Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., S.A, e B..., Inc., vieram «em litisconsórcio voluntário, interpor recurso directo de anulação da decisão do Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar relativa ao despacho de 4061/2000 (2.ª Série) emitido pela Directora-Geral de Protecção de Culturas e publicado no Diário da República de 19 de Fevereiro».
Disseram que aquela Directora-Geral, através do despacho n.º 4797/99, publicado na II Série do DR de 8/3/99, em que se satisfez um pedido de inscrição formulado pela 1.ª recorrente, admitiu a inserção, no Catálogo Nacional de Variedades (CNV), de uma nova variedade de milho geneticamente modificado, denominado “Elgina”, pertencente à 2.ª recorrente. Em 27/12/99, o Secretário de Estado recorrido determinou que se procedesse à suspensão do despacho que formalizara a inscrição da variedade “Elgina”, vindo a referida Directora-Geral a fazê-lo através do despacho n.º 4061/2000, publicado na II Série do DR de 19/2. A 1.ª recorrente interpôs um «recurso hierárquico» para o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, solicitando a revogação daqueles despachos de 27/12/99 e n.º 4061/2000; mas a autoridade aqui recorrida, por acto de 21/6/2000, notificado à 1.ª recorrente em 23/6/2000, emitiu uma decisão de concordância com uma informação em que se dizia que «os despachos impugnados» não sofriam de qualquer das ilegalidades apontadas no recurso hierárquico.
As recorrentes imputaram ao acto vícios de violação de lei, de forma por falta de fundamentação, incompetência e desvio de poder, os quais, na sua óptica, seriam determinantes, ou da declaração de nulidade do despacho, ou da sua anulação.
O Secretário de Estado recorrido respondeu, invocando as excepções de confirmatividade do acto, de extemporaneidade do recurso e de ilegitimidade da 2.ª recorrente; para além disso, aquela autoridade pugnou pela legalidade do despacho impugnado, concluindo pela rejeição do recurso ou, ao menos, pelo seu não provimento.
Observado o disposto no art. 54º da LPTA em relação às questões prévias suscitadas na resposta, as recorrentes nada disseram.
O Ex.º Magistrado do MºPº, partindo da suposição de que o recurso se dirige contra dois actos – um, da autoridade recorrida, praticado em 27/12/99, e outro, da Directora-Geral de Protecção de Culturas, que teria dado execução ao primeiro – pronunciou-se no sentido de apenas proceder a invocada excepção de ilegitimidade, de modo que nenhum impedimento haveria a que os autos prosseguissem, permanecendo a outra recorrente sozinha no lado activo da lide.
Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:
1 – A 1.ª recorrente formulou junto do Ministério da Agricultura o pedido de inscrição no Catálogo Nacional de Variedades (CNV) de uma nova variedade de milho geneticamente modificado, denominada “Elgina”, por cuja manutenção é responsável a 2.ª recorrente.
2 – Através do despacho n.º 4797/99, publicado na II Série do DR de 8/3/99, a Directora-Geral de Protecção das Culturas admitiu a inscrição da “Elgina” no CNV.
3 – Em 27/12/99, o Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar proferiu o seguinte despacho:
«Tendo em conta as preocupações quanto aos eventuais riscos para a saúde humana e para o ambiente que possam advir de variedades geneticamente modificadas enquanto não se mostrem concluídos os estudos destinados a conhecer seguramente o impacto nos nossos sistemas agrícolas daquelas variedades, determino que se proceda à suspensão, tanto da avaliação de novas variedades geneticamente modificadas, como dos despachos que formalizaram a inscrição das variedades “Elgina” e “Compa Cb” no Catálogo Nacional de Variedades e, consequentemente, o seu cultivo no nosso país.
À DGPC para actuar em conformidade.
C/ conhecimento à Sr.ª Auditora do Ambiente e ao GPPAA.»
4 – Na II Série do DR de 19/2/2000, foi publicado o despacho n.º 4061/2000, da Directora-Geral de Protecção das Culturas e com o teor seguinte:
«Tendo presente o despacho do Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar, de 27 de Dezembro de 1999, determino a suspensão da inscrição das variedades “Elgina” e “Compa Cb” do Catálogo Nacional de Variedades, a que se referiam os meus despachos ns.º 4797/99, de 15 de Fevereiro (DR, 2.ª série, n.º 56, de 8 de Março de 1999) e 6338/99, de 29 de Março (DR, 2.ª série, n.º 74, de 29 de Março de 1999), respectivamente.»
5 – Datada de 31/3/2000, a aqui 1.ª recorrente dirigiu ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas a impugnação cuja cópia consta de fls. 96 e ss. dos autos, em que requereu que fossem revogados os despachos de 27/12/99, do Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar, e n.º 4061/2000, da Directora--Geral de Protecção das Culturas, «tendo em conta a manifesta ilegalidade» aí atribuída a ambos.
6 – Acerca dessa impugnação, foi proferido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, o parecer cuja cópia consta de fls. 120 e ss. dos autos, em que, depois de se qualificar a impugnação como um recurso hierárquico, se concluiu que os despachos impugnados não sofriam das ilegalidades que a recorrente lhes atribuía.
7 – Por sobre esse parecer, o Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar emitiu, em 21/6/2000, o seguinte despacho:
«Visto. Concordo. Comunique-se à interessada e à DGPC.»
8 – A 1.ª recorrente foi notificada desse despacho por ofício datado de 23/6/2000.
9 – A 2.ª recorrente não interveio no procedimento tendente à inscrição no CNV da variedade “Elgina”, nem nos passos procedimentais subsequentes à suspensão dessa inscrição.
10 – De acordo com o respectivo contrato de sociedade, cuja cópia foi junta aos autos com a petição de recurso, a 1.ª recorrente tem por objecto social a «produção, importação e comercialização de todo o tipo de sementes, cereais, plantas e produtos agrícolas e hortícolas, incluindo as respectivas variedades e híbridos, bem como de quaisquer produtos inoculáveis e microbiológicos para utilização animal ou na agricultura e horticultura».
Passemos ao direito.
Neste momento processual, cumpre-nos apreciar as questões prévias suscitadas na resposta, as quais, como «supra» dissemos, consistem na extemporaneidade do recurso, na sua ilegalidade derivada da natureza confirmativa do acto e na ilegitimidade processual de uma das recorrentes. Normalmente, esta derradeira excepção seria enfrentada depois das duas anteriores; no entanto, o caso presente apresenta contornos peculiares que levam a que as outras duas questões prévias só possam obter todo o alcance que lhes é normal se for exacto que, como a autoridade recorrida assevera, só a 1.ª recorrente deva estar no lado activo do pleito. Daí que devamos começar por ver se a 2.ª recorrente dispõe de legitimidade processual, após o que passaremos às demais excepções, numa relação de subsidiariedade; e, no cotejo entre a extemporaneidade e a ilegalidade do recurso, daremos primazia à apreciação deste último assunto, posto que, clamando as recorrentes que o acto é nulo, a abordagem desta particular intempestividade levar-nos-ia a uma imediata intrusão em questões vizinhas do mérito do recurso, concernentes à qualificação dos vícios e à determinação das suas formas de invalidade.
As recorrentes insurgem-se contra a conduta da Administração que se traduziu em suspender do CNV determinada variedade geneticamente modificada. E, em abono da legitimidade processual da 2.ª recorrente, para além da afirmação conclusiva de que ela dispõe de um «interesse pessoal, directo e legítimo» no provimento do recurso, apenas vem afirmado que a mesma é a responsável pela «manutenção» da referida variedade de milho transgénico.
É clara a insuficiência desta alegação para fundar a legitimidade da 2.ª recorrente. A inscrição de novos produtos no CNV está sujeita a um procedimento administrativo, contemplado no regulamento aprovado pela Portaria n.º 481/92, de 9/6. O art. 6º, n.º 2, desse regulamento distingue expressamente o requerente do pedido de inscrição, por um lado, do obtentor e do responsável pela manutenção da variedade, por outro; e, no caso, o requerente foi a 1.ª recorrente, aludindo-se no requerimento à 2.ª recorrente como detendo a mera qualidade de obtentor e responsável pela manutenção. É certo que, sendo a variedade em causa de origem estrangeira, o pedido de inscrição dela no CNV deveria ter sido feito pelo representante legal do obtentor (cfr. o art. 6º, n.º 4, do mesmo regulamento). Mas a verdade é que o referido pedido de inscrição foi formulado pela 1.ª recorrente, por si, e não em representação da pessoa jurídica distinta que é a 2.ª recorrente; e, como à formulação daquele pedido se seguiram os trâmites habituais, não pode duvidar-se de que àquela 1.ª recorrente foi reconhecida a legitimidade procedimental indispensável para que se avaliasse a questão jurídico-administrativa em apreço.
Ora, não pode duvidar-se que o interesse em que se insira, ou se mantenha, determinada variedade no CNV cabe directamente à entidade que haja promovido a correspondente inscrição, sendo também ela a destinatária única do acto que porventura contrarie o que ela pedira. E, a essa assinalável razão formal, acresce, no presente caso, a material resultante do facto de a 1.ª recorrente ter sido constituída para promover a «produção, importação e comercialização» em Portugal de produtos em que se incluíam os reportados à variedade em causa, pormenor que mais uma vez denota o interesse directo dessa recorrente. A circunstância de a 2.ª recorrente figurar no despacho n.º 4796/99 como «responsável pela manutenção» da variedade tem o único significado de determinar a entidade que, em termos científicos e técnicos, garantirá a genuinidade do produto a inscrever; mas isso não converte tal responsável em interlocutor da Administração relativamente a um procedimento que foi por outrem desencadeado, pois só no requerente da inscrição – que ademais detinha um empenho próprio na resolução do assunto – se deve descortinar o interesse em que ela se realize.
Não se nega que o obtentor e responsável pela manutenção da variedade tenham interesse em que esta figure no CNV, pois daí depende a sua comercialização no país (cfr. o art.5º, n.º 1, do DL n.º 301/91, de 16/8) e, subsequentemente, os proveitos inerentes. Mas esse seu interesse é indirecto ou reflexo, dependendo de previamente ser satisfeito o interesse primário da requerente da inscrição em ver deferido o seu pedido; como acima dissemos, essa requerente, até pelo objecto definido no respectivo contrato de sociedade, é quem se apresenta como a destinatária imediata da vantagem resultante da satisfação do pedido que formulou. Para além disso, o referido interesse da 2.ª recorrente também não se apresenta como legítimo, pois ela não foi a entidade desfavorecida no procedimento em que foi praticado o acto, nem do regulamento aplicável decorre que o obtentor ou o responsável pela manutenção, nessa estrita qualidade, disponham de um interesse digno de consideração e de protecção no procedimento iniciado por outrem e tendente a que alguma variedade seja inscrita no CNV.
Deste modo, temos que a 2.ª recorrente não se apresenta como detentora de um interesse qualificado pela conjunção dos predicados exigidos no art. 46º, n.º 1º, do RSTA; e, não tendo ela um interesse simultaneamente directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso, há que concluir pela sua ilegitimidade processual e pela necessidade de ela ser afastada da lide – tal como a autoridade recorrida defendeu.
Consideremos agora a denúncia da autoridade recorrida de que o acto impugnado é meramente confirmativo, já que se teria limitado a reiterar um outro despacho da mesma autoridade, praticado em 27/12/99. E, na resolução deste problema da confirmatividade do acto, temos, «ante omnia», de determinar com exactidão qual o acto recorrido – até porque tudo indica que a posição enunciada pelo Ex.º Magistrado do MºPº, adversa à natureza confirmativa do acto, se terá fundado numa deficiente captação do objecto do recurso.
A petição de recurso é perfeitamente explícita no sentido de que as recorrentes vieram acometer um único despacho, da autoria do Secretário de Estado recorrido. Contudo, esta autoridade praticara no procedimento dois actos sobre o mesmo assunto – o de 27/12/99, que determinou a suspensão da inscrição da variedade “Elgina” no CNV, e o de 21/6/0/2000, que indeferiu o «recurso hierárquico» que a 1.ª recorrente interpusera daquele primeiro acto e de um despacho que lhe havia dado execução (o despacho n.º 4061/2000, da Directora-Geral de Protecção das Culturas). Ora, as recorrentes mostraram-se estranhamente avaras, e até contraditórias, na identificação do despacho que, de entre aqueles dois, pretendiam acometer, ao ponto de a petição de recurso se aproximar perigosamente da ineptidão, por ininteligibilidade do pedido.
Não obstante, e como iremos ver, há nos autos elementos suficientes para que possamos firmemente superar as dúvidas resultantes do modo sofístico como o objecto do recurso foi apontado. No cabeçalho da petição, as recorrentes disseram pretender atacar a decisão do Secretário de Estado «relativa ao despacho de 4061/2000». «Prima facie», essa relatividade do acto recorrido tanto poderia significar que ele era o despacho de 27/12/99 (antecedente do despacho n.º 4061/2000 e a que este dera execução), como o despacho de 21/6/2000 (subsequente do despacho n.º 4061/2000, que mantivera tal acto da Directora-Geral na ordem jurídica). No entanto, a relação de uma pronúncia com o acto que posteriormente a ponha em execução é exterior à pronúncia propriamente dita; diferentemente, é inegável que um acto que se debruce directamente sobre outro relaciona-se intimamente com ele, já que o toma como seu correlativo. E, sendo assim, temos que a menção do relacionamento do acto impugnado com aquele despacho n.º 4061/2000 logo inculcava que as recorrentes tinham em vista acometer o acto de 21/6/2000, pois só este estava relacionado «ab intra» com o despacho da entidade subalterna, cuja subsistência na ordem jurídica directamente apreciara. Para além disso, a petição de recurso terminara pelo pedido de declaração de invalidade da decisão do Secretário de Estado «relativa ao recurso hierárquico interposto do despacho de 4061/2000»; e esta nova afirmação dissipa quaisquer sombras que porventura subsistissem sobre a bondade da interpretação que atrás realizámos.
Por outro lado, o mesmo cabeçalho da petição dizia que o acto era aquele sobre que recaía o pedido de suspensão de eficácia apresentado. Nesse incidente, tudo era mais claro no sentido de que o acto a suspender era o emitido em 21/6/2000 (cfr. o que, no acórdão que culminou esse incidente apenso, se disse sobre essa questão); e este é mais um pormenor que avulta em prol da consideração do aludido acto como sendo o objecto do presente recurso contencioso.
Contudo, e por mera comodidade de raciocínio, figuremos a hipótese de os elementos que atrás convocámos, tomados por si sós, ainda não oferecerem o grau de certeza que a identificação de um qualquer acto contenciosamente recorrido naturalmente exige. A ser assim, poderíamos pôr um ponto final na questão, socorrendo-nos do conteúdo da procuração forense de fls. 220, emanada da 2.ª recorrente. Diz-se aí, com meridiana clareza, que os passos processuais dos presentes autos são «respeitantes ao recurso directo de anulação e suspensão de eficácia do Despacho n.º 001736 do Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar, de 23 de Junho de 2000», despacho esse «que confirmou a suspensão do OGM Elgina do Catálogo Nacional de Variedades». E é evidente que esta afirmação, aliás repetida em similar procuração junta ao processo de suspensão de eficácia apenso, suprime quaisquer hesitações quanto à identificação do acto impugnado, antes patenteando que este é o mencionado despacho de 21/6/2000, notificado à 1.ª recorrente por ofício datado de 23/6/2000.
Deste modo, só o despacho de 21/6/2000 está acometido nos autos e só em relação a ele se põe o problema de saber se ele detém, ou não, a natureza confirmativa que a resposta lhe atribuiu. Ora, esta questão já foi tratada no acórdão que julgou o incidente da suspensão de eficácia, aresto que a colocou em termos que continuam a merecer a nossa integral adesão. A propósito desse assunto, disse-se aí o seguinte (devendo ter-se em conta que a alusão à «1.ª requerente» refere-se à aqui 1.ª recorrente):
«Relembremos os factos essenciais: depois de a 1.ª requerente ter logrado obter a inclusão da “Elgina” no CNV, o Secretário de Estado dos Mercados Agrícolas e da Qualidade Alimentar, em 27/12/99, proferiu um despacho em que, para além do mais, determinou a suspensão do acto que formalizara a inscrição daquela variedade. Então, a Directora-Geral de Protecção das Culturas, fundando-se na necessidade de cumprir esse acto do Secretário de Estado, determinou a suspensão da inscrição da variedade “Elgina. Ciente de que tal suspensão a prejudicava, a 1.ª requerente reagiu contra ela, pedindo ao Ministro da Agricultura que revogasse aqueles actos do Secretário de Estado e da Directora-Geral. Essa reacção da 1.ª requerente foi qualificada como “recurso hierárquico” – designação perfilhada no requerimento inicial deste incidente – e veio a ser objecto de decisão de indeferimento, emanada do mesmo Secretário de Estado em 21/6/2000.
Estes dados de facto imediatamente denotam que o acto contenciosamente impugnado – que vimos ser o de 21/6/2000 – não procedeu a nenhuma definição da situação jurídico-administrativa em apreço, pois essa definição já fora realizada pelo acto de 27/12/99, de que o despacho da Directora-Geral constituíra, por sua vez, uma simples execução. Também é indubitável que a impugnação graciosa desses actos, levada a cabo pela 1.ª requerente, não podia ser considerada como um recurso hierárquico necessário, até porque, como este STA tem repetidamente dito (cfr., v.g., os acórdãos de 11/12/96 e de 22/5/97, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 29.226 e 39.425) e resulta da Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional (cfr. os artigos 4º, 5º e 22º do DL n.º 474-A/99, de 8/11), os Secretários de Estado, exercendo as competências por delegação dos Ministros, vêm desse modo a ocupar o cume da hierarquia administrativa, sendo os seus actos verticalmente definitivos e imediatamente recorríveis na ordem contenciosa; e isso tornava-se ainda mais óbvio ante o significativo pormenor de que o pretenso recurso hierárquico fora decidido por quem nele interviera como entidade «a quo» – ao arrepio do conteúdo do conceito de recurso hierárquico e do que a propósito estatuem os artigos 166º e ss. do CPA.»
Do exposto resulta que o acto lesivo dos interesses invocados pelas recorrentes foi, não o efectivamente acometido no recurso contencioso, mas o mencionado despacho de 27/12/99. Este é que, de um modo inovador e «per se», afectou os interesses que a 1.ª recorrente pretende defender neste recurso, levando a que ela se sentisse na necessidade de imediatamente o impugnar no plano administrativo – dando assim azo à prolação de um acto (o recorrido) que meramente reiterou na ordem jurídica a solução acometida nessa impugnação graciosa.
Assim, o despacho que é objecto do presente recurso contencioso não passou de um acto meramente confirmativo do despacho de 27/12/99, sendo este o acto que introduziu na ordem jurídica, com carácter de novidade, a pronúncia administrativa que a mesma recorrente reputa de prejudicial dos seus interesses e cuja eliminação almeja. Por outro lado, o acto confirmado não apenas foi comunicado à 1.ª recorrente, como foi por ela impugnado na ordem administrativa, circunstâncias que relevam nos termos do disposto no art. 55º da LPTA.
Ora, é constante a jurisprudência deste STA no sentido de que os actos que se limitem a confirmar outros são insusceptíveis de lesar os seus destinatários, já que a aptidão lesiva só poderá existir nos actos confirmados, posto que eles regularam a situação jurídico-administrativa em causa com anterioridade. Aliás, facilmente se vê que a supressão de um acto confirmativo, se pudesse ser obtida em recurso contencioso, constituiria sempre uma vitória pírrica, culminante de um esforço inútil, pois o acto confirmado, na medida em que permanecesse incólume, continuaria a produzir os efeitos lesivos que a possibilidade de interposição de recurso visa, por definição, evitar.
Deste modo, impõe-se concluir que o acto impugnado, enquanto mero repetidor da pronúncia emitida em 27/12/99, não se apresenta como lesivo da esfera jurídica das recorrentes, não sendo contenciosamente recorrível na ordem contenciosa à luz do estatuído nos artigos 25º, n.º 1, da LPTA, e 268º, n.º 4, da Constituição. Assim, o presente recurso é manifestamente ilegal e tem, por isso, que ser rejeitado (cfr. o art. 57º, § 4º, do RSTA), ficando prejudicado o conhecimento da outra questão prévia suscitada na resposta, bem como a apreciação do mérito do recurso.
Nestes termos, acordam em julgar procedente a excepção de ilegitimidade processual da 2.ª recorrente, que assim é afastada da lide, e em rejeitar o presente recurso contencioso.
Custas pelas recorrentes:
Taxa de justiça: 300 euros.
Procuradoria: 150 euros.
Lisboa, 10 de Abril de 2002
Madeira dos Santos - Relator - Isabel Jovita - Lopes de Sousa
