Cumpre decidir:
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4 – MATÉRIA DE FACTO:
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
I - A interessada particular, A..., Ld.ª, com sede em Folgosinho, Gouveia, requereu em 29-02-1996 ao Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, a aprovação de um projecto de construção de um edifício, destinado a habitação, comércio e garagens, sito na Av.ª ... (...), Estrada da ..., freguesia de S. Julião, em Gouveia – cf. teor de fls. 12 a 16 dos autos;
II - Do projecto apresentado, resulta que o edifício a construir é constituído por 5 pisos, na sua máxima altura, a saber: por apartamento comercial no piso 0 e por 4 andares habitáveis, cada um com dois apartamentos e, na parte mais baixa, por garagens no piso 0 e, 3 andares destinados a habitação, num total de 12 apartamentos, sendo 1 T1, 2 T2, 7 T3 e 2 T4, para além da construção de 4 garagens e 12 arrecadações – cf. teor de fls. 12 a 16 dos autos;
III - No âmbito do processo n.º 325/96, de 15 de Março de 1996, o Serviço Técnico de Obras, Urbanismo e Habitação (STOUH), emitiu a informação que constitui fls. 17 dos autos, que aqui se dá por reproduzido e, juntou ainda uma planta que definia como alinhamento, o da moradia pertencente ao então interessado particular, ... (já falecido) e, definia também, a zona de passeios e o estacionamento, bem como, a mancha de ocupação, cérceas e afastamentos às construções vizinhas, para garantir o cumprimento das normas do RGEU, que o projecto não possuía – cf. teor de fls. 18 dos autos;
IV - A interessada particular, A... Lda., na sequência da notificação da Inf.ª anterior, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, em 19 de Abril de 1996, a exposição cuja cópia constitui fls. 19 dos autos, manifestando desacordo com a mesma e, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido;
V - Em 30 de Julho de 1996, a interessada particular, A..., Lda., apresentou novo projecto de construção de edifício para habitação e comércio, em relação ao projecto referido em 2), procedendo às seguintes alterações: foram suprimidas 4 garagens do r/c e, acrescentaram mais um espaço para comércio; em relação ao estabelecimento, foi proposto a sua execução em terreno anexo, ficando por alterar os demais elementos referidos na Inf.ª dos STOUH, designadamente, quanto ao índice de construção do PGU, estacionamento compatível com o RGEU de Gouveia e, respeito pelo RGEU nos afastamentos em relação aos edifícios vizinhos – cf. teor de fls. 20 a 26 dos autos;
VI - Esta alteração do projecto referida em 5) não foi submetida a parecer dos STOUH.
VII - A interessada particular, A..., Ld.ª, em Agosto de 1996, apresentou ao Presidente da C.M.G., “o projecto de arquitectura referente à construção de um edifício destinado a garagens e arrecadações”, que foi deferido mediante despacho proferido pelo recorrido em 22-08-1997 – cf. teor de fls. 27 a 30 dos autos;
VIII - Por despacho proferido pelo Presidente da C.M.G. em 26-09-1996, o projecto de construção de habitação, foi deferido – cf. teor de fls. 12 dos autos;
IX - Este despacho de 26-09-1996, foi dado a conhecer pelo Presidente da C.M.G. à Câmara Municipal de Gouveia, em reunião ordinária realizada no dia 01 de Outubro de 1996 – cf. teor de fls. 31 e 32 dos autos;
X - Em 31 de Dezembro de 1996, foi emitido o alvará de construção n.º 794/96, no âmbito do Proc. n.º 325/96;
XI - O terreno da construção licenciada situa-se junto a uma Estrada Nacional (n.º 232) que constitui rua de aglomerado populacional com mais de 150 metros de comprimento, no perímetro urbano definido pelo PGU de Gouveia, em Zona Urbana Existente;
XII - Entre a ex-JAE e a C.M.G. em 26 de Novembro de 1996, foi assinado o “ACORDO DE COLABORAÇÃO A CELEBRAR ENTRE A JUNTA AUTÓNOMA DE ESTRADAS E A CÂMARA MUNICIPAL DE GOUVEIA”, PARA EXECUÇÃO DA OBRA: “EN 232 – VARIANTE A GOUVEIA”, nos termos constantes de fls. 82 e 83 dos autos.
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5 - DIREITO:
Vem impugnado nos presentes autos o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, datado de 26 de Setembro de 1996 que, a requerimento do co-recorrido A... Lda., aprovou o projecto de construção de um bloco de habitação e comercial, despacho esse a que o recorrente contencioso imputou violação do disposto nos artigos 8.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72, de 27 de Junho.
Entendeu-se na sentença recorrida, que a construção licenciada se localizava junto a uma estrada “ao tempo classificada como nacional” e “não tendo havido Parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro o acto recorrido padece do vício de nulidade”, “de acordo com o artº 8º nº 2 al. c) do DL 13/71, de 23/01, conjugado com o artº 1º nº 7 do DL 219/72, de 27/06”, o mesmo se verificando, nos termos da sentença recorrida, “por força do facto de, as faixas de protecção (non aedificandi) entre os Km 24,4 e 27,54 da EN 232 (sendo que, a construção licenciada se situa ao Km 26), serem nos termos do disposto no artº 9º nº 3 do Reg. PDM (...) por estarmos perante uma estrada nacional, que atravessa um aglomerado populacional, remete para os planos de urbanização de pormenor ou alinhamento, que face à inexistência, remete por seu turno, para as disposições previstas pelo DL nº 13/71 de 23/01, que igualmente impõe a consulta e parecer prévia da CCRC, que não existiram”.
E acrescenta : “... também não se mostram cumpridos, os afastamentos constantes do artº 9º nº 1 do Reg. do PDM de Gouveia, o que igualmente acarreta a nulidade, face ao disposto no artº 52º nº 2 al. b) do DL 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL nº 250/94 de 15/10”.
Por fim, quanto à possibilidade de validar o acto “nulo” ao abrigo do disposto no artº 134º nºs 1, 2, e 3 do CPA entendeu-se na sentença recorrida que a aplicação de tal normativo se não aplicava a situações de licenciamento de obras e, ainda que assim se não entendesse, “sempre este pedido não poderia proceder, por inidoneidade do meio, ou seja, os interessados particulares, sempre teriam de intentar uma acção de reconhecimento de direito, não sendo este recurso contencioso o meio próprio para decidir tal questão”.
Referiu-se ainda na sentença que, quanto ao Protocolo a que se alude no ponto 12 dos factos provados e nos termos do seu nº 4, “a transferência do troço da EN nº 232, entre os Km 24,4 e 27,6, para a rede municipal só teria lugar quando da celebração do acto de adjudicação da “Variante a Gouveia”, pelo que, tendo o acto recorrido sido praticado em 26.09.1996 e a adjudicação ter de ser necessariamente posterior a esta data (data em que igualmente foi celebrado este Acordo, à data da prática do acto, aquele troço da EN ainda não tinha sido transferido para a rede municipal”.
Em conformidade concedendo provimento ao recurso, declarou nulo o acto contenciosamente impugnado.
Na respectiva alegação o recorrente, em bom rigor, não se insurge contra o assim decidido, nomeadamente no que respeita ao facto de a estrada em questão à data da prática do acto estar classificada como Estrada Nacional, bem como no que respeita ao facto de não ter sido emitido parecer do CCRC, nem aponta qualquer vício ou erro de julgamento ao decidido no sentido de que a situação de facto verificada à data da prática do acto impugnado eram aplicáveis as concretas disposições do DL 13/71 e 219/72 consideradas na sentença recorrida como determinantes da nulidade do acto impugnado.
Com efeito é o recorrente que continua a afirmar que a via “à data da emissão do acto, detinha uma determinada classificação (estrada nacional) daí decorrendo a sujeição do pedido de licenciamento à disciplina do DL 13/71, em especial à norma da alínea c) do n° 2 do art. 8° (obrigatoriedade de prévio parecer da CCRC)” (cf. conclusão IX).
O que o recorrente no essencial acaba por sustentar é que a via actualmente “detém uma outra classificação, que já não impõe a sujeição àquela disciplina jurídica (DL 13/71)” pelo que terá de se “considerar que o pressuposto em que assentou o vício apontado ao acto deixou de existir e, por tal, expurgado se deve julgar o apontado vício” considerando para o efeito que o “caso em apreço poder-se-á configurar como a de um acto originariamente inválido mas que, por alteração superveniente dos pressupostos de facto ter-se-á que considerar actualmente válido” (cfr. nomeadamente cl. IX e XI).
Ou seja o recorrente não contraria abertamente o decidido no sentido de que, perante os factos dados como demonstrados e o regime legal aplicável o despacho contenciosamente impugnado, no momento em que foi praticado, estava inquinado de vício gerador de nulidade.
5.1 - Entende no entanto o ora recorrente, que a sentença recorrida desprezou o conteúdo do protocolo a que se alude no ponto 12 da matéria de facto dada como provada e como tal não interpretou correctamente a lei, pois tendo sido alterada a classificação da Estrada Nacional (EN) 232, esta deixou de estar sujeita ao Decreto-Lei n.º 13/71, donde resulta que o pressuposto em que assentou o vício apontado ao acto deixou de existir e, por tal, expurgado se deve julgar o apontado vício, por força dessa alteração superveniente dos pressupostos de facto.
Tentando demonstrar essa alteração de classificação da via veio agora juntamente com as alegações ao recurso jurisdicional juntar a fls. 384 uma “DECLARAÇÃO” datada de 02.03.2005, subscrita pelo próprio recorrente – Presidente da Câmara Municipal de Gouveia – onde declara que “face ao conhecimento decorrente da relação institucional entre a Câmara Municipal de Gouveia e as «Estradas de Portugal», pode certificar-se que se encontra em execução a «Variante de Gouveia à EN 232», sendo no entanto esta empreitada de exclusiva responsabilidade das Estradas de Portugal”.
No que respeita à crítica que dirige à sentença recorrida não assiste qualquer razão ao recorrente.
Isto porque, como dela resulta, considerou-se na sentença recorrida que, no tocante ao Protocolo a que se alude no ponto 12 dos factos provados e nos termos do seu nº 4, “a transferência do troço da EN nº 232, entre os Km 24,4 e 27,6, para a rede municipal só teria lugar quando da celebração do acto de adjudicação da “Variante a Gouveia”, pelo que, tendo o acto recorrido sido praticado em 26.09.1996 e a adjudicação ter de ser necessariamente posterior a esta data (data em que igualmente foi celebrado este Acordo, à data da prática do acto, aquele troço da EN ainda não tinha sido transferido para a rede municipal”.
É assim manifesto que a sentença não desprezou o conteúdo do protocolo, como refere o recorrente.
Por outra via e independentemente de se saber se o referido protocolo ou mesmo o documento ora apresentado com as alegações do recurso jurisdicional, são suficientes para demonstrar se ocorreu (ou não) uma efectiva transferência do aludido “troço da EN nº 232” ou se ocorreu ou não uma diversa classificação desse mesmo troço, o certo é que no Direito Administrativo vigora o princípio tempus regit actum, em que a legalidade do acto é aferida face às circunstâncias de facto e ao quadro normativo vigente à data da sua prática e não face a circunstâncias de facto que venham a ocorrer após a data da prática do acto e com as quais o seu autor não podia contar.
Ou seja a sentença, ao contrário do alegado pelo recorrente considerou e atendeu ao que resultava do ponto 4 do protocolo estabelecido entre a ex-JAE e a Câmara Municipal de Gouveia, no que à transferência daquele troço da EN 232 para a rede municipal de estradas dizia respeito e que, por essa transferência ainda se não ter verificado à data da prática do acto, a ela não podia atender.
E, sendo assim, situando-se a construção em causa junto de uma estrada nacional, o respectivo licenciamento estava sujeito aos condicionalismos previstos no Decreto-Lei n.º 13/71, nomeadamente no que respeita ao prévio parecer do C.C.R. Centro, sendo que na falta deste parecer o acto impugnado é nulo, nos termos dos artigos 8.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71 e 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72 como, aliás, se entendeu na sentença recorrida.
5.2 - Considera ainda e em síntese o recorrente que, mesmo admitindo que era obrigatório o parecer do C.C.R. Centro, por força da alteração ao art.º 52.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, os actos administrativos praticados em matéria de licenciamento de obras particulares não precedidos da consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações fossem legalmente exigíveis, passaram a ser sancionados com a anulabilidade e não com a nulidade, pelo que quando o recurso foi interposto já se tinha esgotado o prazo para o recorrente invocar o regime da anulabilidade previsto no artigo 28.º, n.º 1, alínea c) da LPTA, donde resulta que, no caso sub judicio, estamos perante decisão de licenciamento tomada sem precedência de um parecer que era obrigatório que é sancionada com a mera anulabilidade do acto. Pelo que a sentença recorrida ao declarar a nulidade violou as disposições dos artigos 52.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 445/91, com a redacção do Decreto-Lei n.º 250/94 e 28 nº 1 al. c) da LPTA (cf. cl. XI a XV).
Não lhe assiste razão.
Desde logo o despacho contenciosamente impugnado foi declarado nulo por violar os artigos 8.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, conjugado com o artigo 1.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 219/72, diplomas estes que se dirigem de forma especial à protecção das estradas nacionais e cujo regime se sobrepõe ao regime geral do licenciamento de obras particulares regulado pelo DL 445/91.
Ou seja, a nulidade do acto deriva das aludidas normas dos DL 13/71 e 219/72 o que e desde logo afasta a aplicação ao caso em apreço do artº 52º do DL 445/91, sendo certo que, por as normas que determinaram a nulidade do acto impugnado não terem sido expressamente revogadas nomeadamente pelo DL 445/91 ou pelo DL 250/94, elas mantêm-se em vigor como, aliás, é reconhecido nomeadamente no artº 8º nº 2 do Regulamento do Plano Director Municipal de Gouveia, publicado no DR, I série-B, de 18/10/95, ou seja após a entrada em vigor do DL 250/94, de 15/10 que, como expressamente resulta do seu artº 10º, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995 (cf. ainda artº 7º nº 3 do Cód. Civil).
Pelo que a construção em referência, nos termos do referido na sentença recorrida só podia ser autorizada pela C. M. “após parecer favorável” da CCR nos termos do citado artº 8º nº 2/c) do DL 13/71. E, na ausência desse parecer não podia o despacho impugnado, deixar de ser declarado “nulo” face ao que determina o artº 1º/7 do DL 219/72, de 27/06, sendo irrelevante que o acto contrarie apenas uma ou diversas disposições legais susceptíveis de igualmente o poderem afectar de nulidade.
5.3 – Por fim, entende o recorrente, que é possível validar o acto em causa, nos termos do disposto no artigo 134.º, nºs 1, 2 e 3 do CPA, e que mesmo que o acto fosse nulo, a declaração de nulidade seria um acto inútil, pois as fracções já foram vendidas, havendo situações de facto estabilizadas na ordem jurídica.
Já se referiu que em contencioso administrativo a legalidade do acto é aferida face às circunstâncias de facto e ao quadro normativo vigente à data da sua prática.
Por outra via, face aos condicionalismos de facto existentes à data da prática do despacho contenciosamente impugnado e perante o quadro normativo aplicável, concluiu-se na sentença recorrida que o despacho recorrido era nulo por três ordens de razões que não foram minimamente colocadas em crise pelo recorrente em sede de alegações, a saber: (i) - nulidade derivada do facto de não ter “havido Parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro... de acordo com o artº 8º nº 2 al. c) do DL 13/71, de 23/01, conjugado com o artº 1º nº 7 do DL 219/72, de 27/06”; (ii) – nulidade derivada do “facto de, as faixas de protecção (non aedificandi) entre os Km 24,4 e 27,54 da EN 232 (...) que igualmente impõe a consulta e parecer prévia da CCRC, que não existiu” e, (iii) – nulidade derivada do facto de se não mostrarem cumpridos “os afastamentos constantes do artº 9º nº 1 do Reg. do PDM de Gouveia, o que igualmente acarreta a nulidade, face ao disposto no artº 52º nº 2 al. b) do DL 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL nº 250/94 de 15/10”.
Assim, estando o acto inquinado de vício que determina a sua nulidade, essa “aparência de acto” nunca chegou a produzir qualquer efeito jurídico, sendo por isso insusceptível de ratificação, reforma ou conversão (cf. artº 134º/1 e 137º/1 do CPTA).
Em relação aos pretensos efeitos que alegadamente poderiam advir do acto nulo nos termos do disposto no artº 134º do CPA, aderimos ao que e a propósito se entendeu no acórdão deste STA de 16.01.2003, Rec. n.º 1316/02, onde se escreveu o seguinte:
“O art. 134º, nº 1 do CPA dispõe que “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, admitindo-se, no nº 3 do preceito, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”.
Esta possibilidade de atribuição de ”certos efeitos jurídicos” a situações de facto decorrentes de actos nulos tem em vista os chamados efeitos putativos, tradicionalmente admitidos relativamente aos funcionários ou agentes putativos, investidos por acto nulo, mas deve ser ponderada com extrema cautela, sendo imperioso distinguir entre “sanação de acto nulo” (legalmente impossível) e “admissão de certos efeitos decorrentes da manutenção prolongada de uma situação de facto”, à luz do interesse público da estabilização das relações sociais.
Por isso, importa reter que o nº 3 do art. 134º do CPA não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do acto nulo, o qual não é, segundo a jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo, passível de sanação jurídica.
Como já advertia Marcelo Caetano, “não se trataria de sanar um acto nulo, o que seria impossível, mas sim atribuir certos efeitos ao tempo decorrido” (Manual, pág. 421), sendo certo, por outro lado, como referem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, que “nem todo o acto nulo tem efeitos putativos” (CPA Anotado, 2ª ed., pág. 654).
Os denominados efeitos putativos, para além de deverem decorrer, em princípio, da necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, dependem, em grande parte, de períodos dilatados de tempo em que tais situações se verificam, não podendo, por razões de coerência do próprio instituto, beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 – Rec. nº 43.415).
Admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos, em benefício de quem (requerente do licenciamento e entidade licenciadora) foi responsável pelas ilegalidades geradoras dessa mesma nulidade.”.
É manifesto, pois, que os apontados requisitos se não verificam na situação sub judice, pelo que não podem tais efeitos ser considerados (...).”
Acresce que o acto impugnado foi praticado em 26.09.96 sendo que o recurso contencioso, onde na petição inicial foi imputado ao acto vício gerador de nulidade, foi instaurado no TAC em 25.05.2000, ou seja quando ainda não haviam decorrido quatro anos após a prática do acto.
Pelo que, na situação, atendendo ao curto lapso de tempo verificado entre a prática do acto e a sua impugnação contenciosa, nunca poderia ter aplicação o disposto no artº 134º nº 3 do CPA.
Termos em que se conclui pela improcedência das conclusões do recorrente e daí a improcedência do recurso jurisdicional.
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6 - Termos em que ACORDAM:
a)- Negar provimento ao presente recurso.
b)- Sem custas.
Lisboa, 7 de Novembro de 2006. – Edmundo Moscoso (relator) – Jorge de Sousa – São Pedro.
