Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “A…”, com os sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAC de Lisboa, de 27.02.2010 (fls. 369 e segs.), que negou provimento ao recurso contencioso que interpusera do despacho do VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE OEIRAS , de 03.03.1999, pelo qual lhe foi ordenado que procedesse, no prazo de 30 dias, à demolição ou reposição das obras efectuadas no Colégio de que é proprietária, por as mesmas não se encontrarem licenciadas e estarem em desacordo com o projecto aprovado. Na sua alegação, formula as seguintes conclusões: Nos termos do art. 125º , nº 1, do CPA a fundamentação por remissão é admissível, mas não se basta com a mera referência a informação, parecer ou proposta anterior, exigindo que o autor do acto expresse de forma clara e inequívoca a vontade de aderir aos fundamentos constantes dos mesmos. A referência feita no acto sub judice à Informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMOeiras não constitui uma fundamentação por remissão, por não consubstanciar uma expressão clara e assumida de adesão aos fundamentos constantes da referida Informação, servindo apenas a função de identificar as obras que se pretende ver demolidas. O Recorrido limita-se a proceder a uma listagem de factos e a referir-se, de forma desenquadrada dos mesmos, ao artigo 63.° , n.º 1, alínea a) e b), do Decreto-Lei n.º 445/91 , sem nunca exteriorizar a sequência lógica da determinação e ponderação dos factos relevantes para a tomada da decisão, procedendo à subsunção dos mesmos às normas legais que determinam o indeferimento. Assim, ainda que se venha a considerar que a referência à Informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMOeiras constitui fundamentação por remissão, o que por mera hipótese de raciocínio se concebe sem conceder, sempre se deverá considerar que o acto padece do vício de fundamentação insuficiente. Nos termos do artigo 125.° , n.º 2, do CPA , a fundamentação insuficiente equivale ao vício da falta de fundamentação, sancionado com a anulabilidade do acto, nos termos do artigo 135.° do CPA . Andou mal Tribunal a quo ao julgar improcedente o recurso contencioso interposto do despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Oeiras, em 03/03/1999, na parte em que considerou não provado o vício de falta de fundamentação. II . Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo nos seguintes termos: Ao remeter expressamente para o conteúdo da informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMO e ao anexar tal informação à notificação do acto, o autor do mesmo queria fazer suas todas as razões de facto e de direito expendidas em tal informação e que levaram a concluir pela demolição das obras em causa. Pretender que o acto impugnado não se encontra fundamentado per relationem , apesar de a sua notificação ser acompanhada pela informação na qual se faz a análise detalhada das situações ilegais detectadas e se justifica, uma a uma, a sua não aceitação, apenas porque nele se não refere expressamente que o autor do acto concorda com a argumentação de facto e de direito aí expendida, é certamente de um formalismo excessivo, que não se aceita. O acto em causa foi praticado no decurso de um procedimento que já decorria pelo menos desde 1998 (há cerca de um ano, portanto), no qual já haviam sido identificadas todas as desconformidades das obras concluídas com os projectos inicialmente aprovados (cfr. A a H dos factos dados como provados na sentença recorrida). A recorrente sabia, desde o início, quais eram as obras a demolir e os motivos que lhe estavam subjacentes, pois tais obras eram ilegais, porque realizadas sem licença e à revelia de qualquer procedimento de controlo administrativo prévio que a ora recorrente não podia deixar de conhecer. É manifesto o iter cognoscitivo do autor do acto, o qual decorre de todos os elementos constantes do processo, muitos deles carreados para os autos pela própria recorrente, e, em especial, da informação da DEU. Os motivos que sustentam o indeferimento da legalização de cada uma das obras listadas na citada informação são claros e constam expressamente da mesma, tendo o seu autor tido o cuidado de os descriminar para cada tipo de obra cuja legalização se pretendia (cfr. ponto 4. da citada informação). III . O Exmo magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer em que sustenta o improvimento do recurso. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: No Verão de 1998 a Recorrente levou a cabo algumas obras no edifício, correspondente a duas moradias onde a Recorrente exerce e a sua actividade lectiva, sito na Rua …, nºs … e …, em Carnaxide – Confissão, Acordo e cfr. informações da DEU, datadas de 11/09/1998 e de 08/02/1999, juntas ao proc. adm. ; Essas obras foram realizadas sem licença ou autorização municipal – Confissão e Acordo ; Em 09/07/1998 e 27/07/1998 foram apresentadas queixas contra as referidas obras nos serviços da Câmara Municipal de Oeiras – Acordo e doc. de fls. 50 e segs. dos autos ; Em 11/09/1998 os serviços do Urbanismo da Câmara Municipal de Oeiras emitiram Informação sobre as obras efectuadas no local e as queixas apresentadas, onde se extrai o seguinte: " Relativamente à exposição/queixa apresentada neste processo, sobre as instalações do Colégio A…, tem-se a informar o seguinte: O Colégio em causa apenas possui licença de utilização como ensino, para a moradia referente ao lote 11, actual n° … da Rua …, a que corresponde o processo 573PB73; Verifica-se que as instalações deste colégio ocupam também a moradia contígua, referente ao lote 10, actual n° 8 da mesma rua, a que corresponde o processo 572PB73, não se encontrando devidamente licenciada para este tipo de uso. A mesma moradia foi objecto de um projecto de alterações, processo 186PB87, para a sua mudança de uso como ensino, não tendo sido deferido uma vez que não foram reunidas as declarações de concordância dos proprietários das moradias confinantes, conforme solicitado; No que respeita à ocupação do sótão da moradia do lote 11, descrita na presente exposição, para uso do mesmo como refeitório e dormitório, verifica-se não existir qualquer projecto aprovado. No relativo à existência de uma cozinha junto ao limite do lote dos queixosos, verifica-se que a mesma também não se encontra licenciada, encontrando-se apenas aprovado para esse local um abrigo destinado a recreio. Nota: No que diz respeito à moradia dos queixosos, com o n° 12 da Rua …, a que corresponde o processo 683P885, verifica-se que se encontra apenas aprovado um anexo para arrecadação junto ao muro da moradia do lote 11. (...) " -cfr. A Informação antecedente mereceu parecer, da mesma data, do Chefe da Divisão de Edificações Urbanas, com o seguinte teor: " Visto. Em face do exposto, deverá notificar-se a titular "A…" a regularizar a situação nas duas vertentes possíveis - demolição ou legalização, conforme os casos. (...) " - doc. de fls. 78 dos autos ; A Recorrente foi notificada da Informação que antecede, por ofício datado de 06/11/1998, do mesmo constando o seguinte: " Fica por este notificado para, no prazo de 30 dias a contar da recepção do presente ofício, cumprir o que é determinado na informação da Divisão de Edificações Urbanas da CM Oeiras, cuja cópia se anexa e na qual exarei despacho em 22/08/98 (...) " – doc. de fls. 79 dos autos ; Em 30/11/1998 a Recorrente pediu à Câmara Municipal de Oeiras a legalização das citadas obras – doc. de fls. 13 e 14 e seguintes dos autos ; Consta dos termos da Memória Descritiva e Justificativa apresentada pela Recorrente que " (...) As alterações em causa consistem fundamentalmente em diversas obras realizadas ao longo destes últimos anos, nomeadamente a construção de uma cozinha na extremidade lateral do lote e o aproveitamento do desvão da cobertura (sótão), como área de arrecadação. Pretende agora a requerente e após ter sido notificada pela C.MO., regularizar a situação, legalizando as referidas obras, as quais consistem no seguinte: (...) " - doc. de fls. 14-17 dos autos ; Em 08/02/1999 a Câmara Municipal de Oeiras emitiu parecer sobre o pedido de legalização, através de Informação dos serviços técnicos, com o seguinte teor: " (...) 1. Refere-se o projecto de alterações à legalização das obras efectuadas em moradia, topo de uma banda de 3 moradias, onde se encontra a funcionar o colégio A…. (...) 3. Pela análise do projecto, verificam-se as seguintes alterações: 3.1. O aproveitamento do desvão do telhado para arrumos, com a consequente subida da cumeeira, alteração também executada na moradia contígua e verificando-se em visita ao local o seu adequado enquadramento; 3.2. Uma ampliação na frente da moradia, na continuidade da sala de aula (primária) aí existente, a menos de 2 m do limite do lote; 3.3. Abertura de três passagens, no 1º e 2º pisos, de ligação entre as duas moradias e execução de outras alterações interiores ao nível da comparticipação; 3.4. Ampliação da moradia ao nível do 1º piso, sobre a faixa lateral até ao limite do lote, com a introdução de uma cozinha e a ampliação do refeitório existente junto ao recreio coberto. 3.5. Como consequência desta alteração, verifica-se a colocação de uma conduta para extracção de fumos, junto à fachada a tardoz. 3.6. Avanço da fachada principal ao nível do 2º piso, sobre a varanda existente. 4. No que diz respeito às alterações efectuadas, tem-se a informar o seguinte: 4.1. A ampliação proposta à frente não se julga aceitável, uma vez que se encontra muito próxima do arruamento, numa faixa de terreno onde não estava prevista a construção, contribuindo para um acréscimo da percentagem de ocupação e índice aplicados na zona. 4.2. A construção da cozinha e refeitório no prolongamento da construção existente, não se julga aceitável uma vez que esta ocupa toda a faixa lateral, onde não estava prevista a construção, agravando a mancha de construção prevista, contribuindo também para um acréscimo da percentagem de ocupação e índice aplicados na zona. 4.3. A conduta proposta não é uma solução técnica aceitável, uma vez que não se insere devidamente no objecto arquitectónico em causa, contribuindo para o seu "empobrecimento " e desadequado enquadramento no local. 4.4. O Avanço da fachada proposto contribui para um desequilíbrio do conjunto edificado, verificando-se um desalinhamento desta com a fachada da moradia contígua, para além de contribuir para um acréscimo do índice de ocupação aplicado no local. 5. Assim, atendendo ao atrás referido, julga-se que o processo não poderá merecer desenvolvimento. (...) " - doc. de fls. 18 dos autos, para que se remete ; A informação antecedente veio a merecer o seguinte parecer, do Chefe da DEU: " Concordo. Assim, deverá ser comunicado, nos termos do CPA que o requerido merece indeferimento pelo disposto nos nºs. 1 a) e 1 b) do art.º 63° do D.L. n° 445/91 " - cfr. fls. 18 e 63 dos autos ; Por ofício n° 008780, datado de 03/03/1999 , subscrito pelo Vereador da Câmara Municipal de Oeiras, a legal representante do Colégio A…, ora Recorrente, foi notificada para " (...) no prazo de 30 dias (...) proceder à demolição/reposição das obras efectuadas no Colégio (...) uma vez que as mesmas não se encontram licenciadas e estão em desacordo com o projecto aprovado.(...) " - doc. de fls. 19 dos autos ; Sobre a Informação técnica, assente em I) ( A sentença refere, por lapso manifesto “H”, alínea em que se alude à memória descritiva apresentada pela Recorrente. ), em 16/04/1999 foi proferido o seguinte despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, " Concordo e Indefiro. " - doc. de fls. 63 dos autos ; A Recorrente interpôs o presente recurso em 30/04/1999 - doc. fls. 2 dos autos ; Sobre a Informação da Presidência relativa à execução das obras, o Presidente da Câmara, em 10/03/2000 proferiu o seguinte despacho: " Após visita ao local e contacto com os proprietários do Colégio A… e os proprietários da moradia n° 12 da Rua …, acordou-se poder haver hipótese de entendimento devendo que o Colégio resolvesse o problema dos fumos. (... ) " - doc. de fls. 100-101 dos autos ; Em 13/10/2000 foi proferida a seguinte informação técnica no sentido de o processo não poder merecer desenvolvimento favorável - cfr. doc. de fls. 102 dos autos ; Sobre a informação dos serviços datada de 18/10/2000, recaiu o despacho datado de 21/12/2000, com o seguinte teor: " Atendi no dia 7/12/2000 o proprietário do colégio A…, a quem foi explicado que o proc.° não está em condições de ser aprovado. O arquitecto autor do projecto ficou de elaborar um quadro de áreas comparativas com o aprovado no loteamento e o aprovado nas alterações efectuadas há um ano atrás. Só após esses esclarecimentos é que a Câmara poderá pronunciar-se sobre o assunto. " - doc. de fls. 96 dos autos ; Em 20/02/98 o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras proferiu o Despacho n° 11/98, nos termos do qual procedeu à delegação de competências no Vereador José Eugénio Moutinho Tavares Salgado, o qual foi designado substituto do Presidente da Câmara - cfr. doc. de fls. 359-362, para que se remete, para todos os efeitos ; Por despacho datado de 10/03/1998 o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras proferiu o Despacho n° 14/98, nos termos do qual procedeu à delegação de competências no Vereador José Eugénio Moutinho Tavares Salgado, nos seguintes termos: " (...) para embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações sem licença ou com inobservância das condições a que se submeteu a sua emissão, dos regulamentos, das posturas municipais ou medidas preventivas de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes ou contrariem termos de licenças de loteamento; (...) " - cfr. doc. de fls. 364-365 dos autos, para que se remete . O DIREITO A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Oeiras , de 03.03.1999, pelo qual foi ordenado à recorrente que procedesse, no prazo de 30 dias, à demolição ou reposição das obras efectuadas no Colégio de que é proprietária, por as mesmas não se encontrarem licenciadas e estarem em desacordo com o projecto aprovado. A recorrente aponta à sentença impugnada um único erro de julgamento, consistente em ter sido julgado improcedente o vício de falta de fundamentação que assacara ao acto recorrido, sustentando, em suma, que a referência feita no acto sub judice à Informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMOeiras não constitui uma fundamentação por remissão, por não consubstanciar uma expressão clara e assumida de adesão aos fundamentos constantes da referida Informação, limitando-se a identificar as obras que se pretendem demolidas e a referir-se, de forma desenquadrada, ao artigo 63° , nº 1, alíneas a) e b), do DL nº 445/91 , sem proceder à subsunção dos factos às normas legais que determinam o indeferimento. É manifesto que lhe não assiste razão. Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação. Por outro lado, a fundamentação por remissão, expressamente prevista no art. 125º , nº 1 do CPA consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante. Na situação dos autos, e como resulta da matéria de facto provada, tem-se por adquirido o teor da Informação dos serviços técnicos da CMOeiras, de 08.02.1999, que é o seguinte: "INFORMAÇÃO 1. Refere-se o projecto de alterações à legalização das obras efectuadas em moradia, topo de uma banda de 3 moradias, onde se encontra a funcionar o colégio A…. (...) 3. Pela análise do projecto, verificam-se as seguintes alterações: 3.1. O aproveitamento do desvão do telhado para arrumos, com a consequente subida da cumeeira, alteração também executada na moradia contígua e verificando-se em visita ao local o seu adequado enquadramento; 3.2. Uma ampliação na frente da moradia, na continuidade da sala de aula (primária) aí existente, a menos de 2 m do limite do lote; 3.3. Abertura de três passagens, no 1º e 2º pisos, de ligação entre as duas moradias e execução de outras alterações interiores ao nível da comparticipação; 3.4. Ampliação da moradia ao nível do 1º piso, sobre a faixa lateral até ao limite do lote, com a introdução de uma cozinha e a ampliação do refeitório existente junto ao recreio coberto. 3.5. Como consequência desta alteração, verifica-se a colocação de uma conduta para extracção de fumos, junto à fachada a tardoz. 3.6. Avanço da fachada principal ao nível do 2º piso, sobre a varanda existente. 4. No que diz respeito às alterações efectuadas, tem-se a informar o seguinte: 4.1. A ampliação proposta à frente não se julga aceitável, uma vez que se encontra muito próxima do arruamento, numa faixa de terreno onde não estava prevista a construção, contribuindo para um acréscimo da percentagem de ocupação e índice aplicados na zona. 4.2. A construção da cozinha e refeitório no prolongamento da construção existente, não se julga aceitável uma vez que esta ocupa toda a faixa lateral, onde não estava prevista a construção, agravando a mancha de construção prevista, contribuindo também para um acréscimo da percentagem de ocupação e índice aplicados na zona. 4.3. A conduta proposta não é uma solução técnica aceitável, uma vez que não se insere devidamente no objecto arquitectónico em causa, contribuindo para o seu "empobrecimento " e desadequado enquadramento no local. 4.4. O Avanço da fachada proposto contribui para um desequilíbrio do conjunto edificado, verificando-se um desalinhamento desta com a fachada da moradia contígua, para além de contribuir para um acréscimo do índice de ocupação aplicado no local. 5. Assim, atendendo ao atrás referido, julga-se que o processo não poderá merecer desenvolvimento. (...) " - doc. de fls. 18 dos autos. E está igualmente adquirido que esta Informação dos serviços técnicos mereceu do Chefe da Divisão das Edificações Urbanas (DEU), na mesma data, o seguinte parecer: " Concordo. Assim, deverá ser comunicado, nos termos do CPA que o requerido merece indeferimento pelo disposto nos nºs 1 a) e 1 b) do art. 63° do D.L. n° 445/91 " – doc. de fls. 18 e 63 dos autos. Por fim, está dado como provado que, por ofício de 03/03/1999, subscrito pelo Vereador da Câmara Municipal de Oeiras (acto recorrido), a legal representante do Colégio A…, ora Recorrente, foi notificada para " (...) no prazo de 30 dias (...) proceder à demolição/reposição das obras efectuadas no Colégio sito na morada supra, as quais constam da informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMOeiras, cuja cópia se anexa , uma vez que as mesmas não se encontram licenciadas e estão em desacordo com o projecto aprovado. (... ) " – doc. de fls. 19 dos autos. ( sublinhado nosso ) Perante a matéria de facto transcrita, não tem qualquer fundamento dizer-se que o acto recorrido não está suficientemente fundamentado, e que a referência nele contida à Informação da Divisão de Edificações Urbanas não constitui uma fundamentação válida, por não consubstanciar uma expressão clara e assumida de adesão aos fundamentos da referida Informação, e não proceder à subsunção dos factos às normas legais que determinam o indeferimento. É por demais evidente que o despacho recorrido se refere expressamente à dita Informação e ao Parecer nele aposto pelo Chefe da Divisão, cuja cópia foi anexa à notificação, em termos que não deixam dúvidas sobre a adesão à proposta de indeferimento ali contida e aos respectivos fundamentos. E é também evidente que esses fundamentos da decisão administrativa não se resumem, como alega a recorrente, a uma “listagem de factos”, mas sim a uma esgotante e precisa enumeração dos factos que traduzem as alterações pretendidas pela requerente, das razões concretas da sua não aceitação (“ acréscimo da percentagem e do índice de ocupação aplicados na zona ” , “ desadequado enquadramento arquitectónico ” e “ desalinhamento com a fachada da moradia contígua ”), e ainda dos preceitos legais pertinentes, concretamente os “ nºs 1 a) e 1 b) do art. 63° do D.L. n°445/91 ”. Não resta pois qualquer dúvida sobre a validade formal da fundamentação remissiva a que procedeu o autor do acto recorrido, pois que, ao remeter expressamente para o conteúdo da informação da Divisão de Edificações Urbanas da CMO, e ao anexar tal informação à notificação do acto, o autor do mesmo quis fazer suas todas as razões de facto e de direito expendidas em tal informação, e que levaram a concluir pela demolição das obras em causa. Aliás, a recorrente não logrou sequer identificar qualquer dúvida sobre o conteúdo do acto, pois que perfeitamente o entendeu, o que lhe permitiu, aliás, proceder à sua impugnação contenciosa, assacando-lhe diversos vícios de violação de lei que pressupõem uma clara apreensão do seu teor decisório e dos respectivos fundamentos de facto e de direito. Improcede, deste modo, a alegação da recorrente. ( Decisão ) Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300,00 € com 50% de procuradoria. Lisboa, 2 de Dezembro de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.
