01884/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do disposto no art. 15º do Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta assinado em Porto Seguro em 22.4.00, no art. 5º do D-L nº 154/2003, de 15.7, conjugados com a norma do art. 3º do D-L nº 244/98, de 8.8, é requisito indispensável para a concessão a cidadão brasileiro do estatuto de igualdade de direitos e deveres que o mesmo tenha residência habitual em Portugal, titulada por autorização de residência.

A... , natural do Brasil, recorre do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA , de 29.8.03, que lhe indeferiu o pedido de concessão de estatuto de igualdade de direitos e deveres, formulado ao abrigo do art. 6º do D-L nº 126/72, de 22.4. A recorrente diz residir em Portugal desde 1998, sendo titular de autorização permanente de residência desde Março de 2001. Solicitou ao Ministro da Administração Interna a concessão do Estatuto de Igualdade de Direitos e Deveres, nos termos do Dec-Lei nº 126/72, de 22.4, mas a mesma foi-lhe indeferida. Este acto enferma de violação de lei, em virtude de a interessada residir em Portugal desde o momento da sua chegada, porque não se cumpriram os prazos para decisão previstos no referido Dec-Lei e ainda porque a Administração não devia ter aguardado pela publicação do D-L nº 154/03, de 15.6 para decidir. Há também vício de forma por falta de fundamentação (obscuridade). Finalmente, recorreu-se a critérios subjectivos na fundamentação do acto, violou-se o princípio da não retroactividade da lei e as regras de boa administração. A entidade recorrida respondeu, sustentando a legalidade do acto, material e formal. Nas alegações , a recorrente formulou as seguintes conclusões: A recorrente reúne os requisitos para a concessão do Estatuto de Igualdade de Direitos e Deveres, nomeadamente, a residência permanente em território português, devidamente autorizada, cfr. artigo 5.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril. Toda a documentação junta aos autos faz prova inequívoca da residência habitual da recorrente em território português, encontrando-se, assim, preenchido o requisito da residência habitual no país em que é requerido o Estatuto, sendo que este extinguir-se-á com a cessação da autorização de permanência no território do Estado de residência, exigido pelos artigos 15.º e 16.º do Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre a República Portuguesa e a República Federativa do Brasil, assinado em Porto Seguro em 22 de Abril de 2000, aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 83/2000, de 14 de Dezembro. A entidade recorrida não observou os prazos previstos no Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril, nomeadamente o previsto no artigo 10.º do mencionado diploma, o qual estabelece um prazo de 30 dias para que seja proferida uma decisão sobre o pedido apresentado. Argumentar que o prazo legalmente estabelecido de 30 dias se conta a partir da apresentação pelo S.E.F. ao Ministro da Administração Interna, ou que tal prazo é meramente indicativo, é não apenas desfasar a lei de qualquer sentido, mas, antes e sobretudo, ignorá-la, porquanto a letra do supracitado preceito legal, aliás, à semelhança, do que acontece com a do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 154/2003 , é clara e inequívoca, uma vez que refere expressamente que “...a decisão sobre o mesmo deve ser proferida no prazo máximo de um mês.” Sublinha-se o facto do diploma legal a que a entidade recorrida faz alusão ter entrado em vigor já havia decorrido o tempo legal estabelecido para a decisão, sempre em pura inobservância dos princípios da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da desburocratização e da eficiência e da celeridade, vertidos nos artigos 4.º e 10.º do Código de Procedimento Administrativo e artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 135/99 , de 22 de Abril. Mais acresce que se a entidade recorrida entendia ser necessária para a concessão do Estatuto de Igualdade e Deveres a titularidade de autorização de residência, deveria ter indeferido o pedido formulado com esse fundamento e não aguardar pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho, tanto mais quando existia legislação sobre a matéria em causa. Acresce o facto de, no nosso sistema jurídico vigorar o princípio da não retroactividade da lei. Deste modo é forçoso concluir que o acto administrativo em recurso enferma do vício de violação de lei. O acto recorrido enferma igualmente do vício de forma, o qual consiste na falta de fundamentação, uma vez que os fundamentos adoptados são obscuros, violando o preceituado no artigo 125.º do C.P.A., no n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 e n.º 3 do artigo 267.º da C.R.P.. A Administração deve abster-se do recurso a critérios subjectivos na fundamentação do acto, uma vez que se encontra posta em causa a garantia consagrada no n.º 3 do artigo 268.º da C.R.P. e nos artigos 124.º e 125.º do C.P.A. . Na verdade, a Administração na interpretação de conceitos jurídicos indeterminados, como é o caso do requisito de “residir em território português”, deverá lançar mão apenas de meros juízos objectivos formulados com base numa técnica jurídica, não devendo pressupor qualquer liberdade de preenchimento, em observância ao princípio da legalidade, o que proíbe a motivação do acto fundada em critérios subjectivos e casuísticos expressamente invocados em sede de fundamentação”. Por seu turno, a entidade recorrida contra-alegou , extraindo as conclusões seguintes: O despacho impugnado foi praticado em plena conformidade à lei, não padecendo dos vícios que a Recorrente lhe imputa, nem de qualquer outro gerador de nulidade; A Recorrente formulou o seu pedido de concessão do estatuto da igualdade ao abrigo do disposto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril, que regulava a execução da Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses; À data em que a Recorrente formulou aquele pedido a Convenção já tinha sido revogada pelo Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre a República Portuguesa e a República Federativa do Brasil (cfr. o artigo o artigo 78.º, alínea f); A aplicação do Tratado foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho (cfr. o artigo 45.º), que, de forma expressa, revogou o Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril; Para decidir quanto ao pedido de concessão do estatuto da igualdade em causa a Administração aguardou, e bem, pela entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho; O prazo estipulado no artigo 10.º do Decreto-Lei nº 126/72, de 22 de Abril, era meramente indicativo. O mesmo se diga relativamente ao prazo actualmente previsto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho; Mesmo que o pedido de concessão do Estatuto da Igualdade tivesse sido decidido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril, a solução não teria sido diversa (cfr. os artigos 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 126/72, de 22 de Abril, e do Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho); O despacho impugnado externou, expressamente, a concordância com os fundamentos do Relatório do SEF, sobre o qual foi exarado; A Recorrente revelou que se apercebeu de todos os fundamentos de facto e de direito que integram o despacho recorrido; O pedido de concessão do estatuto da igualdade em causa foi indeferido por não se verificar o requisito da “residência habitual em território português, comprovada através de autorização de residência” (cfr. o artigo 5.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 154/2003 , de 15 de Julho); Idêntico entendimento foi sustentado no Proc. Nº 1885/03 (1ª Secção, 3ª Subsecção) que corre termos nesse Venerando Tribunal”. O Ministério Público, em fundamentado parecer, entende que o recurso não merece provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II – São os seguintes os factos com interesse para a decisão da causa que podem considerar-se provados: A recorrente é natural do Brasil. Em 2.1.03 requereu ao MAI a concessão de “Estatuto Geral de Igualdade”, alegando, inter alia , ter residência fixada em Portugal desde Setembro de 1998. Em 21.7.03 foi elaborado pelo instrutor do processo um relatório em que se propõe o indeferimento do pedido (doc. de fls. 71 do apenso, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido) – relatório esse que mereceu a concordância da Inspectora Chefe do Departamento de Nacionalidade do SEF. A recorrente foi notificada para se pronunciar, por escrito, sobre a mesma proposta (fls. 72). E respondeu nos termos do doc. de fls. 88. Em 13.8.03 o instrutor elaborou relatório final, nos seguintes termos: “A requerente solicitou em 11/03/2003 o Estatuto de Igualdade de Direitos e Deveres, previsto no Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre a República Portuguesa e a República Federativa do Brasil, assinado em Porto Seguro em 22/04/2000, e nos termos do art. 15.º da Resolução da Assembleia da República n.º 83/2000 de 14 de Dezembro, conjugado com o n.º 1 do art. 5.º do Decreto - Lei n.º 154/2003, de 15 de Julho. O presente pedido foi objecto de proposta de indeferimento em 21/07/2003, tendo a requerente e a mandatária sido notificadas em 23/07/2003 e 29/07/2003 respectivamente, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e seguintes do C.P.A. A presente proposta de indeferimento consubstancia-se no facto de a requerente, embora detentora da nacionalidade brasileira e civilmente capaz, não residir em Portugal com título válido de Autorização de Residência. A requerente entrou em Portugal ao abrigo do acordo de isenção de visto existente entre Portugal e o Brasil, consagrado no tratado de Porto Seguro e permaneceu em território nacional, tendo à posteriori solicitado ao S.E.F. uma Autorização de Permanência, visto de longa duração que permite uma estada por um período máximo de cinco anos nos termos do artigo 55º do D.L 4/2001 de 10 de Janeiro. Em sede de alegações a mandatária defende que a requerente tem residência permanente em Portugal e questiona o facto de este Serviço não se ter pronunciado no prazo de 30 dias a contar da data da entrada do pedido, conforme estipulado no artigo 10º do D.L 126/72, de 22 de Abril e respectivas alterações, tendo o respectivo processo aguardado a regulamentação que se encontrava em curso, entendendo por isso que o D.L. 154/2003, de 15 de Julho, não se aplicava ao caso concreto da requerente, de acordo com o princípio geral da não retroactividade da Lei. Antes de mais, verifica-se que a não aplicabilidade do D.L 126/72 é evidente no caso concreto do presente pedido, uma vez que no Tratado de Porto Seguro se prevê expressamente a revogação da Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres assinada em Brasília a 07/09/1971, (alínea f) do artigo 78º do Tratado de Porto Seguro), e consequentemente as normas jurídicas que regulamentavam a legislação anteriormente em vigor. A questão da não retroactividade decorre da essência da Lei, é um princípio universal de direito, pelo que as regras sobre conflitos temporais de normas administrativas são as regras gerais de direito (Mário Esteves de Oliveira in Manual de Direito Administrativo, Vol 1), cujo critério consta do artigo 12º do Código Civil , preceito que não é específico do direito civil, estendendo-se tendencialmente a toda a ordem jurídica. De salientar no entanto que em qualquer situação de aplicação da Lei no tempo ocorre conflito de interesses. Dum lado, o interesse público inerente à disciplina inserida na lei nova, que se presume ser a mais adequada e consequentemente, vocacionada para ser aplicada ao maior número possível de situações e, do outro, o interesse da certeza jurídica, envolvendo o respeito pelas justas expectativas dos particulares criadas no domínio da Lei antiga, porventura a justificar eventuais restrições da Lei nova. Em rigor, não existe nenhum requisito adicional no D.L 154/2003 de 15 de Julho, que não existisse no anterior D.L. 126/72 de 22 de Abril, pelo que não fica violada a expectativa legítima da requerente, nem daí advém qualquer prejuízo para a mesma pela aplicação da Lei nova. De salientar ainda que o D.L 154/2003 de 15 de Julho, não prevê qualquer prazo para a instrução e análise do pedido de estatuto, estipulando apenas o artigo 10º do D.L 154/2003 de Julho que “ a decisão do pedido é proferida no prazo de 30 dias a contar da apresentação pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ao Ministro da Administração Interna (...)” 10.Quanto à questão da residência permanente em Portugal a mandatária da requerente foi informada através do oficio nº 8062 de 29/05/2003 a (fls.49 e 50), “que a requerente não era titular de Autorização de Residência requisito essencial para aceder ao Estatuto de Igualdade, (...) aguardando-se no entanto a publicação da regulamentação do Tratado de forma a não propor o indeferimento do pedido pela simples interpretação literal dos referidos preceitos (...)” 11. Aliás, dispõe o nº1 do artigo 5º do D.L. 154/2003 de 15 de Julho que “o estatuto de Igualdade é concedido aos cidadãos brasileiros civilmente capazes, de acordo com a lei nacional, que tenham residência habitual comprovada através de autorização de residência”, sendo o conceito de residente também definido no artigo 3º do D.L. 244/98 de 8 de Agosto e respectivas alterações (Lei de Estrangeiros), considerando-se residente “o estrangeiro habilitado com título válido de autorização de residência em Portugal”. Em Conclusão: Considerando que a requerente não tem residência habitual em território nacional, devidamente comprovada através de Autorização de residência nos termos do nº1 do artigo 5º do D.L 154/2003 de 15 de Julho e de acordo com o conceito técnico jurídico de “residente” definido pelo artigo 3º da Lei de Estrangeiros, a mesma não preenche todos os requisitos necessários para lhe ser concedido o Estatuto de Igualdade de Direitos e Deveres, previsto no Tratado de Porto Seguro de 22/04/2000 e no artigo 15º da Resolução da Assembleia da República nº 83/2000, de 14 de Dezembro, mantém-se o indeferimento do presente pedido”. 7. Em 29.8.03 o Secretário de Estado recorrido proferiu o seguinte despacho: “No uso da competência que me foi delegada por despacho de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, publicado com o nº 17296/02 no DR nº 180, II Série, de 6 de Agosto de 2002 e ao abrigo do artigo 15º da Resolução da Assembleia da República nº 83/2000 de 14 de Dezembro, conjugado com o nº 1 do art. 5º do Decreto-Lei nº 154/03, de 15 de Julho, indefiro o pedido de concessão do Estatuto de Igualdade de Direitos e Deveres, formulado pela cidadã brasileira A..., nos termos do relatório final precedente do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras”. - II – Em causa está a legalidade da decisão que negou à recorrente, cidadã brasileira, a concessão do estatuto de igualdade de direitos e deveres, a que se refere ao art. 5º do Dec-Lei nº 154/03, de 15.7. Fundamento do indeferimento foi a circunstância de a interessada não se encontrar a residir habitualmente em Portugal ao abrigo de autorização de residência. A recorrente, porém, alega que apesar de não possuir autorização de residência fez prova de que residia habitualmente em Portugal, e que a Administração não tem o direito de usar de critérios subjectivos no preenchimento dos conceitos indeterminados da lei. Vejamos: O Dec-Lei nº 126/72 , de 22.4, foi publicado para dar execução às normas da Convenção sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses , assinada em Brasília em 7.9.71. Mas com a assinatura, em Porto Seguro, do Tratado de Amizade Cooperação e Consulta entre os dois países (22.4.00) a dita Convenção ficou expressamente revogada – cf. o art. 78º, al. f). Três anos mais tarde, foi publicado o Dec-Lei nº 154/2003 , de 15.7, com vista a regulamentar a aplicação deste novo tratado em diversos aspectos, incluindo o regime da atribuição do estatuto de igualdade de direitos e deveres aos cidadãos brasileiros residentes em Portugal. Dispõe o art. 15º do Tratado de Amizade que “ o estatuto de igualdade será atribuído mediante decisão do Ministério da Administração Interna, em Portugal, e do Ministério da Justiça, o Brasil, aos brasileiros e portugueses que o requeiram, desde que civilmente capazes e com residência habitual no país em que ele é requerido ”. A densificação deste conceito de residência habitual é feita no art. 5º do Dec-Lei nº 154/2003, em que, sob a epígrafe “requisitos”, se dispõe o seguinte: Art. 5 º 1 – O estatuto de igualdade é concedido aos cidadãos brasileiros civilmente capazes, de acordo com a sua lei nacional, que tenham residência habitual em território português, comprovada através de autorização de residência. 2 – (…) 3 – (…) Torna-se, assim, evidente que o conceito de residência habitual do Tratado de Amizade tem de ser integrado pela norma deste art. 5º, exigindo-se, por isso que o cidadão brasileiro que pretenda beneficiar do estatuto seja titular de autorização de residência. Por outro lado, e como bem nota o Ministério Público no seu parecer, à data em que a interessada apresentou o seu pedido de concessão do estatuto de igualdade, a autorização de residência era regulada no Dec-Lei nº 244/98, de 8.8, cujo art. 3º afastava qualquer dúvida acerca do que deveria entender-se por residência em Portugal por parte dum estrangeiro: “ considera-se residente o estrangeiro habilitado por título válido de residência em Portugal ”. A lei não deixa, assim, à Administração espaço algum de liberdade no preenchimento do conceito indeterminado de residência habitual, como pretende a recorrente. Com a explicitação do art. 5º, o conceito perde toda a indeterminabilidade, e é por conseguinte num quadro de estrita vinculação ( lato sensu ) que o órgão administrativo é chamado a controlar a verificação deste requisito. Resulta, pois, insubsistente a acusação de que a entidade recorrida usou de critérios subjectivos no preenchimento do conceito. Além disso, fica demonstrado que a recorrente não era possuidora do requisito que se arroga, e de que dependia, segundo o art. 5º, a prática de acto administrativo em sentido favorável à sua pretensão. Resta acrescentar que não poderia ser outra a solução decisória do acto caso aquela tivesse de ser apreciada à luz da regulamentação que anteriormente vigorava. É que o já referido Dec-Lei nº 126/72, que a recorrente invocou no pedido feito ao MAI, era claríssimo ao exigir como requisito de atribuição do estatuto “ a residência permanente em território português, devidamente autorizada, do interessado ” – art. 5º, nº 1. No entanto, a recorrente defende que a Administração não devia ter aguardado pela publicação do Dec-Lei nº 154/2003, até porque a lei a obrigava a decidir o seu pedido no prazo máximo de 30 dias que decorria da aplicação do art. 10º do Dec-Lei nº 126/72. Se bem se entende a alegação da recorrente, o argumento seria o de que se a decisão do seu pedido tivesse ocorrido nesse hiato de tempo (entre a revogação formal da antiga Convenção e a publicação do diploma que veio regulamentar a aplicação do Tratado de Amizade ) a Administração teria de fazer aplicação, tout court , da norma deste último que se limitava a falar em residência habitual , a qual, por esse motivo, se satisfaria com meras situações de facto de residência não titulada. Mas não pode ser assim. Nada autoriza a supor que no Tratado se tivesse usado semelhante conceito de residência habitual, que implicaria uma ruptura não anunciada com a regulamentação anterior e que a lei regulamentadora não veio, evidentemente, a acolher. De qualquer modo, a fórmula do art. 15º do Tratado é típica duma norma a carecer de regulamentação, e que, consequentemente, não pode, por ora, ser aplicada. Não merece, deste modo, censura a opção administrativa de aguardar pela publicação do Dec-Lei nº 154/2003 para se pronunciar sobre o requerimento da interessada. Contudo, sempre se acrescentará que a violação de eventual prazo para a decisão do pedido seria insusceptível de afectar a legalidade do acto administrativo praticado nessas circunstâncias. Normas como a do art. 10º do D-L nº 126/72 ou do art. 10º do D-L nº 154/2002 (que em todo o caso mandam contar o prazo com ressalva do tempo gasto na instrução do processo) são comandos de natureza ordenadora ou disciplinadora, destinados a imprimir celeridade no procedimento, cujo incumprimento pode dar origem à responsabilidade dos funcionários mas em caso algum possui eficácia invalidante da decisão final – v., sobre esta matéria, os Acs. deste S.T.A. de 15.3.94, proc.º nº 31.158, 17.12.99, proc.º nº 36.276, 6.12.00, proc.º nº 40.412, 9.10.03, proc.º nº 856/03, 8.10.03, proc.º nº 1662/02. É, pois, completamente descabido falar de violação da proibição de retroactividade. O acto administrativo, para ser isento de vícios, deve ser praticado dentro do quadro de normas e princípios vigentes ao tempo da respectiva prática. É esse, e não outro, o bloco de legalidade a que deve obediência (sem prejuízo de poder haver direitos e posições vantajosas constituídas ao abrigo da lei antiga e como tal já inscritas na esfera jurídica do particular - o que aqui não era o caso, pois a aquisição do estatuto de igualdade depende da prática de um acto administrativo (constitutivo) de atribuição). Resta a arguição de falta de fundamentação do acto impugnado. O despacho impugnado remete expressamente para o parecer do SEF, no qual se louva. Sendo assim, os fundamentos desse parecer constituem “ parte integrante do respectivo acto ”, por força do disposto no art. 125º , nº 1, do CPA . Ora, a simples leitura deste parecer ilustra bem quais foram, em concreto, as razões que conduziram o órgão decidente a indeferir o pedido da recorrente, de facto e de jure : a falta de residência habitual da interessada em Portugal, comprovada pela titularidade de autorização de residência, que segundo o estabelecido no art. 5º do D-L nº 154/2003, conjugado com as disposições dos arts.3º do D-L nº 244/98, de 8.8 e o art. 15º do Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta, era condição sine qua non do acolhimento da sua pretensão. É transparente o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade recorrida, e tanto assim que a recorrente pôde, sem quaisquer limitações, impugnar o acto sem constrangimentos que resultassem de qualquer défice de fundamentação. Em face do exposto, improcede a totalidade das alegações da recorrente. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça:150€. Procuradoria: 50%. Lisboa, 10 de Novembro de 2004. – J . Simões de Oliveira (relator) – Madeira dos Santos – Angelina Domingues .