048014 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito do QCA II, a entidade gestora das acções de formação profissional aprovadas na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, é o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), à qual compete, no exercício dessa actividade, além do mais: (...) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, n.º1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34.º).

II- Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 33.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, essa entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

III- Tal é o que resulta do preceito, pois que não fazia sentido atribuir responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra, por um lado (n.º 3 do preceito) e, por outro, a referência feita no seu n.º 1 apenas significa que, nas acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora continuaria a ser a Comissão Directiva do IEFP, esta cessaria funções com a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

IV- Em face do exposto, o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de importâncias recebidas adiantadamente no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6/7, pelo IEFP, pelo que é nulo o seu acto, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico necessário, manteve a sua decisão.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A A..., melhor identificada nos autos, recorre do despacho do Ministro para a Qualificação e o Emprego, de 4.6.01, que indeferiu o recurso administrativo interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional de Formação Profissional e Emprego (Programa Pessoa), de 1.6.00, que lhe não concedera, em parte, um pedido de co-financiamento por si apresentado.

Alegou, resumidamente, ter-se candidatado, em 19.7.95, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização, no ano de 1996, no âmbito do Programa Pessoa, que lhe veio a ser concedido, e que o pagamento de tal curso fora recusado, em parte, pelo Gestor do Programa, louvando-se na informação dos serviços n.º 120/DL DAFE/97. Foi dessa recusa que interpôs recurso administrativo indeferido pelo acto impugnado.

Respondeu a autoridade recorrida defendendo a legalidade do seu despacho, remetendo a sustentação da sua posição para a fundamentação apresentada no momento da apreciação do recurso tutelar.

Na sua alegação apresentou a recorrente as conclusões seguintes:

A. A competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, nº 1, do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 33°, do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA.

B. A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no nº 2 do art. 24° do Regulamento (CEE) nº 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA.

C. Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório nº 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100° e 101°, do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia.

D. Os arts. 86°, do Código de Processo Penal, 82°, da LPTA e 101°, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos n.ºs 3 e 4 do art. 268°, da CRP.

E. A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o íter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125°, 135° e 136°, do CPA.

F. É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas ("Pessoal não docente") a quantia de Esc. 2.594.500$00, por contrapartida de Esc. 994.500$00 originalmente incluídos na Rubrica 4 ("Preparação") e Esc. 1.600.000$00 originalmente classificados na Rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

G. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 ("Preparação") do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 991.726$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 135° e 136°, do CPA.

H. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 ("Funcionamento") exclui o valor de Esc. 98.263$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

I. É também infundado e ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 49.139$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela ..., Lda., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A..., "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do nº 3 do art. 77°, da lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro.

A autoridade recorrida, na contra-alegação, defendeu a legalidade do acto.

No parecer final a Magistrada do Ministério Público pronunciou-se pela rejeição do recurso contencioso, por não ter cabimento, no caso, o recurso tutelar interposto, por ser inconstitucional o n.º 1 do art.° 30 do DR 15/94, de 19.4. Citou, em apoio da sua tese, diversos acórdãos deste STA e o acórdão do TC n.º 161/99, de 10.3.99.

Posteriormente, ouviu-se as partes sobre a possibilidade de o recurso administrativo previsto no n.º 1 do art.° 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.6, não ter lugar e de os actos administrativos do Gestor do Programa Pessoa serem imediatamente impugnáveis nos Tribunais Administrativos, tendo a recorrente sustentado a necessidade de tal recurso, por ali estar expressamente previsto.

Foi proferido acórdão de rejeição do recurso contencioso, revogado, entretanto, no Pleno do Tribunal.

Cumpre decidir.

II Factos

Factos relevantes:

1. A A... candidatou-se, em 19 de Julho de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, apoio esse a conceder no âmbito do Programa Formação Profissional e Emprego - PESSOA (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Qualificação Inicial), a que corresponde o código 942120P1, conforme admitido no Parecer nº 89/2001, de 7 de Março, em que se louva o acto recorrido, parecer e despacho esses cuja fotocópia se encontra junta como doc. nº 1 e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais, tendo a candidatura recebido a designação de B 10.

2. No uso da competência que a lei então lhe conferia, a Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) decidiu aprovar, em 20 de Dezembro de 1995, através da sua Deliberação nº 58-95 OCA II, o Pedido de Apoio, atribuindo-lhe um montante de financiamento público máximo de Esc. 32.000.000$00 (trinta e dois milhões de escudos) (doc. nº 1 da recorrente).

3. Decisão essa que a ora Recorrente aceitou.

4. O curso iniciou-se e decorreu normalmente durante o ano de 1996.

5. Tendo, no seu decurso, a a... recebido, a título de adiantamentos, a quantia de Esc. 19.200.000$00 (dezanove milhões e duzentos mil escudos), como resulta da ficha-síntese anexa ao ofício nº 1349/UTA Norte, de 22 de Fevereiro de 2000, do Gestor do Programa PESSOA, que junto como doc. nº 2 e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.

6. A Recorrente apresentou oportunamente o seu Pedido de Pagamento de Saldo (PPS), justificando a realização de despesas com aquela acção de formação no montante total de Esc. 22.862.516$00, como decorre do doc. nº 2 anexo, pelo que ainda lhe seria devida a importância de Esc. 3.662.516$00 (três milhões e seiscentos e sessenta e dois mil e quinhentos e dezasseis escudos).

7. Aquela quantia não lhe foi até hoje paga, por, em 16 de Janeiro de 1997, a Comissão Executiva do I.E.F.P. ter decidido suspender todos os pedidos de financiamento da APF, invocando a alínea d) do nº 1 do art. 34° do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho e louvando-se numa tal Informação nº 120/DL DAFE/97 (doc. anexo nº 2).

8. Decisão e Informação que nunca foram comunicadas à a..., nos termos legalmente prescritos pelos arts. 66° e 68°, do Código de Procedimento Administrativo.

9. Através do seu ofício anexo como doc. n.º 2 ao presente recurso, o Gestor do Programa PESSOA notificou a ora Recorrente para se pronunciar, nos termos do art.° 101 do Código de Procedimento Administrativo sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de Esc. 15.063.728$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado no valor de Esc. 7.798.788$00 e a obrigação da a... devolver Esc. 4.136.272$00 dos adiantamentos já recebidos.

10. No mesmo ofício, informava a mesma entidade que a A... não poderia ter acesso ao Relatório de Auditoria nº 646/CEP/99 em que se baseou a intenção de redução manifestada, por o mesmo se encontrar classificado como confidencial, nos termos do art. 86°, do Código de Processo Penal e do art. 82° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

11. A Recorrente pronunciou-se nos prazos legais.

12. O Gestor do Programa PESSOA, através do seu ofício n.º 51455/DN-UTAN/2000, de 10 de Julho de 2000, louvando-se nos motivos já invocados no seu ofício nº 1349/UTA Norte/2000 e documento anexo, desatendeu a questão suscitada e confirmou a intenção manifestada, conforme doc. nº 3 que se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.

13. Dessa decisão foi interposto recurso administrativo ao abrigo do art.° 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7 (doc. de fls. 42/65, aqui dado como reproduzido).

14. Tal recurso veio a ser parcialmente deferido por despacho datado de 4 de Junho de 2001 do Ministro do Trabalho e da Solidariedade (o despacho recorrido), acto no qual se concedeu provimento ao recurso apenas no segmento referente a uma das rubricas do PPS, a de "Formadores", indeferindo-o no mais.

III Direito

A recorrente imputou ao despacho impugnado, em primeiro lugar (alínea A) das conclusões da sua alegação), um vício gerador de nulidade, traduzido na falta de atribuições do recorrido e do Gestor do Programa Pessoa, já que a "competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, nº 1, do Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 33° do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA."

Como resulta da matéria de facto dada como provada, a acção de formação em causa nos autos foi apresentada pela recorrente em 19.7.95 (ponto 1) e aprovada em 20.12.95 e o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do montante do saldo final, por despacho do Gestor do Programa Pessoa, que fixou em Esc. 15.063.728$00 o montante das despesas finais ilegíveis e ordenou a devolução da quantia de Esc. 4.136.272$00 (ponto 9).

Trata-se de um tema recorrente na jurisprudência deste Tribunal, podendo ver-se, como simples exemplos, os acórdãos da Secção de 24.3.04 no recurso 750/02, de 3.6.04 no recurso 623/02, de 15.6.04 no recurso 47867, de 8.7.03 no recurso 47869, e do Pleno, de 28.10.04 no recurso 47869 (este até respeitante à mesma recorrente dos presentes autos e que confirmou o da secção igualmente indicado) e de 16.12.04 no recurso 48328. Como os fundamentos que os suportam e mantêm inteiramente válidos, ir-se-á transcrever as partes pertinentes do acórdão da Secção de 8.7.03:

"Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho. De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (…) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34.º). Pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6.º, n.º 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacifica jurisprudência deste STA (vd., por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e de 4/6/2003, proferidos nos recursos n.ºs 45917, 45749 e 48235, respectivamente).

Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa.

O artigo 33.º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que:

"1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia. "

Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente.

Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia (...).

O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra. A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA)." Neste sentido decidiram também os acórdãos deste STA de 25/11/03 e de 14/1/04, proferidos nos recursos n.ºs 48328 e 48015, respectivamente."

Aplicando esta doutrina ao caso sub judice, impõe-se concluir pela procedência da conclusão A. das alegações da recorrente e pela consequente verificação da nulidade do acto impugnado imputada à falta de atribuições do recorrido, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso e em declarar nulo o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Junho de 2005. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Pais Borges.