047187 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Aprovado um pedido de pagamento de saldo relativo a acções de formação realizadas entre 1 de Janeiro de 1994 e 31 de Dezembro de 1999, no âmbito do II QCA, Programa de Formação Profissional e Emprego - Pessoa, a decisão que o aprova pode ser revista no prazo de três anos após a sua execução, nos termos do artigo 25 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho .

II- Por força do disposto no n.º 2, do artigo 3º, do Regulamento CE Eratom n.º 2988/95, de 18-12-95, a prescrição do procedimento com vista à decisão revisão referida em I, é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente, que tenha em vista instruir ou instaurar o respectivo procedimento.

III- Sendo tal procedimento instaurado por decisão do Gestor do Programa, por força do disposto no n.º 4, do artigo 2, do citado Regulamento CE n.º 2988/95, o mesmo é regido pelo direito interno nacional, pelo que o conhecimento a que se refere o n.º 2, do artigo 3º, do mesmo Diploma, deve ser objecto de uma comunicação formal ao interessado da qual conste, nos termos do artigo 55 n.ºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo, a entidade que ordenou a instauração do procedimento, a data em que o mesmo se iniciou, o serviço por onde o mesmo corre e o respectivo objecto.

IV- Não constitui meio idóneo para interromper o prazo fixado no artigo 25 do Dec. Regulamentar n.º 15/94, a decisão do Gestor do Programa Pessoa, não comunicada ao interessado nos termos referidos em III, que, no âmbito de um outro pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação que tiveram lugar em 1996, determina a realização de uma auditoria financeira à mesma entidade formadora, cujo pedido de pagamento de saldo relativo ao ano de 1994 já tenha sido objecto de aprovação.

V- Tendo a decisão do Gestor, que opera a revisão do saldo aprovado referido em IV, sido proferida mais de três anos depois da respectiva aprovação e não tendo ocorrido qualquer interrupção da prescrição, tal decisão padece do vício de violação de lei pelo que é anulável.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo .

I. O Sindicato dos Trabalhadores Aduaneiros em Despachantes e Empresas, identificado nos autos, interpõe recurso contencioso do indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado do Emprego e Formação, do recurso hierárquico necessário que apresentou da decisão n.º 1345-99 QCA II, de 27-10-99, do Gestor do Programa Pessoa que, em sede de apreciação do pedido de pagamento de saldo n.º1 ( PPS do B nº1 ) relativo às acções de formação realizadas em 1994, apresentado pelo recorrente no âmbito do processo PO/Sub-PO/Medida 94 2240 P1, aprovou o referido pedido reduzindo-o para o montante de 587.942.799$00 .

Na petição de recurso imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei por

- ofensa ao artigo 25, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6-07

- ofensa aos artigos 5 e 6-A, do Código do Procedimento Administrativo

- erro nos pressupostos de facto e ainda vícios de forma por

- violação do artigo 100, do Código do Procedimento Administrativo

- falta de fundamentação .

A entidade recorrida respondeu, suscitando a questão prévia da falta de objecto do recurso que conduziria à sua rejeição, nos termos do artigo 54, § 4º, do RSTA, e, para o caso tal de não ser assim entendido, que não se verificam os vícios que o recorrente imputa ao acto recorrido .

Ouvidos o recorrente e o magistrado do Ministério Público junto deste STA, nos termos do artigo 54, n.º 1, da LPTA, foi por ambos sustentada a improcedência da questão prévia suscitada, cujo conhecimento foi relegado para final .

O recorrente apresentou alegações, concluindo-as da forma seguinte :

1ª Uma vez que é incontestável a existência de um acto tácito de indeferimento deve considerar-se a excepção invocada, pela autoridade recorrida, improcedente por não provada, prosseguindo os presentes os seus termos até final;

2ª Tanto mais que, o recurso necessário deu entrada no próprio gabinete do Exmo. Senhor Secretário de Estado do Emprego e Formação, cabendo a este controlar a tramitação interna do mesmo, pois sabe que tem um prazo de 30 dias úteis para o decidir;

3ª Pelo exposto, o prazo de 90 dias previsto no n.º 2 do artigo 175º nunca poderia ter qualquer aplicação ao caso sub judice;

4ª A remissão da lei para normas extra-jurídicas insere-se no âmbito das figuras afins da discricionariedade, ou seja, nos institutos que não correspondem ao conceito nem seguem o regime do poder discricionário;

5ª Mesmo que estivéssemos no âmbito da margem de livre decisão administrativa, o que por mero dever de patrocínio se pondera, esta sempre seria sindicável contenciosamente uma vez que estamos perante aspectos vinculados geradores do vício de violação de lei e enquanto tal susceptíveis de controlo judicial;

6ª Dúvidas não restam quanto à aplicação, ao processo de financiamento em causa, do disposto no Decreto-Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho;

7ª A decisão de revisão do pedido de financiamento, que teve por fundamento o relatório de uma auditoria contabilístico-financeira, foi operada em 1999, pelo que foi claramente ultrapassado o prazo de três anos estabelecido pelo artigo 25º do supra citado diploma;

8ª As auditorias são meios de investigação através dos quais se pretende aferir da existência de alguma irregularidade financeira;

9ª Assim sendo, é manifesto que uma auditoria não é determinante para a interrupção da prescrição, tanto mais que, da auditoria em si não se afere da existência de algum direito e muito menos da vontade de o exercer, até porque nem se sabe se este existe;

10ª Uma vez detectada alguma irregularidade pela auditoria, é que se poderá falar na possibilidade de existência de um direito – v.g. direito de revisão da decisão, direito de reduzir o financiamento, direito de reaver as quantias indevidamente recebidas;

11ª Pelo que, o factor determinante para a interrupção da prescrição, no caso concreto, é a instrução do processo de revisão da decisão e não a auditoria em que se fundamenta essa mesma decisão;

12ª Nestes termos, o acto em crise enferma do vicio de violação de lei por contrariar o disposto no artigo 25º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho;

13ª De uma leitura atenta da factualidade elencada pelo recorrente, resulta clara a violação, por parte do acto em crise, dos Princípio da Proporcionalidade e da Boa fé, constantes nos artigos 5º e 6º-A do C.P.A.;

14ª A redução do financiamento operada fixa-se em mais de PTE. : 90 000 000$00, sendo que a entidade recorrida optou pelo valor mais prejudicial ao ora recorrente, em detrimento dos valores propostos por outra entidade pública de reconhecida idoneidade na matéria;

15ª Dos documentos juntos aos presentes autos, resulta evidente que a vontade da administração de reduzir o financiamento partiu do pressuposto errado de que o recorrente teve com as acções de formação uma margem de lucro excessiva;

16ª Contudo, conforme ficou devidamente comprovado nos autos de Suspensão de Eficácia, que correram termos na 1ª Subsecção da 1ª Secção deste Venerando Supremo Tribunal, sob o n.º 47 187-A, o Sindicato teve uma margem de lucro zero uma vez que as acções de formação não foram realizadas pelo recorrente, mas sim através de uma empresa contratada para o efeito, tendo sido entregue a esta a totalidade do financiamento aprovado;

17ª Uma vez que, a vontade da administração de reduzir o financiamento formou-se tendo por base um contexto factual errado, o acto em crise é ainda anulável por erro sobre os pressupostos facto;

18ª Nos termos do artigo 68º do C.P.A., e uma vez que o ofício n.º 405/UTA-LISBOA, remete no seu ponto n.º 2 para o Relatório de Auditoria, este relatório deveria ter acompanhado a notificação da proposta de redução de financiamento, o que não aconteceu;

19ª Pelo que, o recorrente foi chamado a pronunciar-se, em sede de audiência prévia, em termos legalmente insuficientes, o que equivale ao incumprimento desta formalidade essencial;

20ª Pelo exposto, o acto recorrido á ainda anulável por vício de forma por contrariar o disposto nos artigos 68º, 100º e 101 do C.P.A.;

21ª O acto recorrido ao fundamentar a sua decisão de redução do financiamento num relatório que estipula um valor claramente diverso ao por ele alcançado, sem no entanto contestar ou justificar a razão subjacente à decisão tomada, adopta claramente argumentos insuficientes e, ainda assim, contraditórios;

22ª O acto recorrido ao contrariar expressamente uma proposta oficial, i.e., o relatório da auditoria encontrava-se duplamente obrigado ao dever de fundamentação, nos termos do artigo 124º, als. a) e c) do C.P.A.;

23ª Pelo que, o acto impugnado padece ainda do vício de forma por falta fundamentação nos termos dos artigos 124º e seguintes do C.P.A.

A entidade recorrida, contra-alegou em que, para além de insistir na rejeição do recurso, defende a improcedência do recurso por em seu entender não se verificarem os vícios que lhe são imputados pelo recorrente .

O magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, acompanhando a argumentação da entidade recorrida, emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso .

II. Dos elementos juntos aos autos e do processo instrutor apenso, com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos :

1- O Sindicatos do Trabalhadores Aduaneiros em Despachantes e Empresas ( STADE ) apresentou um pedido de financiamento ao abrigo do Programa Formação Profissional e Emprego – Pessoa, no âmbito do II QCA, para o período 1994-1997, o qual foi aprovado .

2- Apresentado pelo recorrente o pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação realizadas no ano de 1994 ( PPS do B nº1 ), por deliberação da Comissão Executiva do IEFP de 9-06-95, foi o mesmo aprovado pelo montante global de 687.608.302$00 – fls. 45

3- Em 7-02-96, após reanálise do IEFP da qual resultou uma correcção do montante aprovado em 1.887.470$00, o saldo apurado fixou-se em 685.740.832$00 – fls. 46

4- Em 27-01-97 o STADE apresentou um pedido de pagamento de saldo intermédio reportado ao ano de 1996, o que motivou a solicitação àquela entidade de uma informação adicional relativamente aos custos de formação apresentados .

5- Na sequência da Informação n.º 292/UTA-RLVT de 24-07-97, por decisão de 5-08-97 do Gestor do Programa foi proposta a realização de uma auditoria ao pedido de financiamento referido em 4 ( pedido de financiamento B n.º 3 ), o que, em 5-08-97, mereceu despacho de concordância do Gestor do Programa .

6- Em 14-11-97, foi o STADE notificado, através do ofício n.º 2606/UTA-Lisboa, que a apreciação dos pedidos relativos ao pagamento dos saldos de 1996 e 1997, este entretanto apresentado, se encontrava suspensa até serem conhecidos os resultados da auditoria contabilística –financeira em curso – informação n.º 567/UTA/ Lisboa de 16-09-99 .

7- Na sequência das conclusões da auditoria referida em 5, pela decisão n.º 1345-99 QCA II, de 27-10-99, do Gestor do Programa Pessoa, relativamente ao pedido referido em 2, referente ao ano de 1994, foi aprovado novo saldo no montante de 587.942.799$00, a qual lhe foi notificada através do ofício n.º 2634/UTA, de 16-11-99 – fls. 33 a 35.

8- Não se conformando com a alteração do montante aprovado pela deliberação referida em 2, já com a correcção de 3, o que traduz uma redução do financiamento de 97.797.503$00, em 16-12-99, o recorrente interpôs recurso hierárquico da decisão referida em 7 – fls. 20 .

9- Até 29-01-2001 não foi proferida qualquer decisão sobre tal impugnação graciosa, tendo sido, nessa data, apresentado neste STA a petição de recurso contencioso de fls. 2 e seg.s .

III. A - Questão Prévia

Sustenta a entidade recorrida que na data indicada pelo recorrente - 27-01-00 - como aquela em que se formou o indeferimento tácito, ainda não tinha decorrido o prazo previsto no artigo 175, n.º 2, do CPA – 90 dias - para a decisão do recurso hierárquico pelo que “ inexiste, assim, o acto administrativo que vem identificado na petição de recurso “ pelo que “ o recurso carece de objecto “ devendo ser rejeitado, nos termos do artigo 57, § 4º, do RSTA .

O recorrente, por sua vez, contraria tal posição defendendo que, consubstanciando o indeferimento tácito uma presunção legal que visa possibilitar ao interessado o exercício dos respectivos meios contenciosos não se torna necessário precisar a data a partir da qual o mesmo se formou ; esclarece que apenas por mera cautela referiu o dia 27-01-00, atento o prazo de um ano, fixado na al. a), do n.º 1, do artigo 28, da LPTA, para a interposição do recurso contencioso, sendo certo que à data da sua interposição ( 29-01-01 ) tinham já decorrido todos os prazos legais para a decisão do recurso hierárquico interposto pelo que, nos termos do artigo 175, n.º 3, do CPA, já tinha ocorrido o seu indeferimento tácito, motivo por que o recurso contencioso tem objecto .

Vejamos .

Como resulta da matéria de facto, o recurso hierárquico foi apresentado em 16-12-00, ao Secretário de Estado do Emprego e Formação, entidade competente para o decidir, que até à presente data, que se conheça, não proferiu sobre ele qualquer decisão .

Nos termos do artigo 175, do CPA, o recurso hierárquico, não fixando a lei prazo diferente, deve ser decidido no prazo de 30 ou 90 dias, contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, consoante haja ou não lugar a nova instrução ou de diligências complementares .

À data da interposição do recurso contencioso - 29-01-01 – já se tinham esgotado todos os prazos para a decisão do recurso hierárquico, tendo em conta, designadamente o de 15 dias fixado no artigo 172, do CPA, pelo que, nos termos do n.º 3, do artigo 175, do mesmo código, o indeferimento tácito já tinha ocorrido.

O recurso contencioso tem, pois, objecto : o indeferimento tácito do recurso hierárquico, ocorrido pelo decurso do prazo para a respectiva decisão, que a lei ficciona para efeitos de abertura da via contenciosa, sendo, assim, indiferente, no caso em apreço, que indeferimento tácito se tenha formado em 27-01-00, como refere o recorrente na petição de recurso, ou em 26-03-00, como pretende a entidade recorrida.

Nos termos expostos, tendo o recurso como objecto o indeferimento tácito do recurso hierárquico necessário, desatende-se a questão prévia suscitada .

III. B - Quanto ao fundo :

Está em causa no presente recurso contencioso a legalidade da decisão de 27-10-99, do Gestor do Programa Pessoa, que procedeu à revisão do montante do saldo relativo às acções de formação realizadas no ano de 1994, o qual, em 9-06-95, havia sido aprovado pela Comissão Executiva do IEFP, e, em 7-02-96 corrigido pelo IEFP, reduzindo-o de 685.740.832$00 para 587.942.799$00 .

O recorrente, nas conclusões da alegação, imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei e de forma que invocara na petição do recurso e que, acima se elencaram.

Seguindo a ordem pela qual vêm indicados – artigo 57, da LPTA – aborda-se em primeiro lugar o vício de violação de lei por ofensa ao art. 25, do DL n.º 15/94, de 6-07, diploma que regula os apoios ao emprego e à formação profissional a conceder no âmbito do Fundo Social Europeu, relativamente às acções que se iniciem a partir de Janeiro de 1944 e se prolonguem até 31 de Dezembro de 1999

Dispõe a referida norma :

Artigo 25. º

Revisão da decisão

Sem prejuízo do que sobre a prescrição de actos ilícitos se encontre regulado no Código Penal, a decisão sobre o pedido de pagamento de saldo pode ser revista, nomeadamente com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a execução daquela decisão.

O recorrente considera ter sido violado tal normativo uma vez que a decisão de revisão do montante de saldo foi proferida para além do prazo de três anos aí previsto, pelo que quando foi notificada do despacho de redução já tinha ocorrido a prescrição do direito de revisão do saldo aprovado.

A entidade recorrida, porém, faz apelo ao estatuído no artigo 3º, n.º 2, do Regulamento ( CE, Euratom ) n.º 29/88/95, do Conselho, de 18-12-95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, que sobre a prescrição do procedimento relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados-membros, estabelece :

Artigo 3º

1

2. A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.

Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.

3.

Invocando tal normativo, alega que com a decisão do Gestor do Programa que, em 5-08-97, determinou a realização da auditoria referida no ponto 5 da matéria de facto, o prazo de prescrição do procedimento de revisão fixado no artigo 25 do Decreto Regulamentar n.º 15/94 se interrompeu, uma vez que tal acto teve em vista instaurar o procedimento por irregularidade e que o mesmo foi levado ao conhecimento do recorrente em 1977, data em que teve início da auditoria pela IGF e em que o STADE foi chamado a colaborar com a realização da mesma .

Assim, em seu entender, a partir do início da auditoria começou a correr novo prazo de três anos pelo que à data da prolação do acto aqui impugnado – 27-10-99 – ainda não tinha ocorrido a prescrição do direito de revisão do pedido de saldo aprovado definitivamente em 7-02-96 .

Não tem, porém, razão

Na verdade, para que, nos termos do invocado n.º 2, do Regulamento CE n.º 2988/95, ocorra a interrupção da prescrição do procedimento por irregularidade necessário se torna que a autoridade competente pratique um acto donde resulte que é sua intenção instaurar ou instruir tal procedimento e, ainda, que de tal acto seja dado conhecimento ao visado .

Ora não só a decisão que determinou a auditoria não constitui, em si, um acto idóneo para revelar a intenção de instaurar ou instruir qualquer procedimento com vista à revisão da decisão de aprovação do pedido de pagamento do saldo relativo ao ano de 1994 ( pedido B 1), como, ainda que o fosse, também não foi dado ao recorrente conhecimento formal do seu início .

De facto, o despacho do Gestor do Programa Pessoa, aposto, em 5-08-97, no rosto da informação n.º 292/UTA RLVT 97, de 24-07-97, junta a fls. 1416, do processo instrutor, traduz a sua concordância com o proposto na dita informação : a realização de uma auditoria financeira cruzada ao STADE, nomeadamente ao pedido de financiamento B n.º 3, e às três empresas subcontratadas identificadas na informação .

A realização de uma auditoria, como bem refere o recorrente, destina-se não a iniciar qualquer procedimento de revisão, mas a colher elementos com vista à instauração desse mesmo procedimento, isto caso se venham a recolher elementos consubstanciadores de irregularidade :

No caso em apreço tal auditoria foi até determinada no âmbito do pedido de financiamento B 3, não sendo percetível do teor da Informação n.º 292/UTA, qualquer referência ao pedido B 1, relativo ao ano de 1994, em relação ao qual, em 27-10-99, foi proferida a decisão de revisão aqui impugnada .

Por outro lado, a eventual constatação de que a IGF estava a proceder a uma auditoria, decorrente da recepção de pedidos de colaboração e prestação de informações que lhe foram efectuados por aquela entidade, não satisfaz o segundo requisito exigido pelo n.º 2, do artigo 3º, do Regulamento n.º 2988/95, na medida em que tal não assegura que a partir daí o interessado passou a ter conhecimento de que tal auditoria visava a instauração de qualquer procedimento com vista à revisão do pedido de pagamento de saldo e, muito menos, que o mesmo fosse dirigido ao apresentado pelo recorrente relativo às acções de formação realizadas no ano de 1994.

Aliás, tratando-se de um procedimento administrativo regido pelo direito interno português – cfr. n.º 4, do artigo 2º, do Regulamento 2988/95 - e tendo o mesmo sido oficiosamente instaurado, impunha-se uma comunicação formal ao recorrente donde constasse a entidade que ordenou a instauração do procedimento, a data em que o mesmo se iniciou, o serviço por onde o mesmo corre e o respectivo objecto - cfr. artigo 55, n.ºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo .

Decorre de tudo o exposto que não se verificam os requisitos de que o artigo 3, n.º2 do Regulamento CE Eratom n.º 2988/95, de 18 de Dezembro, conjugado com o disposto no n.º 4, do artigo 2, do mesmo diploma e artigo 55, n.º 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo, para que tivesse ocorrida a interrupção do prazo de prescrição fixado pelo no artigo 25, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, pelo que a decisão n.º 1345-99 QCA II, de 27-10-99, do Gestor do Programa Pessoa, ao proceder à revisão do pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação realizadas, pelo recorrente, no ano de 1994 ( PPS do B nº1 ), aprovado por deliberação da Comissão Executiva do IEFP de 9-06-95, e, em 7-02-96 corrigido pelo IEFP, ofende o disposto no citado artigo 25 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, o que configura vício de violação de lei, gerador da anulabilidade do acto impugnado ( artigo 135, do Código do Procedimento Administrativo), e prejudica o conhecimento dos restantes vícios que lhe são imputados pelo recorrente nas restantes conclusões da alegação .

IV. Nestes termos, acordam em desatender a questão prévia suscitada e em conceder provimento ao recurso anulando-se o indeferimento tácito contenciosamente impugnado .

Sem custas .

Lisboa, 4 de Março de 2004

Freitas Carvalho – Relator – Adérito Santos – Santos Botelho