A... e outros intentaram, neste STA, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11/4/03, que lhes indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada sob o n.º 14 na declaração de utilidade pública proferida pelo Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, de 18/3/80, publicada em 14/5/80, alegando para o efeito que a expropriação do referido prédio foi justificada pela necessidade da sua aplicação na implantação de equipamentos públicos e que tal não veio a acontecer inteiramente, uma vez que o mesmo foi submetido a uma operação de loteamento e parte dos lotes dele resultantes foi vendida a particulares para a construção de prédios de habitação e comércio. Verificou-se, assim, que parte do terreno expropriado foi aplicado em fim diverso do que motivou a expropriação.
A Autoridade Recorrida respondeu para excepcionar a caducidade do direito invocado pelos Recorrentes e para contestar que o bem expropriado tenha sido aplicado a finalidade diversa da que motivou a expropriação.
Regado para final o conhecimento da mencionada questão prévia foram as partes notificadas para apresentarem alegações, direito que ambas exerceram.
Os Recorrentes remataram o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões :
A denominada Célula B configura apenas um estudo urbanístico que previa uma zona para o centro cívico da Batalha (Paços do Concelho, Cine teatro, Biblioteca) e estabelecia as condições de edificação na área envolvente deste complexo de equipamentos públicos.
Como plano urbanístico tinha um duplo objectivo, por um lado, definir a implantação de equipamentos públicos, por outro lado, definir as condições de edificação por privados.
Quanto à implantação dos sobreditos equipamentos públicos justificava-se a expropriação dos terrenos necessários à prossecução daquele interesse público.
Já quanto às condições de edificação nos terrenos privados envolventes, só se justificaria a expropriação dos mesmos se estes fossem utilizados para qualquer fim de utilidade pública, como sejam a construção de habitações sociais.
Quando o terreno dos recorrentes foi expropriado estava prevista a implantação de habitações colectivas, todavia sempre se assumiu que estas teriam como destino a construção de habitações sociais, pois seria ilícito expropriar terrenos particulares para posteriormente serem vendidos a terceiros com objectivo de praticarem uma actividade de comércio imobiliário.
Mas, na realidade, não foi isto que sucedeu porque a Câmara Municipal da batalha realizou uma operação de loteamento em parte da parcela expropriada, da qual resultaram os lotes 6, 7 e 8 do sector B e os lotes 4 e 5 do sector C.
Lotes esses que foram vendidos em hasta pública para a construção de blocos habitacionais destinados a habitação e comércio.
Como tal, não só a expropriação não foi dedicada ao fim de utilidade pública que a determinou, como houve uma utilização privada de parte dos terrenos expropriados, pois nestes foram edificados blocos habitacionais constituídos por apartamentos e lojas que posteriormente foram alienados a particulares convém ainda colocar em plano de destaque que o anteplano que previa a implantação da célula B data de 1966, a declaração de utilidade pública é de 1980 e a venda do terreno expropriado a terceiros só se verificou em 1990 e 1992, ou seja, em todo este "patológico" processo de expropriação falta claramente um elemento essencial, isto é, a necessidade imediata de expropriar a parcela de terreno ao fim público (que neste caso até veio a ser um fim privado) visado.
Nesta conformidade - e porque a prossecução de uma actividade comercial imobiliária não se integra nas atribuições da entidade expropriante, nem da entidade beneficiária da expropriação - é ostensivo que se verificou a aplicação de parte do terreno expropriado a fim diverso daquele que motivou a expropriação.
A reversão deve ser requerida no prazo de 2 anos a contar do facto que a originou, sob pena de caducidade do direito que lhe assiste - cfr. art. 5.°, n.º 6 do C.E. de 91.
Pelo que, se considerarmos como móbil do pedido de reversão a circunstância de os bens expropriados não terem sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, a Câmara Municipal da Batalha teria de iniciar os trabalhos que motivaram a expropriação no prazo de 2 anos após a entrada em vigor do C.E. de 91 - cfr. Acórdão do STA de 05/03/2002, proferido no âmbito do processo nº 035532, em que foi relator o Juiz Conselheiro João Belchior.
Deste modo, tendo o C.E. entrado em vigor em 07/02/92, a Câmara Municipal da Batalha teria de aplicar o terreno ao fim que determinou a expropriação até 07/02/94.
A partir do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do C.E. de 91, os recorrentes adquiriram "ex novo" o direito de requerer a reversão do terreno expropriado durante o prazo de dois anos, ou seja, até 07/02/96 - vide, a este propósito, o Acórdão do STA de 20/05/2003, proferido no âmbito do processo n.º 45.388, em que foi relatar o Juiz Conselheiro António Samagaio, quando prescreve que "Assim, relativamente a tais expropriações feitas no domínio do CE/76, a entidade expropriante de direito público tem dois anos, a partir de 7.02.92 (data da entrada em vigor do CE/91), para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação, sob pena do expropriado poder exercer o seu direito de reversão. Por sua vez, o n° 6 do artigo 5° do CE/91 estatui que a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, ou seja, o expropriado pode requerer a expropriação dos bens expropriados no domínio do CE/76, de 7.02.94 a 7.02.96".
Conforme se prova pelos documentos juntos aos autos, bem como pela matéria de facto que sustentou a prolação do acto recorrido, a Câmara Municipal da Batalha vendeu a terceiros os lotes 4, 5, 6, 7 e 8 (que resultaram do fraccionamento do imóvel expropriado) em 05/04/90, em 19/02/92 e em 21/08/92.
Como os recorrentes desconheciam os concretos termos das operações urbanísticas que se pretendiam implantar nesses lotes - que poderiam ter como destino uma qualquer utilidade pública, como seja a construção de habitações sociais ou construção de edifícios que servissem de apoio aos serviços camarários e estaduais - aguardaram até 07.02.94 para aquilatarem se o bem expropriado seria aplicado ao fim que determinou a expropriação.
Uma vez que a Câmara Municipal da Batalha não aplicou o bem expropriado ao fim que determinou a expropriação até 07.02.94 - facto que se comprova até pela alienação dos supra mencionados lotes - os recorrentes formularam o pedido de reversão dentro do prazo legal de dois anos, mais propriamente em 14.02.94.
Ainda no que concerne à questão da caducidade podemos formular uma segunda leitura sobre o pedido de reversão formulado.
Pois, como já referimos, também existe direito de reversão quando tiver cessado a aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação.
Assim, quando tiver havido uma alteração do fim público que motivou a expropriação, os particulares têm 2 anos a contar do facto que originou tal alteração - cfr. art. 5.°, nº 6 do C.E. de 91.
Sem prejuízo do que já alegámos supra, temos que o facto que originou a alteração da finalidade que determinou a expropriação foi exactamente a alienação dos lotes que advieram do fraccionamento do terreno expropriado.
Na medida em que, para além de se confirmar que não seriam aplicados ao fim que determinou a expropriação, tornou claro que tinha cessado a aplicação a esse fim, pois os mesmos seriam utilizados para fins privados e não públicos, como sejam a construção de apartamentos e lojas comerciais.
Como tal, se quanto à parcela do terreno expropriado correspondente aos lotes 6, 7 e 8 se poderia colocar a questão da caducidade, pois foram alienados em 5.4.90 - o que não pode suceder, pois a verdade é que estes continuaram a não ser aplicados ao fim expropriativo até 7.2.94 -, já quanto à parcela de terreno correspondente aos lotes 4 e 5 essa questão não se coloca.
É que, tendo os lotes 4 e 5 sido vendidos, respectivamente, em 21.08.92 e 19.02.92, inexoravelmente se terá de considerar estas datas como factos que originaram a cessação da aplicação ao fim que determinou a expropriação, pois só a partir desta data se tornou certo de que não seriam aplicados a qualquer fim público - cfr. Alves Correia, As grandes linhas da Reforma do Direito do Urbanismo, Almedina, Coimbra, 1993, p. 72.
Ora, tendo os recorrentes formulado o pedido de reversão em 14.02.94, então exerceram o seu direito antes do termo do prazo de dois anos a contar da ocorrência dos factos que originaram a alteração do fim expropriativo – a alienação dos lotes - cfr. Acórdão do STA de 23/11/99, proferido no âmbito do processo nº 037869, em que foi relator o Juiz Conselheiro Adelino Lopes, onde se estatui que" Como a requerente faz radicar o seu direito em facto ocorrido em Abril de 1993, ainda não tinha decorrido o respectivo prazo de caducidade (do direito de reversão) quando, em 31.08.94, formulou o respectivo requerimento perante a autoridade recorrida".
Ainda no que respeita aos lotes 4 e 5 devemos referir que os mesmos foram alienados posteriormente a 07.02.92 (data da entrada em vigor do C.E. de 91).
Pelo que é ineliminável que não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo previsto no art.º 5.°, n.º 1, do C.E. de 91 e, como tal, sempre terá de se sancionar a violação ao princípio da prossecução do fim de interesse público, plasmado no acto ablativo da propriedade privada.
Certo é que as duas causas que originam o direito de reversão funcionam autonomamente e, nesta conformidade, quanto aos lotes 6, 7 e 8 inexiste a caducidade do direito de reversão por ter sido exercido com fundamento na 1. A parte do art. 5.°, n.º 1 do C.E. de 91 - cfr. Acórdão do STA de 03/04/2001, proferido no âmbito do processo nº 043635, em que foi relatar o Juiz Conselheiro João Belchior, onde se plasmou que "o art. 5.° do CE/91 prevê dois casos distintos de reversão, por motivos igualmente distintos e com pressupostos diferentes também. O primeiro, a reversão decorrente da não afectação do bem expropriado aos fins da expropriação até ao prazo de dois anos após a adjudicação; o segundo, o direito de reversão por alteração do fim expropriativo. Repressão da inércia do expropriante no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objectivo da expropriação, no segundo. Prevenção da certeza e segurança do Direito, no primeiro, considerando sobretudo os prejuízos do expropriado, prevenção da fraude à lei, no segundo. Deste modo, nada impede que cada um desses casos distintos de reversão se verifique autonomamente, e bem assim que pese embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado em inacção da Administração na afectação ao fim expropriativo, nada obste a que possa ocorrer o outro enunciado caso de reversão".
Já quanto à parcela de terreno expropriada, correspondente aos lotes 4 e 5, verificam-se as duas causas que originam o direito de reversão previstas no art. 5.°, n.o 1 do C.E. de 91.
Razão pela qual se não verifica qualquer caducidade do direito de reversão.
Quanto à finalidade da expropriação por utilidade pública, podemos afirmar que se justifica em relação à parte dos terrenos em que estava prevista uma intervenção pública, sendo que na parte em que estava prevista uma intervenção particular - nos lotes em que o terreno foi fraccionado – o anteplano apenas estabelecia as condições em que os particulares nele poderiam edificar.
Ora, conforme resulta do art. 62.° da C.RP, a expropriação só será legitima quando vise a prossecução de fins de utilidade pública, de tal modo que, inexistindo fim de utilidade pública de parte da parcela objecto de expropriação ou cessando a aplicação a um fim de utilidade pública, a expropriação perde legitimidade.
A efectiva prossecução de fins de utilidade pública constitui assim o critério legitimador e limitativo de toda a actividade da administração neste domínio, estatuindo a este propósito o art.º 1.° do C.E. de 91 que os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública, a qual deve ser efectivamente prosseguida, sob pena de poder ser exercido o direito de reversão (art. 5.° do C.E. de 91 e art. 266.°, n.º 1 da CRP.) - cfr. José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 397.
Deste modo, o direito de reversão assenta no princípio da justiça e da proporcionalidade e, em consequência, o indeferimento do pedido de reversão sobre a parte do terreno expropriado em que foi prosseguido um fim de utilidade privada - a venda para a construção de habitações colectivas sem que estas sirvam qualquer finalidade social- viola o disposto no art. 1.° e 5.° do C.E. de 91, bem como, está ferida de inconstitucionalidade por ofensa do conteúdo normativo previsto no art. 62.° da C.RP.
Convém chamar a atenção que a própria Câmara Municipal da Batalha confessa que utilizou 278 m2 da área do lote n. ° 5 e 172 m2 da área do lote n.° 4 para fins privados - nada mencionando quanto aos lotes n ° 6, 7 e 8, que aliás nem precisaria, pois está provado nos autos que os vendeu a particulares para a construção de blocos habitacionais e comércio.
Um dos critérios seguros que a doutrina elege para se aferir se houve a aplicação dos bens expropriados ao fim que motivou a expropriação ou se houve a cessação da aplicação desses bens a uma finalidade pública, é o respeito pelo princípio da prossecução do interesse público - cfr. José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 116; Ernst Forsthoff "Traité de Droit Administratif Allemand", Bruylant, 1969, p. 491; Jaqueline Morand – Oevilier "Cours de Droit Administratif des Biens" Montchrestien, 2001, p- 412.
Assim, o poder expropriativo só mantém actualidade e fidelidade ao fim que motivou a expropriação se for prosseguida uma causa de utilidade pública, que deve ser levada a cabo pela entidade expropriante, pela beneficiária da expropriação ou por empresas de reconhecido interesse público, que devem actuar na prossecução das atribuições ou fins da pessoa colectiva que declarou a expropriação - cfr. art. 11.º, n.º 2 do C. E. de 91.
Assim, quando o destino dado aos bens expropriados não se compreender nas atribuições da entidade expropriante ou beneficiária da expropriação, será seguro que existe um desvio do fim que originou a expropriação e, em consequência terá de ser reconhecida a reversão do imóvel expropriado.
Ora, conforme já alegámos, os lotes que resultaram do fraccionamento do terreno dos recorrentes foram vendidos a particulares para a construção de blocos habitacionais e lojas de comércio, logo este fim não se integra nas atribuições da entidade expropriante ou beneficiária da expropriação.
Pois, a promoção imobiliária - resultante da compra e venda de terrenos para construção - não se integra nas atribuições de nenhuma das entidades públicas que intervieram no processo expropriativo e, agravadamente, não constituem qualquer utilização pública do bem expropriado.
Para se ter uma ideia da finalidade obtida com a expropriação do terreno expropriado, basta referir que a Câmara Municipal da Batalha pagou pela indemnização da totalidade do terreno (9.150 m2) Esc. 8.463.750$00 e, posteriormente, vendeu o lote 4 (com uma área de mil e cinquenta metros quadrados) por Esc. 25.800.000 e o lote 5 (com uma área de novecentos e trinta e cinco metros quadrados) por Esc. 22.100.000.
Pelo que, não só parte do imóvel expropriado não se destinou a qualquer fim de utilidade pública, como a efectiva utilização que lhe foi conferida por "privados - que aliás não são empresas de reconhecido interesse público como exige o art. 11.°, nº 2 do C.E. de 91 - não se insere nas atribuições da entidade expropriante e, como tal, o acto de indeferimento do pedido de reversão padece de vicio de violação de lei, por afronta ao disposto no art. 1.°, 5.° do C.E. de 91, bem como padece de inconstitucionalidade por violação do disposto no art. 266.° da C.RP.
A este propósito cumpre referir que a doutrina não admite que a causa expropriandi invocada na declaração de utilidade pública, seja dado outra finalidade pública que não se insere nas atribuições do beneficiário da expropriação - José OSVALDO GOMES "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 121 "Nos demais casos acima figurados proposta de uma Câmara para expropriação de um terreno destinado a construção de uma unidade militar, expropriação pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros de um prédio para a construção de uma escola - é manifesto que o interesse público em causa não pode ser prosseguido pelo beneficiário da expropriação, não sendo legítima a causa expropriandi invocada".
Logo, por maioria de razão, quando a efectiva utilização do bem expropriado visa a prossecução de interesses privados - ainda que formalmente tenha sido invocada uma finalidade pública - é ineliminável que se verifica o pressuposto necessário para fazer "nascer" o direito de reversão – José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 120.
Nem necessitaríamos de mais argumentos para alicerçar a posição que vimos defender, pois o próprio teor do art. 5.°, n.º 8, do C.E. de 91 é esclarecedor quanto à consequência jurídica adequada aos casos em que a administração pretende alienar parcelas sobrantes do terreno expropriado.
A norma referida estabelece que" Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito".
Logo, não tendo a entidade expropriante comunicado, por carta registada com aviso de recepção, com antecedência mínima de 90 dias, que iria alienar a parte sobrante do imóvel expropriado - para além das consequências lógicas que esse facto acarreta quanto à questão da caducidade do direito - tem de se considerar que o bem não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação e, nesta medida, origina o direito de reversão dos recorrentes.
Duas ultimas notas sobre esta questão prendem-se com o tratamento jurídico dado por ordenamentos jurídicos europeus que influenciam decisivamente a forma como tratamos o tema do direito de reversão em Portugal.
No ordenamento jurídico Francês, o art. L. 21-1 do Code expropriation prevê como causa de reversão a construção de habitações ou loteamentos destinados à habitação ou industria no terreno expropriado – JACQUELlNE MORAND - DEVILLER "Cours de Droit Administratif das Biens" Montchrestien, 2001, p. 408 "Hypotheses de rétrocession (art. L. 21-1 Cede expropriation) Immeubles expropries en vue de: - Ia construction d'ensembles immobiliers à usage d'habitation ou de Ia création de lotissements destinés à I'habitation ou à I'industrie ".
No ordenamento jurídico italiano, desde 1965, que é reconhecida a possibilidade da reversão parcial do bem expropriado que não foi utilizado na totalidade para cumprir um fim de utilidade pública - cfr. Pietro Virga "Diritto Amministrativo", Guiffre editore - Milano, 1993, p. 509 "La legge tuttavia consente Ia restituzione dei bene, allorche si verifichino fatti dai qual i si possa desumere Ia inutilizabilità totale o parziale dei medesino per i fini per i quali e stata disposta Ia espropiazione" - o sublinhado é nosso.
Resta terminar que se a sentença, de forma surpreendente, vier a considerar que não existe o direito de reversão no caso concreto, teremos de considerar que a mesma formulará uma interpretação inconstitucional do art.º 5.° do CE de 1991, por afronta ao art.º 62.°, nº 1 da CRP.
A Autoridade Recorrida, por seu turno, formulou as seguintes conclusões :
O direito de reversão requerido pelos ora recorrentes só passou a existir a partir da entrada em vigor do Dec.-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, isto é, a 7 de Fevereiro de 1992.
O decurso do prazo de 2 anos, previsto no art. 5.º, n. º 6, expirou em 7 de Fevereiro de 1994, pelo que, o seu exercício em 14 de Fevereiro de 1994 é extemporâneo.
Os terrenos expropriados foram aplicados aos fins que determinaram a expropriação dentro do prazo de 2 anos a contar da sua adjudicação, não tendo cessado a aplicação desses bens ao fim que determinou a sua expropriação, assim se encontrando verificados os pressupostos de aplicação do disposto no art.º 5.º do Com efeito,
- d)Tendo os actos de loteamento sido adequados à urbanização da área a implantar, nos termos previstos no esquema preliminar de trabalhos aprovados e necessários para realização de empreendimento urbanístico, as alienações de terrenos expropriados não podem ser consideradas como fundamentadoras do direito à reversão dos recorrentes.
- e)Deste modo, não têm razão os recorrentes, uma vez que o seu pedido padece de falta de fundamento legal para o direito à reversão.
- f)Não deve ser conhecido e, portanto, objecto de decisão, o alegado e não fundamentado vício de nulidade do acto recorrido.
O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento parcial do recurso por entender que, muito embora tenha havido desvio do fim público que determinara a expropriação relativamente a parte da parcela expropriada, certo era que o pedido de reversão dos lotes 6, 7 e 8 foi formulado mais de dois anos depois da sua venda, isto é, já depois de ter caducado o direito à reversão dessas parcelas.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.
