0596/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do disposto no artigo 8º, do Decreto-Lei nº 23. 465, diploma este aplicável às autarquias locais por força do artigo 2º, do Decreto-Lei

nº 45 133, de 13. 163, «As pessoas colectivas ou particulares que tenham para seu uso bens do estado, cedidos a título precário e ainda o que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qualquer indemnização».

II- Assim, é lícito, não dando lugar a indemnização dos ocupantes, o despejo de um prédio urbano, propriedade municipal e por aqueles ocupado a título meramente precário, com o fim de realização de obra pública, para que se torne necessária a demolição de tal prédio.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, B… e C…, todos melhor identificados nos autos, intentaram no Tribunal Administrativo de Circulo (TAC) de Lisboa acção administrativa comum, na forma ordinária, pedindo a condenação do Município de Lisboa no pagamento aos Autores (AA) de indemnização, no valor global de € 40.564,00, correspondentes a:

a) Indemnização, a título de danos não patrimoniais, à A. firma, no valor de € 25.564,00;

b) Indemnização, a título de danos não patrimoniais, ao A. B…;

c) Indemnização, a título de danos não patrimoniais, ao A. C….

A fundamentar esse pedido indemnizatório, invocaram existência de um acto ilegal, traduzido no despejo administrativo ordenado pelo Município, responsabilidade por facto ilícito, tendo em consideração o disposto no art. 2º, do DL 48051, de 21.11.67, e, ainda, responsabilidade do Réu (R.), pela prática de acto legal ou materialmente lícito, nos termos do art. 9, desse mesmo diploma legal.

A fls. 215, ss., dos autos, foi proferido saneador-sentença, que absolveu o R. dos pedidos formulados.

Inconformados com tal decisão, os AA. interpuseram o presente recurso, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões:

A) A sentença recorrida ignora a matéria fáctica atinente à prolação do despacho de 8 de Novembro de 2000 que determinou o despejo e aos fundamentos em que se funda, que são falsos, inexistindo o corpo fáctico em que assenta, para além de ter omitido a factualidade descrita na p.i. que evidencia que o despejo foi comunicado com escassos dias de antecedência e ainda antes da notificação aos interessados do teor integral daquele despacho, tudo como se concretiza no nº 1 das alegações.

B) O Tribunal de recurso conhece de facto, nos termos do art. 712° do C.P.C., pelo que deve dar como assente a factualidade acima enunciada ou, no mínimo, determinar a produção de prova no sentido do seu apuramento, uma vez que, se não se considerar apurada, não estão reunidos os pressupostos para ser proferido saneador-sentença.

C) Os fundamentos invocados no despacho de fls. 35 são falsos, não existindo realidade fáctica que lhes de corpo, o que acarreta a sua Inapelável ilegalidade.

D) O acto de 8 de Novembro de 2000 - bem como os que lhe sucederam até à execução do despejo em 15 de Janeiro de 2001 - constitui um puro artifício para fazer precipitar uma obra que não estava autorizada, nem licenciada: o elevador que o Dr. ... queria impor a Lisboa.

E) Sendo um acto destinado a preparar a execução de uma obra de enormíssimo reflexo na cidade de Lisboa à margem do planeamento da cidade e das regras que regem o respectivo licenciamento, é patente a sua nulidade.

F) Tal acto ofende – ainda para mais no concreto contexto fáctico em que foi decretado – o princípio da prossecução do interesse público, o princípio da protecção da confiança dos cidadãos, o princípio da proporcionalidade e o princípio da boa fé, não respeitando ainda interesses igualmente protegidos – decorrentes de uma situação contratual vigente há mais de 60 anos tudo nos termos do art. 266° da CRP.

G) Por outro lado, tendo-se imposto um despejo mesmo antes de garantir a direito dos administrados a informação acerca do teor do despacho que o determinava, ofendeu-se o direito a informação que o art. 268° da Constituição também acautela.

H) Estamos perante um acto ilícito gerador de responsabilidade civil, pelo que a sentença ora recorrida assenta num pressuposto erróneo.

Termos em que o recurso deve ser considerado procedente, com as legais consequências, designadamente para os efeitos do prosseguimento do processo a fim de se apurarem os concretos prejuízos advenientes desse comportamento ilícito.

O Município recorrido apresentou contra-alegação, pugnado pela manutenção da decisão recorrida.

Neste Supremo Tribunal Administrativo, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer, nos termos seguintes:

Em nosso entender a decisão impugnada deverá ser mantida.

Na alegação os recorrentes restringem a factualidade geradora de responsabilidade ao acto ilícito, abandonando a tese do acto lícito defendida na petição.

Tal como entendeu a sentença, o acto que ordenou o despejo, bem como os subsequentes actos de execução, são actos legalmente permitidos, na medida em que a ocupação do prédio em causa se fazia a título precário, estabelecendo a própria lei, para casos como este, que a entrega do imóvel deverá ser feita no prazo de sessenta dias, sob pena de despejo imediato, sem direito a indemnização - cf. as disposições conjugadas do art° 80 do DL no 23465, de 18.01.1934 e do art°21 do DL n°45133, de 13.07.1963.

Segundo os recorrentes, a sentença ignorou a matéria fáctica respeitante ao despacho que determinou o despejo e aos respectivos fundamentos, que são falsos, inexistindo o corpo fáctico em que assenta. Defendem que o acto de despejo ofende o princípio da prossecução do interesse público, o princípio da protecção da confiança dos cidadãos, o princípio da proporcionalidade e o princípio da boa fé.

Não têm razão, a nosso ver.

Nos termos da proposta de 2000.11.08, em que se fundou o acto que ordenou o despejo, a desocupação do imóvel em causa tornava-se necessária para efeitos de execução do plano de remodelação da Baixa.

No âmbito da execução desse plano estava prevista a construção de um elevador que daria acesso ao Castelo de São Jorge, como era, então, do conhecimento público, e, se extrai do despacho a que respeita o ponto 7 da matéria de facto.

Segundo este despacho, da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, a Câmara, no âmbito da promoção da acessibilidade da zona em causa, realçando a sua vertente turística, pretendia construir um elevador de acesso ao Castelo de São Jorge, cujo local de implantação era precisamente aquele onde estava situado o imóvel, sendo que para a promoção dessa acessibilidade, e, consequentemente, para a construção desse elevador, se mostrava essencial e indispensável a demolição do edifício.

Acontece que os autores, ora recorrentes, não alegaram quaisquer factos reveladores de que não era exacto existir a intenção, por parte da Câmara, de construir o referido elevador, por razões de acessibilidade ao Castelo de São Jorge e de promoção turística.

Como tem sido defendido na doutrina e na jurisprudência, os conceitos de ilegalidade e de ilicitude não são coincidentes; nem toda a ilegalidade implica ilicitude para efeitos indemnizatórios, sendo que o conceito de ilicitude devera ser integrado pela exigência de violação de uma posição jurídica substantiva do particular.

Era aos autores que cabia a obrigação de alegar e provar a ilicitude, enquanto elemento constitutivo da sua pretensão (art° 342º, no 1, do CC), ou seja, eram eles que tinham a obrigação de alegar e demonstrar que o acto que ordenou o despejo sofria de ilegalidade substantiva violadora de norma ou principio que impunham a manutenção da ocupação do imóvel em causa.

Ora, os autores não alegaram factos integradores da ilicitude, nomeadamente pela via da violação dos referidos princípios.

Sendo assim, a decisão recorrida não é merecedora de censura.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu por assente a seguinte matéria de facto:

1. A firma A. estava registada com o nome "…" e funcionava no n.º …, onde, pelo menos desde 1939, desenvolvia a sua actividade comercial de venda de lotarias e tabaco (cf. doc. de fls. 36).

2. Por ofício de 8.11.2000 dirigido ao Gerente da Sociedade A…, foi comunicado pela R. que "(...) por meu despacho de 8.11.2000 (competência subdelegada por Despacho n.º 121/P/2000, Boletim Municipal n.º 332 de 2000-06-29), ordenei a desocupação do local, no prazo de 60 dias, sob pena de despejo administrativo, ao abrigo do art. 8.° do Decreto-Lei n.º 23465 de 18 de Janeiro de 1934, aplicável por força do art. 2.° do Decreto-Lei n.º 45133 de 13 de Julho de 1963, podendo a Câmara Municipal proceder ela própria a desocupação sem o pagamento de qualquer indemnização pelos danos que vier a causar" (cf. doc. a fls. 129, o qual se dá por integralmente reproduzido).

3. O ofício supra referido foi recebido a 13.11.2000 (cf. aviso de recepção a fls. 130).

4. A 8.01.2001, pelo ofício n.º 0331/DAG/2. ° SAM/2000, foi comunicado a A…, que: "na sequência da notificação a que se alude no n/oficio n.º 3157 de 8.11.2000, que a CMI, vai proceder ao despejo coercivo do espaço municipal supra referenciado [estabelecimento de venda de lotarias e tabacos sito no … …, n. ° …] no dia 15 de Janeiro de 2001, pelas 09.00 horas" (cf. doc. de fls. 25, aqui dado por reproduzido).

5. Do mesmo oficio consta que: "Comunica-se ainda de que os bens móveis, materiais e animais provenientes do despejo que venham a ser depositados, ou instalados nos Armazéns Municipais, deverão ser reclamados no prazo máximo de 45 dias a contar do despejo" (idem).

6. Pela A. foi requerida a suspensão de eficácia do despacho do Director do Departamento de Administração do Património Imobiliário da Câmara Municipal de Lisboa que ordenou a desocupação do espaço em causa – processo n.º 17- A/2001, 1ª Secção deste Tribunal, a qual foi decidida por sentença de 30.05.2001 que extinguiu a instancia por inutilidade superveniente da lide, transitada em julgado (cf. doc. a fls. 131 e s.).

7. Por despacho do Presidente da CML de 9.01.2001, foi reconhecida, ao abrigo do art. 80.° da LPTA, a grave urgência para o interesse público na imediata execução do acto objecto daquela providência (cf. Doc. a fls. 151-153, aqui dado por reproduzido).

8. O despacho supra referido foi também comunicado à A. pelo ofício n.º 420/DAG/2. ° SAM/2001, de 9.01.2001, no qual consta que: "Fica ainda V. Exa. notificado que, na sequência do referido Despacho do Sr. Presidente, o despejo do local acima indicado mantêm-se para o dia 15 de Janeiro de 2001, pelas 09.00 horas" (cf. doc. a fls. 33).

9. O despejo em causa foi realizado a 15 de Janeiro de 2001, com a presença de elementos da polícia municipal e de um oficial de diligências.

10. Por sentença de 12.06.2001, no proc. 17/2001, em que foi Recorrente a ora A. e que tinha como objecto a anulação do acto do Director do Departamento de Administração do Património Imobiliário da Câmara Municipal de Lisboa que ordenou a desocupação do espaço em causa, foi decretada a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide (cf. doc. a fls. 109 e s.);

11. A qual transitou em julgado após o recurso jurisdicional ter ficado deserto por falta de alegações (cf. despacho constante do doc. de fls. 120).

12. A ora A. impugnou a execução do despejo de que foi alvo no citado n.º… da R. …, efectuado pelo Director do Departamento de Administração Geral da ML e pela Policia Municipal, o qual foi rejeitado por decisão deste TAC, o que foi confirmado, em sede de recurso jurisdicional, pela STA – proc. 2052/02-11, da 1ª Subsecção (cf. doc.s a fls. 146 e s., 154 e s.).

13. Como constante do Doc. de fls. 121, aqui dado por reproduzido, pelo processo nº 43990/38, foi autorizada pela CML, em Novembro de 1939, a cedência do espaço ora em causa à A…, tendo-lhe sido dado prévio conhecimento que "embora ainda tido estivesse definitivamente fixado o projecto de melhoramentos a executar no local (...), pelo que a nova ocupação continuava como as anteriores a ser a simples titulo precário".

14. Dos Avisos/Recibos emitidos pela CML e pagos pela A. A…, relativos ao pagamento da "Renda/Taxa", consta a menção "Ocup. Titulo Precário" (cf. doc.s a fls. 124 e s., o que se dá por reproduzido).

15. Dou por reproduzida a "Relação de Bens", retirados das instalações em questão e enviados para os armazéns municipais, constante de fls. 167.

16. Dou por reproduzido o "Auto de Vistoria" constante de fls. 172 e s., no qual se concluiu que:

"Atendendo a que os elementos estruturais da fachada de tardoz, nos dois trames resistentes confinantes com a empena lateral direita, denotam enfraquecimento da sua capacidade resistente, motivado pela infiltração permanente proveniente da prumada que se desenvolve no seu interior, o que conjugado com o desnivelamento já existente permitem levar a conclusão que a rotura da base de sustentação dos referidos elementos poderá estar iminente.

Na situação de colapso dos elementos atrás referidos, corre-se o risco de por arrastamento se desenvolverem esforços noutros elementos estruturais interiores que levem ao seu derrube. Atendendo ao pequeno desenvolvimento em profundidade do edifício, não se pode excluir a possibilidade da fachada principal ser accionada por esforços, que levem ao seu desequilíbrio e correspondente ruína, que a acontecer, atingirá certamente a via pública.

Consideram assim por unanimidade os técnicos que efectuaram a vistoria que o edifício é irrecuperável na sua estrutura, devendo ser demolido de imediato."

17. Dou por reproduzido o ofício do IPPAR de 18.01.2001, que anexou o parecer oficial do IPPAR respectivo, constante de fls. 206 e s., pelo qual foi autorizada a proposta de demolição do imóvel n.º … … pela CML.

3. Como se relatou, os ora recorrentes, a acção em que foi proferida a sentença recorrida, pediram a condenação do R. Município de Lisboa, por danos patrimoniais e não patrimoniais, invocando (i) responsabilidade civil extracontratual do mesmo Município, por acto ilícito em que, segundo os mesmos recorrentes, se teria traduzido o despacho, de 8.11.2000, da autoria do Director do Departamento de Administração Geral da Câmara Municipal de Lisboa, que ordenou o despejo administrativo de prédio ocupado pelos recorrentes; e, ainda, (ii) responsabilidade civil do mesmo R., pela prática de acto legal ou materialmente licita, nos termos do art. 9, do DL 48051, de 21.11.67.

A sentença recorrida absolveu desse pedido o R. Município, decidindo pela inexistência da invocada responsabilidade civil, seja por facto ilícito seja por acto lícito.

Na respectiva alegação, os recorrentes impugnam tal decisão, mas apenas na parte em que nela se concluiu pela inexistência de responsabilidade do R. Município por acto ilícito. A esta matéria se limita, pois, o âmbito do recurso (art. 684/2 CPCivil).

Vejamos.

A sentença recorrida decidiu não ocorrer a invocada responsabilidade civil do R. por facto ilícito, considerando, além do mais, que

… o estabelecimento comercial o estabelecimento comercial em causa ocupava espaço municipal a título jurídico precário, o que era do conhecimento dos AA., tudo como provado em 13. e 14. supra).

Donde, existindo ocupação de um espaço municipal a título precário e por acordo ou tolerância da respectiva Câmara Municipal, pode esta fazê-la cessar livremente e a qualquer momento, nos termos do art. 8° do Dec. nº 23.466, de 18 de Janeiro de 1934, que dispõe sobre a obrigação de devolução dos bens do Estado cedidos a título precário, aplicável à ocupação dos bens imóveis dos corpos administrativos pelo Dec. nº 45.133, de 13 de Julho de 1963 (vide Ac. do STA de 30.11.2005, proc. 987/05).

Ora, o mero detentor ou possuidor precário detém materialmente o gozo de uma determinada coisa, sabendo que esta pertence a outra pessoa, estando a agir segundo ordens, orientação ou aquiescência do seu dono. Donde, sendo a situação em causa uma “ocupação precária”, assente, portanto, no aproveitamento da “tolerância do titular do direito” (art. 1253º do C.Civil), é inquestionável que o mesmo se encontra obrigado a desocupar o local quando tal lhe for exigido, como foi pelo ora R

Ao exposto acresce que a demolição do imóvel foi devidamente autorizada pelo IPPAR, após aturada análise, como resulta da vistoria efectuada pelos serviços do R. e como atesta o parecer daquele organismo.

Sublinha-se que o amigo 2° do Decreto-Lei n.º 48051, de 21.11.67, refere expressamente que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

Assim sendo, encontrando-se o acto de despejo e os respectivos actos de execução devidamente tutelados pelo Direito, na medida em que foram praticados ao abrigo de competências próprias, no âmbito do direito conferido ao R. atenta a situação de ocupação precária, e tendo, alias, esses actos sido sancionados pelos Tribunais, não poderá considerar-se que ocorreu um qualquer acto ilícito. Ou seja, não se verifica ter o R., ente público, desenvolvido uma actuação em si mesma violadora de normas, princípios ou sequer regras técnicas, não existindo, portanto, um desvalor de comportamento. Razão pela qual não assiste aos AA. o direito a perceber qualquer indemnização (cf. i.a. o Ac. STA de 2.02.2000, proc. 45183, e Ac. do STA de 11.01.2002, proc. 988/04).

A decisão impugnada baseia-se, pois, na consideração de que o edifício em causa era ocupado pelos recorrentes a título meramente precário. O que, diversamente do que, na respectiva alegação, sugerem os recorrentes, decorre claramente da matéria de facto apurada e em que se fundamenta aquela decisão. Veja-se, designadamente, o documento constante de fls. 121/122, destes autos, e referenciado no ponto 13 da matéria de facto, do qual consta expressamente, que a cedência daquele edifício à ora recorrente A…, mantinha natureza precária com que fora feita aos anteriores ocupantes; e, ainda, os documentos (recibos), indicados no ponto 14 da matéria de facto, emitidos pela Câmara Municipal de Lisboa e relativos ao pagamento da «Renda/Taxa» pela mesma A…, dos quais consta a menção de «ocupação a titulo precário» do mesmo edifício.

Pelo que improcede a alegação dos recorrentes, ao invocarem insuficiência da matéria de facto para a decisão impugnada.

Aliás, os recorrentes não contestam a indicada natureza precária da ocupação do espaço, mandado desocupar pelo questionado despacho de 8.11.2000. Limitam-se a alegar que não existia, à data do despejo, o Plano de Remodelação da Baixa ou obras programadas, que justificassem a actuação da Câmara Municipal de Lisboa. Mas, ainda assim, não deixam de admitir a existência do propósito, por banda da mesma Câmara Municipal, de edificação do elevador de ligação ao Castelo de S. Jorge. O que implicaria a realização de obras, conforme também consta da informação em que se baseou o questionado despacho de 8.11.2000, e consequente desocupação, por este ordenada – cf. Doc. nº 7, junto a fl. 35, dos autos.

Em face do que se revela inconsistente a alegação dos recorrentes, ao invocarem a ilegalidade desse despacho, por serem «falsos» os respectivos fundamentos.

E, aceitando os recorrentes a natureza precária da ocupação do prédio em causa e reconhecendo a existência do propósito de realização das obras de edificação do referido elevador de ligação do Castelo de S. Jorge, de igual modo se mostra infundada a respectiva alegação, no sentido de que tal despacho de 8.11.00 – que lhes foi oportunamente notificado (cf. pontos 2 e 3, da matéria de facto) – teria implicado violação do direito constitucional à informação e dos princípios da protecção da confiança, boa fé, prossecução do interesse público e proporcionalidade.

A decisão impugnada, no sentido da inexistência da invocada responsabilidade do R. Município de Lisboa por acto ilícito é, em suma, de manter, sendo totalmente improcedente a alegação dos recorrentes.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2011. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.