01549/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do Recorrente, que é a de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legalmente protegido, pela prática do acto impugnado.

II- Tal pretensão não se satisfaz apenas quando na sequência da anulação do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível, como também se, na hipótese inversa, o Recorrente poder, designadamente, vir a beneficiar de uma indemnização de natureza substitutiva.

III- Num procedimento administrativo em que um membro do Governo concorda com a informação do Director Geral que sugere se proceda ao abate de animais, com o que aquele concorda, mais dizendo que a respectiva Direcção Geral deverá proceder aos abates, aquele acto do membro do Governo constitui um acto administrativo contenciosamente recorrível.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Secretário de Estado Adjunto, da Agricultura e das Pescas recorre do Acórdão da Secção, de 25-1-06, a fls. 276-299, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela firma “A…”, anulou o seu despacho, de 11-3-03, que ordenou o abate de 25.000 aves – frangos de carne – que ocorreu em 14.3.03, na exploração avícola da agora recorrida situada em “..., freguesia da ..., concelho de Ferreira do Zêzere”.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª Os recursos contenciosos são de mera legalidade (artigo 6º do ETAF) e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos, E como destaca abundante jurisprudência dos Trienais Administrativos, o recurso contencioso de anulação não pode ser utilizado para obter uma eventual declaração de ilegalidade do acto impugnado com vista a alcançar, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis.

2ª Como tem sido entendido pela jurisprudência firmada nesse Supremo Tribunal, o recurso contencioso de anulação só terá utilidade se houver possibilidade de, em execução de sentença, se efectuar a reconstituição da situação actual hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto anulado.

3ª Ora, no caso sub judice, essa reconstituição da situação actual hipotética é, por natureza, impossível dada a efectiva eliminação física de todas as aves, ocorrido até 14/03/2003, data em que já não havia mais frangos na exploração em causa.

4ª Na execução de julgado que anule o acto recorrido não é pois possível praticar acto administrativo com vista à reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade imputada ao acto impugnado.

5ª A reposição do efectivo avícola com a idade das aves abatidas referido pelo douto acórdão em recurso, é um sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética, não é uma reconstituição.

6ª Só é possível o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis, porém, a fixação de uma indemnização pelo abate das aves é de complexa indagação, impossível de concretizar em sede de execução de julgado, sendo o meio processual adequado para o efeito a acção de indemnização.

7ª Deve, assim, concluir-se pela inutilidade do processo de recurso contencioso e, consequentemente, pela sua inadequação como meio processual adequado a assegurar a tutela jurisdicional da pretensão da recorrente.

8ª O acto impugnado não está direccionado para produzir efeitos imediatos na esfera jurídica da recorrente, mas sim dar uma orientação genérica ao serviço operativo – Direcção Geral de Veterinária (DGV).

9ª o acto impugnado concordou com a opinião do Director Geral emitida no parecer exarado na informação que o suporta, mas acrescentou que “a DGV deverá determinar os abates e consequente destruição nos termos previstos na legislação aplicável”.

10ª Este segmento, “nos termos previstos na legislação aplicável”, tem de ter algum significado e no contexto em que é exarado o despacho só poderá ser o da observância das normas invocadas na informação que o suporta.

11ª O sentido do despacho é o de dar à DGV uma orientação para ser célere no tratamento desta questão, relevando, no entanto, que os abates só devem ser determinados nos termos previstos na legislação aplicável e para a qual a informação alertava.

12ª O acto impugnado não pode considerar-se lesivo dos direitos da recorrente porque não foi este acto que produziu os efeitos lesivos que a recorrente invoca no recurso contencioso. Por isso se entende que este acto não é contenciosamente recorrível.

13ª O douto acórdão recorrido, fez, com o devido respeito, uma incorrecta interpretação da lei ao julgar improcedentes as questões prévias, pelo que

Deve ser julgado procedente o presente recurso e, em consequência revogar-se o douto acórdão recorrido, com as legais consequências.” – cfr. fls. 323-326.

1. 2 A agora Recorrida não contra-alegou.

1. 3 No seu Parecer de fls. 329-330, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Tal como decorre da sua alegação, o Recorrente apenas questiona a pronúncia contida no Acórdão da Secção em sede das questões prévias de inutilidade da lide e irrecorribilidade do acto objecto de impugnação contenciosa.

Sucede que este Pleno já teve oportunidade de apreciar e decidir questões em tudo similares às que o agora Recorrente pretende submeter a este mesmo Pleno, a elas se reportando o Ac. de 9-11-06 – Recurso nº 01594/03, onde se tratava de sindicar, por via de recurso jurisdicional, o Acórdão da Secção que tinha anulado contenciosamente o despacho, de 11-3-03, do Secretário de Estado Adjunto e das Pescas que ordenara o abate de aves - frangos de carne – existentes numa exploração avícola, sendo que, inclusivamente, existe uma clara identidade entre as alegações apresentadas pelo Recorrente no dito recurso nº 01594/03 e nos presentes autos.

3. 2 Ora, não se tratando, no caso dos autos, de apreciar uma argumentação nova, na medida em que o Recorrente se arrima às mesmas posições já expendidas no aludido recurso, e não se vislumbrando razões para divergir do entendimento acolhido no mencionado Ac. de 9-11-06, é patente não ser de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, aqui se coonestando as posições perfilhadas no referido aresto, dele se destacando, designadamente, os seguintes passos:

3.2. 1 Quanto à questão da invocada inutilidade da lide

“(…) as aves em causa foram efectivamente abatidas e encaminhadas para destruição. E, em tais circunstâncias a lide careceria de utilidade, conforme o que foi, durante largo tempo, o entendimento dominante da jurisprudência deste Supremo Tribunal, invocada (…)” pelo Recorrente jurisdicional. “(…). Certo é, todavia, que tal entendimento tem vindo a ser abandonado em favor da orientação, hoje maioritária (…) e que teve consagração no Pleno desta 1ª Secção, pelo acórdão de 3.7.02 . R. 28775, seguidos pelos acórdãos, do mesmo Pleno, de 30.10.02 – R. 38242, de 25.3.03 – R. 46580 e de 29-6-04 – R. 46542.

Conforme esta orientação jurisprudencial, que temos por mais acertada, «na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é a de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legalmente” protegido “pela prática do acto impugnado. Só que tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição natural da situação hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização de natureza substitutiva» - ac. do Pleno de 3.7.02 - . 28775. Não se pode dizer, nesta última hipótese, que «o recorrente contencioso perca a utilidade própria do meio impugnatório de que lançou mão, pois que na hipótese do provimento do recurso contencioso e da anulação do acto ficará munido de um título que reconheceu a natureza” ilegal “da actuação da Administração, traduzida na prática daquele acto, o que o investe numa situação de vantagem, nomeadamente para accionar posteriormente o adequado pedido ressarcitório através da acção» pertinente.

Por outro lado, e como se ponderou também no citado acórdão de 3.7.02, há fundadas razões de economia processual que levam à solução para que agora se proponde.

Na verdade, e ainda segundo o mesmo aresto, «o entendimento em contrário leva à indesejável necessidade de o recorrente contencioso – na sequência da extinção do recurso contencioso por inutilidade superveniente da lide – ter de propor nova acção com vista a obter a reparação dos danos sofridos, com base na conduta que considera ilegal, da Administração, quando a pronúncia por parte do tribunal quanto a este segmento da actuação administrativa pode, com evidente economia de tempo e meios, ser obtida no recurso contencioso já interposto».

Acresce que, como sublinhou, na linha da jurisprudência das subsecções, o acórdão de 18/06/20003 (R. 0968/03…), «o recurso contencioso de anulação tem por objectivo suprimir da ordem jurídica um acto administrativo ilegal, obtendo, para o efeito, uma pronúncia judicial que reconheça essa invalidade e que, em consequência, opera a destruição jurídica do acto (art. 6º do ETAF)» E, tal como também salienta o mesmo aresto, «há que dizer que não existe uma qualquer norma ou outro normativo jurídico que condicione aquela apreciação da legalidade dos actos administrativos ao facto de eles não terem sido seguidos por actos de execução – como se, realizada a execução dos actos, estes pudessem perdurar indefinidamente na ordem jurídica, imunes a uma sindicância directa à sua legalidade. Exactamente ao invés, e até em aplicação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, tudo imediatamente aponta para que o ataque contencioso dirigido a um acto administrativo não deva estar dependente de circunstâncias exteriores e acidentais ao cerne do problema colocado no recurso - circunstâncias essas em que se inclui o exercício da vontade administrativa de passar à execução do acto, em conjugação com o tempo decorrido sem que o recurso fosse definitivamente julgado».

A inutilidade por razões supervenientes, ainda segundo o mesmo acórdão, «há-de ser jurídica, correspondendo aos casos em que o provimento do recurso não possa trazer ao recorrente uma qualquer vantagem, por mínima que seja”. Ora, na situação dos autos, a anulação almejada pela recorrente poderá ser-lhe ainda útil, pois tornará claro e firme que o acto enfermou de ilegalidade; e essa certeza permitirá à recorrente ficar numa situação mais favorável do que a que corresponderia à persistência do acto na ordem jurídica».”

Acresce que, no caso vertente, “não se vê por que razão a reconstituição natural da situação actual hipotética não seria possível se o recurso contencioso merecesse provimento.

Com efeito, conhecendo-se a raça e a quantidade, a reposição do efectivo avícola com a idade das aves abatidas sempre seria possível”.

Por outro lado, “(…), a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, nesta matéria, de há muito sofreu” a já apontada “inflexão no sentido de que o recorrente continua a ter interesse no prosseguimento de um recurso contencioso, ainda que apenas esteja determinado em ver declarada a ilegalidade para fins indemnizatórios.

A este respeito, veja-se o sumário do acórdão do Pleno, desta Secção, de 25.3.03, proferido no recurso 46580, (…).

Portanto, mesmo que ainda só para efeitos indemnizatórios, a recorrente contenciosa” “continuaria a manter interesse no prosseguimento do recurso (no mesmo sentido, entre muitos outros, os acórdãos do STA de 9.3.04 no recurso 1726/02(Pleno), de 29.6.04 no recurso 46542 (Pleno) e de 2.1.204 no recurso 830/04)”.

Em face do exposto, improcedem as conclusões 1ª a 7ª da alegação do Recorrente.

3.2. 2 Questão da recorribilidade do despacho, de 11-3-03, do Secretário de Estado Adjunto e das Pescas

(…) No caso dos autos, como decorre da matéria de facto apurada “o acto impugnado culminou procedimento administrativo desencadeado pela DGV e, concordando com a proposta formulada no termo desse procedimento, de que os abates se concretizassem de imediato, decidiu que a mesma DGV determinasse «os abates e consequente destruição» das aves «nos termos previstos na legislação aplicável».

Assim, a situação jurídica” da Recorrente contenciosa “ficou, desde logo, definida pela decisão contida no acto impugnado, relativamente ao qual os actos posteriores, tendentes à efectivação dos abates e destruição das aves em causa, se apresentam como de mera execução, O que vale por dizer que o acto impugnado produziu efeitos jurídicos externos, repercutindo-se directamente na esfera jurídica” daquela interessada. Pelo que, ao contrário do que pretende” o agora Recorrente, “se configura como verdadeiro acto administrativo, conforme o conceito definido no artigo 120º” do CPA.

“(…)

No caso dos autos, o acto que define a situação concreta é o despacho do Secretário de Estado que (…) ordena à DGV o abate das aves (…).”

Temos por isso que, tal como se decidiu no Acórdão recorrido, “o acto impugnado nos autos (…) é um acto administrativo (…) lesivo dos direitos” da Recorrente contenciosa, “e como tal contenciosamente impugnável nos termos constitucionais (art. 268º, nº 4, da CRP), destarte improcedendo as conclusões 8ª a 13ª da alegação do Recorrente.

3. 3 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Dezembro de 2006. Santos Botelho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos – Angelina Domingues – Rosendo José – Cândido Pinho – Pais Borges – Madeira dos Santos – Costa Reis.