046946 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma impositiva do afastamento das construções ínsita na 1.ª parte do corpo do artigo 58.º do RGEU destina-se a acautelar a salubridade dos edifícios, garantindo níveis mínimos de arejamento, iluminação natural e exposição solar. Estes objectivos são densificados e objectivados pelas normas seguintes do mesmo capítulo, designadamente os artigos 59.º e 62.º.

II- A execução das construções com observância daqueles normativos garante aos utilizadores um padrão mínimo de qualidade ambiental e urbanística e aplica-se, após 1951, aos pedidos de licenciamento de toda e qualquer edificação, que passou a ter de observar o afastamento em relação à construção existente na proximidade antes do pedido de licença.

III- O art.º 58.º do RGEU é uma norma relacional que se sobrepõe transversalmente aos planos, destinada a proteger a higiene e saúde das pessoas que utilizem os edifícios existentes e aqueles cuja licença é pedida, independentemente de preocupações quanto a conceder igual aproveitamento da faculdade de construir maior ou menor volume nos prédios contíguos - não se destina a proteger a propriedade, mas a impor-lhe condicionamentos.

I- Relatório:

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA:

A. .., interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação das decisões do Sr. Vereador do Planeamento e Desenvolvimento da Câmara Municipal do Barreiro que aprovaram o licenciamento da construção de um prédio na Rua ..., nessa cidade, e os projectos com ele relacionados, invocando a sua ilegalidade decorrente de vícios de violação de lei e de forma.

Por sentença daquele Tribunal foi concedido provimento ao recurso e, consequentemente, anulados os actos impugnados o que originou a interposição de agravo para este Supremo Tribunal, com sucesso, já que, pelo Acórdão da Secção de 24/02/2003, foi-lhe concedido provimento e revogada a decisão recorrida.

Recorreu, então, para o Tribunal Pleno com fundamento na oposição de julgados a qual, tendo sido reconhecida, motivou o prosseguimento do recurso.

A recorrente apresentou, então, a alegação a que se reporta o art. 767º, n.º 2 do CPC, formulando as seguintes conclusões:

“1. A interpretação sufragada pelo acórdão fundamento, de acordo com a qual o artigo 58º do RGEU visa assegurar e salvaguardar as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar, não só das construções a erigir, mas também, das construções vizinhas pré-existentes, é a interpretação que deve ser acolhida, pois não se cingindo à letra da lei e tendo nela correspondência verbal, é a que melhor reconstitui o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (cfr. art. 7º do Código Civil).

2. Na fixação do sentido e alcance do disposto no art. 58º do RGEU, aprovado pelo Decreto - Lei n.º 38382, de 7 de Agosto de 1951, não pode o intérprete deixar de levar em conta os demais preceitos da codificação coerente e sistematizada em que o mesmo se integra, nem ignorar que a citada norma e o Regulamento geral em que a mesma se insere, aprovados à mais de 50 anos, são parte do actual ordenamento jurídico do urbanismo e do ambiente português.

3. A ratio legis subjacente ao RGEU relaciona-se com a promoção da ideia de que cada habitação deve ser encarada como uma mera parte de um todo, em que se terá de integrar harmoniosamente, valorizando-o, e evitar que os edifícios se aproximem tanto que a qualidade urbana seja prejudicada no seu conjunto, tendo em vista assegurar a qualidade de vida às populações e garantir o direito a um ambiente urbano e sadio e um urbanismo ecologicamente equilibrado, o que aponta decisivamente no sentido de que o artigo 58º do RGEU visa tutelar as condições de arejamento, luminosidade e exposição solar tanto dos edifícios a construir como de edificações vizinhas.

4. A interpretação do artigo 58º do RGEU no sentido de que o aí prescrito a respeito das condições de salubridade só é aplicável às construções a erigir ou reconstruir e já não ás construções vizinhas eventualmente afectadas com a construção, é contrária à ratio legis da norma e de todo o capítulo em que a mesma norma se insere, fazendo perigar os valores que o legislador procurou tutelar com este conjunto de disposições agrupadas sob a epígrafe “Da edificação em conjunto”.

5. A interpretação de que o artigo 58º do RGEU só seria aplicável às edificações a construir ou reconstruir é contrária às intenções do legislador expressas no Preâmbulo e nas demais disposições desse diploma, para além de conduzir a um tratamento desigual e a um recuo das condições gerais de arejamento, luminosidade e exposição solar das edificações pré-existentes, às quais é negado o direito a um ambiente sadio e equilibrado e à conservação das respectivas condições de habitabilidade.

6. Mesmo na situação de excepção prevista no art. 62º do RGEU em que se admite que nos prédios de gaveto se possam dispensar as condições de largura e profundidade mínimas, exige-se ainda assim que “fiquem satisfatoriamente asseguradas a iluminação, ventilação e insolação da própria edificação e das contíguas – cfr. Art. 62º do RGEU, integrado no mesmo Capítulo II em que se insere o artigo 58º (Da edificação em conjunto).

7. Na fixação do sentido e alcance da lei, deve o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. Art. 9º/3 do Cód. Civil), sendo certo que a tese sufragada no acórdão recorrido conduziria a ter de admitir que as condições mínimas de arejamento, luminosidade e exposição solar salvaguardadas no edifício a construir poderiam de imediato ser postas em causa com a construção de um prédio vizinho e a ele contíguo, podendo igualmente resultar na adopção de diferentes soluções para a mesma situação de construção de dois edifícios contíguos, consoante a construção dos mesmos se processasse de em simultâneo ou diferidamente.

8. O Projecto do Novo RGEU contém norma legal equivalente ao actual artigo 58º do RGEU, onde se consagra de forma clara e expressa - em norma interpretativa - que “a construção de novas codificações, ou qualquer intervenção em edificações existentes, deve executar-se de modo a que fiquem asseguradas a ventilação, a iluminação natural, a exposição solar do edifício e dos espaços livres contíguos, públicos e privados, bem como das edificações vizinhas” cfr. artigo 16º do projecto do novo RGEU, sob a epígrafe “exigências gerais para as edificações”), ou seja, a mesma solução é expressa no Acórdão fundamento e pela qual pugna a ora recorrente no presente recurso.

9. A solução jurídica ditada no acórdão fundamento - e que a ora recorrente sufraga no presente recurso – vem igualmente sendo acolhida pelo Supremo Tribunal de Justiça (cfr. Por todos, o Ac. Do STJ, de 13.11.1997, no Proc. n.º 98ª235, in www.dgsi.pt), facto que não pode deixar de ser levado em linha de conta, tendo presente a necessidade de evitar casos julgados contraditórios - ainda que de tribunais distintos - e assegurar a certeza do direito e a igualdade dos cidadãos perante a lei.

10. As normas do RGEU relativas às condições de segurança e salubridade das edificações, de entre as quais o disposto no seu artigo 58º, devem ser interpretadas conjugada e actualisticamente, atendendo à actual consagração constitucional do direito ao ambiente, na sua vertente de salvaguarda da qualidade ambiental das populações e da vida urbana, e na sua consideração como um direito fundamental de natureza análoga na acepção do artigo 17º da CRP.

11. O disposto no artigo 58º do RGEU tem de ser interpretado à luz e em conformidade com o direito de todos a um ambiente de vida humano, sadio e equilibrado (cfr, art. 66º da CRP) e em conjugação com as disposições da lei de bases do Ambiente que concretizam tal direito fundamental de natureza análoga, em especial o disposto no art. 9º da Lei 11/97, de 7 de Abril segundo o qual todos têm direito a um nível de luminosidade conveniente à sua saúde, bem estar”, determinando o condicionamento do volume dos edifícios a construir que prejudiquem a qualidade de vida dos cidadãos e da vegetação pelo ensombramento, dos espaços públicos e privados - cfr. Recomendação do provedor de Justiça n.º 130/A/95 - Proc. R. 1342/92, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 8, 1997, pág. 213):

12. A solução jurídica ditada no acórdão fundamento - e que a ora recorrente sufraga no presente recurso - é a única conforme com a Constituição e com as disposições da Lei de Bases do Ambiente, pois numa leitura conforme com a Constituição e com o diploma fundamental, o disposto no artigo 58º do RGEU visa, não só assegurar condições de arejamento, luminosidade e exposição solar nas edificações a construir, assim como também assegurar a manutenção de iguais condições nas edificações vizinhas.

13. O conflito de jurisprudência identificado nos autos entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento acerca da mesma questão essencial, deverá ser resolvido no sentido expresso por este último aresto, decidindo-se no sentido de que o artigo 58º do RGEU visa assegurar condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar nos edifícios a construir e também se destina a preservar essas mesmas condições relativamente às edificações existentes.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

I I – A MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Por escritura pública de 25.06.1991, pela recorrente e seu marido foi declarado aceitar a venda que lhe era feita por ... e mulher, do prédio urbano sito na Rua Dr. ..., n.º ..., Barreiro, inscrito na matriz sob o art. 3467 – doc. de fls 48 e ss;

2. Quer o rés-do chão, quer o 1º andar de tal prédio destinam-se a habitação, sendo o r/c a casa de habitação da recorrente;

3. Nas traseiras de tal prédio existem vãos de compartimentos para habitação;

4. Em 13.07.1992, a recorrida particular apresentou na CMB um requerimento para apreciação de projecto de arquitectura de um edifício sito na Av.ª ..., n.ºs ..., ... e ..., para substituição de um outro projecto de arquitectura já apresentado e a que coubera o processo n.º CTI70/92, juntando elementos 32-A1, 32-A2 e 32-C, da dita freguesia e município do Barreiro - (proc. instrutor n.º .../92, vol. I);

5. A referida parcela de terreno tem frente para a Av.ª ..., n.ºs 32, 32-A1, 32-A2, e 32-C, estendendo-se para as traseiras do prédio da recorrente;

6. Por despacho de 08.10.1992, o recorrido relativamente ao projecto de arquitectura disse que : ” … o projecto de arquitectura apresentado através do requerimento n.º 3754 de 13.07.92, está genericamente em condições de ser aprovado. //No entanto deverá ainda ter em consideração os seguintes aspectos: (…) “, descrevendo 9 pontos a propósito, e que deveria apresentar alguns documentos - tipo- doc. 1 a fls. 6/7 e citado processo instrutor, o que foi notificado a 26.10.92 not.982.;

7. Por requerimento entrado na CMB em 18.12.1992, sob o n.º 6579, a recorrida particular invocando aquela notificação, apresentou projecto de isolamento térmico de um edifício (cave+8 pisos) - doc. junto ao proc. camarário instrutor, vol. !!;

8. Em 18.01.1993, proferiu o recorrido despacho do seguinte teor: “ Deferido, conforme informado”, sob informação de que “Os elementos ora apresentados estão em condições de ser deferidos, devendo a requerente ser informada de que: a) a Câmara pronunciar-se-á oportunamente sobre a pavimentação (…) b) (…), c) O titular deverá dar cumprimento aos restantes aspectos expressos na notificação 982 de 26.10.92.// Propõe-se ainda o deferimento da junção do projecto da rede de gás”. Idem, vol. II;

9. E por despacho de 01.02.1993, disse “ Concordo”, sobre a informação relativa aos cálculos de estabilidade, cuja junção se propunha ser deferida, e proposto o indeferimento dos projectos das redes de águas e saneamento, fazendo-se considerações acerca destes – Idem, vol. II;

10. Por despacho de 17.03.92, foram deferidos os projectos de redes de água e saneamento. - ibidem;

11. Em 01.04.1993, foi proferido despacho de “ Deferido conforme informação”, sobre a informação onde era proposto o deferimento do requerimento apresentado e o licenciamento do processo, fazendo-se referência que faltava ainda a aprovação pelos TLP do respectivo projecto, que não constituía inconveniente ao licenciamento – ibidem;

12. E em 13.04.1993, no sentido de ser “ Aprovado a integração do prédio no regime de propriedade horizontal, em conformidade com o disposto nos art.s 1414º e seguintes do Código Civil”- ibidem;

13. O prédio da recorrida particular confronta do norte com a Av.ª ..., do Sul com a Câmara Municipal do Barreiro, do Nascente com “.... Lda”, e do Poente com ..., e comportava a área coberta de 769,445 m2.

14. O prédio licenciado ocupa toda a parcela de terreno onde se encontra em construção, acordo e planta perspectiva axionométrica junta ao instrutor, vol. I;

15. A distância entre a fachada posterior (traseiras) do prédio mencionado em 1, e a fachada lateral do prédio licenciado, é, em toda a extensão de confronto das mesmas, de 1,58 metros;

16. Tal fachada lateral do edifício em construção tem a altura de 2,94 metros – planta corte respectiva;

17. A fachada posterior do prédio mencionado em 1, comporta, em cada piso, janelas nos compartimentos de habitação.

18. Na referida fachada incidiam durante a maior parte do dia, raios solares;

19. O corpo edificado no piso 1 do prédio da recorrida particular, na zona contígua ao prédio da recorrente encontra-se a cerca de 4 metros do limite do respectivo lote, e tem uma altura de cerca de 3 metros - cf. Plantas respectivas;

20. O prédio licenciado foi construído no limite do terreno pertencente á requerida particular e contíguo ao prédio mencionado em 1.

III- Apreciação. O Direito.

1. A Recorrente interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso em que pediu a anulação dos actos do Vereador do Planeamento e Desenvolvimento da Câmara Municipal do Barreiro que aprovaram o licenciamento da construção de um prédio na Rua ... dessa cidade e os projectos com ele relacionados, alegando que os mesmos, entre outras ilegalidades, estavam feridos pelo vício de violação de lei, por infracção aos art.º 58.º 59.º e 62.º §§ 1.º e 2.º do RGEU.

Recurso a que foi dado provimento por ter sido entendido que a construção licenciada ofendia, efectivamente, o disposto no art.º 58.º, uma vez que privava o prédio da Recorrente, nomeadamente o seu piso térreo e logradouro, da exposição aos raios solares que anteriormente tinha e, com esse fundamento, anulou tais actos.

Inconformado, o referido autarca recorreu para este STA e com êxito já que este revogou a sentença recorrida e, consequentemente, negou provimento ao recurso contencioso.

É deste Acórdão da Sub-secção que vem o presente recurso, por oposição de julgados, onde se sustenta que aquele julgamento está em contradição com o que se decidiu sobre idêntica questão no Acórdão deste Tribunal de 17/06/2003, no P. 1854/02.

Tendo sido decidido pelo Acórdão de fls. 203/2007 que se verificava a invocada oposição e sendo esta decisão susceptível de ser alterada pelo Acórdão que conhece do mérito do recurso cumpre, em primeiro lugar, reapreciar a questão da alegada oposição de julgados.

2. Nos termos legais os recursos por oposição de julgados só serão admitidos quando o acórdão recorrido e o acórdão fundamento tiverem perfilhado soluções opostas “relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica” - [art.s 24.º, al.s b) e b’), e 30.º, n.° 1, al. b), do E.T.A.F.].

O que significa que - tal como a jurisprudência deste STA vem afirmando de forma constante e uniforme - a oposição de julgados pressupõe a existência de um idêntico quadro normativo e de uma mesma realidade factual e que haja sido a divergente interpretação do quadro jurídico jurídica aplicável a determinar a prolação de duas decisões opostas sobre a mesma questão fundamental de direito. A finalidade deste tipo de recurso é assegurar o valor de igualdade na aplicação do direito e, desse modo, concorrer para a uniformidade jurisprudencial. - Vd., entre muitos outros, os Acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA de 27/6/1995 (rec. nº 32986), de 07/05/1996 (rec. nº 36829), e de 16/02/2005 (rec. 584/03).

Cumpre apreciar de novo se, in casu, subjacente às decisões proferidas nos Acórdãos recorrido e fundamento se verifica a mencionada identidade de facto e de direito a fim de se decidir se, efectivamente, houve uma divergente solução jurídica para a mesma questão e se esta constitui oposição de julgados.

3. A questão de mérito suscitada no recurso contencioso é a de saber se o licenciamento de uma construção que prive a construção já erigida em terreno contíguo da exposição solar de que anteriormente beneficiava ofende o disposto no art.º 58.º do RGEU (aprovado pelo DL 38.382, de 7/08/1951). Ou seja, o que se nos pede é que decidamos se o citado normativo deve ser interpretado no sentido de, através dele, se visar unicamente assegurar condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar nos edifícios a construir ou se, também, se destina a preservar essas mesmas condições relativamente às edificações pré-existentes, confinantes ou vizinhas.

O Acórdão recorrido considerou que “as preocupações com o arejamento e exposição solar das construções vizinhas do prédio a licenciar são estranhas ao art. 58º do RGEU. Do que nele se cura é das condições de arejamento, iluminação e insolação da própria construção a licenciar” e, porque assim, considerou que nenhuma ilegalidade fora cometida quando se licenciou a construção de um edifício que poderia prejudicar as condições de iluminação e exposição solar de uma habitação erigida num terreno contíguo e, nesse convencimento, revogou a sentença do TAC de Lisboa que, tendo entendido de forma contrária, dera provimento ao recurso contencioso e anulara esses actos licenciadores.

O Acórdão fundamento, por seu turno, entendeu que a construção cujo licenciamento vinha impugnado retirava exposição solar a alguns compartimentos da habitação situada em terreno contíguo, pertencente aos recorrentes, pelo que, considerando que aquele acto violava o disposto no citado art.º 58.º do RGEU, revogou a sentença do TAC de Coimbra e anulou aquele licenciamento.

Fica, assim, claro que - tal como havia sido decidido - acórdão recorrido e acórdão fundamento, no domínio da mesma legislação, julgaram uma situação de facto essencialmente idêntica e que lhe deram respostas jurídicas contraditórias. Tanto basta para que se possa reafirmar que existe oposição entre esses acórdãos e, portanto, que se verificam os pressupostos permitem a apreciação do mérito deste recurso.

4. Passemos agora a analisar a questão de mérito suscitada neste recurso.

4. 1. A questão colocada à apreciação deste Supremo Tribunal convoca a interpretação do art. 58º do RGEU, na perspectiva de determinar o seu âmbito de aplicação, isto é, saber se o afastamento entre construções que estabelece é de aplicação exclusiva aos edifícios novos, a construir de acordo com as especificações desse diploma, ou se também se aplica aos edifícios existentes antes da construção para a qual se pretenda obter licenciamento, numa perspectiva de relacional e de harmonização que abarque mesmo os construídos antes da entrada em vigor daquele diploma de 1951.

O Acórdão recorrido entendeu seguir a primeira das orientações sumariamente referenciadas no anterior n.º 2, dando continuidade ao entendimento a este propósito preconizado por alguma jurisprudência deste Supremo, como se constata nos Acórdãos de 20/10/99, proferido no âmbito do processo n.º 45026, da 3ª sub - secção, bem como no Acórdão de 5/05/87, proferido no âmbito do processo n.º 22808, da 2ª sub - secção.

Na base destes julgados encontra-se a interpretação do âmbito de previsão do art. 58º do RGEU restritamente aos edifícios novos ou reconstruídos a partir da sua entrada em vigor, considerando-se que tal norma “ (…) visa assegurar as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar apenas da construção ou reconstrução a licenciar e não dos prédios vizinhos preexistentes” (conforme se refere no sumário do primeiro dos Acórdãos citados).

4. 2. Antes de prosseguirmos com a nossa análise, a bem da clareza, relembre-se o citado art. 58º:

“A construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma que fiquem assegurados o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos.

§ Único. As câmaras municipais poderão condicionar a licença para se executarem obras importantes em edificações existentes à execução simultânea dos trabalhos acessórios indispensáveis para lhes assegurar as condições mínimas de salubridade prescritas neste regulamento.”

4. 3. A controvérsia em sede de oposição de julgados apenas aparentemente se restringe ao artigo 58º do RGEU uma vez que o seu entendimento, seja no Acórdão fundamento seja no Acórdão recorrido surge no contexto das normas do capítulo II do Título II do referido diploma legal, enquadrado nas condições relativas à salubridade das edificações e também na envolvência de uma concepção específica sobre o modo como as normas do RGEU se articulam com as demais do sistema jurídico, sejam as relativas ao planeamento e ordenamento do território «condições relativas aos terrenos de construção» como também referia a epígrafe do título II do diploma, sejam as normas sobre licenciamento regulado até 1991 pelo DL 166/70, sejam as normas de direito privado sobre a propriedade.

De modo que, embora delimitando a questão essencial à interpretação do citado artigo do RGEU, nem por isso o Tribunal está obrigado a abster-se de invocar a legislação e as normas pertinentes para clarificar o sentido e alcance da norma interpretanda - artigo 58º do RGEU.

Tanto mais quanto é certo que a recorrente contenciosa fundou o pedido em violação não apenas do artigo 58.º, mas também dos artigos 59.º e 62.º do RGEU, como antes se disse, e só por vicissitudes processuais que agora não cabe aqui tratar, a apreciação deixou de se estender à aplicação destas outras normas.

E, na mesma linha de pensamento não pode deixar de se focar no início desta apreciação que o artigo 58.º contém um enunciado aberto que é densificado nos referidos artigos 59.º e 62.º uma vez que os afastamentos que eles impõem segundo regras mais concretizadas que a do artigo 58.º visam exactamente as mesmas finalidades de promover condições de higiene das edificações que sejam suficientes para garantir a respectiva salubridade e condições de vida com uma qualidade suficiente para assegurar também a dignidade dos moradores e utilizadores do parque edificado.

4. 4. O fundo da questão controvertida que ora cumpre analisar e decidir, convoca um problema mais vasto e que extravasa a “mera” interpretação do art. 58º do RGEU, pois põe em causa, numa visão de conjunto, ao lado da questão urbanística também a gestão e ordenamento do território, sendo que estas vertentes se cruzam e interpenetram na legislação e na aplicação concreta.

Por isso começaremos por analisar de que modo se harmonizam com a demais legislação urbanística os instrumentos de ordenamento do território que, desde meados do século passado têm vindo a contribuir para dar corpo ao Direito do Urbanismo.

Para articular os planos entre si e com a demais legislação podem utilizar-se diversos critérios - Para esta matéria, veja-se, em especial ALVES CORREIA, Manual de Direito do urbanismo, vol. I, Almedina, 2001, pág. 252 e ss., sendo certo que, para determinar a interacção entre os diversos e mais recentes planos e o RGEU, nos parece adequado começar por referir a diversidade que os diferentes planos apresentam quanto ao âmbito espacial de aplicação - Ob. e loc. Cit. Na nota anterior, pág. 254 a 256.. De acordo com este critério, surgem como instrumentos cimeiros de organização do território a Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto e o DL 380/99 de 22 de Setembro (cujo artigo 157º foi alterado pelo DL 53/2000, de 7 de Abril) que, em conjunto, estabelecem o sistema geral de gestão territorial. Este sistema de gestão territorial “desdobra-se” em cinco níveis, tornando-se o âmbito de aplicação territorial gradativamente cada vez mais restrito. Surgem assim, pela seguinte ordem, vários planos que é necessário articular, a saber: plano nacional, regional, supra - municipal, municipal e sub - municipal.

Abrangendo uma numa estratégia global todo o território encontra-se o plano nacional de ordenamento do território; os planos regionais de ordenamento do território enquadram opções de âmbito regional; a nível supra - municipal encontramos os planos intermunicipais de ordenamento do território; a nível municipal encontramos os planos directores municipais, e, finalmente, a nível sub-municipal, surgem como planos tipificados na lei - Referimo-nos ao que resulta da articulação da citada Lei 48/98 e DL 380/99., os planos de urbanização e os planos de pormenor.

4. 5. Perante a diversidade de planos, a primeira questão que se coloca consiste em saber de que modo se articulam entre si. Este aspecto não vai directo à questão que nos prende, pelo que passamos a analisar uma segunda questão que consiste em saber como funcionam as normas do RGEU em conjunto com as da planificação.

A resposta a esta questão convoca a problemática atrás enunciada da análise das relações existentes entre os vários planos territoriais, mas sobretudo a da natureza jurídica do próprio RGEU.

Relativamente a definir a posição do RGEU no contexto das restantes normas relativas à edificação, o tratamento do assunto pela doutrina tem sido escasso.

O RGEU tem essencialmente como escopo garantir a preservação de bens essenciais à vida social a cargo das entidades públicas que são especialmente colocados em perigo nas relações jurídicas nascidas da actividade edificativa. Não tem a estrutura nem a finalidade estratégica de um plano, mesmo quando nos referimos a um plano nacional.

A garantia desses bens absolutamente essenciais como a saúde a segurança e a vida é conseguida no RGEU através de normas do tipo das normas de polícia. Esta forma de regulação assenta no estabelecimento de condicionamentos à actividade dos particulares, a qual pode ser permitida através de «licenciamento», característica intervenção administrativa a priori com a natureza de ‘autorização policial’ para assegurar interesses de ordem pública e a prevenção de danos sociais.

Intervenção administrativa que assenta na imposição de standards mínimos definidores da conduta correcta, tendentes a evitar a intromissão excessiva do Estado, sem específico intuito orientador da actividade dos particulares, mas em que o ultrapassar dos limites dá lugar à intervenção de órgãos fiscalizadores e aplicação de medidas de contenção imediatas além de possíveis sanções. Trata-se da clássica polícia edilícia.

Numa perspectiva inteiramente diferente o “plano” é visto como o produto da actividade administrativa de planificação ou planeamento, assumindo-se como a concretização que “ espelha o resultado do procedimento de planificação ou de planeamento” - Conforme refere ALVES CORREIA, ob. cit. Nas notas anteriores, pág. 232. todo ele tendente a interferir nas opções dos operadores privados orientando e encaminhando a respectiva acção por forma que os órgão públicos consigam alcançar os efeitos colectivos definidos previamente como mais favoráveis à comunidade e, afinal, ao bem estar individual.

O facto de o RGEU ter uma estrutura e natureza muito diferente do plano não significa que seja de todo irrelevante para o resultado integral da actividade administrativa de planificação territorial e urbanística.

Esta opção pela planificação surgiu temporalmente em momento posterior ao RGEU e foi introduzida de forma paulatina, de modo que não o excluiu nem se lhe opõe, antes aceitou a permanência desses elementos do estádio anterior do direito e pressupõe que as normas do RGEU continuam a vigorar no sistema e são aplicáveis.

Mesmo os instrumentos de planificação do território como os PDMs e os planos de urbanização e planos de pormenor, que são instrumentos jurídicos específicos que também podem conter normas que visem regular em particular características entendidas como essenciais ou necessárias à salubridade, iluminação e arejamento das edificações, em si e entre si, deixam espaço para uma normação de carácter geral contendo dispositivos que assegurem um mínimo genericamente exigível nessas matérias, e que pela sua natureza de normas mais gerais e pela característica do conteúdo ser o nível mínimo de protecção exigível, impõem-se como limitações à liberdade da planificação nestas matérias.

Caracterizados os objectivos assumidos pelo legislador aquando da promulgação do RGEU, a sua estrutura e modo como se insere no sistema posterior dos planos, este Regime, embora de cariz distinto dos instrumentos de planificação, deve ser entendido como um corpo normativo que visa regulamentar aspectos que foram assumidos como essenciais no direito edilício, por se destinarem à preservação de bens fundamentais dos cidadãos como a saúde, a vida e a respectiva qualidade em condições dignas.

Assim no preâmbulo do RGEU anuncia-se que:

“Ele interessa, em primeiro lugar, aos serviços do Estado e dos corpos administrativos - a estes em especial -, pela sua função directiva e disciplinadora que, através daquele instrumento legal, lhes cabe exercer sobre as actividades relacionadas com as diferentes espécies de edificações, salvaguardando os interesses da colectividade, impondo respeito pela vida e haveres da população e pelas condições estéticas do ambiente local, criando novos motivos de beleza e preservando ou aperfeiçoando as já existentes, tudo de modo a tornar a vida da população mais sadia e agradável e a dar aos núcleos urbanos e rurais um desenvolvimento correcto, harmonioso e progressivo.” (negrito nosso).

4. 6. O art.º 58.º está inserido num regime jurídico que não podia de modo algum, atendendo a todos os valores e finalidades que visava, bem como à filosofia de ampla harmonização de interesses evidenciada no preâmbulo do diploma, ser interpretado no sentido de se aplicar exclusivamente às novas construções e já não às antigas.

A defesa de um tal entendimento, ainda que potencialmente suportada por argumentos literais retirados de modo isolado do contexto global do RGEU, contraria frontalmente o espírito não apenas da norma em si (art. 58º), mas também de todo o diploma, bem como, numa perspectiva mais geral, toda a orientação para que propende a própria actividade administrativa da polícia edilícia, assim como estaria em frontal oposição com a garantia de tratamento igual dos cidadãos que é exigência que se prima sobre a própria da lei.

Efectivamente, esta não podia permitir uma regulação em que ao mesmo tempo se protegesse a saúde e a vida dos utilizadores das novas edificações com sacrifício de idênticos bens pessoais dos utilizadores de edificações anteriores, ou sem o mínimo de protecção de tão relevantes bens jurídicos deste outro grupo de cidadãos.

Na perspectiva defendida pela corrente que faz oposição a este entendimento a igualdade e a justiça não seriam asseguradas porque não haveria razões para impor a quem vai construir que respeite um afastamento que o primeiro construtor já invadiu.

Esta argumentação, porém, não colhe pela razão essencial de os bens protegidos pela norma edilícia que impõe o afastamento estarem, numa escala hierárquica, muito acima da concepção “beati possidentes” que preside à preocupação manifestada por este modo de pensar. Efectivamente, as normas sobre afastamento das edificações visam proteger bens essenciais da pessoa humana e não a propriedade.

Uma segunda razão pela qual não é de aceitar aquele modo de ver as coisas é que, mesmo na visão meramente defensora da propriedade ele seria ainda mais injusto do que o oposto. Se se importasse com a justiça relativa e o tratamento igual então teria de estabelecer um mínimo de igualdade a favor de quem já tinha construído antes, consistindo em a nova construção ter de observar para igual altura de edificação igual afastamento da construção existente em relação ao limite dos terrenos de implantação das edificações.

É que mesmo nesta concepção, como se pode constatar pela análise mais detalhada do presente caso, a edificação antiga estava afastada 1,58 m do limite do terreno, enquanto o embasamento da nova construção foi implantado no limite extremo da linha divisória com uma altura de 2,94 m, evidenciando-se, portanto, que um afastamento igual da linha divisória seria provavelmente suficiente para atingir o afastamento mínimo que a lei impõe.

4. 7. A necessidade de articular instrumentos como os diversos planos (designadamente PDMs, PUs, e PPs) com as disposições do RGEU, não pode olvidar que, em qualquer caso, todos estes instrumentos se reconduzem a uma função essencial da administração: a de ordenar e regulamentar o território bem como as edificação que o homem nele implanta. Esta actividade administrativa, se por um lado tem de assentar numa conformação largamente determinada por escolhas a efectuar pela administração competente dentro de limites amplos de liberdade por outro lado tem de ser balizada e compatibilizada por limites que são estabelecidos em normas de grau superior.

Nesses limites que se impõem vinculadamente sobressaem, como refere ALVES CORREIA - Ob e loc. cits., págs. 424 e 429., os que decorrem da fixação legal de standards urbanísticos, bem como a obrigação de se levarem em consideração as circunstâncias concretas.

Sendo certo que estes limites se aplicam aos próprios planos urbanísticos, não deve ser desconsiderado o potencial orientador e limitador da própria actividade de planificação em si mesma considerada, designadamente quando analisada numa visão casuística: precisamente aquela que, articulando as questões atrás enunciadas de ordenamento territorial por um lado, e edificação permitida nesse mesmo espaço ordenado, por outro, permitirá dar resposta ao relacionamento que procuramos caracterizar. Os citados standards urbanísticos devem entender-se como “determinações materiais de ordenamento estabelecidas na lei, não com o objectivo de regular directamente o uso do solo e das construções, mas antes com a finalidade específica de estabelecer critérios de fundo a observar obrigatoriamente pelo planeamento urbanístico” - GARCÍA DE ENTERRÍA e L. PAREJO ALFONSO, apud ALVES CORREIA, ob. e loc. cits

Daqui se pode concluir pela obrigatoriedade do planeador urbanístico - in casu a Câmara Municipal do Barreiro - observar estes critérios e standards, na elaboração das normas regulamentares do seu plano municipal impedindo-o de estabelecer normas de afastamento que contrariem as normas mínimas do RGEU e também, noutro nível da actividade administrativa, a vinculação dos órgãos do município a aplicar directamente as normas do RGEU, negando o licenciamento a todos os projectos que lhe sejam apresentados e que os não observem, mesmo quando o PDM não contenha uma norma de igual ou maior afastamento dos edifícios.

Para determinar as relações que intercedem entre normas destes dois tipos a doutrina italiana distingue entre standards ope legis e standards de operatividade diferida - ALVES CORREIA, ob. e loc. cits.. Os primeiros são válidos em todo o território nacional, de modo uniforme, estabelecidos por lei, tendo por isso eficácia directa e automática junto dos particulares, enquanto os segundos variam de acordo com a zona do território e têm como destinatários apenas os órgãos municipais de planificação, os quais são obrigados a introduzi-los nos instrumentos urbanísticos.

É bem evidente que as normas o RGEU se situam no plano dos standards ope legis estabelecidos para serem aplicados em todo o território independentemente de intermediação regulamentar ou r inclusão em instrumentos de planeamento.

Existe vantagem em convocar esta visão para solucionar o problema do alcance normativo e adequada inter-relação do artigo 58º (e demais normas por ele enquadradas em que se incluem os artigos seguintes até ao 63.ºdo RGEU) com a matéria do planeamento. Assim, quando existe uma lei que assegura claramente padrões mínimos de qualidade urbanística e ambiental a observar nas edificações, tal como resulta do artigo 58.º - em sintonia com os afastamentos que são impostos pelos artigos seguintes, em especial 59.º e 62.º, no desenvolvimento e concretização dos conceitos abrangentes do artigo 58.º -, entende-se que semelhante norma acaba por estabelecer critérios obrigatórios ou standards urbanísticos a observar em todos os projectos edificativos, independentemente das imposições concretas dos planos, razão que também permite entender melhor que têm de aplicar-se tanto às construções novas entre si, como entre estas e as anteriormente existentes na zona de implantação urbanística em causa.

4. 8. O RGEU assumiu ter objectivos mais vastos que regular exclusivamente a construção nova, os quais no preâmbulo são assim assinalados: “(…) não se poderá abstrair que cada edificação deve ser encarada como mera parte de um todo, em que terá de se integrar harmoniosamente, valorizando-o quanto possível., E o parágrafo único do artigo 58º RGEU concede às Câmaras Municipais a faculdade de condicionarem a obtenção de licença para a execução de obras importantes em construções existentes a que sejam observadas “as condições mínimas de salubridade prescritas neste regulamento”, Concretizando um pouco mais o alcance e sentido do artigo 58º, o artigo 63º do mesmo diploma é de crucial importância para encontrar a orientação sobre a interpretação correcta do primeiro. Precisamente porque as questões de salubridade, tais como o arejamento, a iluminação natural e a exposição prolongada à acção directa dos raios solares, se afirmam como características essenciais a qualquer edifício é que o legislador impôs às Câmaras Municipais a obrigação de velar pelo cumprimento das disposições normativas que as acautelem, de tal modo que, salvo o disposto no artigo 64º, “(…) não poderão consentir qualquer tolerância quanto ao disposto nos artigos anteriores deste capítulo, a não ser que reconhecidamente se justifiquem por condições excepcionais e irremediáveis, criadas antes da publicação deste regulamento, e somente se ficarem garantidas, em condições satisfatórias, a ventilação e iluminação natural e, tanto quanto possível, a insolação do edifício em todos os seus pisos habitáveis.” (negrito nosso).

4. 9. Sublinhe-se ainda que o art. 58º do RGEU é todo ele ancorado em conceitos indeterminados, amplos em função dos objectivos que visam atingir e que funcionam como verdadeiras “normas abertas à concretização” dos princípios subjacentes a todo o Regime Geral da Edificação Urbana. Este é, provavelmente, um motivo que permite explicar o facto de, apesar de a Recorrente contenciosa ter invocado na petição de recurso e na alegação final também a violação dos artigos 59.º e 62.º as sentença e o recurso jurisdicional se terem limitado a tratar do alcance do citado art. 58º e o meio contencioso ter seguido assim limitado a este preceito.

4. 10. Sobre o alcance e interpretação do art. 58º, enquanto padrão orientador das características essenciais exigidas a qualquer edificação, a Provedoria de Justiça elegeu “ como chave de leitura dos interesses que subjazem às regras relativas ao distanciamento entre edificações destinadas à habitação, o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado (previsto no artigo 66º da Constituição da república) e, como norma meramente explicativa da primeira, o direito a níveis convenientes de luz e luminosidade (previsto no artigo 9º da Lei 11/87, de 7 de Abril).” - Apud JOSÉ PAIS DO AMARAL, R.G.E.U. Afastamento entre Edificações, Jurisprudência e Anotações, Coimbra Editora, 2002, pág. 26. (negrito nosso).

Do mesmo passo entendeu que as normas do RGEU deverão ser aplicadas e interpretadas com o contributo hermenêutico destes direitos consagrados na lei de Bases do Ambiente. Assim, “defendendo que um nível mínimo de luminosidade integra o conteúdo essencial do sobredito direito fundamental ao ambiente, a Provedoria de Justiça entendeu recomendar que um acto de licenciamento de edificação que viole este direito é nulo - cfr. Parecer n.º 130/A/95, publicado na revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 8, pp. 203 e ss(…)” - Ob. cit. na nota anterior, pág. 27

4. 11. Também importa mencionar com destaque que grande número de planos directores municipais, mesmo de segunda geração, não contêm nenhuma norma sobre afastamento mínimo das edificações, pelo que não é correcto pensar-se que esse standard tem de ser definido no plano, ou é deixado pela lei para as disposições regulamentares dos planos.

Pelo contrário, o texto do projecto público de actualização do RGEU contém um título de ordem geral sob a designação “Qualidade do espaço edificado” integrado por normas destinadas a todas as edificações, normas estas situadas a um nível hierárquico superior ao plano, que se impõem, tal como as do RGEU actualmente ainda em vigor, como standards mínimos de observância obrigatória pelos particulares em todas as situações, mesmo que cobertas por um plano director municipal ou um plano de pormenor.

Entre essas normas conta-se precisamente o artigo 16.º cuja redacção retoma o actual art.º 58.º num sentido interpretativo que vai precisamente ao encontro do entendimento que temos vindo a expor e cuja redacção é a seguinte:

“A construção de novas edificações, ou qualquer intervenção em edificações existentes, deve executar-se de modo a que fiquem asseguradas a ventilação, a iluminação natural, a exposição solar do edifício e dos espaços livres contíguos, públicos e privados, bem como o das edificações vizinhas”.

4. 12. No caso em apreço, já vimos como os condicionamentos impostos à construção de edificações decorrentes do artigo 58º RGEU, na interpretação que lhe foi dada pelo acórdão fundamento, são exigidos por evidentes razões de interesse público ligados à higiene e saúde públicas, que, obviamente, tem tanto relevo a nível da construção a licenciar como na relação a constituir entre estes e os prédios já construídos. Por isso, seria ostensivamente incongruente com a razão de ser de tais condicionamentos entender que o legislador no art. 58.º está preocupado com o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada dos prédios a construir, ao mesmo tempo que seria absolutamente indiferente ao arejamento, iluminação e exposição dos prédios já construídos, a ponto, designadamente, de permitir que os novos prédios afectem as condições adequadas que os prédios já existentes possuíam e deixariam de ter.

Há pois que concluir que os condicionamentos à edificação previstos no art. 58.º do R.G.E.U. visam satisfazer os interesses públicos da higiene e salubridade, o que impõe a sua qualificação como restrições de utilidade pública ao direito de propriedade (( ) Neste sentido, a propósito de proibições de construção, pode ver-se MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9.ª edição, página 1063. bem como formas de concretização do direito fundamental dos cidadãos a usufruir de um ambiente salubre e sadio.

4. 13. A interpretação não pode limitar-se ao texto, havendo que procurar o sentido da norma no conjunto do sistema e também o seu espírito, o elemento teleológico.

Mas, a letra é um ponto de partida e não pode deixar de ser também um ponto de chegada no esforço interpretativo.

Daí que importe também assinalar que a norma se encontra inserida num capítulo com a epígrafe «Da edificação em conjunto» que, ao contrário do que se entendeu no acórdão fundamento, revela que se teve em vista regulamentar a edificação atendendo ao enquadramento circundante, à integração da construção no conjunto edificado em que se vai inserir o que é confirmado por outras normas desse mesmo capítulo que se reportam aos requisitos de localização e dimensões dos prédios a construir derivadas das edificações fronteiras e de arruamentos em que existam prédios já construídos (arts. 59.º, 60.º, 61.º e 62.º). Para além de que o texto do art. 58.º ao referir que «a construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma que fiquem assegurados o arejamento, iluminação natural a exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável a evacuação inofensiva dos esgotos», aponta também manifestamente no sentido de «o arejamento, iluminação natural a exposição prolongada à acção directa dos raios solares» se referirem ao conjunto e só a parte final, onde se refere «o seu abastecimento de água potável a evacuação inofensiva dos esgotos» se referir ao próprio prédio.

Utilizar a palavra ‘seu’ como elemento determinante do âmbito da norma para o restringir à edificação a licenciar, além de redutor não se conforma com o lugar em que o termo está colocado na frase.

É evidente que o argumento literal vale o que vale, porque desde que a interpretação encontre um mínimo de assento na letra o que é determinante é a orientação que resultar do conjunto dos diversos elementos interpretativos.

Mas, é incorrecto pensar que a existência de um elemento de interpretação mais débil coloca em crise os restantes argumentos obtidos por outro método ou a partir de outros elementos. O que poderia debilitar uma interpretação seria a evidência de que algum dos métodos impunha solução diferente dos demais, o que no caso não acontece. Efectivamente, a letra do artigo 58.º no corpo do artigo refere-se sem limitações à construção ou reconstrução “de qualquer edifício” e o § 1.º à licença para obras importantes em «edificações existentes», pelo que o facto de a 2.ª parte do corpo do artigo 58.º ser uma especificação respeitante a características não relacionais da edificação nova nada retira quanto à previsão da 1.ª parte se dirigir a “qualquer edificação” na sua relação com as existentes.

4. 14. Por último, mas não menos importante, uma referência ao enquadramento constitucional.

O direito de propriedade, como a generalidade dos direitos patrimoniais constitucionalmente garantidos, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, como se infere, desde logo, pelo próprio art. 62.º da C.R.P. em que se admite a expropriação por utilidade pública.

Como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-3-2002, no recurso n.º 48179, «é justamente nos domínios do urbanismo e do ordenamento do território que se verificam, com mais acuidade, imposições e restrições ao direito de propriedade, por estarem em jogo interesses da comunidade que sobrelevam os meros interesses individuais».

Esta posição tem explícito suporte constitucional no art. 9.º da C.R.P., que indica como uma das tarefas fundamentais do Estado «assegurar um correcto ordenamento do território», e também no art. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, que impõem ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o dever de definirem regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, através de planos de ordenamento geral do território e planos de urbanização e outros instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e no art. 66.º, n.º 2, alínea b), que impõe ao Estado o dever de ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem.

Por outro lado, como vem sendo entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, com suporte naquelas normas constitucionais, a garantia constitucional do direito de propriedade privada não abrange o direito a edificar livremente. Esta faculdade é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos. ( ( ) Neste sentido, além do referido acórdão de 7-3-2002, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 5-3-1991, proferido no recurso n.º 27573, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 405, página 258, e no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1200;

- de 4-6-1998, proferido no recurso n.º 35820, publicado no Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4182;

- de 15-10-1998, proferido no recurso n.º 42683, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6166;

- de 13-1-2000, proferido no recurso n.º 44287, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 167;

- de 1-2-2001, proferido no recurso n.º 46825, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 863;

- de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 35750;

- de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 443/02;

- de 10-10-2002, proferido no recurso n.º 912/02;

- 6-11-2002, proferido no recurso n.º 981/02;

- de 3-12-2002, proferido no recurso n.º 47859;

- de 12-12-2002, proferido no recurso n.º 828/02;

- de 15-1-2003, proferido no recurso n.º 302/02;

- de 18-3-2003, proferido no recurso n.º 731/02;

- de 25-6-2003, proferido no recurso n.º 706/02;

- de 16-12-2003, proferido no recurso n.º 40386;

- de 2-3-2004, proferido no recurso n.º 48296;

- de 27-10-2004, recurso n.º 581/02.

No mesmo sentido, pode ver-se FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e O Princípio da Igualdade, páginas 376-377. )

As limitações e condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses diplomas sobre a gestão dos solos ou condições de edificação resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território e de valores constitucionalmente protegidos como a higiene e saúde públicas.

E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se, harmonizando esses direitos ou bens jurídicos em toda a medida em que tal seja possível; ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre outros, que, desse modo, são, em parte, sacrificados.

Significa isto que a especial situação da propriedade – seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem – importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo. E, por isso, essa proibição, sendo, como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional.( ( ) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2-6-99, proferido no processo n.º 492/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 57, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44.º volume, página 129.

( 1 ) ).

No caso em apreço, os condicionamentos ao direito de construir impostos pelo art. 58.º do R.G.E.U., na interpretação que lhe foi dada pelo acórdão fundamento são exigidos por evidentes razões de interesse público ligados à higiene e saúde públicas, que, obviamente, tem tanto relevo a nível desse interesse em relação aos prédios a construir como aos prédios já construídos.

Por isso, é incongruente com a razão de ser de tais condicionamentos e carece de razoabilidade o entendimento de o legislador naquele art. 58.º aparecer preocupado com o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada dos prédios a construir, e ao mesmo tempo ser absolutamente indiferente ao arejamento, iluminação e exposição dos prédios já construídos, a ponto, designadamente, de permitir que os novos prédios afectem as condições adequadas de prédios já existentes.

Mas, uma interpretação deste teor, não seria só desprovida de razoabilidade. Seria também inconstitucional por atentar contra as enunciadas garantias e criar uma flagrante e injustificada discriminação no tratamento de situações que merecem a mesma tutela. De modo que a interpretação conforme à Constituição, garantias dos particulares e igualdade de tratamento imporiam também a solução que se entende adoptar.

4. 15. Conclui-se portanto, atento todo o exposto, que bem andaram a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e o Acórdão fundamento ao considerarem que o “âmbito de protecção” do artigo 58º do RGEU respeita, (também) aos edifícios já implantados antes da sua entrada em vigor. E, em aplicação desta determinação da lei deve conceder-se provimento ao presente recurso por oposição, bem como ao recurso contencioso, de modo conceder a pretensão de fundo da Recorrente, anulando-se o acto recorrido que, sem observância das regras de afastamento do RGEU, autorizou a construção de modo a retirar a luz, a insolação e o arejamento mínimos exigidos, ao permitir construir em face do tardoz do edifício da recorrente, a uma distância de 1,58 m, o muro de embasamento de edificação com a altura de 2,94 m.

IV- Decisão:

Em conformidade com o exposto acordam em:

- interpretar a norma do artigo 58º do RGEU, 1.ª parte do corpo do artigo, como abrangendo na sua previsão e âmbito de protecção toda e qualquer edificação, de modo que impõe o afastamento das construções para as quais é pedido o licenciamento seja em relação a construções existentes à data da entrada em vigor do respectivo diploma, seja em relação à efectuada ao longo dos anos posteriores, seja quanto àquela cujo licenciamento é pedido em simultâneo;

- conceder provimento ao recurso por oposição de acórdãos;

- revogar o acórdão recorrido e manter a decisão decretada na 1.ª Instância de anulação do acto administrativo impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2007. - Rosendo José (relator por vencimento e sorteio) - Santos Botelho - Angelina Domingues - País Borges - Jorge de Sousa - Costa Reis (vencido consoante o voto que junto) - Azevedo Moreira (vencido nos termos das razões indicadas pelo Exmº Colega, Drº Costa Reis) – Madeira dos Santos (vencido, pelas razões expostas pelo Exmo. Colega Dr. Costa Reis) - Adérito dos Santos (vencido, pelas razões indicadas pelo Exmº Cons.º Costa Reis).

VOTO DE VENCIDO

A questão de mérito suscitada no recurso contencioso é a de saber se o licenciamento de uma construção que prive a construção já erigida em terreno contíguo da exposição solar de que anteriormente beneficiava ofende o disposto no art.º 58.º do RGEU (aprovado pelo DL 38.382, de 7/08/1951). Ou seja, e dito de outro modo, o que o recurso nos pede é que decidamos se o citado normativo deve ser interpretado no sentido de que o mesmo visa, unicamente, assegurar condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar nos edifícios a construir ou se, também, se destina a preservar essas mesmas condições relativamente às edificações pré-existentes nos terrenos vizinhos.

Analisemos, pois, tal questão.

1. O RGEU - lê-se no preâmbulo do DL que o aprovou DL 38.382, de 7/08/1951. - destinou-se a incentivar a construção de edificações urbanas que respeitassem os requisitos de salubridade e solidez e que garantissem boas condições de natureza estética, para o que apelou não só à adopção de novos processos de construção que conciliassem “ao máximo as condições de salubridade, estética e segurança das edificações com imperiosidade de as construir a preço tal que as suas rendas se compadeçam com a escala de níveis de proventos dos futuros ocupantes”, como também a que se cuidasse das “condições estéticas do ambiente local, criando novos motivos de beleza e preservando ou aperfeiçoando os já existentes, tudo de modo a tornar a vida da população mais sadia e agradável e a dar aos núcleos urbanos e rurais um desenvolvimento correcto, harmonioso e progressivo”.

Aquele Regulamento procurou, assim, que as futuras edificações fossem sólidas, salubres e seguras e, simultaneamente, que contribuíssem para a melhoria da qualidade estética e ambiental dos locais onde iriam ser implantadas, destinando-se tanto aos corpos administrativos que o iriam aplicar e ao público em geral como, e sobretudo Vd. o seu preâmbulo., aos técnicos a quem caberia projectar os futuros edifícios pois que ele poderia habilitá-los a dotar a futura construção com os requisitos necessários aos fins em vista, os quais passavam quer pela “conveniente insolação e iluminação das dependências de habitação ou de trabalho; isolamento contra o frio e calor excessivos, protecção contra os ruídos incómodos, defesa das condições de vida e intimidade ….” quer pela “ … pela salubridade da edificação e dos espaços livres adjacentes, pela criação de ambientes internos e externos acolhedores e protecção contra risco de incêndio e deterioração provocada pelos agentes naturais.” Consulte-se o seu preâmbulo

O que quer dizer que aquele diploma, publicado num tempo em que os PDM eram inexistentes ou quase inexistentes, foi de uma acutilante modernidade visto que, através da fixação de normas orientadoras gerais, procurou evitar os males decorrentes da inexistência desses Planos e, além disso, potenciar a construção de qualidade e a preservação e melhoramento do ambiente envolvente. Todavia, não teve a veleidade de resolver e dar solução a todas as situações pelo que deixou “aos corpos administrativos a faculdade de, nos regulamentos especiais que promulgarem, poderem, conforme as circunstâncias, afastar-se mais ou menos – no sentido correcto – dos valores prescritos, de modo a terem atenção os casos para que não se justifique, sobretudo os motivos de estrita economia do custo da construção, a adopção exacta dos limites consagrados no regulamento.”

E, porque assim, a primeira conclusão a retirar é a de que a leitura que a Recorrente faz deste diploma é redutora na medida em que vê nele, quase exclusivamente, preocupações de natureza ambiental e de urbanismo quando a verdade é que o mesmo se destinou igualmente, ou sobretudo, a estabelecer indicações para que as futuras construções fossem dotadas de melhores condições de salubridade, higiene e segurança e fossem implantadas de forma a criar ambientes saudáveis e harmoniosos.

1. 1. O que ora está em causa é, como já se disse, a questão de saber se o art.º 58.º do RGEU deve ser interpretado no sentido de que se destina, unicamente, a assegurar as condições de arejamento, de iluminação natural e exposição solar dos edifícios a construir, como se decidiu no Acórdão recorrido, ou se, como considerou o Acórdão fundamento, se destina, também, a salvaguardar essas condições relativamente às edificações pré-existentes nos terrenos vizinhos.

Ou, dito de forma mais concreta, o que ora está em causa é a questão de saber se o licenciamento da construção que, alegadamente, privou o edifício do Recorrente contencioso da exposição solar de que anteriormente beneficiava ofende aquele dispositivo.

O que significa - e este é um ponto decisivo na análise desta questão - que o que motivou este recurso contencioso foi o licenciamento de um edifício não por razões ligadas à gestão urbanística, à violação das normas constantes do PDM ou, até, ao incumprimento das normas que regulam a sua cércea ou a distância aos prédios vizinhos mas, apenas e tão só, porque essa construção alegadamente determinou uma diminuição de exposição solar do edifício já construído no terreno vizinho.

O que, numa primeira abordagem, não deixa de suscitar alguma perplexidade já que a matéria de licenciamento é, por via de regra, resolvida através das normas constantes no PDM - visto ser este que estabelece os princípios orientadores em matéria de gestão urbanística, designadamente o que se pode construir, onde e como - e não no RGEU.

E, porque assim, e porque o que ora está em causa é a construção de um edifício que pela sua implantação, volumetria ou arquitectura alegadamente afectou a exposição solar do edifício já construído no terreno vizinho pertencente à Recorrente, o que cumpriria averiguar era se o seu licenciamento violava o estabelecido no PDM visto serem as normas deste que, por princípio, prevalecem nesta matéria. Dito de outro modo, se é este instrumento de gestão territorial que regulamenta a implantação das novas edificações, designadamente no tocante à sua volumetria e à sua inter acção e harmonia com os já existentes, as dúvidas que se colocam nessa implantação, volumetria ou inter acção deverão ser respondidas através das normas do PDMs e não através das normas do RGEU.

Só assim não seria se fosse evidente que as normas do RGEU deviam ser aplicadas ao caso concreto e deviam sobrepor-se ao que sobre a matéria se encontra legislado no PDM.

A não ser assim e a procurar-se resolver problemas como o dos autos com o recurso às normas do RGEU, designadamente ao seu art.º 58.º, o licenciamento de qualquer nova construção nos aglomerados já existentes seria quase impraticável na medida em que as novas edificações, “na maior parte dos casos, irão afectar inevitavelmente os prédios já implantados, quer ao nível do seu arejamento quer da sua exposição solar. E, se é certo que aqueles valores não estão completamente ausentes no espírito do legislador, no que tange às construções pré-existentes, não é nesta norma que se poderá encontrar essa protecção mas sim, ainda que, por vezes de uma forma indirecta, ao nível das normas do mesmo RGEU que regulam as distâncias e as cérceas (cfr. art.ºs 59.º e segs.) bem como das normas dos PDMs, quando estes existam e ainda nas normas do Código Civil que impõem distâncias mínimas relativamente aos prédios contíguos (cfr. art.ºs 1360.º e segs.) ”. - Vd. Acórdão deste Tribunal de 1999.10.20 (rec.º nº 45.026).

Posto isto, impõe-se avançar para analisar se, de facto, o estabelecido no transcrito art.º 58.º do RGEU que se destina a proteger as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar das edificações já existentes nas imediações das construções cujo licenciamento se requer e, consequentemente, se o mesmo é aplicável no caso concreto.

2. Este art.º 58º tem a seguinte redacção:

“A construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma a que fiquem assegurados o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos.

§ único. As Câmaras Municipais poderão condicionar a licença para se executarem obras importantes em edifícios existentes à execução simultânea dos trabalhos acessórios indispensáveis para lhes assegurar as condições mínimas de salubridade prescritas neste regulamento.”

Esta norma impõe, assim, que a construção ou reconstrução de qualquer edifício deve ser executada por forma a que fiquem assegurados o arejamento, a iluminação natural e a exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos, sem especificar se estas exigências respeitam unicamente aos prédios a edificar ou a reconstruir ou respeitam, também, aos prédios vizinhos já existentes. E daí a contradição de julgamentos ocorrida nos Acórdãos recorrido e fundamento.

Todavia - e como se afirmou no Acórdão recorrido - o estabelecido no citado dispositivo só pode referir-se aos prédios que se irão construir ou reconstruir.

Com efeito, e desde logo, não se vê como será possível defender que este preceito se destina a preservar as condições de arejamento, iluminação e exposição solar das edificações pré-existentes quando estiver em causa a reconstrução de um edifício, uma vez que nestes casos do que se trata é da reedificação de um prédio parcial ou totalmente arruinado e em que, portanto, tudo aquilo que se procura é revertê-lo à situação que o mesmo tinha quando novo. Como é possível sustentar que, nestes casos, aquele dispositivo se destina a proteger as condições de arejamento, iluminação natural e exposição aos raios solares dos prédios vizinhos quando é certo que essa reconstrução nada irá acrescentar ou modificar em relação ao já existente e se limitará a renovar um prédio entrado em ruína?

Depois, e no mesmo sentido, atente-se que o seu § único refere que, quando se trate de reconstruções que exijam obras importantes, as Câmaras Municipais podem condicionar a licença dessas obras à realização de trabalhos que garantam as condições de salubridade à reconstrução dessas edificações, o que quer dizer que, também aqui, o que se visa é que a reconstrução promova a requalificação da edificação que se irá renovar e, dessa forma, se contribua para a qualidade dessa habitação, e não que se tenham em conta as construções vizinhas já implantadas.

Ou seja, num caso e noutro é bem evidente que as preocupações do legislador se ativeram à qualidade da reconstrução a licenciar e que o mesmo olvidou por completo as construções vizinhas já existentes. E não se diga que uma coisa é a reconstrução e outra é a construção de um novo prédio e que, portanto, não é legítimo assimilá-las para retirarmos conclusões nesta matéria porque, se assim fosse, o legislador teria certamente distinguido uma da outra e tê-las-ia tratado diferentemente. E se tal não aconteceu foi porque, quer num caso quer noutro, o legislador quis apenas que a nova edificação ou a reconstrução obedecesse aos mesmos parâmetros de qualidade.

Portanto, mais não fosse, bastavam estas razões para considerarmos que o Acórdão recorrido tinha feito correcto julgamento. Acresce, no entanto, que aquela norma evidencia outras razões que nos forçam à mesma conclusão.

Com efeito, o art.º 58.º do RGEU obriga a que tanto na construção como na reconstrução se assegure o abastecimento de água potável do novo e do edifício reconstruído e, se assim é, cabe perguntar que sentido faria essa referência se a preocupação do legislador fosse a do abastecimento de água potável dos prédios vizinhos? Mas, suponhamos que essa referência não era tão clara e tão visível, será que isso queria significar que o construtor do novo edifício se tinha de preocupar com o abastecimento de água potável do prédio vizinho e edificar tendo em conta essa preocupação?

Parece-nos manifesto que a resposta a tais interrogações só pode ser negativa.

E o mesmo se pode dizer em relação ao arejamento e à evacuação dos esgotos.

Na verdade, e no tocante ao arejamento, o respeito das distâncias e das cérceas prescritas nas leis ou regulamentos atinentes significa, por si só, a garantia de arejamento dos prédios vizinhos, pois essas distancias, para além do mais, foram previstas para garantir esse aspecto da construção. E, por isso, não iria ser o estabelecido no mencionado art.º 58.º a criar impedimentos ou dificuldades nesta matéria à nova construção. E o mesmo se diga no tocante à evacuação dos esgotos pois que se a nova construção cumprir as leis e os regulamentos em vigor nessa matéria os prédios vizinhos também ficam salvaguardados.

Em suma, a análise do art.º 58.º do RGEU evidencia que este visa garantir unicamente a qualidade da construção do novo edifício ou da reconstrução de um já existente, exigindo que elas se façam por forma a que fiquem assegurados o seu arejamento, a sua iluminação natural, a sua exposição aos raios solares, o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos seus esgotos, e não com a salvaguarda desses valores nos edifícios vizinhos já construídos.

Neste ponto importa recordar que o RGEU é de 1951, época em que, atentas as dificuldades económicas generalizadas, a quase inexistência de PDMs e a limitada intervenção de arquitectos, as preocupações dominantes dos cidadãos se centravam na obtenção de uma habitação e não com a sua qualidade estética ou construtiva. E, porque assim era, o legislador quis evitar as consequências mais negativas dessa realidade estabelecendo medidas que impedissem a construção de habitações sem arejamento, sem iluminação natural, sem exposição aos raios solares, sem abastecimento de água potável e sem evacuação de esgotos, isto é, habitações onde não fossem cubículos sem condições de habitabilidade.

Esta é, sem dúvida, a interpretação que melhor se adapta ao texto legal e que melhor responde às preocupações do legislador de 1951, sendo certo que na interpretação da lei cumpre ter em conta as circunstâncias da época em que a mesma foi elaborada e as condições específicas em que é aplicada. – n.º 1 do art.º 9.º do CC.

2. 1. A não se entender deste modo, no limite, iria caber ao Tribunal a verificação da conformidade dos novos edifícios com o estabelecido no art.º 58.º do RGEU o que significaria a transferência de uma actividade puramente administrativa para o poder judicial.

Na verdade, se assim não fosse o que aconteceria era que a Câmara Municipal, depois de analisar um pedido de licenciamento de uma construção ou reconstrução e constatar que o mesmo estava conforme com o que se estabelecia no PDM e respeitava todas as condicionantes legais, deferia - como não poderia deixar de ser - esse pedido. E pareceria que tudo estava legal e que o titular da licença poderia iniciar, e completar, a sua construção sem qualquer problema.

Puro engano, pois que quando o prédio estivesse em construção poderia acontecer que o proprietário do prédio vizinho viesse impugnar judicialmente aquele licenciamento com o fundamento de que a nova construção iria prejudicar a exposição solar do seu prédio, a sua iluminação natural, o seu arejamento ou o seu abastecimento de água potável, o que significava que, mesmo munido de uma licença de construção, nada garantia que o seu titular a pudesse executar. O que significa que iriam ser os Tribunais a decidir em cada caso concreto se, por ex., a perda de exposição solar ou de arejamento decorrente da nova construção era, ou não, merecedora de protecção jurídica e, portanto, se seria, ou não, possível executar o seu licenciamento.

E não se diga que a Câmara Municipal poderia recusar o pedido de licenciamento se visse que a nova construção iria prejudicar naqueles itens os edifícios já existentes pois, por um lado, é matéria eminentemente subjectiva decidir se uma construção causa, ou não, aqueles prejuízos em termos dos mesmos merecerem protecção jurídica e, por outro, na maioria das vezes, só depois de erigido o novo edifício se pode analisar com rigor essas eventuais perdas.

Finalmente, pergunta-se, como poderia a Câmara recusar o licenciamento se a projectada construção respeitava o PDM e todas as condicionantes legais?

2. 2. Nesta conformidade, se os proprietários dos terrenos se propuserem edificar de harmonia com as normas legais e regulamentares em vigor e se essa pretensão for, naturalmente, deferida por quem de direito não será a simples existência do edifício vizinho que, pelo simples facto de ter sido construído anteriormente, irá impedir essa edificação, mesmo que esta interfira com a sua exposição solar.

A não ser assim, a edificação de um prédio, por si só, determinaria a imediata constituição de uma servidão sobre os prédios vizinhos pois que estes no futuro só poderiam receber uma edificação se esta não prejudicasse o arejamento, a iluminação natural e a exposição aos raios solares dos edifícios já construídos. O que significava constituir uma servidão por meios não estabelecidos no art.º 1547.º do Código Civil, sendo certo que só através destes meios se pode constituir legalmente um ónus dessa natureza.

“De outra sorte, estar-se-ia a atribuir a um mero acto de licenciamento a simultânea constituição de direito real de servidão em favor do prédio beneficiário daquele licenciamento e, do mesmo passo, em prejuízo dos imóveis confinantes. Os direitos reais, para além do numerus clausus, são apenas aqueles que têm a fonte expressamente prevista (cf. o artigo 1547.° do Código Civil).

O tipo legal do acto de licenciamento de construção não se compadece com semelhante resultado, limitado como é aquele acto à permissão de edificar sem prejuízo dos direitos de terceiros. Por isso mesmo, quem constrói primeiro deve acautelar os eventuais danos que tenha de suportar, face à construção que pretenda efectivar, danos esses emergentes do exercício do direito de propriedade dos vizinhos.” – Acórdão deste Tribunal de 19/01/78 (rec. 10.290).

E não se contra argumente com o facto desta situação, a ser configurada como uma servidão, teria de ser qualificada como uma servidão administrativa constituída por lei em benefício do interesse público e, portanto, nenhuma censura poder merecer. E isto porque, ainda que seja verdade que as servidões administrativas só se podem constituir por lei também o é que as mesmas são sempre de utilidade pública e não se pode defender que uma servidão desta natureza - que tem apenas em vista proteger a exposição solar de um prédio particular - seja de utilidade pública.

3. Face ao exposto, a invocada ilegalidade dos actos impugnados só ocorreria se, de forma clara e evidente, fosse visível que o citado art.º 58.º do RGEU tinha por finalidade proteger as condições de arejamento, luminosidade e de exposição solar dos edifícios já construídos nos prédios vizinhos e não tais condições em relação aos prédios a construir.

Ora, como se acaba de demonstrar, tal não sucede.

Aliás, o capítulo II sob a epígrafe de «Da edificação em conjunto» é suficientemente elucidativo para se poder concluir que o mesmo se reporta, na sua generalidade, tão-somente, a edifícios projectados e não a prédios já construídos, sendo a excepção a esta regra o que dispõe no § 3.° do artigo 62.°: Mas aí, sublinhe-se, faz-se uma referência expressa às edificações contíguas ao mencionar-se que “nos prédios de gaveto poderão dispensar-se as condições de largura e profundidade …… desde que fiquem satisfatoriamente asseguradas a iluminação, ventilação e insolação da própria edificação e das contíguas.” – vd. o já citado Acórdão de 19/01/78 (rec. 10.290).

O que significa que o legislador quando quis que as disposições deste capítulo do RGEU se destinassem também aos edifícios contíguos assinalou-o expressamente.

E, porque assim, deve sufragar-se a posição adoptada no Acórdão recorrido quando nele se afirmou que “efectivamente, as preocupações com o arejamento e exposição solar das construções vizinhas do prédio a licenciar são estranhas ao art. 58º do RGEU. Do que nele se cura é das condições de arejamento, iluminação e insolação da própria construção a licenciar. Doutra maneira, a lei teria feito nele referência às construções vizinhas.”

Há, pois, que reconhecer que o Acórdão recorrido fez correcta interpretação da lei quando considerou que o art.º 58.º do RGEU não tinha sido violado pelos actos impugnados. No mesmo sentido se decidiu no Acórdão de 7/02/2004 (rec. 47.882)

Termos em que confirmaríamos a decisão recorrida.

Lisboa, 29 de Maio de 2007- Alberto Costa Reis.