068/21.6BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

Aos vogais magistrados do Conselho Superior do Ministério Público em regime de tempo integral, tendo o seu domicílio necessário em Lisboa, não assiste o direito ao abono de ajudas de custo com base nas deslocações diárias da sua residência habitual para esta cidade.

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A…………………, magistrado do Ministério Público, inconformado com o acórdão desta Secção de 10/03/2022, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa que intentara para impugnação do despacho, de 17/12/2020, da PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, que lhe indeferiu o pedido de abono de ajudas de custo, dele recorreu para o Pleno da Secção deste STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“I. Vem o presente recurso interposto do Acórdão proferido pelo STA de 10.03.2022, que julgou improcedente a ação por entender que, (i) as normas constitucionais e legais aplicáveis não suportam a conclusão que o Autor, ora Recorrente, lhes pretende retirar; (ii) o Procurador-Geral da República e o Vice-Procurador-Geral da República têm competência para apreciar e decidir do requerimento de pedido de pagamento de ajudas de custo apresentado pelo ora Requerente; (iii) o Autor, ora Requerente, não tem direito às ajudas de custo; e (iv) não existe abuso de direito.

II. O ora Recorrente propôs a presente ação com vista a obter a declaração de nulidade ou anulação do despacho da Recorrida de 17.12.2020, que lhe indeferiu o direito a ajudas de custo, bem como a condenação da ora Recorrida a praticar os atos de processamento e pagamento das ajudas de custo no valor de € 50.299,97, acrescidos de juros de mora vencidos na presente data, à taxa legal em vigor, no montante de € 2.739,63, bem como os vincendos até efetivo e integral pagamento dos montantes em dívida.

III. Com a devida vénia, o Recorrente não pode concordar com o entendimento e a decisão vertidos no douto Acórdão em crise, pois que, com o devido respeito, faz uma interpretação indevida das disposições jurídicas aplicáveis, bem como dos factos em crise, padecendo assim o douto Acórdão de erro de julgamento.

IV. Com o devido respeito, o douto Tribunal faz uma interpretação indevida das normas jurídicas e dos factos em crise, decidindo de forma ilegal e contrária às disposições aplicáveis, padecendo, assim, o Acórdão recorrido de erro de julgamento.

V. O Recorrente exerceu funções de Vogal do CSMP, como membro permanente e de forma ininterrupta, entre 31.05.2011 e 01.09.2014.

VI. À data dos factos, o Recorrente estava domiciliado no Departamento de Investigação e Ação Penal de ………. da comarca de ……………

VII. Residindo na Rua …………, …. 2655- …….. Ericeira, estando devidamente autorizado para residir fora da comarca onde exercia funções, nos termos do artigo 85.º do aEMP (na redação então em vigor).

VIII. Não obstante, durante aquele período, o Recorrente exerceu diária e ininterruptamente as suas funções no CSMP, como membro permanente, na sua sede, sita na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa.

IX. Embora tivesse, naturalmente, despesas com as suas deslocações diárias entre o seu domicílio e o local de trabalho, sede do CSMP, nunca o ora Recorrente recebeu qualquer compensação por esse facto, nomeadamente quaisquer ajudas de custo ou despesas de deslocação.

X. Ora, nesse sentido e na sequência da deliberação do CSMP de 10.09.2019, publicada no Boletim Informativo n.º 12/2019 do CSMP, o Recorrente, a 16.12.2019, apresentou requerimento, junto do Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP, ou seja, entre 31.05.2011 e 01.09.2014.

XI. A predita deliberação do CSMP foi publicitada no Boletim Informativo n.º 12/2019 do CSMP de 10.09.2019.

XII. O Recorrente procedeu, assim, em consonância com a aludida deliberação, à apresentação dos 35 boletins de itinerário modelo 683 da Imprensa Nacional Casa da Moeda, S.A. em formato digital.

XIII. Tornando, assim, líquidas as quantias a pagar a título de ajudas de custo.

XIV. O total de ajudas de custo liquidado pelo Recorrente, constante dos boletins de itinerário ascende a € 50.299,97 (cinquenta mil, duzentos e noventa e nove euros e noventa e sete cêntimos).

XV. Sucede, porém, que, até à presente data, e ao arrepio do preceituado no artigo 35.º da Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, preceito nos termos do qual “as ajudas de custo devem ser abonadas no prazo máximo de 30 dias a contar da data da apresentação pelo interessado dos documentos respeitantes à deslocação efetuada”, as quantias relativas a ajudas de custo reclamadas pelo Recorrente não foram pagas pelos serviços da Procuradoria-Geral da República.

XVI. O Recorrente entende que tem direito às ajudas de custo, padecendo o despacho da Recorrida de 17.12.2020, de um conjunto de vícios de diversa índole, que impõe que o mesmo seja declarado nulo ou anulado e seja a Recorrida condenada à prática dos atos legalmente devidos, concretamente o processamento das ajudas de custo devidas e os respetivos juros de mora, como adiante se demonstrará.

XVII. O Acórdão ora recorrido incorre em manifesto erro de direito, que assenta na aplicação ao caso do Recorrente de disposições que lhe não são aplicáveis, como melhor veremos infra.

XVIII. É que é de liminar clareza que o Recorrente tem direito às ajudas de custo por si peticionadas, conforme expressamente reconhecido pelo CSMP, na sua Deliberação de 10.09.2019 – relativamente a um pedido apresentado por dois membros permanentes do CSMP, Senhor Dr. ………….. e Senhor Procurador ………………… – enquanto órgão com competência exclusiva para o efeito.

XIX. Os poderes de nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público, bem como a ação disciplinar, não cabem aos órgãos políticos, nem cabem ao Procurador-Geral da República.

XX. Tais competências encontram-se constitucional e legalmente atribuídas ao CSMP.

XXI. De tal princípio decorre ainda que dentro da própria estrutura do Ministério Público a competência gestionária e disciplinar não cabe à instância de nomeação política (Procurador-Geral da República), mas sim ao órgão em cuja composição entram representantes eleitos dos magistrados, membros nomeados pelo governo e membros eleitos pela Assembleia da República.

XXII. Órgão este – CSMP – que está ele próprio estritamente vinculado à lei no exercício das funções que lhe estão acometidas.

XXIII. Já a nível estatutário, a organização e funcionamento do CSMP encontrava-se regulada nos artigos 15.º e 33.º do EMP (em vigor à data da formulação do pedido de ajudas de custo objeto desta ação), afigurando-se particularmente relevantes os artigos 15.º (relativo à sua composição), 25.º (exercício dos cargos), 26.º (constituição) e 27.º (competência).

XXIV. Estando atualmente previstos, no Estatuto ora em vigor, nos seus artigos 21.º a 38.º.

XXV. Ademais, por força do princípio da equiparação remuneratória entre magistrados judiciais e magistrados do Ministério Público, a remuneração e suplementos dos membros permanentes do CSMP passa necessariamente pela análise e aplicação do regime previsto para os membros do CSM.

XXVI. Por sua vez, nos termos do preceituado no n.º 2 do artigo 15.º do nEMP em vigor na presente data, para além do CSMP, a Procuradoria-Geral da República compreende, entre outros, o Procurador-Geral da República e a Secretaria-Geral.

XXVII. Por seu turno, do disposto no n.º 1 do artigo 18.º do nEMP, a Procuradoria-Geral da República é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio.

XXVIII. Nos termos do artigo 19.º do EMP, compete ao Procurador-Geral da República presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República.

XXIX. Entre outras competências, conforme acima exposto, ao CSMP compete nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a ação disciplinar e, em geral, praticar todos os atos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com exceção do Procurador-Geral da República e deliberar e emitir diretivas em matéria de organização interna e de gestão de quadros, no âmbito da sua competência (cfr. artigo 21.º do nEMP).

XXX. Por seu turno, a Secretaria-Geral da PGR tem por missão, nomeadamente, assegurar o apoio técnico e administrativo nos domínios do planeamento e gestão dos recursos humanos, financeiros e materiais, de documentação e produção estatística, de relações públicas e protocolo, bem como o apoio geral aos órgãos e serviços que integram a Procuradoria-Geral da República ou que dela diretamente dependem (cfr. artigo 56.º do EMP).

XXXI. Nos termos do disposto nos artigos nas alíneas a), b) e c), do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-lei n.º 333/99, de 20 de Agosto, compete ao Secretário da PGR superintender, coordenar e fiscalizar os Serviços de Apoio, assegurar a planificação e a gestão dos meios humanos, financeiros e patrimoniais dos serviços da PGR e

XXXII. Competindo a esses serviços, nos termos das alíneas a) e i) do artigo 15.º, do mesmo diploma, executar o processamento, a escrituração, a liquidação e o pagamento das despesas e processar as ajudas de custo e outros abonos não sujeitos a processamento automático.

XXXIII. Por força do preceituado no artigo 27.º do predito Decreto-Lei n.º 333/99, de 20 de Agosto, o orçamento dos serviços de apoio da PGR suporta as despesas de pessoal com magistrados e funcionários que exercem funções nos órgãos e serviços referidos no artigo 4.º (órgãos e serviços que integram a PGR, incluindo o CSMP) e as demais despesas correntes e de capital necessárias ao exercício das suas competências.

XXXIV. O quadro constitucional e legal acima exposto revela-se essencial para compreender as particularidades que a análise do caso sub judice convocam e que, salvo o devido respeito, foram inteiramente postergadas pelo despacho ora impugnado.

XXXV. Com efeito, resulta liminarmente do disposto no EMP que o direito ao abono de ajudas de custo não está dependente de qualquer decisão prévia do CSMP especificamente orientada para o efeito.

XXXVI. Antes resultando, ope legis, da definição dos termos em que o cargo do membro do CSMP será exercido pelo vogal em causa – in casu, como membro permanente.

XXXVII. Sendo de liminar clareza que, independentemente da modalidade em que tal cargo seja exercido, sempre serão devidas ajudas de custo, diferindo apenas a circunstância de as mesmas serem pagas, conforme os casos, como deslocações diárias ou dias sucessivos.

XXXVIII. Com o devido respeito, é patente que a Recorrida confunde o poder decisório e deliberativo do CSMP, designadamente no tocante ao exercício de funções dos seus membros, com a execução das deliberações daquele órgão e a tomada das medidas necessárias ao seu cumprimento.

XXXIX. No limite, a vingar a tese defendida no Acórdão ora recorrido, abrir-se-ia caminho para situações verdadeiramente insustentáveis: o CSMP delibera nomear determinado vogal para membro em regime de permanência, o que pressupõe o pagamento de uma remuneração. O Secretário-Geral, por seu lado, não orçamenta a verba necessária ao pagamento daquela remuneração, e o vogal nomeado não pode iniciar funções, por falta de cabimento orçamental. O CSMP interpela o Secretário-Geral, mas este argumenta que a competência para os pagamentos é sua e que não tem verba para pagar. E, neste círculo vicioso, o mais certo seria o vogal nomeado nunca exercer funções ou, pelo menos, até que o Secretário-Geral ou Procurador-Geral entendessem o contrário.

XL. Assim, o Secretário-Geral da PGR terá os poderes de autorizar despesa, desde logo, para os atos de gestão corrente.

XLI. Contudo, e ao invés do que decorre da sua Proposta, do despacho da Recorrida e do Acórdão recorrido, tais poderes não podem ser exercidos de forma definitiva e absoluta, considerando que o Secretário-Geral da PGR está vinculado à lei e, em caso de dúvida sobre a interpretação desta, está igualmente vinculado ao cumprimento das deliberações dos órgãos superiores do Ministério Público, como é o caso do CSMP.

XLII. Logo, na presente situação é inequívoco que o Secretário-Geral da PGR, assim como a PGR, estão vinculados ao cumprimento da deliberação do CSMP, nos termos explicitados.

XLIII. Pelo que, com o devido respeito, não tem razão o douto Acórdão do STA ora recorrido, uma vez que o ato ora em crise encontra-se, também, inquinado de ilegalidade orgânica, na vertente de vício de incompetência relativa, impondo-se, também por esta, razão, a sua anulação, com as legais consequências.

XLIV. O Acórdão ora Recorrido apreciou o direito do ora Recorrente ao pagamento das ajudas de custo, no entanto, consideramos, com a devida vénia, que este não fez uma correta interpretação das normas e disposições aplicáveis.

XLV. De acordo com o Acórdão recorrido, ainda que houvesse lugar ao abonamento das ajudas de custo peticionadas pelo ora Recorrente, a sua pretensão relativa ao pagamento da despesa respeitante aos boletins de itinerário objeto dos autos deveria sempre ser indeferida com fundamento no facto de não estarem verificados os pressupostos de que depende tal abonamento.

XLVI. O Recorrente encontrava-se autorizado a residir na Freguesia da Ericeira, no Município de Mafra.

XLVII. Deste modo, no que respeita ao seu domicílio, o Recorrente tinha a sua situação absolutamente regularizada, tendo cumprido escrupulosamente os deveres que lhe são impostos pelo EMP.

XLVIII. Feito este enquadramento, importa salientar que, quer o domicílio, quer a residência autorizada a que se reporta o n.º 4 do artigo 148.º do EMJ referem-se, necessariamente, aos cargos ou funções de origem de tais membros dos Conselhos.

XLIX. De outro modo, nem faria sentido o legislador consagrar o direito a ajudas de custo, pois, caso os membros do CSMP estivessem obrigados a domiciliarem-se na sede daquele Conselho, tal questão jamais se colocaria.

L. Com efeito, o exercício das funções de vogal do CSMP, em regime de tempo integral ou não, não é lugar de colocação – não tomando qualquer dos seus membros posse nessa qualidade, possuindo um modo de designação específico.

LI. O exercício do cargo de membro do CSMP pauta-se, necessariamente, pela sua transitoriedade, o que impede – ou, pelo menos, dificulta – que o vogal possa fixar o seu centro de vida em Lisboa.

LII. A vingar a tese subscrita pelo Acórdão recorrido – no sentido de existir, no caso sub judice, uma obrigação de domicílio necessário em Lisboa, sede do Conselho Superior do Ministério Público – estar-se-ia a impor uma limitação inadmissível à liberdade de domicílio dos membros do CSMP e à sua autonomia privada e individual, mesmo quando exerçam o cargo em regime de tempo integral.

LIII. Pois inexiste norma expressa que estabeleça tal imposição de domicílio necessário aos membros do CSMP, categoria conceptualmente distinta da de magistrado.

LIV. Acresce que tão-pouco a lei exige aos membros do Conselhos, designadamente do CSMP, em regime de tempo integral, ao exercício permanente das suas funções na sede dos Conselhos Superiores em Lisboa.

LV. Em rigor, ainda que se admitisse como válida a tese propugnada pelo Acórdão recorrido, no que não se concede, sempre seria desnecessária a autorização de residência para os membros permanentes do CSMP, pois a necessidade desta pressupõe que o magistrado resida em comarca diferente daquela onde presta funções e, no caso, o CSMP tem jurisdição em todo o território nacional.

LVI. Quer isto dizer que, qualquer que seja o ponto do território em que o membro permanente fixe o seu domicílio, este sempre se encontrará dentro área de jurisdição do CSMP, já que esta abrange a globalidade do território português.

LVII. Note-se, ademais, que aquando da nomeação como membro permanente, o CSMP conhecia o local onde o Recorrente e os demais membros permanentes residiam, não tendo sido, em momento algum, levantada a questão da necessidade de fixação de domicílio em Lisboa, nem da necessidade de qualquer tipo de autorização de residência.

LVIII. Pelo que, necessariamente, o domicílio ou residência autorizada relevante para atribuição de ajudas de custo só pode ser a que corresponde aos cargos de origem de tais membros, ao contrário do entendimento da Senhora PGR no despacho ora em crise.

LIX. Ao exercer funções de membro do CSMP como membro permanente, o Recorrente não perdeu a sua categoria de magistrado, pelo que, em matéria de domicílio há que respeitar-se as disposições do EMP, sendo que este sempre assim o fez, encontrando-se devidamente autorizado a residir na Ericeira.

LX. Da lei, nomeadamente, do EMP, não resulta qualquer imposição de fixação do domicílio na sede do CSMP, o domicílio necessário diz respeito, unicamente, ao magistrado enquanto tal e não enquanto membro do CSMP.

LXI. A este respeito, mais uma vez se diga, caso existisse tal obrigação, não haveria necessidade de prever o abonamento de ajustas de custo, pelo que, não se compreende qual a fundamentação legal para se chegar àquela conclusão.

LXII. Assim, salienta-se que a figura das ajudas de custo, apenas, desempenhará a sua função, de compensar as despesas acrescidas relativamente àquelas que tinham nos seus lugares de origem, que resultam do exercício da função de membro de Conselho Superior, seja em tempo integral ou parcial, se se considerar o domicílio do cargo de origem.

LXIII. Se assim não fosse, estar-se-ia a discriminar negativamente os vogais do CSMP residentes fora de Lisboa, impedindo-os, na prática, de exercer tais funções em regime de permanência.

LXIV. As ajudas de custo não consubstanciam uma retribuição, mas antes uma compensação pelas despesas, pelo que, mostrando-se que o destinatário incorre, em nome do interesse público, em despesas, não poderá deixar de ser pelas mesmas ressarcido ou indemnizado.

LXV. Sob pena de, a contrario, se estar a imputar na esfera do servidor público o ónus de uma despesa que é, necessariamente, do Estado.

LXVI. Além de tudo o acima exposto, sempre se poderia afirmar que a atuação da Recorrida consubstancia uma situação de abuso de direito. Vejamos.

LXVII. A ilegalidade subjacente à factualidade ora exposta na presente ação administrativa revela-se tanto mais perniciosa, quando se atenta, em termos objetivos, na sucessão de eventos e posturas assumidas pela Recorrida ao longo do procedimento.

LXVIII. Conforme referido supra, a deliberação do CSMP teve lugar na sequência de um requerimento apresentado por dois membros permanentes do referido Conselho, no seguimento do qual, a Recorrida determinou a sua remessa para o CSMP para que nele fosse apreciado, procedendo, inclusivamente, ao seu agendamento.

LXIX. A Recorrida, enquanto membro do CSMP, debateu e votou a questão trazida pelo predito requerimento, tendo-se abstido.

LXX. Ou seja, a Recorrida não votou no sentido de negar aos requerentes – membros permanentes do CSMP – o seu direito ou, sequer, no sentido de que a competência não seria do CSMP.

LXXI. Em bom rigor, a Recorrida aceitou, num primeiro momento, que a competência para apreciar e decidir esta questão era do CSMP, tanto que agendou, debateu e votou a questão no seio deste órgão.

LXXII. Nem se diga que a abstenção da ora Recorrida poderia evidenciar, desde logo, eventuais dúvidas quanto à competência do CSMP e à matéria em questão.

LXXIII. Pois tal argumento não poderá, necessariamente, proceder – não só a Recorrida nunca colocou qualquer dúvida perante o CSMP quanto à competência deste órgão in casu, como nem é essa a natureza do voto de abstenção.

LXXIV. Dúvidas tivesse – sem prejuízo da possibilidade de se abster – sempre deveria a Recorrida ter lavrado declaração de voto na qual as consignasse, de forma expressa.

LXXV. Perante tal postura, a Recorrida criou na esfera de todos os membros permanentes do CSMP, onde se inclui o ora Recorrente, a convicção de que a matéria em causa era, efetivamente, da competência deste Conselho, pois, de outro modo, não faria qualquer sentido que fosse a própria Recorrida a remeter a questão para o CSMP, e, ainda mais, que não levantasse a questão relativa a uma eventual incompetência daquele órgão em sede de discussão aquando da deliberação.

LXXVI. Da deliberação do CSMP resultou o reconhecimento do direito a ajudas de custo a todos os membros permanentes daquele Conselho, sendo por isso um ato administrativo constitutivo de direitos, já consolidado na ordem jurídica.

LXXVII. A verdade é que, depois da mesma se encontrar devidamente consolidada na ordem jurídica, vem a Recorrida, ao arrepio do por si anteriormente preconizado, proferir o despacho impugnado.

LXXVIII. No qual afirma, em suma, – surpreendentemente! – que não só o Recorrente não tem direito às ajudas de custo peticionadas a 16.12.2019, como tão-pouco tinha o CSMP qualquer competência para reconhecer o aludido direito.

LXXIX. Isto, apesar de ter agendado, debatido e votado a deliberação do CSMP em apreço.

LXXX. Com a qual se conformou, não tendo lançado mão dos mecanismos judiciais aplicáveis à sua impugnação, do que resultou a consolidação da predita deliberação no ordenamento jurídico, enquanto ato constitutivo de direitos do Recorrente, na qualidade de membro permanente do CSMP e, como tal, abrangido pelos efeitos da Deliberação de 10.09.2019.

LXXXI. Sem que tal alegada questão – (in)competência do CSMP e (in)existência do direito a ajudas de custo dos membros do CSMP – tenha sido por si alguma vez suscitada, aludida ou sequer mencionada.

LXXXII. Certo é que a Recorrida está adstrita, no exercício das suas funções, ao respeito pelos princípios basilares, de emanação constitucional, aplicáveis à atuação administrativa.

LXXXIII. Existe abuso do direito quando alguém, detentor embora de um determinado direito, válido em princípio, o exercita, todavia, no caso concreto, fora do seu objetivo natural e da razão justificativa da sua existência e em termos, apodicticamente, ofensivos da justiça e do sentimento jurídico dominante, designadamente com intenção de prejudicar ou de comprometer o gozo do direito de outrem ou de criar uma desproporção objetiva entre a utilidade do exercício do direito por parte do seu titular e as consequências a suportar por aquele contra o qual é invocado.

LXXXIV. É patente, no caso sub judice, estarem verificados os pressupostos de que depende a verificação de uma situação de abuso de direito na modalidade de venire.

LXXXV. A atuação da Recorrida – conformando-se, desde logo, com o teor da deliberação do CSMP – legitimou a expectativa do Recorrente de que, naturalmente, o seu direito ao abonamento das ajudas de custo efetivar-se-ia após a apresentação dos respetivos boletins de itinerário.

LXXXVI. Sucede, porém que, sem nada que o fizesse antever, a Recorrida veio a posteriori – depois de agendar, debater e votar a questão do reconhecimento do direito às ajudas de custo, conformando-se com a deliberação do CSMP (que não impugnou nos prazos legais) – proferir o despacho, nos termos do qual não só nega o aludido direito do Recorrente como coloca em causa, liminarmente, a competência exclusiva do CSMP na matéria.

LXXXVII. É de liminar clareza que, em contradição com o seu comportamento anterior, veio a Recorrida, mediante o despacho impugnado, procurar inibir o exercício do direito do ora Recorrente ao abonamento das ajudas de custo que lhe, conforme acima demonstrado, são legalmente devidas.

LXXXVIII. O despacho da Recorrida assim praticado viola o princípio da boa-fé consagrado no artigo 266.º, n.º 2 da CRP e 10.º do CPA, incorrendo em manifesto abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, pelo que deverá ser declarado nulo e sem efeito, de acordo com o prescrito na alínea d), do n.º 2 do artigo 161.º do CPA.”

A Recorrida, contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“1- O aqui autor – A……………….. - e magistrado do Ministério Publico, com a categoria de Procurador da República, exercendo as suas funções junto da Procuradoria da República do Tribunal Administrativo e Fiscal de ………… - pacífico nos autos;

2- No dia 04.02.2011, o autor foi eleito Vogal do Conselho Superior do Ministério Publico [CSMP] – pacífico nos autos;

3- Exerceu essas funções de vogal do CSMP, como membro permanente, e de forma ininterrupta, entre 31.05.2011 e 01.09.2014 - pacífico nos autos;

4- Neste período temporal, o autor estava colocado no DIAP de ………… - comarca de ………… – residindo na Ericeira – Rua ………….., n°…… - uma vez que estava devidamente autorizado a ≪residir fora da comarca≫ onde exercia funções - pacífico nos autos;

5- Durante esse período temporal - 31.05.2011 a 01.09.2014 - o autor exerceu diária e ininterruptamente as suas funções como membro permanente do CSMP, cuja sede se situa na rua da Escola Politécnica, Lisboa - pacífico nos autos;

6- Assumindo ele todas as despesas com as deslocações diárias entre o seu domicílio e o local de trabalho, sede do CSMP, nunca tendo recebido qualquer tipo de compensação a esse título - pacífico nos autos;

7- Em 10.09.2019, o Plenário do CSMP - pronunciando-se sobre requerimento apresentado pelos Senhores Drs. ……………. e …………… - deliberou reconhecer aos seus membros ≪o direito a receberem ajudas de custo pelo exercício de funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, como deslocações diárias ou por dias sucessivos, nos termos dos artigos 40, 5° e 8°, do DL n° 106/98, de 24.04, conforme o período de tempo das deslocações em serviço do CSMP desde os seus domicílios, sem o limite temporal a que alude o artigo 12°, n°1, do mesmo diploma, em caso de deslocações por dias sucessivos, nos termos das disposições conjugadas constantes dos artigos 25° n°s 7 a 9, do EMP, 75° n°1 do mesmo diploma legal, 148°, n°s 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4°, n°1, da Lei n°143/99, de 31.08» - deliberação publicada no Boletim Informativo n°12/2019 do CSMP, documentos 3 e 4 juntos com a petição inicial cujo conteúdo se da por reproduzido;

8- Votou contra o Dr. ……………., que apresentou declaração de voto - a qual foi subscrita também pela Dra. ……………….. - e abstiveram-se a Senhora Procuradora Geral da República, a Dra. ……………., a Dra. …………….. e o Dr. ………….. - documento 4 junto com a petição inicial;

9- Tal deliberação do Plenário do CSMP não foi objecto de impugnação - pacífico nos autos;

10- Em 16.12.2019, o autor apresentou requerimento, junto do Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República, a peticionar o pagamento das ajudas de custo respeitantes ao período em que exerceu funções como membro permanente do CSMP, ou seja, entre 31.05.2011 e 01.09.2014 - documento 5 junto com a petição inicial e se dá por reproduzido;

11- Em ordem a tal, apresentou 35 boletins de itinerário - modelo 683 da Imprensa Nacional Casa da Moeda - em formato digital, deduzindo os valores dos subsídios de refeição, já recebidos, e um mês por cada ano, relativo ao período de férias, tudo ascendendo ao montante de 50.299,97€ - documentos 7 e 8 juntos com a petição inicial e dado por reproduzido;

12- Em 03.07.2020, o Senhor Secretário-Geral da PGR propôs o indeferimento da pretensão do autor - documento 8 junto com a petição inicial, dado por reproduzido;

13- Em 14.07.2020 a Senhora PGR proferiu despacho por meio do qual expressou a sua concordância com essa proposta;

14- O autor foi notificado do projecto de decisão de indeferimento proferido pela PGR, tendo apresentado oportunamente a sua pronúncia sobre o mesmo, em sede de audiência prévia - documento 10 junto com a petição inicial, dado por reproduzido;

15- Por despacho de 17.12.2020, a Senhora PGR indeferiu a pretensão do autor, despacho do qual ele, autor, foi notificado - documento 11 junto com a petição inicial, dado por reproduzido.”

3. O ora recorrente, alegando que, quando estava domiciliado no DIAP de ……….. da comarca de ………….. e devidamente autorizado a residir em Ericeira, concelho de Mafra, exerceu, no período entre 31/5/2011 e 1/9/2014, as funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral, requereu à Srª. Procuradora-Geral da República o abono de ajudas de custo referente a esse período, no montante total de € 50.299,97.

Tendo esse requerimento sido indeferido pelo despacho impugnado, intentou, neste STA, acção administrativa, onde pediu a declaração de nulidade, ou a anulação, do referido acto, bem como a condenação da entidade demandada a determinar a prática do acto de processamento das ajudas de custo no valor de € 50.299,97, acrescido dos juros de mora vencidos no montante de € 2.739,63 e dos vincendos até efectivo e integral pagamento

O acórdão recorrido, para julgar a acção improcedente, começou por apreciar o invocado vício de incompetência relativa, nos seguintes termos:

“(…).

2. O autor começa por alegar, e defender, que o acto impugnado padece de «vício de incompetência relativa», porque a Senhora Procuradora-Geral da República se imiscuiu em matéria jurídica da «competência exclusiva» do CSMP. E, nessa base, deverá ser anulado - artigo 163º, nº1, do actual CPA.

Alega que a interpretação da lei, no que respeita ao «estatuto» dos membros do CSMP e à «conformidade legal da despesa», apenas cabe a esse órgão colectivo, de tal modo que a decisão jurídica ínsita na dita deliberação do CSMP - de 10.09.2019 - «vinculava» a Senhora Procuradora-Geral da República, não lhe restando senão executá-la, tomando as medidas necessárias ao seu cumprimento no caso concreto do requerimento que ele apresentou. E é assim - diz - porque embora tal deliberação não o visasse directamente a ele, ela é extensível a todos os membros do CSMP, por via do princípio da igualdade [artigo 13º da CRP], e, além disso, foi tomada em termos genéricos, apreciando a existência ou não do direito ao abonamento de ajudas de custo por parte dos membros do CSMP em regime de permanência.

Para sustentar este entendimento, o autor chama à colação normas «constitucionais» - 219º nº5; e 220 nº2, da CRP - e «legais» - 164º da LOSJ; 25º nºs 7 a 9 do EMP vigente na altura [Lei nº47/86, de 15.10, na redacção resultante da Lei nº9/2011, de 12.04, doravante apenas designado por EMP/A]; 15º nº2, 18º nº1, e 19º nº1 alínea a), do EMP novo [Lei nº68/2019 de 27.08, doravante designado apenas por EMP/N] - com base nas quais ele pretende concluir que dentro da estrutura do Ministério Público «a competência para interpretar a lei» em ordem a definir o direito a ajudas de custo dos vogais permanentes do CSMP, e a conformidade legal da respectiva despesa, não cabe à «instância de nomeação política», ou seja, à Senhora Procuradora-Geral da República, mas antes ao CSMP, órgão este que corporiza a «autonomia» do Ministério Público face ao poder político. À primeira competirá apenas, neste capítulo, seguir uma tal interpretação, e tomar as medidas necessárias «ao seu efectivo cumprimento» nos respectivos casos concretos. E acrescenta que ao decidir ao arrepio da estruturação do Ministério Público, e dos princípios legais, e constitucionais, aplicáveis «no que tange à repartição de poderes entre os órgãos que compõem a PGR», a Senhora Procuradora-Geral da República «invadiu a esfera reservada ao CSMP», praticando acto para o qual carecia de competência.

É o seguinte o estipulado nas normas constitucionais invocadas pelo autor: artigo 219º nº5 - «A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da acção disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República» - e artigo 220º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República e compreende o Conselho Superior do Ministério Público, que inclui membros eleitos pela Assembleia da República e membros de entre si eleitos pelos magistrados do Ministério Público».

E rezam assim as normas legais também por ele invocadas: artigo 164º da LOSJ - «O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público, integrado na Procuradoria-Geral da República, nos termos da Constituição e do Estatuto do Ministério Público» -, artigo 25º, nºs 7 a 9, do EMP/A - «7- O Conselho Superior do Ministério Público determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem. 8- Os vogais do Conselho Superior do Ministério Público que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de director-geral. 9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei» -, e artigos 15º nº2 - «A Procuradoria-Geral da República compreende o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, os auditores jurídicos, os gabinetes de coordenação nacional e a Secretaria-Geral» -, 18º nº1 - «A Procuradoria-Geral da República, com a composição estabelecida no nº2 do artigo 15º, é dotada de autonomia administrativa e financeira, dispondo de orçamento próprio, inscrito nos encargos gerais do Estado, com respeito pelas regras de enquadramento orçamental e nos demais termos a definir por decreto-lei» - e 19º nº1 alínea a) todos do EMP/N - «Compete ao Procurador-Geral da República: a) Presidir e dirigir a Procuradoria-Geral da República».

Ora, surge como bastante claro que nem directa nem indirectamente, ou interpretadas de forma concatenada, estas normas constitucionais, e legais, suportam a «conclusão» que o autor delas pretende retirar: a de que a Senhora Procuradora-Geral da República ao decidir o seu requerimento de ajudas de custo, como decidiu, invadiu competência exclusiva do CSMP, tal «a de interpretar a lei no que respeita à conformidade legal da despesa». É que, muito embora ela surja, nos autos, convenientemente embrulhada no âmbito da competência do CSMP para interpretar a lei «no que respeita ao estatuto dos seus membros», o certo é que a verdadeira questão consiste em «saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa» para efeitos do pagamento das «requeridas ajudas de custo». E o certo é que não resulta da lei - mormente das normas constitucionais e legais que são invocadas pelo autor - que ao CSMP assista a prerrogativa de, por interpretação por si adoptada, impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e «por elas financeiramente responsáveis» [artigos 5º, nº1 alínea e), e 59º, da Lei nº 98/97, de 26.08 - «Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas» - o sentido da decisão a tomar sobre as mesmas.

Na verdade, a lei não conferiu ao CSMP o poder de - em sede de procedimento de autorização - verificar a conformidade legal ou definir a interpretação autêntica ou oficial das normas e decidir as situações que suportam autorização da despesa, nomeadamente referente a «ajudas de custo». Este poder-dever, de verificar a conformidade legal da despesa, enquanto requisito indispensável à sua autorização, tem a sua sede própria no âmbito do respectivo procedimento de autorização, nos termos do artigo 22º, nºs 1 e 2, do DL nº155/92, de 28.07, que aprova o «Regime da Administração Financeira do Estado».

E os órgãos competentes em matéria de autorização de despesas - e por elas financeiramente responsáveis - são o Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República, para «actos de gestão corrente» - dos «recursos financeiros» e «aquisição de serviços até determinado montante» - e o Procurador-Geral da República, para «actos de gestão extraordinária» desses mesmos recursos, tudo nos termos da alínea d) do nº1 do artigo 7º da Lei nº2/2004, de 15.01 - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública - dos artigos 2º e 8º da Lei nº8/90, de 20.02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - dos artigos 4º e 23º do DL nº155/92, de 28.07 - Regime da Administração Financeira do Estado - e dos artigos 16º e 17º do DL nº197/99, de 08.06 - Regime Jurídico da Realização de Despesas Públicas e da Contratação Pública - conjugados com o nº2 do artigo 6º do DL nº333/99, de 20.08 - Reestruturação da Orgânica dos Serviços de Apoio da Procuradoria-Geral da República -, e com a alínea r), do nº2, do artigo 19º, do EMP/N.

Efectivamente, nesta última norma - alínea r) do nº2 do artigo 19º do EMP/N - é atribuída ao Procurador-Geral da República a competência para - enquanto dirigente da PGR - «Exercer, na Procuradoria-Geral da República, os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência ministerial». Assim, a decisão do requerimento de ajudas de custo, do autor, por revestir a natureza de acto de gestão extraordinária - pois que visa uma inovação - competia, tal como aconteceu, à Senhora Procuradora-Geral da República, sendo no âmbito da sua decisão, e enquanto seu primeiro e indispensável pressuposto, que tinha de ser apreciada «a existência ou não do direito do requerente às solicitadas ajudas de custo».

E o litígio jurídico eventualmente surgido dessa sua decisão - tal como efectivamente aconteceu - compete ser resolvido pelos tribunais, não tendo suporte legal - e repetimos - a invocada «competência exclusiva» do CSMP para, previamente à pronúncia destes, e através de uma deliberação por si adoptada, «impor a sua própria interpretação da lei aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas». A «deliberação do CSMP» que assim procedeu não tem natureza e carácter vinculativo de decisão judicial que declare o direito e condene à prática do acto devido.

Destarte, nesta matéria deveras complexa - e por isso mesmo com todo o respeito por posições jurídicas diversas -, ressuma do que fica exposto, de forma sucinta, que não assiste razão ao ora autor quando alega que a Senhora Procuradora-Geral da República, «ao proferir o acto impugnado» - que lhe indeferiu o requerimento de ajudas de custo relativas ao período de 31.05.2011 a 01.09.2014, no montante de 50.299,97€ - «se imiscuiu em competência exclusiva do CSMP, e que, por via disso, tal acto deve ser anulado por padecer de vício de incompetência relativa.

Impõe-se, por conseguinte, julgar improcedente este segmento da sua causa de pedir.

Conforme resulta das conclusões da sua alegação – que delimitam o âmbito de cognição da presente revista –, o recorrente limita-se a alegar que o direito dos membros do CSMP ao abono de ajudas de custo é uma mera consequência da definição por este órgão dos termos em que o mandato daqueles será exercido, para o que é dotado de competência exclusiva, devendo entender-se que a Procuradoria-Geral da República estava vinculada ao cumprimento da deliberação do CSMP de 10/9/2019 que, em termos genéricos, reconheceu esse direito.

Mas não tem razão.

Efectivamente, como notou o acórdão recorrido, a questão que está em causa é a de saber em quem reside o poder de decidir se existe ou não conformidade legal da despesa para efeitos de pagamento das ajudas de custo, não resultando da lei que ao CSMP assista esse poder ou o de impor aos órgãos competentes em matéria de autorização de despesas – e pelas quais são financeiramente responsáveis – uma determinada interpretação da lei. Ora, recaindo essa competência sobre o Secretário-Geral da PGR – para as que se incluam no conceito de actos de gestão corrente – e sobre o Procurador-Geral da República – para as que se traduzam em actos de gestão extraordinária –, era este órgão o competente para decidir o requerimento do recorrente [cf. artºs. 7.º, n.º 1, al d), da Lei n.º 2/2004, de 15/1, 2.º e 8.º, ambos da Lei n.º 8/90, de 20/2, 4.º e 23.º, ambos do DL n.º 155/92, de 28/7, 16.º e 17.º, ambos do DL n.º 197/99, de 8/6, 6.º, n.º 2, do DL n.º 333/99, de 20/8 e 19.º, n.º 2, al. r), do EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/8].

De qualquer modo, é manifesto que a deliberação do CSMP de 10/9/2019 – que reconheceu a dois membros desse Conselho que exerciam funções em regime de tempo integral o direito a receberem ajudas de custo pelas deslocações do seu domicílio para Lisboa –, ao não ter apreciado o direito do recorrente nem, consequentemente, ter definido a sua situação jurídica em matéria de abono de ajudas de custo, nunca se poderia considerar vinculativa para a decisão da Srª. Procuradora-Geral da República sobre o seu requerimento como se esta correspondesse a um acto de mera execução de tal deliberação que se limitasse a efectivar o imperativo que desta decorria.

Quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito que o recorrente imputou ao despacho impugnado, o acórdão recorrido julgou-o improcedente com a seguinte fundamentação:

3. Vejamos agora se, apesar disso - ou seja, apesar da falta de «vinculatividade» da deliberação de 10.09.2019 do CSMP -, o acto impugnado errou nos seus pressupostos de direito, por existir, efectivamente, numa interpretação mais correcta das normas e princípios aplicáveis, o «direito às ajudas de custo» que negou ao aqui autor.

Para tanto, e em ordem a tal, façamos breve excurso pelas normas legais que devem ser convocadas.

4. Desde 1966 que o Código Civil determina o «domicílio voluntário geral», o «domicílio profissional» e o «domicílio legal dos empregados públicos».

Estipula o seu artigo 82º - sobre o «domicílio voluntário geral» - que «1. A pessoa tem domicílio no lugar da sua residência habitual; se residir alternadamente, em diversos lugares, tem-se por domiciliada em qualquer deles. 2. Na falta de residência habitual, considera-se domiciliada no lugar da sua residência ocasional ou, se esta não puder ser determinada, no lugar onde se encontrar».

E o seu artigo 83º - sobre «domicílio profissional» - que «1. A pessoa que exerce uma profissão tem, quanto às relações que a esta se referem, domicílio profissional no lugar onde a profissão é exercida. 2. Se exercer a profissão em lugares diversos, cada um deles constitui domicílio para as relações que lhe correspondem».

E no seu artigo 87º - sobre «domicílio legal dos empregados públicos» - que «1. Os empregados públicos, civis ou militares, quando haja lugar certo para o exercício dos seus empregos, têm nele domicílio necessário, sem prejuízo do seu domicílio voluntário no lugar da residência habitual. 2. O domicílio necessário é determinado pela posse do cargo ou pelo exercício das respectivas funções».

É patente que a lei civil lida com dois conceitos jurídicos, que, embora profundamente ligados, não são confundíveis: o conceito de «domicílio» e o conceito de «residência».

Enquanto o primeiro encontra respaldo numa matriz social, ou pública - em que o cidadão é visto como «profissional» ou como «empregado público» -, no segundo encontra-o numa matriz mais pessoal, mais privada, pois que é visto meramente como «pessoa».

Assim, determina a lei que o domicílio da pessoa é por regra a sua residência habitual, que o seu domicílio enquanto profissional - e para efeitos profissionais - é, por regra, o seu local de trabalho, e que o seu domicílio, se empregado público, será necessariamente o local do exercício das respectivas funções.

Este regime jurídico, geral, foi depois concretizado ao nível de várias funções públicas, entre elas, o caso dos magistrados judiciais e dos magistrados do Ministério Público.

Estipula o artigo 8º do EMJ - Estatuto dos Magistrado Judiciais, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei 143/99, de 31.08 - sobre domicílio necessário, que «1. Os magistrados judiciais têm domicílio necessário na sede do tribunal onde exercem funções, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição judicial, desde que não haja inconveniente para o exercício de funções 2. Quando as circunstâncias o justifiquem, e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os juízes de direito podem ser autorizados pelo Conselho Superior da Magistratura a residir em local diferente do previsto no número anterior 3. Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça e das relações estão dispensados da obrigação de domicílio, salvo determinação em contrário do Conselho Superior da Magistratura, por motivo de serviço» - o actual artigo 8º do EMJ, embora com redacção adaptada às alterações entretanto surgidas, mantém essencialmente os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência.

E estipula o artigo 85º do EMP - Estatuto do Ministério Público, na versão aplicável ao caso, que é a decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redacção da Lei nº9/2011, de 12.04 - que «1. Os magistrados do Ministério Público têm domicílio necessário na sede do tribunal ou do serviço, podendo, todavia, residir em qualquer ponto da circunscrição, desde que não haja inconveniente para o exercício das funções. 2. Quando as circunstâncias o justifiquem e não haja prejuízo para o exercício das suas funções, os magistrados do Ministério Público podem ser autorizados a residir em local diferente do previsto no número anterior» - actual artigo 106º do EMP [Lei 68/2019, de 27.08] que mantém, fundamentalmente, os mesmos critérios sobre o domicílio e a residência.

O critério continua a ser, no fundo, o fixado para os empregados públicos - artigo 87º do CC - ou seja, o «domicílio necessário» é determinado pelo local onde os magistrados - judiciais e do Ministério Público - exercem funções. Porém, poderão «residir» noutro ponto da respectiva circunscrição desde que não haja inconveniente para o exercício de funções, e podem «residir», até, em local diferente se devidamente autorizados.

Continua, nestes normativos estatutários, a subjazer uma distinção entre «residência» e «domicílio», mas nota-se, também, que eles supõem o dever de fazer coincidir estas duas realidades, pois que a não coincidência exige justificação ou autorização. E mais, esta justificação - para residir noutro ponto da respectiva circunscrição - e autorização - para residir fora da circunscrição -, a ocorrer, legitimam a falta dessa coincidência entre domicílio necessário e residência no «benefício» proporcionado ao magistrado interessado e na ausência de inconveniente para o exercício das respectivas funções.

Em suma, os magistrados - judiciais e do Ministério Público - têm um «domicílio» legalmente fixado» no local onde exercem funções, sendo que pode ser dispensada a obrigação de residir também nesse local.

É assim que o autor desta acção, «magistrado do Ministério Público» - ponto 1 do provado -, ao tempo em que foi eleito para exercer funções no âmbito do CSMP - ponto 2 do provado - tinha «domicílio necessário» em ………. - comarca de ………… - mas, porque devidamente autorizado, «residia» na Ericeira - concelho de Mafra -, isto é, «fora da área da respectiva circunscrição» - ponto 4 do provado -, e aí residia - sublinhe-se - por interesse e para benefício pessoal.

5. O DL nº106/98, de 24.04 - que estabelece normas relativas ao abono de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - sobre o seu «âmbito de aplicação pessoal» estipula que se aplica «aos trabalhadores que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público dos órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação objectivo da Lei nº12-A/2008, de 27.02», e que estes, «quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo» com o que nele é disposto - [artigo 1º].

E prescreve, sobre «domicílio necessário», que «Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo: a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço; b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior; c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções» - [artigo 2º].

E diz ainda, e além do mais: - que as deslocações em território nacional se classificam em diárias e por dias sucessivos [artigo 3º]; - que são «deslocações diárias» as que se realizam num período de 24 horas e, bem assim, as que, embora ultrapassando este período, não impliquem a necessidade de realização de novas despesas» [artigo 4º] e «deslocações por dias sucessivas» as que se efectivam num período de tempo superior a 24 horas e não estejam abrangidas na parte final do artigo anterior [artigo 5º]; - que «só há direito ao abono de ajudas de custo» nas deslocações diárias que se realizem para além de 20 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 50 km do mesmo domicílio [artigo 6º], e que esse «abono» corresponde ao pagamento de uma parte da importância diária que estiver fixada ou da sua totalidade conforme os casos, ou seja, nas deslocações diárias abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 13 e as 14 horas - 25%; b) Se a deslocação abranger, ainda que parcialmente, o período compreendido entre as 20 e as 21 horas - 25%; c) Se a deslocação implicar alojamento - 50%. 3- As despesas de alojamento só são consideradas nas deslocações diárias que se não prolonguem para o dia seguinte, quando o funcionário não dispuser de transportes colectivos regulares que lhe permitam regressar à sua residência até às 22 horas, e nas deslocações por dias sucessivos abonam-se as seguintes percentagens da ajuda de custo diária: a) Dia da partida: [tabela no documento original] b) Dia de regresso: [ver tabela no documento original] c) Restantes dias - 100% [parte pertinente do artigo 8º], sendo certo que o abono de ajudas de custo não pode ter lugar para além de 90 dias seguidos de deslocação [artigo 12º].

O artigo 27º do EMJ - na versão vigente na altura dos factos, e decorrente da Lei nº143/99, de 31.08 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que um magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontre sediado o respectivo tribunal ou serviço [nº1] e, ainda, que os Juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem [nº2].

O artigo 100º do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redacção da Lei nº9/2011, de 12.04 - dizia serem devidas «ajudas de custo» sempre que o magistrado se desloque em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respectivo tribunal ou serviço.

Relativamente ao «exercício do cargo de vogal do CSMP», estipulava o artigo 25º dessa versão do EMP - decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redacção da Lei nº9/2011, de 12.04 - que -nomeadamente - o CSMP determina os casos em que o cargo de vogal deve ser exercido a tempo inteiro ou com redução do serviço correspondente ao cargo de origem [nº7], que os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações correspondentes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de director-geral [nº8], e, ainda, que os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídio nos termos e em montante a fixar pelo Ministro da Justiça e, se domiciliados fora de Lisboa, a ajudas de custo nos termos da lei [nº9].

Acontece que esta redacção dos números 8 e 9, deste artigo 25º acabado de referir, se encontrava derrogada pela nova redacção dada aos números 3 e 4, do artigo 148º, do EMJ, pela Lei nº143/99, de 31.08, a qual, por via do nº1 do seu artigo 4º também era aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações.

E estipulavam assim esses números 3 e 4, na nova redacção que lhes foi dada pela Lei nº143/99: «3- Os vogais do Conselho Superior da Magistratura que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral. 4- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei». Esta nova redacção do artigo 148º do EMJ - aplicável aos magistrados do Ministério Público, com as necessárias adaptações [artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99] - substitui, no âmbito do nº8, da «anterior versão do artigo 25º do EMP», o vencimento correspondente ao de director-geral pelo vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral, e acrescenta, no âmbito do seu nº9, ou autorizados a residir fora de Lisboa.

Ora bem, estribado na referida deliberação do CSMP de 10.09.2019, é com base nesta nova versão do nº9 daquele artigo 25º do EMP «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redacção dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última - que o autor entende, e defende, ter «direito ao abonamento de ajudas de custo» pelo «exercício das funções de vogal do CSMP a tempo integral», nos termos do preceituado nos artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal decorrente do artigo 12º, nº1, do mesmo.

E, assim, pretende que lhe sejam pagas, como vimos, ajudas de custo durante todo o tempo em que exerceu, de forma ininterrupta, as sobreditas funções - entre 31.05.2011 e 01.09.2014 [ponto 3 do provado] - pois que, durante todo esse tempo, «residindo» na Ericeira - devidamente autorizado - tinha de se deslocar diariamente para Lisboa, para a sede do CSMP, seu local de trabalho, e nunca pediu, nem lhe foram pagas, quaisquer ajudas de custo a esse título.

6. A questão que alimenta o presente litígio, e que, como dito, se traduz no «direito ao abonamento de ajudas de custo aos membros do CSMP» durante «todos os dias em que exercem funções em regime de tempo integral», tendo como fundamento esta sua qualidade e a residência fora de Lisboa, é controversa, como desde logo o patenteia a diferença de interpretação da lei feita pelo Conselho Consultivo da PGR - parecer do CC da PGR nº6/2017, de 22.03.2018, e parecer do CC da PGR nº30/2019, de 21.05.2020 - e pelo CSMP - deliberação do CSMP de 10.09.2019. Sublinhe-se, até, que esse parecer nº30/2019 foi emitido na sequência desta deliberação, precisamente devido às dúvidas que ela suscitou à ora demandada - Senhora Procuradora-Geral da República.

Consta dos autos, aliás, a informação de que nunca, antes, o CSMP havia «deliberado» como o fez em 10.09.2019, e que nunca, antes, qualquer vogal havia requerido ajudas de custo nos termos em que o fez o autor.

A verdade é que nesta acção o autor se alcandora na interpretação da lei efectuada na dita deliberação do CSMP que, até, tal como vimos, reputa de vinculativa, enquanto a entidade demandada segue fundamentalmente o resultado da consulta efectuada, por duas vezes, ao CC da PGR - sendo que numa e noutra tinha composições diferentes.

Assim, o autor alicerça o seu «pedido» - repescamos aqui o que já ficou dito - no entendimento de que lhe assiste direito a receber ajudas de custo pelo exercício das funções de vogal do CSMP em regime de tempo integral - como deslocações diárias ou por dias sucessivos - nos termos dos artigos 4º, 5º, e 8º, do DL nº106/98, de 24.04, e sem o limite temporal a que alude o artigo 12º, nº1, do mesmo diploma, pois defende que é isso mesmo que resulta das disposições conjugadas dos artigos 25º, nºs 7 a 9, e 75º, nº1, do EMP - na versão vigente na altura dos factos, decorrente da Lei nº47/86, de 15.10, na redacção da Lei nº9/2011, de 12.04, e que consagra o princípio do «paralelismo da magistratura do Ministério Público em relação à magistratura judicial» - e 148º, nºs 3 e 4, do EMJ, por força do disposto no artigo 4º, nº1, da Lei nº143/99, de 31.08.

Por sua vez, a entidade demandada, à semelhança do defendido pelo CC da PGR - nos dois referidos pareceres - entende que o pedido do autor deve ser «julgado improcedente» porque não lhe assiste razão, pois que os membros permanentes do CSMP têm o dever de «domicílio» em Lisboa - sede da PGR, onde funciona o CSMP - que é o lugar onde exercem as respectivas funções, e que só poderão residir «noutro local» mediante autorização. E, assim, na sua tese interpretativa, apenas lhes serão devidas «ajudas de custo» quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa.

7. É sabido que as «ajudas de custo» - processadas nos termos do DL nº106/98, de 24.04 - visam compensar o acréscimo de despesas - designadamente com alimentação, com transporte e alojamento - que os trabalhadores que exercem funções públicas terão de suportar nas ocasiões em que, por razões de serviço, se encontrem fora do seu domicílio necessário - artigos 1º e 2º, do DL nº106/98, de 24.04, supra citados.

Mostra-se fundamental, pois, para que haja direito ao abonamento de ajudas de custo ao abrigo dos «artigos 4º, 5º, e 8º do DL nº106/98, de 24.04», que se determine qual o domicílio necessário do autor, e se as deslocações que invoca para fora do mesmo se efectuaram por razões de serviço, pois que estes são «critérios tipificados na lei», e de cuja ponderação depende a atribuição do direito ao abonamento de ajudas de custo.

É isso que resulta patente não só do regime geral do abonamento de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público - artigos 1º e 2º do DL nº106/98, de 24.04 - mas também das normas ínsitas nos artigos 27º do EMJ e 100º do EMP, que deixamos supra transcritas, e nas quais está bem clara a exigência - na linha do regime geral - de que a deslocação aconteça «em serviço» e «para fora da comarca onde se encontre sediado o respectivo tribunal ou serviço».

A esta constatação legal não obsta o preceituado no nº2 do mesmo artigo 27º do EMJ - na versão em referência - relativamente aos Juízes Conselheiros do STJ residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada, Seixal, Amadora e Odivelas, e aos quais é conferido o «direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo por cada dia de sessão do tribunal em que participem». Estamos aqui, é verdade, perante a adopção do critério da residência, em detrimento do critério do domicílio necessário, mas também é verdade que se trata de um jus singulare que, ao invés do regime geral, atentas as características especiais desses casos, leva em consideração, para efeitos de ajuda de custo, a residência habitual. A «realidade» desses Juízes trabalharem na sua residência habitual, em vez de o fazerem no local em que fica sediado o STJ - Lisboa -, impôs-se ao legislador, que a ela atendeu, concedendo-lhes a referida ajuda de custo - fixada para os membros do Governo -, mas, note-se, por cada dia de sessão do tribunal em que participem.

Aliás, a previsão expressa deste jus singulare nos termos acabados de assinalar, só vem reforçar a constatação de que o «critério geral» é o do abonamento de ajudas de custo estar associado à «prestação de serviço fora do local normal de trabalho» - domicílio necessário -, e só quando um «regime especial» o autorizar poderá ser critério relevante a residência habitual do trabalhador em funções públicas.

8. Durante o período temporal aqui em causa - 31.05.2011 a 01.09.2014 - o autor tinha a sua residência habitual na Ericeira, pois aí estava autorizado a residir, enquanto magistrado do Ministério Público que exercia as suas funções no DIAP de ………… E uma vez eleito para o CSMP, onde passou a exercer as suas funções, como membro permanente, o autor entende que mantém como domicílio necessário a circunscrição da comarca onde desempenhava as funções de magistrado do Ministério Público - a então comarca de ………… - e, além disso, que mantém a sua residência habitual na Ericeira, onde habitava, devidamente autorizado, sim, mas - obviamente - para benefício próprio.

Mas não será assim.

O domicílio necessário do autor, enquanto «magistrado do Ministério Público» colocado no DIAP de ………………, era determinado nos termos do «artigo 85º do EMP», que deixamos supra citado - que, no fundo, vai ao encontro da regra geral do artigo 87º, nº1, do CC -, sendo que ele, apesar disso, tinha a sua residência habitual noutro local, devidamente autorizado ao abrigo do nº2, desse artigo 85º, do EMP. Ou seja, estes «domicílio e residência» eram legalmente justificados atendendo às funções que o autor exercia como magistrado do Ministério Público na comarca de ………………

A partir do momento que o autor assumiu as funções públicas de vogal do CSMP como seu «membro permanente», que são obviamente diferentes das de procurador no DIAP de ………….., ele passou a ter o seu domicílio necessário legalmente fixado «atendendo a essas novas funções», isto é, passou a ter como «domicílio necessário» para efeitos de ajudas de custo, a «localidade onde exerce as novas funções», nos termos do artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - artigo 87º, nº1 e nº2, do CC -, ou seja, Lisboa, onde se situa a PGR na qual o CSMP se integra - artigo 9º, nº2, do EMP na redacção aplicável ao caso.

E a isto não se opõe a circunstância dele exercer essas «novas funções» em regime de comissão de serviço interna e mantendo o seu lugar de origem - artigo 140º, nºs 3 e 4 do EMP na redacção aplicável ao caso -, pois que, não obstante isso, foi investido, e passou a exercer, «funções diferentes» das anteriores, com direitos - designadamente em matéria remuneratória - e deveres próprios e distintos do seu cargo de origem, que ficou impedido de exercer. E, é precisamente em relação a estas «novas funções», decorrentes do novo cargo, que, nos termos da lei, se determina o seu novo domicílio necessário - artigo 87º do CC -, uma vez que, na ausência de norma especial, será a regra geral, consagrada na lei civil para os «empregados públicos», que deverá ser chamada a intervir. Independentemente da sua origem, o certo é que o membro do CSMP investido em regime de tempo integral é um «empregado público» no sentido amplo que lhe é dado no artigo 87º do CC - supra citado -, ou seja, abrangendo todos aqueles que se dedicam ao exercício de uma função de natureza pública.

À mesma conclusão se chega pela consideração do domicílio necessário para efeitos de ajudas de custo, que é - nos termos do supra citado artigo 2º do DL nº106/98, de 24.04 - a localidade onde o membro permanente do CSMP presta serviço, onde exerce as suas funções, ou seja, Lisboa.

Assim, a interpretação dos regimes jurídicos abordados - o geral, do CC, e os especiais, dos EMJ e EMP - legitima-nos, cremos, a concluir que tendo a condição de membro permanente do CSMP um enquadramento funcional próprio, distinto do correspondente às «funções de origem» do respectivo vogal, não se mostra conforme à lei determinar o seu «domicílio necessário», mormente para efeito de ajudas de custo, em relação a estas últimas. E, ainda, que sendo esse domicílio necessário determinado pelas novas funções, o regime previsto no DL nº106/98, de 24.04, só se aplicará nos casos em que o autor - como vogal a tempo inteiro do CSMP - se desloque em serviço para fora de Lisboa.

9. Determinado o «domicílio necessário» do autor para «efeitos de ajudas de custo», importa apreciar se as deslocações cuja compensação reivindica ocorreram por razões de serviço, pressuposto indispensável ao direito ao seu respectivo abonamento.

E é suficientemente claro que não.

Lembramos que o autor pretende que lhe sejam pagas, a título de ajudas de custo, todas as deslocações diárias da sua residência habitual, na Ericeira, para Lisboa, seu local de trabalho, no CSMP sito na PGR.

Mas essas deslocações obviamente que não poderão ser consideradas «deslocações do seu domicílio necessário por motivo de serviço público», como exige o artigo 1º do DL nº106/98, de 24.04. Não só porque o domicílio necessário é Lisboa - como vimos - mas também porque ele se desloca da Ericeira - onde, como magistrado do Ministério Público, estava autorizado a residir - para Lisboa - onde funciona o CSMP - não «por razões de serviço» mas, antes, para ir para o serviço, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP.

A «deslocação por razões de serviço» tem a ver com a realização de trabalho «fora do domicílio necessário» do deslocando, devidamente autorizada, e por um «período de tempo limitado». E não é isto que está em causa no caso, e na pretensão, do autor.

Temos, assim, que a sua pretensão não poderá subsistir, ao abrigo do «regime jurídico acabado de invocar e de apreciar», porque, ao deslocar-se diariamente da Ericeira para Lisboa, para ir exercer as suas funções de membro permanente do CSMP, o autor não o faz «nem a partir do seu domicílio necessário nem por razões de serviço». E uma vez que o seu domicílio necessário é em Lisboa, o regime do DL nº106/98, de 24.04, só se lhe aplicará, por regra, nos casos em que se desloque, em serviço, para fora de Lisboa.

10. Mas não esquecemos que o autor, sem prejuízo de quanto já ficou dito, alicerça o a sua pretensão - de pagamento de ajudas de custo durante o período de 31.05.2011 e 01.09.2014, em que exerceu, de forma ininterrupta, funções de membro permanente do CSMP, e durante o qual, residindo na Ericeira, devidamente autorizado, tinha de se deslocar para Lisboa, para a sede do CSMP - directamente no nº9, do artigo 25º, do EMP na redacção «então vigente» - e resultante da aplicação aos magistrados do Ministério Público do nº4 do artigo 148º do EMJ na redacção dada pela Lei nº143/99, por determinação do nº1 do artigo 4º desta última -, sendo que, a «interpretação desta norma» não é, de forma alguma, pacífica, como desde logo se patenteia nos «dois pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República» - que basearam o acto impugnado - e na «deliberação do Conselho Superior do Ministério Público» - que baseou a pretensão do autor - que deixamos já referidos.

Parece legítimo sublinhar, porém, que a interpretação desta norma, por ele defendida, apenas será de apoiar se ela se impuser ao abrigo dos «cânones interpretativos» do artigo 9º do Código Civil, que manda atender à letra da lei, sim, mas buscar na mesma uma interpretação que, sobretudo, tenha em conta a unidade do sistema jurídico. Mas será de arredar, sempre, a «interpretação» que não tenha nessa letra «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso».

Relembremos os dois últimos números desse artigo 25º, na redacção que referimos:

8- Os vogais do CSMP que exerçam funções em regime de tempo integral auferem as remunerações respeitantes ao cargo de origem, se público, ou o vencimento correspondente ao de vogal magistrado, de categoria mais elevada, em regime de tempo integral.

9- Os vogais têm direito a senhas de presença ou subsídios, nos termos e de montante a fixar por despacho do Ministro da Justiça e, se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa, a ajudas de custo, nos termos da lei.

Na interpretação adoptada pelo autor, este nº9, ao referir-se somente a «vogais», não distinguindo entre «vogais a tempo inteiro» - membros permanentes do CSMP - e «vogais a tempo parcial», aplica-se a todos. O que significa que ao atribuir o «direito a ajudas de custo» a todos eles, sem distinção, «se domiciliados ou autorizados a residir fora de Lisboa» está a referir-se, necessariamente, ao «domicílio ou autorização de residência do seu cargo de origem». E isto é assim porque, segundo ele, todos esses vogais - incluindo os que o são a tempo inteiro - não têm o dever de domicílio necessário determinado pelas novas funções, em Lisboa.

Mas já vimos que não é assim, pois resulta do «regime geral» que os vogais a tempo integral têm «domicílio necessário» em Lisboa, pelo que a condição de domicílio ou de autorização de residência fora de Lisboa - referida no citado «nº9 do artigo 25º do EMP então vigente» [nº4 do artigo 148º do EMJ na redacção da Lei nº143/99, de 31.08] - não lhes poderá ser aplicada «sem entrar em conflito» com esse regime geral. Mas já terá todo o cabimento, e sintonia com o regime geral, se aplicada aos vogais em tempo parcial, pois estes mantêm o seu domicílio necessário de origem - ou a residência habitual devidamente autorizada -, uma vez que continuam a exercer - potencialmente com redução de serviço - as funções que exerciam antes da sua investidura como vogais do CSMP.

Donde resulta que, nada permitindo concluir ter sido vontade do legislador, neste caso dos vogais a tempo inteiro, revogar, ou pelo menos derrogar, o que decorre do regime geral quer em termos de domicílio necessário quer de deslocações em serviço, impõe-se considerar que terá sido por ele adoptado um texto que excede a sua real vontade, que diz mais do que aquilo que ele pretendia dizer, pelo que, sem beliscar a sua letra, importará restringi-la em termos que a compatibilize com o regime geral, «em nome da unidade e harmonia do sistema jurídico».

Destarte, e depois de se referir, no nº8 do citado artigo 25º do EMP «então vigente» - nº3 do artigo 148º do EMJ na redacção da Lei nº143/99, de 31.08, e nº1 do artigo 4º desta - às «remunerações dos vogais em regime de tempo integral», o legislador refere-se, no nº9 subsequente, apenas aos «vogais em tempo parcial». E, assim, esta última norma não tem aplicação aos membros do CSMP em regime tempo integral - sejam eles magistrados ou não magistrados - mas apenas aos seus vogais em tempo parcial que, por terem de prestar serviço oficial fora do local «onde normalmente prestam as suas funções», incorrem em despesas ou custos acrescidos. Só nestes casos se justificará o pagamento de ajudas de custo. Aos vogais em regime de tempo integral assistirá o direito a ajudas de custo, nos termos do DL nº106/98, de 24.04, se e quando deslocados, em serviço, para fora de Lisboa.

Não é esta, claramente, a situação factual que subjaz à pretensão do autor, tal como ela emerge dos factos provados.

Nem a sua pretensão poderá vingar alicerçada no invocado princípio do paralelismo da magistratura do Ministério Público com a magistratura judicial - artigo 75º, nº1, do EMP «então vigente» [actual artigo 96º nº1 do EMP aprovado pela Lei nº68/2019, de 27.08].

E isto porque o «paralelismo» não opera automaticamente, de modo que os abonos de ajudas de custo reconhecidos aos membros do Conselho Superior da Magistratura [CSM] tenham de ser reconhecidos, também, e necessariamente, aos membros do CSMP.

Há que atender às especificidades das respectivas funções. E o que constatamos na lei, a tal respeito, é que as «competências» e o «funcionamento» do CSM e do CSMP são diferentes, operando aquele em «plenário» e em «conselho», e sendo nomeadamente integrado por «secções especializadas» de «acompanhamento e ligação aos tribunais», o que justifica que os membros que fazem tal acompanhamento e ligação exerçam, em benefício do próprio interesse público, as suas funções noutro local que não em Lisboa - artigos 218º e 220º da CRP, 150º do EMJ.

Acresce que o autor, a quem competia fazê-lo, não invocou qualquer situação concreta que pudesse justificar uma avaliação eficaz da alegada «violação do paralelismo entre as magistraturas».

O recorrente contesta este entendimento, alegando que, quer o domicílio, quer a residência autorizada, a que se reportam o n.º 4 do art.º 148.º do EMJ, referem-se necessariamente, quanto aos membros magistrados do CSMP, ao respectivo cargo de origem, dado que o exercício de funções de vogal desse órgão, por ser, por natureza, transitório não corresponde a um lugar de colocação e que não existe uma obrigação de domicílio necessário em Lisboa, devendo ainda entender-se que se o legislador não restringiu o pagamento das ajudas de custo aos dias em que havia sessão não podia o intérprete fazê-lo.

Vejamos.

Conforme resulta das disposições legais que ficaram transcritas no acórdão recorrido, a atribuição das ajudas de custo aos magistrados – prevista no art.º 27.º, n.º 1, do EMJ, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30/7 e no art.º 100.º, do EMP, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, para aqueles que se desloquem em serviço para fora da comarca onde se encontra sediado o respectivo tribunal ou serviço – não estava dependente dos mesmos pressupostos fixados no regime geral da Função Pública pelo DL n.º 106/98, de 24/4, que estabelecia, no art.º 1.º, n.º 1, que o direito a essa atribuição dependia da existência de deslocações, por motivo de serviço público, do domicílio necessário do trabalhador definido nos termos do art.º 2.º, deste diploma. Assim, e uma vez que este regime geral apenas era aplicável aos magistrados nos aspectos que não tivessem sido especificamente regulados pelos seus Estatutos (cf. artºs. 32.º, do EMJ e 108.º, do EMP), para aferir do seu direito à atribuição de ajudas de custo era irrelevante as noções de domicílio necessário ou de residência habitual.

Porém, a Lei n.º 143/99, de 31/8, aditou ao art.º 27.º, do EMJ um n.º 2 – do seguinte teor: “Os juízes do Supremo Tribunal de Justiça residentes fora dos concelhos de Lisboa, Oeiras, Cascais, Loures, Sintra, Vila Franca de Xira, Almada Seixal, Barreiro, Amadora e Odivelas têm direito à ajuda de custo fixada para os membros do Governo, abonada por cada dia de sessão do tribunal em que participem” – estabelecendo a sua aplicação aos procuradores-gerais adjuntos em serviço no STJ (art.º 4.º, n.º 3, da Lei n.º 143/99).

Portanto, aos magistrados era reconhecido o direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocassem para fora da comarca onde se encontrava sediado o tribunal ou serviço onde exerciam funções, fosse qual fosse o seu domicílio ou residência e só na situação específica do citado art.º 27.º, n.º 2, se admitia que as ajudas de custo abrangessem as deslocações da sua residência para a sede do tribunal ou do serviço onde prestassem funções.

No que concerne aos vogais magistrados do CSM ou do CSMP, cargo que não podiam recusar (cf. artºs. 137.º, do EMJ e 15.º, n.º 3, do EMP), exerciam as suas funções em regime de tempo integral – auferindo uma remuneração coincidente com a do vogal magistrado de categoria mais elevada (cf. artºs. 148.º, n.º 3, do EMJ, na redacção resultante da Lei n.º 26/2008, de 27/6 e 4.º, n.º 1, da Lei n.º 143/99) – salvo se renunciassem a esse regime, exercendo funções em regime de tempo parcial, ficando com “direito à redução do serviço correspondente ao cargo de origem “( citado art.º 148.º, n.º 2, do EMJ).

Continuando a desempenhar as funções correspondentes ao cargo de origem, os vogais magistrados a tempo parcial mantêm o seu domicílio na sede do tribunal ou serviço onde as exercem e a residência em local diverso se tiverem obtido autorização para o efeito (artºs. 8.º, do EMJ e 85.º, do EMP).

O mesmo já não sucedia com os vogais magistrados do Ministério Público em regime de tempo integral, os quais, tendo deixado de desempenhar as funções que correspondiam ao cargo de origem, deixaram de ter domicílio necessário na sede do tribunal ou serviço onde até então estavam colocados e, ainda que por um período limitado de tempo, passaram a tê-lo em Lisboa, onde se situava o serviço onde desempenhavam as funções (artºs. 85.º, n.º 1, do EMP e 87.º, n.º 1, do C. Civil). Assim, o exercício das novas funções determinava a mudança do domicílio necessário destes vogais para Lisboa, onde deveriam residir e só quando terminasse a comissão de serviço é que passariam a estar domiciliados no local onde viessem a ser colocados.

Resulta do exposto, que o recorrente, enquanto exerceu funções como vogal em regime de tempo integral era em Lisboa que tinha o domicílio necessário, pelo que o seu direito ao abono de ajudas de custo nunca poderia decorrer do art.º 100.º, do EMP, nem dos artºs. 1.º, n.º 1 e 2.º, do DL n.º 106/98, nem do art.º 27.º, n.º 2, do EMP, por não preencher os pressupostos de aplicação destas normas, sendo certo também que esta última, sendo excepcional, era insusceptível de aplicação analógica (cf. art.º 11.º, do C. Civil).

E ainda que se considerasse, conforme o recorrente sustenta, que o campo de aplicação do art.º 148.º, n.º 4, do EMJ, não se restringia aos vogais do CSMP que exerciam funções em regime de tempo parcial, sendo também aplicável aos que desempenhavam as funções em tempo integral, entendemos não ser possível concluir que ele preenchia os pressupostos da norma para lhe ser atribuído o abono requerido, dado que, como vimos, o seu domicílio era em Lisboa, aqui tendo o dever legal de residir (como se observou no parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 30/19, de 21/3/2020, pressupõe a obrigação de aí residir a necessidade de obter autorização para residir fora de Lisboa, visto que se o dever não existisse tal autorização não se justificava) e não demonstrou que tivesse obtido autorização para residir “fora de Lisboa”, a qual não coincide com a autorização que lhe fora dada para residir na Ericeira quando estava colocado no DIAP de …………… e não tinha domicílio necessário em Lisboa.

Nestes termos, o recurso também não merece provimento quanto ao aludido vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.

No que respeita à alegada verificação de abuso de direito, o acórdão recorrido considerou o seguinte:

11. O autor entende, e defende, também, que o acto impugnado - ponto 15 do provado - incorre em manifesto abuso do direito pois excede manifestamente os limites impostos pela boa-fé na modalidade de venire contra factum proprium - artigos 266º, nº2, da CRP; 10º do CPA; e 334º do CC. E, por via disso, esse acto deverá ser declarado nulo de acordo com o prescrito no artigo 161º, nº2 alínea d) do CPA.

A seu ver, tendo a «deliberação do CSMP» - deliberação de 10.09.2019 [ponto 7 do provado] em que fundamenta a sua pretensão - sido proferida na sequência de requerimento apresentado por dois membros permanentes do mesmo, isso significa que a Senhora Procuradora-Geral da República determinou a sua «remessa» para o CSMP, para ser apreciado, e, a final, «absteve-se» de votar a respectiva deliberação, que, aliás «nem impugnou».

Considera o autor que este comportamento contribuiu para gerar a convicção de que todos os membros permanentes do CSMP teriam direito ao abonamento de ajudas de custo, pois tudo indicava que «não havia qualquer oposição» ao reconhecimento desse direito. O que foi desmentido pelo acto impugnado - da Senhora Procuradora-Geral da República - que negou o mesmo.

Mas não vislumbramos nesta actuação qualquer comportamento contraditório, e capaz de configurar uma situação de abuso do direito por exceder manifestamente os limites impostos pela boa-fé. Antes pelo contrário, enquanto membro do CSMP, a Senhora Procuradora-Geral da República, provavelmente com legítimas dúvidas sobre a melhor solução da questão debatida, absteve-se aquando da respectiva votação, mantendo a sua liberdade de decisão para quando fosse confrontada - como foi - enquanto dirigente da PGR com a necessidade de decidir os respectivos requerimentos de abonamento de ajudas de custo - artigo 19º, nº2 alínea r), do actual EMP.

A sua actuação não foi, assim, de molde a afrontar, muito menos manifestamente, os limites impostos pela boa-fé, nem o acto impugnado pode ser qualificado como venire contra factum proprium na exacta medida em que entre os referidos comportamentos não há contradição mas prudência, e preocupação, de «defesa da legalidade» - ver artigo 161º, nº2 alínea k) do CPA”.

Na presente revista, o recorrente continua a sustentar que o despacho impugnado viola o princípio da boa fé, tendo a entidade demandada incorrido em abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”, por, apesar de se ter conformado com o teor da deliberação do CSMP de 10/9/2019, vir mais tarde colocar em causa a competência exclusiva na matéria do CSMP e negar o seu direito ao abono de ajudas de custo.

Vejamos.

O abuso de direito, na vertente de “venire contra factum proprium”, ocorre quando o exercício de um direito contradiz uma anterior conduta do mesmo sujeito jurídico que, objectivamente considerada, era de molde a criar noutrem a confiança que, coerentemente, ele se comportaria de determinada maneira. Há, assim, dois comportamentos diferentes da mesma pessoa, diferidos no tempo, correspondendo o segundo a uma traição da confiança que o primeiro criara.

Ora, no caso em apreço, não se vê que a abstenção da Srª. Procuradora-Geral da República na votação da deliberação do CSMP de 10/9/2019 seja susceptível de, razoável e justificadamente, criar no recorrente uma expectativa sólida que lhe permitisse confiar que ela iria deferir o seu requerimento de pagamento das ajudas de custo e que, em consequência, o indeferimento deste consubstanciasse uma traição ao “investimento de confiança” que fizera. Com efeito, para além de a referida abstenção (“factum proprium”) não poder, ser, objectivamente, interpretada com o significado que o recorrente lhe atribuiu, há que tomar em consideração a incerteza e as dificuldades na interpretação da lei que na situação que estava em causa eram manifestas e que sempre obstaria à criação de uma situação de confiança em nome de uma certeza jurídica que ainda não existia. Assim, não só não há contradição nas condutas em causa da Srª. Procuradora-Geral da República, como não se mostraria razoável a alegada situação de confiança numa matéria onde o conselho consultivo da PGR já se pronunciara em sentido divergente da interpretação que veio a ser acolhida pelo CSMP e que, portanto, não era juridicamente pacífica.

Nestes termos, também neste aspecto, o acórdão recorrido não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente, devendo, por isso, a revista ser julgada improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas, por isenção do recorrente [cf. art.º 4.º, n.º 1, al. c), do RCP], embora sem prejuízo do n.º 7 do mesmo art.º 4.º.

Lisboa, 20 de Outubro de 2022. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Maria Cristina Gallego dos Santos.