01438/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O CE/91 aplica-se a todos pedidos de reversão feitos após a sua entrada em vigor e, por isso, o exercício desse direito por não aplicação da parcela expropriada ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação - n.º 1 do art. 5.º do citado código - funciona mesmo relativamente a bens expropriados no domínio de legislação anterior que a não previa, contando-se aquele prazo, nesses casos, a partir do início daquela vigência.

II- O que vale por dizer que tendo que aquele Código entrado em vigor em 7/2/92 só em 7/2/94 se inicia o prazo para o exercício do direito de reversão para as expropriações anteriormente efectuadas e que, portanto, só a partir desta última data se conta o prazo de caducidade estabelecido no n.º 6 do mesmo preceito, o qual é de dois anos.

III- Deste modo, não caducou o exercício daquele direito se o pedido de reversão foi formulado em 14/2/94, ainda que o mesmo se fundamente na venda para o mercado privado do bem expropriado e essa venda tenha ocorrido em 05/04/1990

IV- Tendo uma parcela de terreno sido expropriada com a finalidade da sua integração num plano urbanístico e nele também se prever a construção para habitação e comércio não autoriza que, consumada a expropriação, a parte dessa parcela que não foi integrada na implantação de equipamentos públicos que justificou a sua expropriação possa ser loteada e vendida em hasta pública para ser integrada no comércio privado de construção.

A. .. e outros intentaram, neste STA, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, de 11/4/03, que lhes indeferiu o pedido de reversão da parcela de terreno identificada sob o n.º 14 na declaração de utilidade pública proferida pelo Sr. Ministro da Habitação e Obras Públicas, de 18/3/80, publicada em 14/5/80, alegando para o efeito que a expropriação do referido prédio foi justificada pela necessidade da sua aplicação na implantação de equipamentos públicos e que tal não veio a acontecer inteiramente, uma vez que o mesmo foi submetido a uma operação de loteamento e parte dos lotes dele resultantes foi vendida a particulares para a construção de prédios de habitação e comércio. Verificou-se, assim, que parte do terreno expropriado foi aplicado em fim diverso do que motivou a expropriação.

A Autoridade Recorrida respondeu para excepcionar a caducidade do direito invocado pelos Recorrentes e para contestar que o bem expropriado tenha sido aplicado a finalidade diversa da que motivou a expropriação.

Regado para final o conhecimento da mencionada questão prévia foram as partes notificadas para apresentarem alegações, direito que ambas exerceram.

Os Recorrentes remataram o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões :

A denominada Célula B configura apenas um estudo urbanístico que previa uma zona para o centro cívico da Batalha (Paços do Concelho, Cine teatro, Biblioteca) e estabelecia as condições de edificação na área envolvente deste complexo de equipamentos públicos.

Como plano urbanístico tinha um duplo objectivo, por um lado, definir a implantação de equipamentos públicos, por outro lado, definir as condições de edificação por privados.

Quanto à implantação dos sobreditos equipamentos públicos justificava-se a expropriação dos terrenos necessários à prossecução daquele interesse público.

Já quanto às condições de edificação nos terrenos privados envolventes, só se justificaria a expropriação dos mesmos se estes fossem utilizados para qualquer fim de utilidade pública, como sejam a construção de habitações sociais.

Quando o terreno dos recorrentes foi expropriado estava prevista a implantação de habitações colectivas, todavia sempre se assumiu que estas teriam como destino a construção de habitações sociais, pois seria ilícito expropriar terrenos particulares para posteriormente serem vendidos a terceiros com objectivo de praticarem uma actividade de comércio imobiliário.

Mas, na realidade, não foi isto que sucedeu porque a Câmara Municipal da batalha realizou uma operação de loteamento em parte da parcela expropriada, da qual resultaram os lotes 6, 7 e 8 do sector B e os lotes 4 e 5 do sector C.

Lotes esses que foram vendidos em hasta pública para a construção de blocos habitacionais destinados a habitação e comércio.

Como tal, não só a expropriação não foi dedicada ao fim de utilidade pública que a determinou, como houve uma utilização privada de parte dos terrenos expropriados, pois nestes foram edificados blocos habitacionais constituídos por apartamentos e lojas que posteriormente foram alienados a particulares convém ainda colocar em plano de destaque que o anteplano que previa a implantação da célula B data de 1966, a declaração de utilidade pública é de 1980 e a venda do terreno expropriado a terceiros só se verificou em 1990 e 1992, ou seja, em todo este "patológico" processo de expropriação falta claramente um elemento essencial, isto é, a necessidade imediata de expropriar a parcela de terreno ao fim público (que neste caso até veio a ser um fim privado) visado.

Nesta conformidade - e porque a prossecução de uma actividade comercial imobiliária não se integra nas atribuições da entidade expropriante, nem da entidade beneficiária da expropriação - é ostensivo que se verificou a aplicação de parte do terreno expropriado a fim diverso daquele que motivou a expropriação.

A reversão deve ser requerida no prazo de 2 anos a contar do facto que a originou, sob pena de caducidade do direito que lhe assiste - cfr. art. 5.°, n.º 6 do C.E. de 91.

Pelo que, se considerarmos como móbil do pedido de reversão a circunstância de os bens expropriados não terem sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, a Câmara Municipal da Batalha teria de iniciar os trabalhos que motivaram a expropriação no prazo de 2 anos após a entrada em vigor do C.E. de 91 - cfr. Acórdão do STA de 05/03/2002, proferido no âmbito do processo nº 035532, em que foi relator o Juiz Conselheiro João Belchior.

Deste modo, tendo o C.E. entrado em vigor em 07/02/92, a Câmara Municipal da Batalha teria de aplicar o terreno ao fim que determinou a expropriação até 07/02/94.

A partir do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do C.E. de 91, os recorrentes adquiriram "ex novo" o direito de requerer a reversão do terreno expropriado durante o prazo de dois anos, ou seja, até 07/02/96 - vide, a este propósito, o Acórdão do STA de 20/05/2003, proferido no âmbito do processo n.º 45.388, em que foi relatar o Juiz Conselheiro António Samagaio, quando prescreve que "Assim, relativamente a tais expropriações feitas no domínio do CE/76, a entidade expropriante de direito público tem dois anos, a partir de 7.02.92 (data da entrada em vigor do CE/91), para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação, sob pena do expropriado poder exercer o seu direito de reversão. Por sua vez, o n° 6 do artigo 5° do CE/91 estatui que a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, ou seja, o expropriado pode requerer a expropriação dos bens expropriados no domínio do CE/76, de 7.02.94 a 7.02.96".

Conforme se prova pelos documentos juntos aos autos, bem como pela matéria de facto que sustentou a prolação do acto recorrido, a Câmara Municipal da Batalha vendeu a terceiros os lotes 4, 5, 6, 7 e 8 (que resultaram do fraccionamento do imóvel expropriado) em 05/04/90, em 19/02/92 e em 21/08/92.

Como os recorrentes desconheciam os concretos termos das operações urbanísticas que se pretendiam implantar nesses lotes - que poderiam ter como destino uma qualquer utilidade pública, como seja a construção de habitações sociais ou construção de edifícios que servissem de apoio aos serviços camarários e estaduais - aguardaram até 07.02.94 para aquilatarem se o bem expropriado seria aplicado ao fim que determinou a expropriação.

Uma vez que a Câmara Municipal da Batalha não aplicou o bem expropriado ao fim que determinou a expropriação até 07.02.94 - facto que se comprova até pela alienação dos supra mencionados lotes - os recorrentes formularam o pedido de reversão dentro do prazo legal de dois anos, mais propriamente em 14.02.94.

Ainda no que concerne à questão da caducidade podemos formular uma segunda leitura sobre o pedido de reversão formulado.

Pois, como já referimos, também existe direito de reversão quando tiver cessado a aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação.

Assim, quando tiver havido uma alteração do fim público que motivou a expropriação, os particulares têm 2 anos a contar do facto que originou tal alteração - cfr. art. 5.°, nº 6 do C.E. de 91.

Sem prejuízo do que já alegámos supra, temos que o facto que originou a alteração da finalidade que determinou a expropriação foi exactamente a alienação dos lotes que advieram do fraccionamento do terreno expropriado.

Na medida em que, para além de se confirmar que não seriam aplicados ao fim que determinou a expropriação, tornou claro que tinha cessado a aplicação a esse fim, pois os mesmos seriam utilizados para fins privados e não públicos, como sejam a construção de apartamentos e lojas comerciais.

Como tal, se quanto à parcela do terreno expropriado correspondente aos lotes 6, 7 e 8 se poderia colocar a questão da caducidade, pois foram alienados em 5.4.90 - o que não pode suceder, pois a verdade é que estes continuaram a não ser aplicados ao fim expropriativo até 7.2.94 -, já quanto à parcela de terreno correspondente aos lotes 4 e 5 essa questão não se coloca.

É que, tendo os lotes 4 e 5 sido vendidos, respectivamente, em 21.08.92 e 19.02.92, inexoravelmente se terá de considerar estas datas como factos que originaram a cessação da aplicação ao fim que determinou a expropriação, pois só a partir desta data se tornou certo de que não seriam aplicados a qualquer fim público - cfr. Alves Correia, As grandes linhas da Reforma do Direito do Urbanismo, Almedina, Coimbra, 1993, p. 72.

Ora, tendo os recorrentes formulado o pedido de reversão em 14.02.94, então exerceram o seu direito antes do termo do prazo de dois anos a contar da ocorrência dos factos que originaram a alteração do fim expropriativo – a alienação dos lotes - cfr. Acórdão do STA de 23/11/99, proferido no âmbito do processo nº 037869, em que foi relator o Juiz Conselheiro Adelino Lopes, onde se estatui que" Como a requerente faz radicar o seu direito em facto ocorrido em Abril de 1993, ainda não tinha decorrido o respectivo prazo de caducidade (do direito de reversão) quando, em 31.08.94, formulou o respectivo requerimento perante a autoridade recorrida".

Ainda no que respeita aos lotes 4 e 5 devemos referir que os mesmos foram alienados posteriormente a 07.02.92 (data da entrada em vigor do C.E. de 91).

Pelo que é ineliminável que não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo previsto no art.º 5.°, n.º 1, do C.E. de 91 e, como tal, sempre terá de se sancionar a violação ao princípio da prossecução do fim de interesse público, plasmado no acto ablativo da propriedade privada.

Certo é que as duas causas que originam o direito de reversão funcionam autonomamente e, nesta conformidade, quanto aos lotes 6, 7 e 8 inexiste a caducidade do direito de reversão por ter sido exercido com fundamento na 1. A parte do art. 5.°, n.º 1 do C.E. de 91 - cfr. Acórdão do STA de 03/04/2001, proferido no âmbito do processo nº 043635, em que foi relatar o Juiz Conselheiro João Belchior, onde se plasmou que "o art. 5.° do CE/91 prevê dois casos distintos de reversão, por motivos igualmente distintos e com pressupostos diferentes também. O primeiro, a reversão decorrente da não afectação do bem expropriado aos fins da expropriação até ao prazo de dois anos após a adjudicação; o segundo, o direito de reversão por alteração do fim expropriativo. Repressão da inércia do expropriante no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objectivo da expropriação, no segundo. Prevenção da certeza e segurança do Direito, no primeiro, considerando sobretudo os prejuízos do expropriado, prevenção da fraude à lei, no segundo. Deste modo, nada impede que cada um desses casos distintos de reversão se verifique autonomamente, e bem assim que pese embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado em inacção da Administração na afectação ao fim expropriativo, nada obste a que possa ocorrer o outro enunciado caso de reversão".

Já quanto à parcela de terreno expropriada, correspondente aos lotes 4 e 5, verificam-se as duas causas que originam o direito de reversão previstas no art. 5.°, n.o 1 do C.E. de 91.

Razão pela qual se não verifica qualquer caducidade do direito de reversão.

Quanto à finalidade da expropriação por utilidade pública, podemos afirmar que se justifica em relação à parte dos terrenos em que estava prevista uma intervenção pública, sendo que na parte em que estava prevista uma intervenção particular - nos lotes em que o terreno foi fraccionado – o anteplano apenas estabelecia as condições em que os particulares nele poderiam edificar.

Ora, conforme resulta do art. 62.° da C.RP, a expropriação só será legitima quando vise a prossecução de fins de utilidade pública, de tal modo que, inexistindo fim de utilidade pública de parte da parcela objecto de expropriação ou cessando a aplicação a um fim de utilidade pública, a expropriação perde legitimidade.

A efectiva prossecução de fins de utilidade pública constitui assim o critério legitimador e limitativo de toda a actividade da administração neste domínio, estatuindo a este propósito o art.º 1.° do C.E. de 91 que os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública, a qual deve ser efectivamente prosseguida, sob pena de poder ser exercido o direito de reversão (art. 5.° do C.E. de 91 e art. 266.°, n.º 1 da CRP.) - cfr. José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 397.

Deste modo, o direito de reversão assenta no princípio da justiça e da proporcionalidade e, em consequência, o indeferimento do pedido de reversão sobre a parte do terreno expropriado em que foi prosseguido um fim de utilidade privada - a venda para a construção de habitações colectivas sem que estas sirvam qualquer finalidade social- viola o disposto no art. 1.° e 5.° do C.E. de 91, bem como, está ferida de inconstitucionalidade por ofensa do conteúdo normativo previsto no art. 62.° da C.RP.

Convém chamar a atenção que a própria Câmara Municipal da Batalha confessa que utilizou 278 m2 da área do lote n. ° 5 e 172 m2 da área do lote n.° 4 para fins privados - nada mencionando quanto aos lotes n ° 6, 7 e 8, que aliás nem precisaria, pois está provado nos autos que os vendeu a particulares para a construção de blocos habitacionais e comércio.

Um dos critérios seguros que a doutrina elege para se aferir se houve a aplicação dos bens expropriados ao fim que motivou a expropriação ou se houve a cessação da aplicação desses bens a uma finalidade pública, é o respeito pelo princípio da prossecução do interesse público - cfr. José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 116; Ernst Forsthoff "Traité de Droit Administratif Allemand", Bruylant, 1969, p. 491; Jaqueline Morand – Oevilier "Cours de Droit Administratif des Biens" Montchrestien, 2001, p- 412.

Assim, o poder expropriativo só mantém actualidade e fidelidade ao fim que motivou a expropriação se for prosseguida uma causa de utilidade pública, que deve ser levada a cabo pela entidade expropriante, pela beneficiária da expropriação ou por empresas de reconhecido interesse público, que devem actuar na prossecução das atribuições ou fins da pessoa colectiva que declarou a expropriação - cfr. art. 11.º, n.º 2 do C. E. de 91.

Assim, quando o destino dado aos bens expropriados não se compreender nas atribuições da entidade expropriante ou beneficiária da expropriação, será seguro que existe um desvio do fim que originou a expropriação e, em consequência terá de ser reconhecida a reversão do imóvel expropriado.

Ora, conforme já alegámos, os lotes que resultaram do fraccionamento do terreno dos recorrentes foram vendidos a particulares para a construção de blocos habitacionais e lojas de comércio, logo este fim não se integra nas atribuições da entidade expropriante ou beneficiária da expropriação.

Pois, a promoção imobiliária - resultante da compra e venda de terrenos para construção - não se integra nas atribuições de nenhuma das entidades públicas que intervieram no processo expropriativo e, agravadamente, não constituem qualquer utilização pública do bem expropriado.

Para se ter uma ideia da finalidade obtida com a expropriação do terreno expropriado, basta referir que a Câmara Municipal da Batalha pagou pela indemnização da totalidade do terreno (9.150 m2) Esc. 8.463.750$00 e, posteriormente, vendeu o lote 4 (com uma área de mil e cinquenta metros quadrados) por Esc. 25.800.000 e o lote 5 (com uma área de novecentos e trinta e cinco metros quadrados) por Esc. 22.100.000.

Pelo que, não só parte do imóvel expropriado não se destinou a qualquer fim de utilidade pública, como a efectiva utilização que lhe foi conferida por "privados - que aliás não são empresas de reconhecido interesse público como exige o art. 11.°, nº 2 do C.E. de 91 - não se insere nas atribuições da entidade expropriante e, como tal, o acto de indeferimento do pedido de reversão padece de vicio de violação de lei, por afronta ao disposto no art. 1.°, 5.° do C.E. de 91, bem como padece de inconstitucionalidade por violação do disposto no art. 266.° da C.RP.

A este propósito cumpre referir que a doutrina não admite que a causa expropriandi invocada na declaração de utilidade pública, seja dado outra finalidade pública que não se insere nas atribuições do beneficiário da expropriação - José OSVALDO GOMES "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 121 "Nos demais casos acima figurados proposta de uma Câmara para expropriação de um terreno destinado a construção de uma unidade militar, expropriação pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros de um prédio para a construção de uma escola - é manifesto que o interesse público em causa não pode ser prosseguido pelo beneficiário da expropriação, não sendo legítima a causa expropriandi invocada".

Logo, por maioria de razão, quando a efectiva utilização do bem expropriado visa a prossecução de interesses privados - ainda que formalmente tenha sido invocada uma finalidade pública - é ineliminável que se verifica o pressuposto necessário para fazer "nascer" o direito de reversão – José Osvaldo Gomes "Expropriações por utilidade pública" Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 120.

Nem necessitaríamos de mais argumentos para alicerçar a posição que vimos defender, pois o próprio teor do art. 5.°, n.º 8, do C.E. de 91 é esclarecedor quanto à consequência jurídica adequada aos casos em que a administração pretende alienar parcelas sobrantes do terreno expropriado.

A norma referida estabelece que" Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito".

Logo, não tendo a entidade expropriante comunicado, por carta registada com aviso de recepção, com antecedência mínima de 90 dias, que iria alienar a parte sobrante do imóvel expropriado - para além das consequências lógicas que esse facto acarreta quanto à questão da caducidade do direito - tem de se considerar que o bem não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação e, nesta medida, origina o direito de reversão dos recorrentes.

Duas ultimas notas sobre esta questão prendem-se com o tratamento jurídico dado por ordenamentos jurídicos europeus que influenciam decisivamente a forma como tratamos o tema do direito de reversão em Portugal.

No ordenamento jurídico Francês, o art. L. 21-1 do Code expropriation prevê como causa de reversão a construção de habitações ou loteamentos destinados à habitação ou industria no terreno expropriado – JACQUELlNE MORAND - DEVILLER "Cours de Droit Administratif das Biens" Montchrestien, 2001, p. 408 "Hypotheses de rétrocession (art. L. 21-1 Cede expropriation) Immeubles expropries en vue de: - Ia construction d'ensembles immobiliers à usage d'habitation ou de Ia création de lotissements destinés à I'habitation ou à I'industrie ".

No ordenamento jurídico italiano, desde 1965, que é reconhecida a possibilidade da reversão parcial do bem expropriado que não foi utilizado na totalidade para cumprir um fim de utilidade pública - cfr. Pietro Virga "Diritto Amministrativo", Guiffre editore - Milano, 1993, p. 509 "La legge tuttavia consente Ia restituzione dei bene, allorche si verifichino fatti dai qual i si possa desumere Ia inutilizabilità totale o parziale dei medesino per i fini per i quali e stata disposta Ia espropiazione" - o sublinhado é nosso.

Resta terminar que se a sentença, de forma surpreendente, vier a considerar que não existe o direito de reversão no caso concreto, teremos de considerar que a mesma formulará uma interpretação inconstitucional do art.º 5.° do CE de 1991, por afronta ao art.º 62.°, nº 1 da CRP.

A Autoridade Recorrida, por seu turno, formulou as seguintes conclusões :

O direito de reversão requerido pelos ora recorrentes só passou a existir a partir da entrada em vigor do Dec.-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, isto é, a 7 de Fevereiro de 1992.

O decurso do prazo de 2 anos, previsto no art. 5.º, n. º 6, expirou em 7 de Fevereiro de 1994, pelo que, o seu exercício em 14 de Fevereiro de 1994 é extemporâneo.

Os terrenos expropriados foram aplicados aos fins que determinaram a expropriação dentro do prazo de 2 anos a contar da sua adjudicação, não tendo cessado a aplicação desses bens ao fim que determinou a sua expropriação, assim se encontrando verificados os pressupostos de aplicação do disposto no art.º 5.º do Com efeito,

d) Tendo os actos de loteamento sido adequados à urbanização da área a implantar, nos termos previstos no esquema preliminar de trabalhos aprovados e necessários para realização de empreendimento urbanístico, as alienações de terrenos expropriados não podem ser consideradas como fundamentadoras do direito à reversão dos recorrentes.

e) Deste modo, não têm razão os recorrentes, uma vez que o seu pedido padece de falta de fundamento legal para o direito à reversão.

f) Não deve ser conhecido e, portanto, objecto de decisão, o alegado e não fundamentado vício de nulidade do acto recorrido.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento parcial do recurso por entender que, muito embora tenha havido desvio do fim público que determinara a expropriação relativamente a parte da parcela expropriada, certo era que o pedido de reversão dos lotes 6, 7 e 8 foi formulado mais de dois anos depois da sua venda, isto é, já depois de ter caducado o direito à reversão dessas parcelas.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Conforme publicação no DR, II série, de 14/5/80, foi declarada de utilidade pública e atribuído carácter de urgência à expropriação dos terrenos destinados à execução do empreendimento denominado Célula B, na Batalha e a respectiva Câmara autorizada a tomar posse administrativa daqueles. – fls. 30, que se dá por reproduzida.

Entre aqueles terrenos figurava um imóvel que, tendo sido propriedade de A..., veio depois, através de uma escritura de partilhas, a pertencer aos ora Recorrentes. Este imóvel identificado na planta anexa à declaração de utilidade pública sob o n.º 14 foi adjudicada à entidade expropriante, a Câmara Municipal da Batalha, pelo preço de 8.463.750$00, acordado em transacção que teve lugar em 14/3/87 no processo de expropriação litigiosa, que correu termos no tribunal da comarca de Porto de Mós.

Da mencionada parcela n.º 14 resultaram parte dos lotes 6 e 8 e o lote 7 do sector B; parte dos lotes 4, 5 e 13 do sector C; espaços públicos com passeios, arruamentos, estacionamentos e zona verde.

Os lotes 6, 7, e 8 do Sector B foram vendidos em 5/4/90 e destinaram-se a comércio e habitação. – ponto 18 da exposição a fls. 48, que se dá por reproduzida.

Os lotes 4 e 5 do Sector C foram vendidos em hasta pública 21.8.92 e 19.2.92, respectivamente, para habitação e comércio também. – fls. 41 e pontos 19 e 20 da exposição a fls. 48 que se dão por reproduzidas.

Os Recorrentes requereram em 14.2.94 - data da entrada do documento respectivo - ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, a reversão daquele imóvel vendido por, no seu entender, lhe haver sido dado destino diferente ao que presidiu à expropriação.

Pelo ofício 135 – proc. 14.29, de 25/2/94 - foi todo o expediente remetido ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território, dando entrada no gabinete em 28.2.94, que, por sua vez, o enviou por ofício 00275, de 1.3.94, para o Gabinete da entidade recorrida, onde chegou em 2.3.94.

Só em 22.10.95 é que se veio a pronunciar sobre o assunto, mediante um "Arquive-se" aposto sobre um parecer da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território.

Tal despacho foi, porém, anulado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo a qual foi confirmada pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 22/3/00 – vd. fls. 55/62, que se dão por reproduzidas.

O que provocou a prolação do despacho de indeferimento ora recorrido, o qual foi publicado no DR, II Série, de 19/5/03. – fls. 28 que se dá por reproduzida.

Dá-se por reproduzida a informação de fls. 43 a 50, a qual serviu de fundamento do despacho recorrido

II. O DIREITO

Resulta do relato antecedente que os Recorrentes requereram, em 28/2/94, que lhes fosse reconhecido o direito de reversão sobre parte do prédio que tinha sido expropriado para ser integrado num plano urbanístico levado a efeito pela Câmara Municipal da Batalha, alegando que a mesma não fora afectada aos fins que justificaram a expropriação. O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, contudo, mandou arquivar o processo onde se analisou aquele requerimento por entender que “o caso se mostrava resolvido por indeferimento tácito não impugnado contenciosamente em devido tempo, nos termos do art.º 28.º, n.º1, al. d), da LPTA”.

O que não foi aceite pelos Recorrentes que, impugnando judicialmente esse despacho de arquivamento, obtiveram a sua anulação por decisão do Tribunal Central Administrativo - depois confirmada por este Tribunal - o que deu origem a prolação do despacho de indeferimento ora recorrido, datado de 11/4/03.

Inconformados com este acto os Recorrentes pediram a sua anulação - desta vez directamente neste Supremo, por o mesmo ser da autoria do Sr. Ministro das Cidades, do Ordenamento do Território e do Ambiente - alegando que aquela expropriação foi justificada pela necessidade da sua aplicação na implantação equipamentos públicos e que tal não veio a acontecer inteiramente, uma que uma parte do prédio expropriado foi loteada e vendida em hasta pública para ser aplicada na construção de prédios de habitação e comércio.

E é sobre a legalidade deste indeferimento que se solicita a nossa decisão.

Vejamos, pois.

1. A Autoridade Recorrida sustenta que o deferimento da pretensão dos Recorrentes seria ilegal não só porque esta foi formulada para além do prazo em que o direito reclamado podia ser exercido, mas também porque, ao contrário do alegado, o prédio expropriado foi aplicado na finalidade que justificou a sua expropriação.

São, assim, duas as questões que se nos colocam, (1) a da caducidade do direito de reversão, que importa resolver prioritariamente, e (2) a de saber se o bem expropriado foi aplicado em finalidade diversa da que motivou a expropriação, sendo que esta, como é evidente, só será conhecida na hipótese da primeira improceder.

1. 1. A questão de saber qual a lei que regula o exercício do direito de reversão Consagrado no art. 5.º do Código das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 9/11., o prazo em que pode ser exercido e o modo como deve ser contado foi já abundantemente tratada neste Supremo Tribunal tendo-se formado jurisprudência pacífica no sentido de que o mesmo é regulado pela lei vigente ao tempo do seu exercício - o que significa que aquele Código se aplica a todos pedidos de reversão feitos após a sua entrada em vigor ainda que respeitem a expropriações realizadas anteriormente - que esse prazo é de dois anos (no n.º 1 do art. 5.º do CE/91) e que tem de decorrer por inteiro no domínio desse Código Neste sentido, cfr. os Acórdãos Pleno de 19/1/00, (rec. n.º 37.652), de 21/3/00 (rec. n.º 42.031), de 6/6/00 (rec. 45.074), e de 20/5/03 (rec. 45.388) e da Secção de 19/1/95, rec. n.º 31 995 (BMJ, n.º 443, pág. 130; e Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/Dezembro de 1996, pág. 49, com anotação concordante de F. Alves Correia) de 23/4/96 (rec. n.º 35 534), de 29/10/96 (rec.s n.ºs 36.198 e 38.648), de 28/1/97, (rec. n.º 35.337), de 18/2/97 (rec. n.º 37.658), de 25/2/97 (rec.s n.ºs 37.647 e 37.650), de 15/4/97 (rec. n.º 37 652), de 6/11/97 (rec. n.º 32.713), de 25/11/97 (rec. n.º 35.272), de 29/1/98 (rec. n.º 40.933), de 19/3/98 (rec. n.º 37.657), de 30/6/98 (rec. n.º 39.204), de 1/7/98 (rec. n.º 39.505), de 17/7/98 (rec. 39.505), de 23/11/99 (rec. 37.869), de 14/12/00 (rec. n.º 46.223), de 3/4/01 (rec. 43.635), de 12/12/01 (rec. 39.505), de 24/1/02 (rec. 37.649), de 5/3/02 (rec. 35.532), de 2/5/02 (rec. 45.996) e de 1/4/04 (rec. 32.713).

Justificando-se este entendimento escreveu-se no Acórdão do Pleno de 19/1/00 (rec. 37.652) Que em boa parte acompanha o que já havia sido dito no Acórdão de 19/1/95, rec. n.º 37.652, publicado no BMJ, n.º 443, pg. 130. :

“Assente a aplicabilidade do regime do CE/91 ao direito de reversão exercitado no domínio da sua vigência, embora respeitante a prédio expropriado no domínio da vigência dos diplomas anteriores, que não reconheciam, no caso, aquele direito, cumpre seguidamente apurar as regras de contagem dos prazos de 2 anos previstos nos n.ºs 1 e 6 do artigo 5.º do Código actual para, respectivamente, os bens expropriados serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e o interessado requerer a reversão.

Quanto ao primeiro prazo, tem este STA uniformemente entendido que o prazo de dois anos, decorrido o qual, sem aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, nasce o direito de reversão, tem de consumar-se, por inteiro, no domínio da vigência do novo Código.

Trata-se de um pressuposto de um direito novo que é constituído por um facto permanente durante certo período de tempo – a não aplicação durante dois anos do bem expropriado ao fim determinante da expropriação – que, portanto, só se consuma no fim desse, prazo, em consequência do que, tratando-se de um facto novo e actual, tem de ocorrer, pela sua consumação, no domínio da vigência da lei nova por aplicação directa do artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil, sendo irrelevante o tempo anteriormente decorrido pela sua então ineficácia legal para a produção de tal efeito.

Encarando a questão sob outro aspecto e pressupondo a relevância desse tempo, não pode deixar de concluir-se que, não prevendo a lei antiga, em matéria de direito de reversão, qualquer prazo de inércia do expropriante na aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, aquele podia prevalecer-se sempre, obstando à reversão, de acto praticado em qualquer altura com aquele fim.

Ora, a lei nova veio restringir a dois anos aquele não limitado prazo de inércia, assim se configurando uma situação que cairia na previsão do n.º 1 do artigo 297.º do Código Civil, segundo o qual «a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar».

Deste modo, forçoso é concluir que, em caso de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio da lei anterior e nesta não previsto, como é o dos recorrentes, o prazo de dois anos de inércia do expropriante quanto à aplicação do bem ao fim determinante da expropriação, fixado no artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991, tem de se contar a partir da entrada em vigor deste diploma, a menos que, como é evidente e por então não ter decorrido qualquer período de tempo relevante, a adjudicação do bem expropriado se tenha já verificado na vigência desse preceito.”

E mais à frente acrescentou "alcançada a solução segundo a qual, tratando-se de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio do Código anterior, e neste não previsto, o prazo, de dois anos de inércia da entidade expropriante, quanto à aplicação do bem ao fim que justificou a expropriação, se conta a partir da data da entrada em vigor do CE/91, se a adjudicação da propriedade tiver ocorrido no período de vigência do Código de 1976, ou a partir da data da adjudicação, se esta se tiver verificado já na vigência do novo Código, tem inexoravelmente de concluir-se que só depois de decorridos esses dois anos de inércia é que começa a decorrer o prazo de dois anos fixado no n.º 6 do artigo.5.º do Código de 1991 para o expropriado requerer, sob pena de caducidade, a reversão dos bens objecto de expropriação. Noutros termos, o prazo de caducidade de dois anos, estabelecido no n. º 6 do artigo 5. º do actual CE, deve contar-se, nas situações referidas anteriormente, a partir do termo ad quem do prazo determinado pelo n.º 1 do art. 5. º do mesmo Código” (Fernando Alves Correia,- anotação citada e As Grandes Linhas, citado, pág. 73 (nota 52).”

Deste modo, e não só porque esta é uma jurisprudência uniforme e pacífica mas também porque que é uma boa jurisprudência, limitar-nos-emos a acompanhá-la fazendo nossa a fundamentação em que assenta.

Está, pois, encontrada a solução para a 1.ª das identificadas questões e de acordo com ela o CE/91 aplica-se a todos pedidos de reversão feitos após o início da sua vigência, mesmo que respeitantes a expropriações efectuadas anteriormente no domínio de legislação que a não previa, e que, sendo assim, se aplica ao caso sub judicio e que o prazo de dois anos estabelecido no n.º 1 do art.º 5.º desse diploma para as entidades expropriantes afectarem os bens expropriados ao fim da expropriação tem de decorrer no domínio dessa lei.

O que vale por dizer que tendo aquele Código entrado em vigor em 7/2/92 só em 7/2/94 se inicia o prazo para o exercício do direito de reversão para as expropriações anteriormente efectuadas e que, portanto, só a partir desta última data se conta o prazo de caducidade estabelecido no n.º 6 do mesmo preceito, o qual é de dois anos.

2. Descendo ao caso dos autos, verificamos que a expropriação do prédio ora em causa ocorreu em 14/5/80 – isto é, em data anterior à entrada em vigor do CE/91 - o que significa que, face ao que anteriormente ficou dito, o início do prazo de caducidade do direito de reversão dos Recorrentes ocorreu em 7/2/94 e que o mesmo expirava em 7/2/96.

Deste modo, e sendo que os Recorrentes se apresentaram a exercer aquele direito em 14/2/94 – vd. ponto 6 do probatório – isto é, muito antes de expirar o mencionado prazo é forçoso concluir que falece razão à Autoridade Recorrida quando sustenta que o direito que os Recorrentes invocam tinha caducado quando se apresentaram a exercê-lo.

E não se diga, como faz o Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto, que no tocante aos lotes 6, 7 e 8 o referido prazo de caducidade já tinha decorrido porque a sua venda tinha ocorrido em 5/4/90, isto é, cerca de 4 anos antes daqueles formularem o seu requerimento, pois que, como atrás se disse, o que releva nesta sede é a data de entrada em vigor do CE/91 e não a data da venda do bem expropriado por ser ela que baliza o início do prazo de caducidade.

Improcedem, assim, as conclusões 1.ª e 2.ª da Autoridade Recorrida .

3. A Autoridade Recorrida sustenta, ainda, que o recurso improcede por se não verificar o requisito substancial do exercício do direito de reversão, uma vez que a Câmara Municipal da Batalha aplicou o prédio expropriado na finalidade que justificou a expropriação.

Mas, diga-se desde já, sem razão.

Na verdade, e no tocante aos lotes 6, 7 e 8 está assente – tal nem sequer vem negado - que os mesmos foram vendidos na sua totalidade em hasta pública para serem integrados no comércio privado de construção e, por isso, não se vê, nem vem demonstrado, como essa aplicação possa ser compatível com a finalidade que presidiu à expropriação.

Por outro lado, e no tocante aos lotes 4 e 5 os elementos reunidos nos autos desmentem a afirmação da Autoridade Recorrida de que os mesmos só parcialmente foram vendidos e que, por isso, e na sua quase totalidade foram aplicados na finalidade prevista na expropriação, uma vez que a certidão passada pela Câmara Municipal da Batalha junta a fls. 41 dos autos afirma que esses lotes foram totalmente vendidos.

E, sendo assim, está assente que a totalidade dos identificados lotes foi colocada no comércio privado de construção.

Será que, como também sustenta a Autoridade Recorrida, a venda e a utilização privada desses lotes estava já prevista e que, por isso, não houve desvio ao fim da expropriação, uma vez que “os terrenos expropriados destinavam-se à implantação da célula B e esta foi efectivamente implantada no local inserindo-se, além disso, no processo urbanístico de requalificação ou recuperação da zona envolvente ao Mosteiro da Batalha que prevê, de forma acessória, a carência habitacional de terrenos para construção de infra estruturas e de equipamentos públicos, comerciais e de serviços” ?

A resposta a esta questão só pode ser negativa.

E só pode ser negativa porque o facto de estar prevista a integração de tais lotes na célula B do Plano Urbanístico da zona envolvente do Mosteiro da Batalha e de nela se prever, “de forma acessória”, a construção de habitação e comércio não autorizava, por si só, que os mesmos pudessem ser expropriados e que, consumada a expropriação, e não tendo eles sido aplicados em equipamentos públicos pudessem ser vendidos em hasta pública para serem integrados no comércio privado.

E isto porque não só - por força do que se prescreve no art.º 1.º do citado Código das Expropriações - a expropriação só pode ser feita com fundamento na utilidade pública e quando a finalidade que lhe subjaz esteja compreendida nas atribuições da entidade expropriante e está por demonstrar a utilidade pública de construção privada nos lotes acima identificados, mas também porque está por provar que a aplicação daqueles lotes na construção de habitação e comércio através da sua venda em hasta pública fosse de acordo com o estabelecido naquele Plano de Urbanização.

Por outro lado, e muito embora, de harmonia com o que se estabelece no art.º 24.º da Lei 159/99, de 14/9, seja da competência dos órgãos municipais :

“a) Disponibilizar terrenos para construção de habitação social

b) Promover programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana

c) Garantir a conservação e manutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação de edifícios.

d) Fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social.

e) Propor a participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários”.

Certo é que nestas competências não está inscrita a possibilidade de tais órgãos expropriarem prédios para os lotear e vender para o mercado privado de habitação.

E, porque assim, é forçoso concluir que a expropriação dos identificados lotes consubstancia um efectivo desvio do fim público que presidiu à expropriação, o que determina a anulação do acto impugnado por o mesmo estar ferido de vício de violação de lei.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em anular o despacho recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Angelina Domingues.