1. A Recorrente é uma sociedade por quotas cujo objecto é a prestação de serviços no âmbito do ensino da língua inglesa.
2. Em 11/4/97 apresentou a sua candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas, à B .... – vd. fls. 29 que se dá por reproduzida.
3. O projecto contido na referida candidatura consistia na criação de uma empresa destinada a prestar serviços de aprendizagem de inglês.
4. Após a homologação dessa candidatura, a Recorrente, em 9/12/99, celebrou com a CCRLVT, representada pela sua Presidente, o contrato de concessão de incentivos junto aos autos de fls. 60 a 68, que se considera aqui integrado.
5. Por oficio datado de 8/2/99 o Coordenador Regional de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos e para os fins do disposto no art. 100.º e seg.s do CPA, notificou a Recorrente de que a Comissão Regional de Selecção, reunida em 3/2/99, “... decidiu pela aprovação condicionada da rescisão do contrato de concessão de incentivos, que lhe foi submetida a apreciação com parecer fundamentado pela CCRLVT ...” e que esta decisão tinha sido tomada, entre outros, com o fundamento de que a verba de 6.000.000$00, “ ... que se reportava à aquisição do direito de uso da marca “...”, a que alude a cláusula 4.ª do contrato de franchising, sob o titulo “Direito de Entrada”, .... ter sido omitida, quer no plano de investimento do formulário de candidatura, quer na memória descritiva e estudo económico elaborado pelo promotor aquando da instrução do processo de candidatura ao RIME, tendo então o promotor assinado o contrato, sem qualquer menção ou reparo......” – vd. fls. 121 a 123 que se dão por reproduzidas.
6. Em 7/10/99 o Presidente da Comissão Regional de Selecção de Lisboa e Vale do Tejo notificou a Recorrente “da decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivo, celebrado em 9/12/97, tomada pela Comissão Regional de Selecção de Lisboa e Vale do Tejo, em 5/5/99 ... e homologada, em 9/9/99, bem como dos termos e fundamentos dessa decisão .....”. – vd. fls. 138 a 141, que se dão por reproduzidas.
7. Este acto foi objecto de reclamação para a Autoridade Recorrida, enviada em 7/10/99.
8. A apresentação desta reclamação deu origem à prestação da informação n.º 161/PPDR/RIME/AI/99 sobre a qual foi proferido em 25/2/00 o acto ora impugnado, que é do seguinte teor : “Concordo” – vd. fls. 68 a 71 do processo apenso, que se dão por reproduzidas.
II. O DIREITO.
O presente recurso contencioso pretende a anulação do acto da Sr.ª Ministra do Planeamento, que indeferiu a reclamação que lhe foi dirigida contra a decisão que rescindiu o contrato de concessão de incentivos que a Recorrente havia celebrado com a CRLVT, ao abrigo do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME).
Contestando essa pretensão a Autoridade Recorrida sustentou que o seu despacho não era contenciosamente recorrível, por ser meramente confirmativo da decisão que declarou aquela rescisão, mas que, se assim não fosse entendido, certo era que o mesmo não sofria dos vícios que lhe foram imputados.
Cumpre, pois, analisar as questões aqui suscitadas, começando-se pela recorribilidade do acto impugnado.
1. Defende a Autoridade Recorrida que o seu despacho se limitou a manter a "decisão de rescisão do contrato de concessão de incentivos e, nessa medida, nada inovou na ordem jurídica nem qualquer efeito produziu na esfera jurídica da Recorrente, configurando-se, assim, como meramente confirmativo", o que a leva a concluir pela sua irrecorribilidade.
A Jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidamente afirmado que, no nosso direito administrativo, a regra geral é a de os órgãos subalternos não disporem de competência para praticar actos definitivos e executórios ou, na terminologia adoptada pela revisão constitucional de 1989, para praticar actos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos e que daí resulta a inimpugnabilidade contenciosa dos actos por eles praticados e a necessidade do seu ataque se fazer através da prévia interposição de recurso para o seu superior hierárquico.
A interposição deste recurso hierárquico constitui, assim, condição indispensável à abertura da via contenciosa de impugnação dos actos daqueles órgãos, só assim não acontecendo quando a lei, contrariando a mencionada regra, especificamente lhes atribuir a competência reservada ou exclusiva para a prática de determinados actos, pelo que só nestes casos, e apenas neles, será possível recorrer imediata e contenciosamente dos actos praticados pelos subalternos. – vd., entre muitos outros, Acórdãos de 29/2/96 (rec. 34.996), de 24/11/99 (rec. 43.961), de 6/3/02 (rec. 45.314) e de 29/1/03 (rec. 1.133/02)
1. 1. No caso dos autos o que está em causa é o acto da Sr.ª Ministra do Planeamento que concordou com a decisão da CCRLVT que rescindiu o contrato que havia celebrado com a Recorrente por esta, alegadamente, ter feito despesas de investimento superiores às legalmente consentidas e de as ter, em parte, ocultado, aquando da apresentação da sua candidatura.
Será que, conforme defende a Autoridade Recorrida, aquele seu acto é judicialmente inimpugnável, por a CCRLVT ter competência para rescindir o referido contrato e, por isso, ser a decisão desta Comissão o acto contenciosamente recorrível?
Nos termos da al. b), do n.º 1, do art.º 13.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, de 17/9, às Comissões de Coordenação Regional (CCR) "compete celebrar com os promotores contratos de concessão de incentivos que lhes sejam enviados pelos coordenadores regionais, conforme o estabelecido na al. e) do n.º 2 do presente artigo", competindo-lhes, além disso, rescindir tais contratos quando, entre outras situações, se verificar a "prestação de informações falsas sobre a entidade da entidade promotora ou viciação de dados fornecidos nas fases de candidatura e acompanhamento dos projectos." – vd. o que se dispõe na al. d) do mesmo preceito e na al. b) do n.º 1 do art. 20.º da citada Resolução.
Rescisão essa que "está sujeita a homologação dos Ministros do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o emprego"- n.º 3 daquele art. 20.º, com sublinhados nossos.
Por outro lado, "as decisões das Comissões Regionais de Selecção são passíveis de reclamação para os Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território ..." (n.º 1 do art. 18.º da mesma Resolução), sendo que "podem ainda ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos, de acordo com o CPA." (n.º 4 do mesmo artigo).
Deste modo, e de acordo com este regime, são as CCR quem detêm a competência para celebração e a rescisão dos contratos de concessão de incentivos, sempre que se verifiquem os requisitos legais que consintam tais decisões, sendo certo que quando se trate de rescisão esta está sujeita a homologação pelos membros do Governo acima identificados.
Um dos sentidos, que não o único, de homologação é, na definição do Prof. M. Caetano, "o acto administrativo pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo e a converte em decisão sua. Assim, o conteúdo de uma homologação é a proposta homologada. Esta tem a natureza de parecer e só a homologação lhe confere carácter de acto definitivo e executório" ("Manual de Direito Administrativo", 10.ª ed., pgs. 461 e 462.)
O Prof. F. Amaral (o "DIREITO", ano 102, pag 142 e seg.s), na mesma linha de orientação, explicita que o conceito de homologação comporta três diferentes sentidos :
- A homologação em sentido próprio, que é o acto pelo qual a autoridade competente decide uma questão de acordo com a proposta apresentada por uma entidade não deliberativa (o órgão consultivo, funcionário subalterno, etc.), apropriando-se do conteúdo e fundamentos da proposta.
- A homologação aprovação, que é o acto em que aquela autoridade exprime um juízo de conformidade com uma decisão anterior, já definitiva, mas a que falta capacidade executiva, conferindo-lhe executoriedade.
- A homologação ratificação, que é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade a uma resolução anterior, já executória, valendo a homologação como confirmação, tornando-a definitiva, e a recusa de homologação como condição resolutiva do acto anterior.
Deste modo, e seguindo os critérios expostos, a homologação exigida pelo n.º 3 do transcrito art. 20 só pode ser qualificada como homologação aprovação, uma vez que a competência para rescisão dos contratos de concessão de incentivos está sediada na CCR, este é o verdadeiro órgão deliberativo (n.º 1, al. d), do art. 13.º e n.º 1 do art. 20.º da Citada Resolução) e a intervenção ministerial limita-se a exprimir um juízo de conformidade relativamente à decisão desta Comissão, conferindo-lhe executoriedade.
"Certo que, antes da homologação, a decisão do Conselho não constitui um acto lesivo nem, na homologação aprovação, se concebe que se possa impugnar um acto sujeito a homologação, não homologado.
Mas isto justamente porque o acto, então, ainda não tem eficácia, carece de executoriedade. E um acto que não pode interiorizar-se, ou sequer repercutir-se na esfera jurídica do administrado não é, por certo, ainda, um acto lesivo e só o é depois da aprovação, só então é recorrível, nos termos constitucionais. " – vd. Acórdão do Pleno da 2.ª Secção deste Tribunal de 27/6/96, rec. 18.592, in BMJ 455/335.
Claro que, com a necessidade da homologação aprovação, cabe ao Ministro a última palavra em termos de executoriedade, mas essa circunstância não transforma o acto homologatório no acto que define a situação jurídica do interessado e, portanto, no acto que vai interferir na esfera jurídica deste, isto é, não o transforma no acto recorrível.
Sendo assim, a decisão da CCRLVT de rescisão do contrato celebrado com a Recorrente configura-se como um acto definitivo a que apenas faltava capacidade executiva, a qual lhe foi conferida pelo acto de homologação.
Deste modo, só aquela decisão devidamente homologada pode ser configurada como o acto lesivo, isto é, como o acto contenciosamente recorrível e, consequentemente, só esta decisão deveria ter sido impugnada.
Ao não proceder de harmonia com o exposto e ao "reclamar" dessa rescisão homologada para a Autoridade Recorrida e ao recorrer do despacho de indeferimento desta a Recorrente impugnou um acto contenciosamente irrecorrível.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em rejeitar este recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição.
Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e 150 de procuradoria.
Lisboa, 12 de Fevereiro de 2003
Costa Reis – Relator – António Samagaio – Maria Angelina Domingues
