0808/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O interessado a quem um acto haja recusado legitimidade procedimental tem legitimidade processual para o acometer nos tribunais, pois a questão relativa à existência daquela primeira legitimidade será a própria questão «de meritis» a discutir em juízo. II – Sendo assim, o requerente de um pedido de licenciamento de obras que viu o respectivo procedimento suspenso por um acto que, para além do mais, se fundou no facto de não estar suficientemente comprovada a dominialidade dele sobre o terreno onde a construção se erigiria tem legitimidade processual para acometer em juízo a legalidade desse acto.

A..., identificado nos autos, veio, «por si e na qualidade de cabeça-de-casal da herança indivisa aberta por óbito de sua mulher B... », interpor recurso contencioso da deliberação da CM Ourém, de 11/12/2001, que suspendeu a apreciação do processo camarário que ele iniciara e que tendia ao licenciamento da construção de um edifício destinado a unidade hoteleira. A fls. 98 e ss., o TAC de Coimbra rejeitou o recurso contencioso em virtude de o recorrente não deter a propriedade plena do imóvel onde se erigiria a construção e, por isso, carecer de legitimidade processual activa. Contra o assim decidido, o recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional em que ofereceu as conclusões seguintes: A – Vem o presente recurso interposto da, aliás, douta sentença do TAF de Coimbra que julgou improcedente o recurso de anulação da deliberação da CM Ourém de 11/12/2001, que «manteve a suspensão» da apreciação do processo n.º 2328/99. B – Este processo respeita à pretensão do ora recorrente de construir um imóvel destinado a unidade hoteleira em terreno urbano de que é proprietário. C – Esta pretensão viria a ser objecto de uma deliberação camarária que aprovou o projecto de arquitectura proposto. D – A aprovação do projecto de arquitectura implicou a verificação da sua conformidade com o Plano de Urbanização de Fátima (ratificado pela Portaria n.º 633/95 , de 21/6), bem como com as normas legais e regulamentares em vigor e, ainda, sobre o aspecto exterior do edifício e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem. E – Traduziu-se, ainda, na prática de um acto administrativo constitutivo de direitos (acórdãos do STA de 13/5/99, proc. n.º 40.096, e de 16/5/01, proc. n.º 46.227). F – Porém, de forma inopinada e por ofício datado de 3/1/02, remetido por correio simples, foi o ora recorrente notificado (o termo utilizado no ofício é «informado») de que a CM Ourém, em reunião de 11/12/01, havia deliberado, por unanimidade, manter a suspensão da apreciação do processo, alegando, para tanto e tão somente, uma difusa, inconcretizada e virtual «necessidade de definição do perfil da Av. D. José Alves Correia da Silva» (doc. 2 da petição de recurso). G – Esta deliberação surgiu na sequência da apresentação pelo particular, ora recorrente, dos projectos de especialidade, cumprindo, deste modo, o seu dever de promover o andamento do processo gracioso com vista à obtenção do licenciamento final. H – Só que não foi o ora recorrente notificado para se pronunciar nos termos impositivos em que dispõe o art. 100º do CPA . O que inquinou o acto com o vício de violação de lei. J – E devia tê-lo sido, porquanto estavam em causa direitos adquiridos e L – Não foram afastados, nem estavam preenchidos, os requisitos que podem justificar a dispensa de audiência prévia. M – Acresce que a suspensão da apreciação de processos de operações urbanísticas por parte das autoridades administrativas com competência para procederem a essa apreciação exige que tivessem sido aprovadas medidas preventivas, nos termos do disposto no DL 794/76 , de 5/11, nomeadamente dos seus arts. 7º e 8º . N – Ou exige que, ao abrigo do disposto nos arts. 107º e ss. do DL 380/99 , de 22/9, a Assembleia Municipal tivesse aprovado medidas preventivas. O – O que não sucedeu. P – E, fora as situações consagradas em medidas preventivas, inexiste a figura da «suspensão de apreciação». Q – Verifica-se, assim, que o acto recorrido padece de ausência de fundamentação de direito e de deficiente fundamentação de facto. R – Na sua contestação, a recorrida nem sequer tentou demonstrar a legalidade da deliberação. S – Antes se limitou a suscitar uma questão de pretensa ilegitimidade do recorrente para deduzir a pretensão construtiva e para litigar nos autos. T – Mas, se a recorrida, no âmbito das suas competências, considerou o particular legitimado para deduzir a pretensão construtiva, a ponto de lhe ter aprovado o projecto de arquitectura, não pode mais tarde, em sede de recurso contencioso, vir alegar uma ilegitimidade. U – Até porque, como resulta claramente do processo administrativo, a deliberação camarária de aprovação do projecto de arquitectura é posterior à demonstração que o particular ora recorrente fez de que era titular da totalidade do prédio. V – Mas, na sua douta sentença, o tribunal «a quo», de forma nitidamente ambígua, imputa esses factos como tendo constituído o fundamento para a decisão camarária («a recorrida não poderia ter procedido doutro modo...»). X – Estando em causa o acto administrativo da autoria da CM Ourém, que manteve a suspensão do procedimento de licenciamento, é sobre os fundamentos da autoridade recorrida invocados no momento da prolação do acto que há-de recair a apreciação jurisdicional. A CM Ourém contra-alegou, tendo formulado as conclusões seguintes: 1 – O recorrente falseou os pressupostos de facto no processo administrativo, indicando mais área do que aquela de que é proprietário. 2 – Não junta certidão da Conservatória comprovativa da titularidade dos terrenos. 3 – Não é proprietário de toda a área que indica como sua. 4 – Além de não ser proprietário exclusivo dos prédios que eram da herança. 5 – A própria herança apenas detinha 8/10 de um dos prédios indicados como área do edifício a construir. O prédio a licenciar prejudica o índice de construção dos prédios vizinhos. 7 – O recorrente apenas detém um simples contrato-promessa sobre uma parcela de um dos prédios a edificar. 8 – Assim, o recorrente é parte ilegítima neste processo. Já neste STA, o Ex.º Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso, por considerar manifesta a legitimidade processual do recorrente para acometer um acto praticado num procedimento por si requerido. À decisão a tomar no presente recurso jurisdicional interessam os seguintes factos: 1 – Em 12/7/99, o aqui recorrente requereu ao Presidente da CM Ourém o licenciamento da construção de um edifício destinado à instalação da uma unidade hoteleira, obra essa a implantar no que ele identificou como um «prédio urbano» situado na Av. D. José Alves Correia da Silva, na Cova da Iria. 2 – Esse requerimento deu origem ao processo de obras n.º 2328/99, da Divisão de Habitação e Urbanismo daquela câmara. 3 – Em 6/2/01, a CM Ourém aprovou o respectivo projecto de arquitectura. 4 – Seguidamente, o aqui recorrente apresentou os projectos das especialidades. 5 – No Departamento Técnico de Obras e Urbanismo da referida Divisão de Habitação Urbanismo foi emitida a informação n.º 1374/01 em que se alertava para a necessidade de o edifício a erigir dever «respeitar um afastamento de 22 m ao eixo da Av. D. José Alves Correia da Silva de forma a salvaguardar o alinhamento de construções existentes» a sul e dever ainda salvaguardar «um afastamento mínimo de 18 m ao lancil interior da rotunda prevista». 6 – Ante o teor desta informação, a CM Ourém, em 28/8/01, deliberou «promover reunião urgente em Ourém com o Gabinete ...». 7 – No já referido Departamento, foi emitida a informação n.º 1573/01, em que se assinalava a conveniência de se terem «em consideração os alinhamentos que virão a ser definidos pelo projecto de requalificação» da Av. D. José Alves Correia da Silva. 8 – A propósito desta informação, a CM Ourém, em 27/11/01, deliberou convocar o ora recorrente «para a reunião da câmara do próximo dia 11 de Dezembro, às 14.30 horas, para abordagem de algumas questões respeitantes ao processo». 9 – Em 11/12/01, a CM Ourém emitiu a deliberação seguinte: «Em face da necessidade de definição do perfil da Av. D. José Alves Correia da Silva, mantém-se a suspensão de apreciação do processo. Em virtude de o projecto aprovado ter partido do pressuposto de que os afastamentos ao terreno confinante de ... estavam garantidos pelo contrato-promessa de compra e venda constante do processo a folhas 179, 180 e 181 e dado que este documento não é comprovativo da legitimidade, delibera-se informar o requerente de que não poderá haver licenciamento da obra sem que seja apresentada certidão comprovativa da legitimidade.» Passemos ao direito. O presente processo radica num procedimento administrativo iniciado pelo aqui recorrente e tendente ao licenciamento de uma determinada construção. E o acto contenciosamente recorrido consiste na deliberação camarária que assumiu «expressis verbis» a suspensão do referido procedimento, fazendo-o por dois motivos: por não estar devidamente definido «o perfil da Av. D. José Alves Correia da Silva» e por o requerente não ter apresentado nos serviços camarários um qualquer documento que perfeitamente comprovasse a sua «legitimidade» procedimental. A decisão «a quo» ponderou que o recorrente – tanto na data em que iniciou o procedimento administrativo cuja suspensão foi afirmada pelo acto, como na ocasião em que interpôs o recurso contencioso dos autos – não era proprietário único dos prédios em que se erigiria a construção a licenciar. E, daí, o Sr. Juiz concluiu que o recorrente carecia de legitimidade para recorrer, motivo por que rejeitou o dito recurso contencioso. Mas é patente o vício de «non sequitur» de que tal raciocínio enferma, pois a conclusão não flui das premissas que a implicariam. Com efeito, a ser verdade que o aqui recorrente tinha de ser comprovadamente proprietário pleno dos ditos imóveis para deter legitimidade procedimental, seguir-se-ia que o acto acertara no ponto em que dissera precisamente isso. Mas a circunstância de o acto estar certo ou errado no todo ou em parte é algo que concerne à sua legalidade e ao mérito do recurso contencioso, questão essa que se não confunde com o problema meramente formal da legitimidade processual activa. O aqui recorrente deterá legitimidade para interpor o recurso contencioso dos autos se neste porventura se apresentou como o titular de um direito ou de um interesse legalmente protegido que tivesse sido directamente lesado pelo acto em causa (cfr. o art. 821º, n.º 2, do Código Administrativo). Ora, tendo em conta que foi o ora recorrente quem requereu o licenciamento da obra na CM Ourém; que, por isso mesmo, foi ainda ele quem passou a figurar no respectivo procedimento como o interessado directo no seu desfecho; e que foi ele, afinal, o destinatário único da deliberação que se pronunciou sobre a suspensão do processo camarário, não pode duvidar-se da legitimidade do ora recorrente para vir a juízo questionar a legalidade da mesma deliberação. Portanto, a decisão «sub censura» amalgamou a legitimidade procedimental e a legitimidade processual, confundindo questões de fundo com questões de forma – pelo que não surpreende que tais equívocos tenham acarretado uma pronúncia judicial errónea e merecedora de revogação. Aliás, assinalaremos que a alegação de recurso e a contra-alegação navegaram nas mesmas águas, descentrando a discussão para problemas diversos do único que estava em causa neste recurso – e que, como vimos, exclusivamente consistia em o recorrente deter, ou não, interesse directo em pedir a anulação do acto impugnado. Ora, como o tribunal não pode ocupar-se de questões destituídas de pertinência, fica explicado o motivo por que não abordamos as várias matérias excrescentes e inúteis à economia do recurso sobre que o recorrente e a recorrida indevidamente divagaram. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Coimbra onde prosseguirão os seus normais termos, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar. Sem custas. Lisboa, 23 de Novembro de 2005. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.