desligar-se a invocação de um vício dos concretos motivos factuais que o integram, sendo que este é constituído pelo facto concreto e pela sua antijuricidade.

Ora, uma coisa é a Recorrente entender agora que, afinal, idênticas razões às que motivaram a anulação do despacho, valiam também em relação aos restantes parâmetros, fixados no relatório nº 2, e poder invocar a violação do princípio de imparcialidade por fixação extemporânea dos mesmos, outra é estender o caso julgado a situações concretas que – seja qual for a razão – não foram por ela elegidas como integrantes dos vícios que invocou como fundamento da anulação do acto cuja legalidade foi apreciada no acórdão de 19.12.00.

O efeito preclusivo do acórdão anulatório traduz-se, na proibição da reincidência nas ilegalidades cuja existência o tribunal identificou como fundamento da anulação decretada (conforme Mário Areso de Almeida reconhece ser entendimento pacífico na matéria, na anotação ao ac. deste S.TA de 29.1.97, já citadoa no presente aresto, publicada nos C. de Justiça Administrativa, nº 3, pag. 15).

Ora a Administração retirou os microcritérios que o acórdão de 19.12.00 havia julgado ilegais.

2.2.3. - Face ao exposto, impõe-se concluir que, ao declarar nulo o acto contenciosamente recorrido, com fundamento na violação do caso julgado, o acórdão recorrido procedeu a incorrecta apreciação e aplicação do direito, designadamente, do preceituado nos artos 497º nº 1, 498º e 673º do C. P. Civil, aplicáveis ex vi artº 1º da LPTA, e do disposto no artº 133º, nº 2, alínea h) do C.P.A., merecendo ser revogado.

3 – Nestes termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido, e em ordenar a remessa do processo à subsecção a fim de conhecer das demais questões por ele consideradas prejudicadas.

Custas pela Recorrente contenciosa digo, pela ora Recorrida, fixando-se:

Taxa de Justiça – 400 €

Procuradoria – 200 €

Lisboa, 23 de Janeiro de 2003.

Angelina Domingues – Relatora – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – João Cordeiro – Santos Botelho – Vitor Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART133 N2 H ART135.
CONST97 ART266.
CPC96 ART497 ART498 ART673.
CPC39 ART668 PARÚNICO.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC46513 DE 2000/12/19.; AC STAPLENO PROC19760 DE 1991/06/21 IN AP-DR DE 1993/03/30 PAG111.; AC STAPLENO PROC27517 DE 1997/01/29 IN AP-DR DE 1999/05/28 PAG165.; AC STJ DE 1979/03/01 IN RLJ N112 PAG275.; AC STJ DE 1977/11/24 IN RDES VXXIV 1977 PAG299.; AC STA PROC26840 DE 1989/04/20 IN AP-DR DE 1994/11/15 PAG2711.

Doutrina

JACINTO BASTOS NOTAS AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL VIII PAG230.
ANTEPROJECTO NO BMJ N123 PAG120.
ANTUNES VARELA IN RLJ N112 PAG275.
MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA IN RDES VXXIV 1977 PAG299.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA IN CJA N3 PAG15.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

Concluiu as alegações de fls. 302 e segts. do seguinte modo:

“1.Ao invés do que se considera no douto Acórdão ora recorrido, não só o Acórdão anulatório de 19.12.2000 não tem o alcance que naquele se lhe pretende atribuir, no sentido de que julga ilegais todos os parâmetros definidos pela Comissão de Análise, como também é falso que os mesmos tenham sido fixados pela Comissão após as propostas já terem sido por esta analisadas, bem como ainda, nem sequer é verdade que a Comissão, em execução do Acórdão anulatório, tenha agora estabelecido dois novos parâmetros;
2.De facto, não só o referido Acórdão anulatório não tem tal alcance, como também o entendimento de que todos os parâmetros foram fixados pela Comissão já após esta ter procedido à análise das propostas é infundado no plano factual e assenta numa errada aplicação do direito;
3.Aliás, a ser assim, ou seja, se fosse sempre inválida a definição pela Comissão de Análise de parâmetros ou elementos relevantes das propostas para a sua apreciação e valorização em função dos factores de adjudicação, a análise e classificação das propostas tornar-se-ia inviável;
4.Ao contrário do que faz o douto Acórdão ora recorrido (2° parág., pág. 17), não é legítimo inferir que o Acórdão anulatório, com base nos pontos 8. e 9. do seu probatório, tenha dado como apurado que a Comissão de Análise estabeleceu todos os parâmetros para os critérios de adjudicação depois de avaliar as propostas;
5.O facto de a Comissão explanar no "Projecto de Decisão" os parâmetros utilizados na avaliação das propostas não autoriza que se conclua, sem mais, que tais parâmetros tenham sido definidos "só" após a análise das propostas, nem tal é afirmado nos pontos 8. e 9. daquele Acórdão anulatório;
6.Com efeito, nenhuma evidência existe nesse sentido no processo instrutor, nem tal assim no Acórdão anulatório foi julgado provado e relevante para a decisão a tomar, ou seja, nada permite afirmar que a definição de parâmetro efectuada pela Comissão tenha ocorrido depois da análise das propostas e não como operação prévia a esta;
7.Por isso, ao contrário do que se considera no douto Acórdão ora recorrido (cfr. 3° parág., pág. 19), o Acórdão anulatório fundamenta a sua decisão na verificação de que apenas dois dos parâmetros foram definidos pela Comissão depois de avaliadas as propostas, a saber: “Trabalhos semelhantes realizados na área do estudo, individualmente pelas empresas componentes do Consórcio e Participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, efectuados na área do estudo.” ;
8.É o que de forma clara resulta das passagens do Acórdão anulatório quando, referindo-se àqueles dois parâmetros, afirma que os mesmos "(...) foram estabelecidos já depois de abertas as propostas apresentadas pelos concorrentes como tentativa de superar a contestação da recorrente em relação ao primeiro Relatório da Comissão de Avaliação das Propostas. " (cfr. 2° parág., págs. 19, verso e 20) (sublinhado nosso) ou, ainda, observa que “Perante a contestação apresentada pela recorrente ao relatório de 12.10.1999 (fls. 61 a 75 dos autos) a Comissão de Análise veio a efectuar novo relatório em 1.2.2000 onde fixou, de novo, os parâmetros para apreciação do factor F1 (...)".(cfr. 2° parág, pág. 19);
9.Em suma, para o Acórdão anulatório, só aqueles parâmetros definidos após a contestação em sede de audiência prévia ao 1° Relatório de apreciação de propostas são extemporâneos, por terem sido fixados depois de as propostas já terem sido analisadas;
10.Quanto aos restantes parâmetros, embora não constantes do Anúncio e Programa de Concurso, foram definidos pela Comissão de Análise como operação prévia à avaliação das propostas e enunciados no respectivo relatório em obediência ao imperativo da fundamentação da classificação das propostas;
11 Não há, assim, fundamento para se considerar, como se faz no douto Acórdão ora recorrido que “(...) a resultado idêntico se chegaria pela consideração dos restantes parâmetros de fixação igualmente extemporânea, que a Comissão de Avaliação de novo utilizou, em 22.03.01, ao retomar a avaliação das propostas, na sequência do Acórdão anulatório" (cfr. 4° parág., pág. 19), pela simples razão de os restantes parâmetros não terem sido fixados extemporaneamente.
12.Por outro lado, não faz sentido a conclusão tirada no douto Acórdão ora recorrido de que "(...) a decisão de anulação do anterior acto de adjudicação (de 27.03.00) radicou na verificação de que nele se violou o princípio da imparcialidade, por se basear e acolher proposta da Comissão de Avaliação que classificou os concorrentes depois de ter analisado as respectivas propostas." (cfr. 6° parág, pág. 19) (sublinhado nosso), dado não se vislumbrar como é que os concorrentes podem ser classificados pela Comissão sem as respectivas propostas serem analisadas, nem se alcançar como tal classificação viola o princípio da imparcialidade;
13.As operações prévias da Comissão de definição de parâmetros e/ou de determinação dos elementos ou factores das propostas relevantes a utilizar na sua avaliação, constituem faculdade essencial para a aplicação dos factores de adjudicação;
14.E não será pelo simples facto de tais parâmetros e elementos se encontrarem explicitados no relatório de análise das propostas que se pode concluir que a sua fixação e/ou determinação não foram prévios à análise das propostas;
15.Ora, o certo é que nenhum elemento ou indício existem no processo instrutor que permitam concluir, para além dos dois já referidos parâmetros considerados como tal no Acórdão anulatório, que a Comissão de Análise não tenha definido os parâmetros e elementos das propostas a ter em conta na sua avaliação antes de proceder à análise destas.
16.Assim, não é verídico e correcto o que é afirmado no douto Acórdão ora recorrido no sentido de que o parâmetro “Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso (...) veio a ser utilizado na avaliação feita pela Comissão de Análise em 22.03.01 na sequência do Acórdão anulatório com influência na classificação relativa da recorrente e da recorrida particular (vide al. k) da matéria de facto)." (cfr. parág. 5°, pág. 19), dado que a Comissão, na sequência do Acórdão anulatório, expressamente refere que para apreciação do factor F1 foram analisados os documentos que acompanham as propostas dos concorrentes, exigidos no n° 2.4., alíneas g), h) e j) do Programa de Concurso (cfr. pág. 2 do Relatório n° 3);
17.De facto, estabelecendo o processo de concurso como factor de adjudicação a experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer (ou seja, para o Estudo objecto do concurso em causa, como é de dedução liminar), será legítimo que a Comissão, na fundamentação da classificação das propostas a que procedeu, compulse os estudos realizados pelos concorrentes com objectivo e conteúdo semelhantes aos do concurso em apreço;
18.Não pode, pois, ser negado à Comissão de Análise que, na avaliação da experiência geral do concorrente para o trabalho requerido no concurso, possa apurar, com base nos documentos exigidos aos concorrentes, os trabalhos por si realizados com objecto semelhante ao estudo objecto do concurso, sem que tal signifique ou constitua a fixação de um sub-factor ou de um parâmetro de adjudicação não previsto no processo de concurso.
19.Assim, os princípios da transparência e da imparcialidade não estão em causa quando a experiência geral do concorrente para o trabalho objecto do concurso (um dos aspectos do citado factor F1) influi na classificação relativa dos concorrentes, como, aliás, necessária e forçosamente terá de influir na sua classificação relativa;
20.Por conseguinte, carece de fundamento, de facto e de direito, a conclusão tirada no douto Acórdão ora recorrido “(...) a Comissão reincidiu na avaliação das propostas com base em parâmetros que havia fixado anteriormente, mas após ter analisado as mesmas propostas" (cfr. último parág. pág. 19).
21.De igual modo, carece de fundamento factual e jurídico a consideração de que a Comissão, na avaliação a que procedeu em 22.03.2001 estabeleceu dois novos parâmetros (cfr. 1° e 2° parág., pág. 20);
22.Nesta parte, a verdade é que a Comissão mais não fez do que densificar o factor genérico currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo dentro dos limites dos poderes discricionários que nesta matéria lhe são pacificamente reconhecidos quer pela doutrina, quer pela jurisprudência;
23.Ora, a manter-se o entendimento do douto Acórdão ora recorrido, tal conduzir-nos-ia a uma de duas situações: ou a Comissão de Análise se limitava a apresentar a classificação dos concorrentes nos termos deste factor, sem explicitar e fundamentar os motivos que a determinaram, e, então, tal classificação seria julgada inválida por falta de fundamentação, ou a Comissão de Análise explicita os elementos evidenciados nos documentos apresentados pelos concorrentes em que se baseou a classificação e considera-se que foi violado o princípio da imparcialidade;
24.Tal equivaleria a uma impossibilidade prática de se proceder à aplicação do factor F2 aos elementos pertinentes das propostas apresentadas pelos concorrentes, o que, como é bem de ver, não pode ser essa a solução do direito para o caso em apreço;
25.De facto, é legítimo considerar que cabe nos limites discricionários da actividade densificadora dos factores de adjudicação prosseguida pela Comissão da Análise, atender na aplicação do factor "Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo" à experiência de funcionamento em equipa e ao carácter pluridisciplinar dos técnicos para classificar os concorrentes em relação a este factor;
26.Na verdade, a relevância de tais aspectos é perfeitamente admissível, lógica e integrante do factor genérico "Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo", não constituindo, pois, nem novos parâmetros que a Comissão de Análise não pudesse utilizar na avaliação dos concorrentes, nesta matéria, nem violação do princípio da imparcialidade como erradamente se julga no douto Acórdão recorrido.
27.A Comissão mais não fez do que aplicar este factor de adjudicação elementos fornecidos pelos concorrentes de acordo com o exigido nas alíneas i) e l) do n° 2.4 do Programa de Concurso.
28.Cabendo à Comissão de Análise avaliar e classificar os concorrentes segundo o factor "Currículo dos técnicos" entre "Muito favorável" e "Desfavorável", conforme estipula o Programa de Concurso no seu ponto 3.3., então terá de se lhe reconhecer uma margem discricionária de avaliação em ordem a estabelecer essa classificação, sendo que a fundamentação desta há de se conter nos limites daquele factor de adjudicação.
29.É inquestionável que no âmbito da avaliação do "Currículo dos técnicos" responsáveis pela elaboração do Estudo objecto do concurso se incluirá como admissível lógico e relevante a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar desses técnicos;
30.Pelo que, a forma e em conclusão, no presente acto de adjudicação praticado em execução do Acórdão anulatório de 19.12.2000, não houve qualquer reincidência na violação do princípio da imparcialidade, já que do mesmo foram expurgados os únicos e concretos vícios antes cometidos e identificados naquele Acórdão;
31.E ao não julgar assim, o douto Acórdão ora recorrido fez incorrecta interpretação dos factos e errada aplicação do direito;
32.Nestes termos, o acto de adjudicação objecto do presente recurso é legal, porque, não constituindo ofensa do caso julgado do Acórdão anulatório de 19.12.2000, também não é nulo.”

1.2- A ora recorrida A..., SA, contra-alegou pela forma constante de fls. 325 e segts., concluindo:

“a)Perante o Acórdão Anulatório de 19.12.2000, a Comissão de Avaliação das Propostas limitou-se a expurgar os parâmetros julgados, em concreto, violadores do princípio da imparcialidade e a retomar o concurso, avaliando com base nos restantes parâmetros as diversas propostas.
b)Tal actuação corresponde a uma ostensiva violação do efeito preclusivo do citado Acórdão anulatório, acolhida pela ora Recorrente na prolação do acto de adjudicação renovatório.
c)Com efeito, ensina o Prof. Mário Aroso de Almeida que "à face de sistemas jurídicos positivos como o nosso, a proibição de reincidência nos vícios cometidos [corolário indiscutível do efeito preclusivo das sentenças transitadas em julgado] é geralmente configurada como um fenómeno de extensão do caso julgado aos fundamentos directos da decisão".
d)E é assim porque, segundo o mesmo autor, "a partir do momento em que se associa à sentença a proibição de, na emanação de outro acto, se reincidir nos vícios primeiramente cometidos, é evidente que o alcance da sentença já não está a ser referido ao acto (à ilegalidade do acto), na sua individualidade, mas às condições para o exercício do poder através dele manifestado, cuja deficiência determinou a invalidade e fundamentou a anulação".
e)No caso vertente, os "fundamentos directos" em que repousa o acórdão anulatório são claros e resultam da inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores densificadores dos factores de ponderação do critério de adjudicação [no caso sub iudice designados por “parâmetros”].
f)Como ensina o Dr. Mário Esteves de Oliveira, “a fixação dos micro-critérios sendo juridicamente permitida não é, claro, juridicamente livre.

g)No mesmo sentido já se pronunciou o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, Ac. de 20.01.98, Proc. n.º 36.164.
h)Acresce que estas posições doutrinais e jurisprudênciais já foram acolhidas em sede legislativa, justamente, em abono da transparência, objectividade e imparcialidade das operações de avaliação das propostas levadas a cabo pelas Comissões concursais (cfr. arts. 88°, 89° e 94° do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho).
i)Ora, a Entidade Adjudicante somente publicitou no Anúncio e no Programa de Concurso, o critério de adjudicação e os quatro factores de ponderação desse critério, que designou por factores de classificação -F1, F2, F3 e F4 -, estabelecendo, ulteriormente, já na fase de análise de propostas, sub-factores de ponderação que denominou por "parâmetros".
j)Atento o facto dos sobreditos "parâmetros" não terem sido previamente fixados, rectius, publicitados nos documentos concursais, toda a operação de avaliação desenvolvida pela Comissão de Avaliação das propostas se afigura ilegal na medida em que viola os princípios nucleares dos procedimentos adjudicatórios, em concreto, os princípios da publicidade, da transparência e da imparcialidade.
k)Ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que a operação de avaliação efectuada após ter sido retomado o concurso, queda ilegal, por violação dos mesmos princípios, pelo menos, porque que levou em consideração factores de ponderação - "parâmetros" - fixados pela Comissão de Avaliação após uma primeira avaliação das propostas que corresponde à que consta do 1º Relatório de Análise, ou seja, deverá ser entendido, no limite, que todos os "parâmetros" fixados "ex novo" pela Comissão de Avaliação após o 1° Relatório de Análise, consubstanciados no 2° Relatório de Análise de 01.02.2000, são inadmissíveis [é o caso, designadamente, como bem controlou o Acórdão recorrido, do parâmetro "trabalhos semelhantes ao previsto para o estudo objecto do presente concurso", fixado no âmbito do F1 em 01.02.2000].
l)Verifica-se, assim, que foi desrespeitado o efeito preclusivo do caso julgado material que se formou por força do Acórdão anulatório, uma vez que os fundamentos directos em que o mesmo se estribou radicam no facto de terem sido precludidos os invocados limites temporais de fixação dos “parâmetros” por parte da Comissão de Avaliação.
m)Dado que aquela Comissão voltou a ponderar, retomado o concurso, parâmetros fixados após a primeira avaliação das propostas (com excepção dos parâmetros ostensivamente violadores do princípio da imparcialidade), o acto de adjudicação renovatório é nulo por ofensa de caso julgado material, por força do disposto no art. 133°, n.º 2, alínea h), do CPA.
n)O acto de adjudicação renovatório viola ainda o caso julgado material em virtude da Comissão de Avaliação das Propostas, no Relatório n.º 3 de Análise das Propostas, ter criado "ex novo" dois novos "parâmetros" em relação ao factor de ponderação F2 a saber, os "parâmetros" "experiência de funcionamento em equipa" e o "carácter pluridisciplinar dos técnicos", que nunca tinham sido ponderados até então.

1.3- O Exmº. Magistrado do Mº. Público emitiu o parecer de fls. 336 a 338, inclusivé, do seguinte teor:

“São duas as questões a decidir no presente recurso:
-a de saber se o acto contenciosamente recorrido violou o caso julgado ;
-a de saber se o facto da Comissão de Avaliação das propostas atender a elementos por ela fixados após a abertura das propostas constitui ou não novo parâmetros de avaliação, violando, assim, o princípio da imparcialidade .
Quanto à primeira questão afigura-se-nos que não foi violado o caso julgado formado na sequência da decisão proferida no processo n.º 46.513, de 19-12-2000, já que o acórdão anulatório, junto a fls. 36 e segs., considerou violado o princípio da imparcialidade por terem sido aplicados dois dos novos parâmetros para a avaliação dos factores F1 e F2, pelo que o caso julgado se forma sobre os factos que integram esse vício de violação de lei.
Tais factos foram, aí, julgados violadores do princípio da imparcialidade porque " valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos haviam sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida”
Ora dos parâmetros levados em conta pela Comissão de Análise e elencados a fls. 8 do acórdão recorrido, os que tinham essa potencial idade só podem ser os que se referem aos “ trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras realizados na área de estudo " e à “ participação dos técnicos nos trabalhos de cartografia e de avaliação de terras ... na área de estudo "
Porém, tais parâmetros foram expressamente afastados da avaliação subsequente à anulação - cfr. Relatório n.º 3, ponto K da matéria de facto - pelo que, a nosso ver, não foi violado o caso julgado que incide sobre a parte decisória que foi objecto de uma análise jurídica por parte do acórdão de exequendo.
Quanto à segunda questão - saber se o facto da Comissão de Avaliação das propostas atender a elementos por ela fixados após a abertura das propostas constitui ou não novo parâmetros de avaliação - também se nos afigura que a resposta deve ser negativa.
Na verdade, estava em causa a avaliação dos factores F1 - metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer - e F2 - currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo. A nosso ver impõe-se a densificação do factor experiência dos concorrentes, o qual só pode ser obtido através da apreciação dos trabalhos realizados pelos concorrentes.
Tudo se resume a saber se a Comissão na avaliação do factor F1, ao ter em conta o elemento” trabalhos semelhantes aos previstos para o objecto do presente concurso”, introduziu um novo parâmetro de avaliação ou se, como defende a recorrente tal se traduziu apenas na densificação do factor de avaliação em causa que impunha uma análise da metodologia a adoptar pelos concorrentes bem como da experiência dos mesmos para o trabalho posto a concurso.
Afigura-se-nos que, tendo em conta o objecto do concurso – “ Elaboração de Cartas de Solo e de Aptidão das Terras da Zona Interior Centro” - e o disposto no Programa de Concurso, ponto n.º 2.4, al. g), que exige aos concorrentes a apresentação de “ Documento demonstrativo da experiência geral do concorrente na elaboração de Cartas Técnicas nomeadamente Cartas de Solos e Cartas Interpretativas de Cartas de Solos” é legítimo e até necessário a Comissão eleger esse elemento, entre outros, para formular e fundamentar o seu juízo classificativo, não constituindo, a nosso ver, a fixação de um novo critério de avaliação.
O mesmo diremos da consideração, na avaliação do factor F2 – “ Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo” - da “experiência de funcionamento em equipa” e do “ carácter multidisciplinar” dos técnicos .
A concluir-se que a consideração de tais elementos consubstancia a introdução de novos critérios ou parâmetros de avaliação, sendo certo que sempre haveria que densificar os fixado no aviso e no programa de concurso, só abrindo novo concurso é que seria possível proceder fundada e com objectividade à avaliação das propostas dos concorrentes.
No sentido de que, respeitados os parâmetros fixados na abertura do concurso, a fixação de sub-factores ou sub-parâmetros é de escolha discricionária da Administração ver o acórdão deste STA de 11-01-2000; Procº n.º 44.705, e o Parecer da PGR publicado no DR II série, n.º 224, de 26-09-1996 onde se escreve :
“A comissão de apreciação de propostas, no uso dos poderes discricionários, que a lei lhe confere, nos limites da teleologia do contrato em causa, pode fixar os aspectos que considerará na apreciação de cada um dos referidos factores e quantificar uns e outros em termos percentuais”
Face ao exposto, e acompanhando a alegação da aqui recorrente, somos de parecer que deve ser revogado o douto acórdão recorrido, concedendo-se provimento ao presente recurso jurisdicional.”

2- Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

2.1- Com interesse para a decisão o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“a)No Diário da República -III Série, n.º 95, de 23.4.99, foi publicado anúncio do Concurso Público Internacional n.º 8/99 "elaboração das cartas de solos e das terras da zona interior centro (vol. I, fl. 49/50, do PI), cuja abertura foi autorizada por despacho, de 19.03.99, do SEDR.
b)De acordo com o Anúncio de Abertura do Concurso (ponto16), "a adjudicação seria feita à proposta mais vantajosa tendo em conta os seguintes factores:

Garantia de qualidade da proposta e experiência geral do concorrente;

Currículo dos técnicos;

Preço da proposta;

Programa de trabalhos".

c) Segundo o Programa do Concurso, no seu ponto 3.3., estabeleceu-se como critérios de adjudicação (fl. 19, do vol. 1, do PI):

a) Na apreciação das propostas serão considerados quatro factores de classificação, ponderada pela seguinte fórmula:

CF = 0,30 F1 + 0,30 F" + 0,30 F3 + 0,10 F4

sendo:

CF "Classificação Final;

F1 "Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer;

F2 "Currículo doas técnicos responsáveis pela elaboração do estudo;

F3 "Preço total da proposta nos termos do artigo 54º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março;

F4 "Programa dos trabalhos.

b) Para atribuição dos factores F1, F2 e F4 são consideradas as seguintes menções, sem prejuízo de pontuações intermédias:

Muito favorável - 10

Bastante favorável - 8

Favorável - 6

Desfavorável - 4

d)No dia 02.09.99, a Comissão de Abertura das Propostas deliberou admitir os concorrentes .../..., .../... e A.../... e excluir a proposta da ... (vd. fl. 75/77, do vol. 1, do PI).
e)Em 12.10.99, a Comissão de Análise procedeu à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes admitidos e elaborou e submeteu à apreciação dos concorrentes o correspondente Relatório de Análise das Propostas.
f)Neste, a Comissão estabeleceu parâmetros para os critérios de adjudicação (vd. supra, al. c), para os factores 1 (F1), Factor 2 (F2) e Factor 4 (F4) e atribuiu, de acordo com aqueles parâmetros, a classificação de 9.6 à ..., 6,6 à A... e 4,9 à ... concluindo com proposta de adjudicação em favor da ..., (fl. 80/102, do vol. 1 do PI).
g)Os concorrentes admitidos ao concurso, e designadamente a A.../..., apresentaram contestação a este Relatório.
h)Na sequência dessas contestações, a Comissão reformulou esse Relatório e elaborou, em 01.02.00, o Relatório N.º 2 de Análise das Propostas (fl. 104/120, do vol. 1 do PI), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, e do qual, além do mais, consta:
2.ANÁLISE DAS PROPOSTAS
1. 2.1.METODOLOGIA A ADOPTAR PARA GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1).