0818/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não há relação de mera confirmatividade entre dois actos administrativos, ainda que decidam no mesmo sentido sobre a mesma pretensão ou sobre o mesmo aspecto da relação jurídica administrativa, desde que sejam diferentes os pressupostos de direito ou de facto relevantes.

II- O objecto imediato do recurso hierárquico é o concreto acto do subalterno que o interessado submete a reapreciação do superior. É ilegal o despacho que rejeita o recurso hierárquico por falta de objecto idóneo ( artº 173º/b) do CPA), com fundamento em que o fim último dos interessados é questionar um acto normativo anterior de que o acto do subalterno fez aplicação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

O Ministro das Finanças recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 10/1/02 ( fls. 72 e sgs) que concedeu provimento a recurso contencioso interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos e anulou o despacho do Secretário de Estado das Finanças de 18/7/2000, que rejeitara recursos hierárquicos interpostos pelos associados do Sindicato em defesa colectiva dos interesses individuais dos seus associados ..., ... e

Alega e conclui nos termos seguintes:

1. Os representados do ora recorrido sempre receberam a remuneração que a Administração Fiscal entendeu ser-lhes devida, mês após mês, de harmonia com o disposto no n.º 6 do art.º 3º do Dec. Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, não tendo oportunamente impugnado a pretensa ilegalidade, por omissão dos abonos a que entendiam ter direito.

2. O acto de processamento de abonos, expresso nos boletins, é um acto material e um acto jurídico individualmente concretizado, com um autor que conscientemente expressou a sua vontade, um destinatário objectivado e um objecto conhecido e concreto;

3. O quantitativo líquido que consta de cada boletim é rigorosamente igual ao valor do crédito depositado na conta aberta em nome do destinatário desse boletim;

4. Não faz sentido considerar não ter havido notificação de qualquer decisão tomada pela Administração a esse respeito e que os representados do recorrido devessem impugnar;

5. São os próprios representados do recorrido que dizem expressamente, na sua petição de recurso hierárquico, nos respectivos artºs 11º que ( ... o que está aqui em causa é a integração no NSR" e essa, como se viu, há muito estava consolidada;

6. Tão só sucede que neste momento, no uso de um poder discricionário, a Administração decidiu revê-la, não por motivo de ilegalidade, mas por mera oportunidade, não podendo ser imposta à Administração qualquer solução que não a por si escolhida, até porque esta não procedeu, contrariamente ao que vem alegado, a qualquer revogação do acto administrativo;

7. Em síntese, os representados do ora recorrido, ao não utilizarem em tempo útil os mecanismos processuais que a lei lhes facultava para reagir contra a situação definida pela Administração e que, em seu entender, ofendida os seus direitos, deixaram que os efeitos constitutivos se consolidassem na respectiva esfera jurídica, tornando-se agora inimpugnáveis, mesmo após a publicação do despacho conjunto;

8. Por outro lado, sendo certo que os actos processadores de vencimentos são actos jurídicos individuais e concretos, e que, também por isso, o recurso hierárquico subsequente é habilitante do presente recurso contencioso, nenhum desses actos é, como se viu lesivo de qualquer direito dos representados do recorrente, não se podendo falar em actos lesivos da Administração, pelo que o recurso contencioso é manifestamente ilegal, devendo tal ilação ter sido retirada pelo Acórdão recorrido.

O recorrido sustenta que havia dever legal de decidir o recurso hierárquico, salientando que não pode falar-se em confirmatividade quando, entre o acto de processamento de vencimento objecto de recurso hierárquico que motivou o recurso contencioso e os anteriores actos de processamento de vencimento se interpôs um despacho conjunto que alterou o enquadramento jurídico até aí definido.

A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer nos termos seguintes:

"A meu ver o recurso não merece provimento.

Tal como no recurso contencioso, a entidade ora recorrente alega de modo efabulatório, sem atender à realidade objectiva da lide, antes fixada em desvendar o que considera ser o intuito dos representados do recorrente "em termos práticos".

A censura que dirige nas conclusões da sua alegação aos interessados, por não terem impugnado em tempo actos de processamento dos respectivos vencimentos, afigura-se inócua para efeitos do presente recurso jurisdicional.

Nesta sede, importaria atacar a decisão proferida pelo tribunal "a quo", coisa que a entidade recorrente não faz.

Em decorrência, sendo omitido "qualquer reparo ao modo como foi decidida a questão abordada e julgada na decisão sob recurso, o recurso jurisdicional não pode vingar ( ac. STA (Pleno) de 8/10/98, Rec. 34.201).

2. Nos termos do art.º 713º/6 do CPC, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada no acórdão recorrido, para que se remete.

3. A situação que emerge da matéria de facto é, em resumo, a seguinte:

Pelo despacho conjunto n.º 943/99, do Secretário de Estado do Orçamento, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e do Secretário de Estado da Administração Pública, publicado no DR-II série, de 4/11/99, foi determinado que "em respeito do estabelecido no n.º 4 do art.º 3º do Decreto Lei n.º 187/90, de 7 de Junho ... seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras da administração tributária, devendo os efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 1 de Janeiro de 1999".

Os funcionários acima identificados recorreram hierarquicamente do acto de processamento do diferencial de integração efectuado ao abrigo desse despacho conjunto, reclamando que os efeitos deviam ser reportados a 1/10/89 e não, como foram, a 1/1/99.

Sobre esses recursos hierárquicos recaiu o despacho contenciosamente recorrido, que os rejeitou com fundamento na natureza genérica do despacho conjunto e na consequente inexistência de dever legal de decidir.

No recurso contencioso a autoridade recorrida suscitou, como obstativa ao conhecimento do mérito do recurso contencioso, a questão prévia da consolidação dos termos em que se efectuou a transição para o NSR por falta de impugnação oportuna dos sucessivos actos de processamento de vencimento e, além disso, insistiu na inexistência de dever legal de decidir face à natureza genérica do despacho conjunto.

A questão prévia foi julgada improcedente e o recurso foi provido, com anulação do acto impugnado, por erro nos pressupostos com violação do art.º 169º e 9º do CPA, uma vez que a entidade não conhecera dos recursos "... por se pressupor contrariamente a todas as evidências) que se estava a recorrer do despacho conjunto dos SEO, SEAF e SEAP, quando estavam em causa os actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração de 20/1/00 de ..., ... e ...".

3.1. Afirma a autoridade ora recorrente que, tendo-se os sucessivos actos de processamento de vencimento consolidado por falta de impugnação oportuna, o acto de processamento do diferencial de integração não poderá ser considerado um acto administrativo lesivo. Dito de outro modo, na parte em que não retroage os efeitos da revisão da transição para o "novo sistema retributivo" a data anterior a 1/1/99, o acto hierarquicamente recorrido seria confirmativo dos actos de processamento de vencimento correspondentes ao período de 1/10/89 a 1/1/99.

Não tem razão.

Entre outras considerações, o acórdão recorrido rejeitou a tese da autoridade recorrida com fundamento em que a existência do despacho conjunto publicado em 4/11/99 representou uma alteração dos pressupostos, juridicamente relevante, que faz com que o acto que, com base nele, procedeu à revisão do enquadramento dos interessados no NSR não possa considerar-se confirmativo.

Ora, este fundamento é exacto e, por si só, suficiente para que não possa afirmar-se dos despachos hierarquicamente impugnados que são confirmativos de quaisquer actos de processamento de vencimento anteriores, ainda que a estes pudesse imputar-se o conteúdo de definir, com força de caso resolvido, a situação dos interessados no que respeita à transição para o NSR. Não há relação de confirmatividade entre dois actos administrativos, ainda que decidam no mesmo sentido sobre a mesma pretensão ou sobre o mesmo aspecto da relação jurídica administrativa, se são diferentes os pressupostos de direito ou de facto relevantes. Revendo a situação, com base no despacho conjunto - seja qual for a sua natureza jurídica deste - o acto de processamento do diferencial de integração é um acto inovatório, administrativa ou contenciosamente impugnável, consoante a sua definitividade em razão da hierarquia.

Consequentemente, improcede este fundamento do recurso, sem necessidade de examinar a crítica que a autoridade ora recorrente faz aos demais fundamentos do acórdão quanto a esta questão.

4. A rejeição do recurso hierárquico arrancou do pressuposto de que os interessados impugnavam o despacho conjunto dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública de 9/3/99, publicado em 4/11/99, despacho este que se considerou não constituir um acto administrativo para efeitos do art.º 120º e 166º do CPA.

Este pressuposto contraria o que claramente consta dos requerimentos de interposição do recurso hierárquico. O objecto imediato do recurso hierárquico é o concreto acto do subalterno que o interessado submete a reapreciação do superior. Ora, cada um dos funcionários recorrentes diz, no respectivo requerimento de interposição, recorrer hierarquicamente "do acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração que recebeu em 20/01/2000". Consequentemente, é esse acto administrativo, e não o despacho conjunto, que constitui o objecto imediato do recurso hierárquico, pelo que não poderia a impugnação administrativa ser rejeitada por falta de objecto idóneo ou por inexistência do dever legal de decidir, como o foi.

Como bem salienta o parecer da Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta, a autoridade recorrida, ora recorrente, confunde questões de mérito da pretensão substantiva dos funcionários interessados com a questão que foi objecto de decisão no acórdão impugnado. Saber se a Administração, no acto de processamento da diferença a cada funcionário, estava ou não obrigada a retrotrair os efeitos remuneratórios dos novos termos da transição para o NSR a 1/10/89 é questão que respeita ao mérito da pretensão substantiva dos funcionários interessados ( é uma questão relativa a uma norma de relação material ). O vício do acto impugnado que se julgou procedente respeita aos pressupostos formais do procedimento administrativo ( art.º 173º/b) do CPA: rejeição do recurso hierárquico por falta de objecto idóneo).

5. Decisão

Pelo exposto, improcedendo ou ficando prejudicadas as conclusões da alegação da autoridade recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2003.

Vitor Gomes – Relator – Pais Borges – Freitas Carvalho