01228/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Tribunal de Contas não tem apenas funções jurisdicionais mas também funções de outra natureza, como as de «dar parecer sobre a Conta Geral do Estado».

II- Mas, nem por isso, deixa de ser um órgão de soberania, independente, não inserido na Administração Pública e que funciona estrutural e funcionalmente como um tribunal financeiro.

III- A expressa exclusão a que alude o art. 4º nº 2 al. a) do ETAF do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal da apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal não exclui a necessidade de aferir se estão em causa questões de natureza administrativa e não quaisquer outras.

IV- Os relatórios de auditoria que competem ao Tribunal de Contas nos termos do artigo 5.º al. g) da Lei /2006 e que contenham juízos de censura não constituem qualquer das sanções financeiras tipificadas na LOPTC como infrações financeiras, antes constituindo juízos técnicos que não têm eficácia ablativa na esfera jurídica pessoal e patrimonial do visado.

V- Apenas quando contiverem evidenciação «de situações integradoras de eventuais infrações financeiras» é que os mesmos constituem fundamento e pressuposto processual para o Ministério Público requerer julgamento e eventual condenação em multa ou em reposições previstas nos artigos 59º nº 2 a 65 da LOPTC.

VI- E, nesse caso, poderão os responsáveis ser julgados em processo jurisdicional e condenados em multa e ou em reposição na 3ª Secção do Tribunal de Contas.

A. ......vem impugnar a deliberação de 17/6/2015 do Pleno da 2ª Secção do Tribunal de Contas que aprovou o relatório final da Auditoria ao Município de Vila Nova de Gaia de 2008 a 2012.

Para tanto alega que a referida deliberação é nula, ou caso assim se não entenda, anulável por serem ilícitos os juízos de censura na mesma formulados já que assentam em pressupostos nunca anteriormente relatados aos responsáveis políticos pelos serviços técnicos competentes e por isso nunca considerados nas suas decisões.

O Tribunal de Contas responde por exceção invocando a exclusão da jurisdição administrativa para a matéria dos autos por não competir aos Tribunais da Jurisdição Administrativa a apreciação de matérias da competência de tribunais pertencentes a outras jurisdições como é o caso do Tribunal de Contas e face ao art. 212º nº3 da CRP e ao art. 4º do ETAF.

Notificado o autor vem o mesmo pugnar pela improcedência da exceção já que a deliberação impugnada ao aprovar o relatório final de auditoria lhe aplicou diversos juízos de censura, que constituem atos sancionatórios que foram proferidos em sede de jurisdição administrativa do Tribunal de Contas.

Notificado o Ministério Público junto deste STA, em 13.11.015, nos termos e para os efeitos do art. 85º nº5 do CPTA, não foi emitido qualquer parecer.

Por despacho do relator de fls 166 e seguintes, e nos termos do art. 87º do CPTA, foi julgada procedente a exceção invocada e declarada a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da ação dos autos e absolvido o réu da instância.

O autor vem reclamar deste despacho de 18/2/06 invocando que discorda da decisão reclamada já que não se verifica parte do fundamento da decisão por não existir qualquer processo de responsabilidade a ser julgado na 3ª secção do Tribunal de Contas para além de que o ato impugnado é um ato materialmente administrativo.

Então vejamos.

Invoca o réu que, sendo o Tribunal de Contas um órgão jurisdicional e o órgão supremo da fiscalização das despesas públicas e julgamento de contas, é da sua exclusiva competência a apreciação destas matérias.

Contrapõe o autor que o Tribunal de Contas para além de funções jurisdicionais tem funções administrativas de controle financeiro e que estas implicam a prática de atos eminentemente administrativos.

E que será o caso da deliberação em causa que lhe aplica uma sanção atípica e inominada lesiva do seu direito ao bom nome, imagem e direitos de personalidade.

Então vejamos.

Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais".

Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.

Nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59).

E, nos termos do nº 2 al. a) do referido preceito:

“2- Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de...:

“b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa

e fiscal;

Desde logo a expressa exclusão do âmbito da jurisdição administrativa de um concreto tipo de litígios não implica, só por si, a competência para qualquer outro tipo de litígios, a contrario.

A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212 nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas”.

A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j. nº 10/11; Ac. S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87,B.M.J. nº 364/591)

Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada."

Daí que a expressa exclusão supra referida do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal da apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal não signifique a competência deste STA para qualquer decisão de outro tribunal que não seja decisão jurisdicional.

E isto não envolve qualquer inconstitucionalidade, pois é imperioso e natural que a jurisdição dita «administrativa» se ocupe de questões desse mesmo género, e não de outras quaisquer.

Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos e se, atentos os pedidos e a causa de pedir, estamos na presença de um ato administrativo.

Para aferir da competência deste STA para conhecer da matéria dos autos comecemos por nos ater à natureza do Tribunal de Contas, nomeadamente no âmbito das competências aqui em causa.

Desde logo a CRP de 1976, no seu artigo 209º refere que:

“Organização dos tribunais

Artigo 209.º

(Categorias de tribunais)

1. Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais:

a) O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância;

b) O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais;

c) O Tribunal de Contas.

2. ...3. ...4....”

Pelo que, o Tribunal de Contas é definido como um verdadeiro Tribunal e, por isso, órgão de soberania ao lado de todos os outros órgãos de soberania considerados no art. 110º da CRP e ao qual se aplicam os princípios gerais constitucionalmente estabelecidos para os Tribunais, como os princípios da independência e da exclusiva sujeição à lei (art.º 203º), o direito à coadjuvação das outras entidades (art.º 202º), os princípios da fundamentação, da obrigatoriedade e da prevalência das decisões (art.º 205º) e da publicidade (art.º 206º).

E, vem definido na lei como um tribunal especializado, de natureza financeira, profundamente diferente das demais categorias de tribunais em matéria de competências.

Na verdade, e como resulta do art. 214º da CRP:

“Artigo 214º

1. O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente:

a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social;

b) Dar parecer sobre as contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira;

c) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei;

d) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por lei.”

2.

3. O Tribunal de Contas pode funcionar descentralizadamente, por secções regionais, nos termos da lei. 4. ...”

Resulta, assim, deste preceito constitucional que o Tribunal de Contas não tem apenas funções jurisdicionais mas também funções de outra natureza, como as de «dar parecer sobre a Conta Geral do Estado».

Mas, tal não significa que não seja um órgão de soberania, independente, não inserido na Administração Publica e que funciona estrutural e funcionalmente como um tribunal financeiro.

E, tal também resulta da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, Lei n.º 48/2006, de 29/08 (retificada ao tempo pela Lei n.º 2/2012, de 02/01 e atualmente pela Lei n.º 20/2015, de 09/03) que alterou a Lei n.º 98/97 de 26 /08.

Como resulta da mesma:

“Funções, jurisdição e competência

Artigo 1.º

Definição e jurisdição

1- O Tribunal de Contas fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, aprecia a boa gestão financeira e efectiva responsabilidades por infracções financeiras.

2- O Tribunal de Contas tem jurisdição e poderes de controlo financeiro no âmbito da ordem jurídica portuguesa, tanto no território nacional como no estrangeiro.

3- Sempre que se verifique conflito de jurisdição entre o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Administrativo, compete ao Tribunal dos Conflitos, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e constituído por dois juízes de cada um dos tribunais, dirimir o respectivo conflito.

Artigo 2.º

Âmbito de competência

1- Estão sujeitas à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas as seguintes entidades:

a) O Estado e seus serviços;

b) As Regiões Autónomas e seus serviços;

c) As autarquias locais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas;(...)”

E, de todo o conteúdo desta Lei resulta clarificado o quadro de competências constitucionalmente definido para o Tribunal de Contas como sendo essencialmente o de controlo dos dinheiros e valores públicos que assegure ou garanta a legalidade, a regularidade e a boa gestão dos mesmos.

Assim como que funciona como um verdadeiro Tribunal Financeiro mesmo que nem todas as suas competências sejam jurisdicionais.

Na verdade, compete ao Tribunal de Contas nos termos do artigo 5.º al. g) da Lei /2006 de “Realizar por iniciativa própria, ou a solicitação da Assembleia da República ou do Governo, auditorias às entidades a que se refere o artigo 2.º.”

Sendo que, compete à 2ª Secção no âmbito da fiscalização sucessiva e concomitante da atividade financeira, nos casos previstos na lei, aplicar multas e relevar a responsabilidade financeira. (art. 65º e seguintes da referida lei).

Para além de, e como resulta dos artigos 66º e 77º nº 4 da LOPTC, aos Juízes da 2ª Secção a quem são atribuídas áreas de responsabilidade, também compete, para além das inerentes tarefas de coordenação e controlo, aplicar multas por efetivação de responsabilidades não financeiras.

Ou seja, todas estas competências dos Juízes da 2ª Secção de aplicação de medidas de censura e multa (por razões financeiras ou não) não implica que se esteja perante atos de natureza administrativa ou perante um processo de contraordenação ou sancionatório, ao qual seja aplicável o disposto no n.º 10 do artigo 32.º da CRP e que, por isso, possam ser sindicados na Jurisdição Administrativa.

Uma auditoria é um exame ou verificação de uma dada matéria tendente a analisar a sua conformidade com determinadas regras, normas ou objetivos.

E essa aferição, no caso do Tribunal de Contas, não deixa de ser um juízo de controle financeiro por um Tribunal ao qual não são aplicadas as normas do Código do Procedimento Administrativo nem o artigo 267.º da CRP sob a epígrafe “Estrutura da Administração” e inserido no Capítulo IX “Administração Pública”.

Pelo que, não é por isso que daí resulta qualquer recurso para este STA.

De qualquer forma sempre se diga que os juízos de censura que resultam do relatório de auditoria aqui em causa não constituem qualquer das sanções financeiras tipificadas na LOPTC como infrações financeiras.

Tratam-se de juízos técnicos que não têm eficácia ablativa na esfera jurídica pessoal e patrimonial do recorrente, mas apenas um juízo desfavorável, como o são os juízos negativos que por isso implicam censura.

Estão aqui em causa juízos de desconformidade e censura relativamente a situações constantes das observações e juízos de auditoria justificadas com as razões de facto e de direito e financeiras e contabilísticas.

Mas, os mesmos não têm eficácia ablativa na esfera jurídica dos auditados a não ser se contiverem evidenciação «de situações integradoras de eventuais infrações financeiras» que constituam fundamento e pressuposto processual para o Ministério Público requerer julgamento e eventual condenação em multa ou em reposições previstas nos artigos 59º nº 2 a 65 da LOPTC.

Pelo que, a natureza contravencional ou sancionatório, ao qual seja aplicável o disposto no n.º 10 do artigo 32.º da CRP só ocorrerá nos processos para efetivação de responsabilidades financeiras, o que não é o caso.

As garantias relativas aos artigos 31º nº 2 e 10º da Constituição estão asseguradas na LOPTC já que os Relatórios de Auditoria aprovados pela 2ª Secção onde «sejam evidenciadas situações de facto e de direito integradoras de eventuais infrações financeiras», e seja requerida pelo Ministério Publico, em processo jurisdicional a correr termos na 3ª Secção quer em 1ª instância, quer em 2ª instância, implicarão o julgamento de responsabilidades financeiras, tendo em vista a eventual condenação em multa ou em reposição (sanções financeiras tipificadas a aplicar em processo jurisdicional), nos termos do artigo 89º e seguintes da LOPTC.

Não está, pois, prevista na lei qualquer recurso das decisões nos Relatórios de Auditoria quando da mesma não resulte sanção financeira.

E, apenas quando tal aconteça, o que não é o caso, e tenha sido requerido o julgamento pelo Ministério Público, com base em Relatório de Auditoria aprovado pela 2ª Secção, onde sejam evidenciadas «situações de facto e de direito integradoras de eventuais infrações financeiras» poderão os responsáveis ser julgados em processo jurisdicional e condenados em multa e ou em reposição na 3ª Secção.

Caso em que, de qualquer forma, não estaria em causa a competência deste tribunal mas antes da 3ª Secção do Tribunal de Contas.

O que significa que, se o Ministério Público não tiver requerido o julgamento, não resulta qualquer sanção financeira para o aqui reclamante e portanto não existe previsão de sindicância de relatório que acaba por não ter qualquer repercussão financeira na esfera do aqui reclamante.

Portanto, o facto de, no caso concreto, não existir qualquer processo de responsabilidade a ser julgado na 3ª secção do Tribunal de Contas, em nada contende com os referidos fundamentos para a falta de previsão na lei de qualquer recurso das decisões nos Relatórios de Auditoria, quando da mesma não resulte sanção financeira.

Pelo que, é de manter o despacho reclamado.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em manter a decisão reclamada e declarar a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da ação dos autos com a consequente absolvição da instância do réu.

Custas pelo autor.

Notifique.

Lisboa, 28 de Abril de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.