048014 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A A... , melhor identificada nos autos, recorre do despacho do Ministro para a Qualificação e o Emprego , de 4.6.01, que indeferiu o recurso administrativo interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional de Formação Profissional e Emprego (Programa Pessoa), de 1.6.00, que lhe não concedera, em parte, um pedido de co-financiamento por si apresentado. Alegou, resumidamente, ter-se candidatado, em 19.7.95, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização, no ano de 1996, no âmbito do Programa Pessoa, que lhe veio a ser concedido, e que o pagamento de tal curso fora recusado, em parte, pelo Gestor do Programa, louvando-se na informação dos serviços n.º 120/DL DAFE/97. Foi dessa recusa que interpôs recurso administrativo indeferido pelo acto impugnado. Respondeu a autoridade recorrida defendendo a legalidade do seu despacho, remetendo a sustentação da sua posição para a fundamentação apresentada no momento da apreciação do recurso tutelar. Na sua alegação apresentou a recorrente as conclusões seguintes: A competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, nº 1, do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 33°, do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2° , ambos do CPA . A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no nº 2 do art. 24° do Regulamento (CEE) nº 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2° , ambos do CPA . Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório nº 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100° e 101° , do CPA , pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia. Os arts. 86° , do Código de Processo Penal , 82°, da LPTA e 101°, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos n.ºs 3 e 4 do art. 268°, da CRP. A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o íter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125° , 135° e 136° , do CPA . É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas ("Pessoal não docente") a quantia de Esc. 2.594.500$00, por contrapartida de Esc. 994.500$00 originalmente incluídos na Rubrica 4 ("Preparação") e Esc. 1.600.000$00 originalmente classificados na Rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 ("Preparação") do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 991.726$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 135° e 136° , do CPA . É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 ("Funcionamento") exclui o valor de Esc. 98.263$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento. É também infundado e ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 49.139$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela ..., Lda., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A..., "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do nº 3 do art. 77°, da lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro. A autoridade recorrida, na contra-alegação, defendeu a legalidade do acto. No parecer final a Magistrada do Ministério Público pronunciou-se pela rejeição do recurso contencioso, por não ter cabimento, no caso, o recurso tutelar interposto, por ser inconstitucional o n.º 1 do art.° 30 do DR 15/94, de 19.4. Citou, em apoio da sua tese, diversos acórdãos deste STA e o acórdão do TC n.º 161/99, de 10.3.99. Posteriormente, ouviu-se as partes sobre a possibilidade de o recurso administrativo previsto no n.º 1 do art.° 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6.6, não ter lugar e de os actos administrativos do Gestor do Programa Pessoa serem imediatamente impugnáveis nos Tribunais Administrativos, tendo a recorrente sustentado a necessidade de tal recurso, por ali estar expressamente previsto. Foi proferido acórdão de rejeição do recurso contencioso, revogado, entretanto, no Pleno do Tribunal. Cumpre decidir. II Factos Factos relevantes: 1. A A... candidatou-se, em 19 de Julho de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, apoio esse a conceder no âmbito do Programa Formação Profissional e Emprego - PESSOA (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Qualificação Inicial), a que corresponde o código 942120P1, conforme admitido no Parecer nº 89/2001, de 7 de Março, em que se louva o acto recorrido, parecer e despacho esses cuja fotocópia se encontra junta como doc. nº 1 e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais, tendo a candidatura recebido a designação de B 10. 2. No uso da competência que a lei então lhe conferia, a Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) decidiu aprovar, em 20 de Dezembro de 1995, através da sua Deliberação nº 58-95 OCA II, o Pedido de Apoio, atribuindo-lhe um montante de financiamento público máximo de Esc. 32.000.000$00 (trinta e dois milhões de escudos) (doc. nº 1 da recorrente). 3. Decisão essa que a ora Recorrente aceitou. 4. O curso iniciou-se e decorreu normalmente durante o ano de 1996. 5. Tendo, no seu decurso, a a... recebido, a título de adiantamentos, a quantia de Esc. 19.200.000$00 (dezanove milhões e duzentos mil escudos), como resulta da ficha-síntese anexa ao ofício nº 1349/UTA Norte, de 22 de Fevereiro de 2000, do Gestor do Programa PESSOA, que junto como doc. nº 2 e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 6. A Recorrente apresentou oportunamente o seu Pedido de Pagamento de Saldo (PPS), justificando a realização de despesas com aquela acção de formação no montante total de Esc. 22.862.516$00, como decorre do doc. nº 2 anexo, pelo que ainda lhe seria devida a importância de Esc. 3.662.516$00 (três milhões e seiscentos e sessenta e dois mil e quinhentos e dezasseis escudos). 7. Aquela quantia não lhe foi até hoje paga, por, em 16 de Janeiro de 1997, a Comissão Executiva do I.E.F.P. ter decidido suspender todos os pedidos de financiamento da APF, invocando a alínea d) do nº 1 do art. 34° do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho e louvando-se numa tal Informação nº 120/DL DAFE/97 (doc. anexo nº 2). 8. Decisão e Informação que nunca foram comunicadas à a..., nos termos legalmente prescritos pelos arts. 66° e 68°, do Código de Procedimento Administrativo. 9. Através do seu ofício anexo como doc. n.º 2 ao presente recurso, o Gestor do Programa PESSOA notificou a ora Recorrente para se pronunciar, nos termos do art.° 101 do Código de Procedimento Administrativo sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de Esc. 15.063.728$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado no valor de Esc. 7.798.788$00 e a obrigação da a... devolver Esc. 4.136.272$00 dos adiantamentos já recebidos. 10. No mesmo ofício, informava a mesma entidade que a A... não poderia ter acesso ao Relatório de Auditoria nº 646/CEP/99 em que se baseou a intenção de redução manifestada, por o mesmo se encontrar classificado como confidencial, nos termos do art. 86° , do Código de Processo Penal e do art. 82° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais. 11. A Recorrente pronunciou-se nos prazos legais. 12. O Gestor do Programa PESSOA, através do seu ofício n.º 51455/DN-UTAN/2000, de 10 de Julho de 2000, louvando-se nos motivos já invocados no seu ofício nº 1349/UTA Norte/2000 e documento anexo, desatendeu a questão suscitada e confirmou a intenção manifestada, conforme doc. nº 3 que se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais. 13. Dessa decisão foi interposto recurso administrativo ao abrigo do art.° 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6.7 (doc. de fls. 42/65, aqui dado como reproduzido). 14. Tal recurso veio a ser parcialmente deferido por despacho datado de 4 de Junho de 2001 do Ministro do Trabalho e da Solidariedade (o despacho recorrido), acto no qual se concedeu provimento ao recurso apenas no segmento referente a uma das rubricas do PPS, a de "Formadores", indeferindo-o no mais. III Direito A recorrente imputou ao despacho impugnado, em primeiro lugar (alínea A) das conclusões da sua alegação), um vício gerador de nulidade, traduzido na falta de atribuições do recorrido e do Gestor do Programa Pessoa, já que a "competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, nº 1, do Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 33° do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133° e do art. 2° , ambos do CPA ." Como resulta da matéria de facto dada como provada, a acção de formação em causa nos autos foi apresentada pela recorrente em 19.7.95 (ponto 1) e aprovada em 20.12.95 e o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do montante do saldo final, por despacho do Gestor do Programa Pessoa, que fixou em Esc. 15.063.728$00 o montante das despesas finais ilegíveis e ordenou a devolução da quantia de Esc. 4.136.272$00 (ponto 9). Trata-se de um tema recorrente na jurisprudência deste Tribunal, podendo ver-se, como simples exemplos, os acórdãos da Secção de 24.3.04 no recurso 750/02, de 3.6.04 no recurso 623/02, de 15.6.04 no recurso 47867, de 8.7.03 no recurso 47869, e do Pleno, de 28.10.04 no recurso 47869 (este até respeitante à mesma recorrente dos presentes autos e que confirmou o da secção igualmente indicado) e de 16.12.04 no recurso 48328. Como os fundamentos que os suportam e mantêm inteiramente válidos, ir-se-á transcrever as partes pertinentes do acórdão da Secção de 8.7.03: "Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho. De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8.º, n.º 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (…) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12.º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17.º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais ( artigo 24.º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25.º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34.º). Pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6.º, n.º 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacifica jurisprudência deste STA (vd., por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e de 4/6/2003, proferidos nos recursos n.ºs 45917, 45749 e 48235 , respectivamente). Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa. O artigo 33.º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que: " 1 - As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores. 2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor. 3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia. " Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente. Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia (...). O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra. A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário. Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa. O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado. Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições. Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou ( que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade ( artigo 133.º , n.º 2, alínea b) do CPA ). " Neste sentido decidiram também os acórdãos deste STA de 25/11/03 e de 14/1/04, proferidos nos recursos n.ºs 48328 e 48015, respectivamente ." Aplicando esta doutrina ao caso sub judice, impõe-se concluir pela procedência da conclusão A. das alegações da recorrente e pela consequente verificação da nulidade do acto impugnado imputada à falta de atribuições do recorrido, ficando prejudicado o conhecimento dos restantes vícios. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso e em declarar nulo o acto impugnado. Sem custas. Lisboa, 23 de Junho de 2005. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Pais Borges.