III. Decisão.
Nos termos e pelos fundamentos supra expostos, indefere-se liminarmente a presente petição inicial [cf. art. 590.º, n.º 1, do CPC, em articulação com o preceituado na parte final, da alínea f), do n.º 2, do art. 78.º do CPTA].
X
Deste despacho vem interposto recurso.
Alegando, a Autora concluiu:
I - A autora, na sua petição inicial, declarou intentar "Acção Administrativa Comum".
II - Da alegação da autora, é perfeitamente claro que a autora pretendia intentar uma acção sob a forma de "Acção Administrativa" cujo objecto do litígio era impugnar o acto administrativo praticado pela ré e que devidamente identificou na respectiva peça processual.
III - Com a mais recente revisão do CPTA, foi eliminada a dualidade de formas do processo, passando todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma tramitação não urgente a correr termos sob a forma única da "Acção Administrativa".
IV - A indicação dada pela autora "Acção Administrativa Comum" não é contrária nem viola a forma única do processo "Acção Administrativa", a qual por ser única não deixa de ser "comum" a todas as acções que tenham uma tramitação não urgente e não sejam objecto de regulação especial.
V - O tribunal a quo qualifica erradamente a forma do processo que no seu entender deveria ter sido dada à acção pela autora, pois ao defender que deveria ter sido dada a forma do processo "Acção Administrativa de Impugnação" confunde a forma do processo "Acção Administrativa" com o objecto do litígio "impugnação de acto administrativo".
VI - Tendo a evolução legislativa evoluído no sentido de privilegiar a realização da Justiça material, desvalorizando a Justiça meramente formal ou ritual, o tribunal a quo não devia ter optado pelo aparente rigor formal defendido na sentença recorrida com que fundamenta a opção pela decisão mais gravosa e de ultima ratio de recusa liminar da petição inicial em vez de convidar a autora a suprir a pretensa irregularidade.
VII - Do alegado pela autora na sua petição inicial resulta evidenciado que o vício assacado ao respectivo acto administrativo impugnado é um vício de forma - falta de fundamentação do acto administrativo - e não de violação de lei por erro nos respectivos pressupostos de facto ou de direito.
VIII - Conforme decorre do alegado nos artigos 4.º a 8.º e 19.º a 33.º, da petição inicial, a autora alegou clara e suficientemente os factos essenciais que servem de fundamento à acção e as respectivas razões de direito.
IX - Embora a autora não tenha expressa e especificamente invocado os concretos preceitos Constitucionais e normas legais violadas com o acto administrativo impugnado -art.ºs 152.º e 153.º, do CPA e 266.º e 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa-, invocou a violação do dever de fundamentação do respectivo acto administrativo e alegou as respectivas razões de facto e de direito.
X - Nos processos impugnatórios da jurisdição administrativa, o Juiz não só não está limitado ou condicionado à alegação de Direito das partes como deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
XI - Na situação sub judice, o tribunal a quo não só não está dependente da concreta indicação das normas "jurídicas" violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela autora na sua impugnação do acto administrativo em crise, como deve apurar se existem outras causas de invalidade do mesmo.
XII - Diferentemente do que é defendido na sentença recorrida, a omissão das concretas normas "jurídicas" violadas nas quais a autora fundamenta o seu pedido não compromete a alegação e invocação das respectivas razões de direito.
XIII - Por outro lado, tal omissão é suprível sem, com isso, violar o Pr. do Dispositivo, e o tribunal a quo podia e devia, se assim o entendesse necessário, convidar a autora a suprir a deficiência apontada à sua petição inicial, ao abrigo do disposto nos artigos 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, do CPTA e 590.º, n.ºs 2, al. b), 3 e 4, do CPC, ex vi art.º 1.º - in fine - do CPTA, e, dessa forma, permitir a correcção ou eliminação do respectivo vício.
XIV - Tendo a autora alegado as razões de direito que servem de fundamento à acção, a omissão das concretas normas "jurídicas" violadas nas quais a autora fundamenta o seu pedido não constitui uma excepção dilatória insuprível de que o juiz deva conhecer oficiosamente e que determine a recusa liminar da petição inicial.
XV - A prática seguida pela autora com a alegação, na petição inicial, dos factos concatenados de forma lógica e sequencial, seguida da alegação da matéria de direito, sem intercalar uns e outra na respectiva articulação, cumpre suficientemente o requisito de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito.
XVI - A falta de individualização da alegação de facto relativamente à matéria de direito não é fundamento de recusa liminar da petição inicial, mas tão só de convite ao aperfeiçoamento da respectiva peça processual, ao abrigo do disposto no artigo 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, do CPTA e 590.º, n.ºs 2, a I. b), 3 e 4, do CPC, ex vi art.º 1.º - in fine - do CPTA.
XVII - A sentença recorrida viola ou faz errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 37.º, n.º 1, 87.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 3, 95.º, n.º 3, do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos), bem como do disposto nos artigos 152.º e 153.º, do CPA (Código do Procedimento Administrativo), nos artigos 266.º e 268.º, n.º 3, da CRP (Constituição da República Portuguesa) e nos artigos 5.º, n.º 3 e 590.º, n.ºs 2, a I. b), 3 e 4, do CPC (Código do Processo Civil) - aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA, os quais, numa correcta interpretação e aplicação impõem que se determine o recebimento da respectiva petição inicial e a prossecução da normal tramitação da acção, e, se assim se entender necessário, convidar a autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do articulado.
Nestes termos, nos melhores de Direito e com o suprimento, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com as demais consequências legais, designadamente, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se o recebimento da respectiva petição inicial e a prossecução da normal tramitação da acção, e, se assim se entender necessário, convidar a autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do articulado.
Não foram juntas contra-alegações.O MP não emitiu parecer.Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
Está posta em causa a decisão que indeferiu liminarmente a petição inicial.
Na óptica da Recorrente esta fez errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 37º/1, 87º/1, al. b), 2 e 3, 95º/3, do CPTA, 152º e 153º, do CPA, 266º e 268º/3 da CRP, 5º/3 e 590º/2, al. b), 3 e 4, do CPC, ex vi artº 1º do CPTA.
Cremos que lhe assiste razão.
Vejamos:
De acordo com a decisão sob censura, vista a configuração da petição inicial apresentada pela Autora (
- (i)errónea qualificação da forma do processo,
- (ii)inexistência de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito,
- (iii)omissão notória quanto à identificação das concretas normas jurídicas violadas nas quais fundamenta o pedido de anulabilidade formulado) -, a mesma é insusceptível de um qualquer convite ao aperfeiçoamento.
Não vemos que assim seja.
Na verdade, tal como invocado, a Autora, na sua petição inicial, declarou intentar “Acção Administrativa Comum”.
Do desenrolar da mesma decorre que é perfeitamente claro que pretendia intentar uma acção sob a forma de “Acção Administrativa” cujo objecto do litígio era impugnar o acto administrativo praticado pela Ré e que devidamente identificou na respectiva peça processual.
De acordo com a mais recente revisão do CPTA, foi eliminada a dualidade de formas do processo, passando todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma tramitação não urgente a correr termos sob a forma única da “Acção Administrativa”.
A indicação dada pela Autora “Acção Administrativa Comum” não é contrária nem viola a forma única do processo “Acção Administrativa”, a qual por ser única não deixa de ser “comum” a todas as acções que tenham uma tramitação não urgente e não sejam objecto de regulação especial.
O Tribunal a quo qualificou erradamente a forma do processo que no seu entender deveria ter sido dada à acção pela Autora, pois ao defender que deveria ter sido dada a forma do processo “Acção Administrativa de Impugnação” confunde a forma do processo “Acção Administrativa” com o objecto do litígio - impugnação de acto administrativo.
Tendo a evolução legislativa evoluído no sentido de privilegiar a realização da Justiça material, desvalorizando a Justiça meramente formal, o Tribunal não devia ter optado pelo aparente rigor formal defendido na sentença recorrida com que fundamenta a opção pela decisão mais gravosa e de ultima ratio de recusa liminar da petição inicial em vez de convidar a Autora a suprir a pretensa irregularidade - lê-se nas alegações e aqui corrobora-se.
Do alegado pela Autora/Apelante na sua petição inicial resulta evidenciado que o vício assacado ao respectivo acto administrativo impugnado é um vício de forma - falta de fundamentação do acto administrativo - e não de violação de lei por erro nos respectivos pressupostos de facto ou de direito - vide artigos 4º a 8º e 19º a 33º da petição inicial; deles resulta que a aqui Recorrente alegou os factos essenciais que servem de fundamento à acção e as respectivas razões de direito, não obstante não ter, expressa e especificamente, invocado os concretos preceitos constitucionais e normas legais violadas com o acto administrativo impugnado - artºs 152º e 153º do CPA e 266º e 268º/3 da CRP-. Invocou a violação do dever de fundamentação do respectivo acto administrativo e alegou as respectivas razões de facto e de direito.
Como é sabido, nos processos impugnatórios da jurisdição administrativa, o juiz não só não está limitado ou condicionado à alegação de Direito das partes como deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
Na situação sub judice, o Tribunal a quo não só não está dependente da concreta indicação das normas “jurídicas” violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela Autora na sua impugnação do acto administrativo em crise, como deve apurar se existem outras causas de invalidade do mesmo. Tal significa que, diferentemente do que é defendido no despacho sob escrutínio, a omissão das concretas normas “jurídicas” violadas nas quais a Autora fundamenta o seu pedido não compromete a alegação e invocação das respectivas razões de direito.
De qualquer modo, como referem Mário Aroso e Carlos Cadilha, em anotação ao artº 88º do CPTA, “Em todos os outros casos, em que a correção oficiosa não seja possível, o n.º 2, prevê que o juiz profira um despacho de aperfeiçoamento, que poderá ter duas finalidades: (a) providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; (b) permitir a correção de irregularidades formais do articulado, «designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado um documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa”. “O despacho de aperfeiçoamento traduz-se num convite do tribunal ao demandante para suprir ou corrigir o vício de que enferma a petição, em termos de assegurar o prosseguimento do processo. “(...) O despacho de aperfeiçoamento poderá ainda dirigir-se a aspetos substanciais do articulado, corporizando meras deficiências, que poderão respeitar à alegação da matéria de facto ou à formulação do pedido ou da causa de pedir, como sejam aqueles que resultem do incumprimento do disposto nas alíneas g), h) e l) do n.º 1 do artigo 78.º (...).
“(...) Contrariamente ao que sucede na lei processual civil, que nada refere quanto às consequências da inação da parte perante o convite do tribunal (cfr. artigo 508.° do CPC), o n.º 4 deste artigo 88.º é claro ao estabelecer que “a falta de suprimento ou correção (...) das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância”, o que parece significar que a falta de requisitos legais do articulado ou a insuficiência na descrição da matéria de facto são tidas como nulidades processuais, que, não tendo sido supridas, geram a impossibilidade de prosseguimento do processo. (...). Acresce que o n.º 4 penaliza a atitude não cooperante do autor, quando não dê satisfação ao convite do tribunal, com a impossibilidade da substituição da petição. Esta solução está em consonância com o disposto no n.º 2 do artigo 89.º, onde se prescreve que “a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contados da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta (...)”. Ou seja, só quando a absolvição da instância resulte do incumprimento do convite do tribunal para o suprimento ou correção de deficiências é que não é possível a apresentação de nova petição, com o aproveitamento dos efeitos que decorram da petição primeiramente apresentada.” - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed. revista - 2010, págs. 584, 588, 589 e 590.
Tal equivale a dizer que a omissão aludida na decisão recorrida é suprível sem que, com isso, se viole o princípio do dispositivo, e o Tribunal a quo podia e devia, se assim o entendesse necessário, convidar a Autora a suprir a deficiência apontada à petição inicial, ao abrigo do disposto nos artigos 87º/1, al. b), 2 e 3 do CPTA e 590º/2, al. b), 3 e 4 do CPC artº 1º, e, dessa forma, permitir a correcção ou eliminação do respectivo vício.
Em suma:
-resulta do ordenamento jurídico que a rejeição liminar deve ser usada com parcimónia, reduzida aos casos em que seja manifesta a existência de fundamento para tal e não como possibilidade geral de fazer extinguir o processo instaurado em juízo - Acórdão do TCAS de 06/03/2014/proc. 10791/14;
-conforme decorre do prescrito no artigo 7º do CPTA que consagra, de forma inequívoca, o princípio pro actione, o juiz pode/deve dar prevalência ao conhecimento do mérito das pretensões formuladas em detrimento da emissão de decisões formais;
-o juiz só deve indeferir a petição inicial quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente que torne inútil qualquer instrução e discussão posterior, isto é, quando o seguimento do processo não tenha razão alguma de ser, seja desperdício manifesto da actividade judicial;
-in casu, contrariamente ao entendimento do Tribunal, tendo a Autora alegado as razões de direito que servem de fundamento à acção, a omissão das concretas normas “jurídicas” violadas nas quais fundamenta o seu pedido não constitui uma excepção dilatória insuprível de que o juiz deva conhecer oficiosamente e que determine a recusa liminar da petição inicial;
-a prática seguida pela Autora com a alegação, na petição inicial, dos factos concatenados de forma lógica e sequencial, seguida da alegação da matéria de direito, sem intercalar uns e outra na respectiva articulação, cumpre suficientemente o requisito de individualização da alegação de facto relativamente à alegação de direito;
-a falta de individualização da alegação de facto relativamente à matéria de direito não é fundamento de recusa liminar da petição inicial, mas tão só de convite ao aperfeiçoamento da respectiva peça processual, ao abrigo do disposto nos artigos 87º/1, al. b), 2 e 3 do CPTA e 590º/2, al. b), 3 e 4 do CPC, ex vi artº 1º do CPTA;
-em homenagem, designadamente, ao poder inquisitório do Tribunal e atentos os princípios da promoção do acesso à justiça e da cooperação, contidos nos artigos 7º e 8º/1 e 3 do CPTA, a acção deverá prosseguir, enfrentando-se o fundo da causa, atendendo-se ou não as pretensões da Parte Recorrente;
-como se disse, o juiz, para além de não estar sujeito ou condicionado à alegação de direito das partes - artigo 5º/3 do CPC, ex vi artigo 1º, in fine, do CPTA-, nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas - artº 95º/3 do CPTA;
-é que o legislador alargou o poder inquisitório dos Tribunais Administrativos, podendo o juiz conhecer de causas de invalidade do acto administrativo que não tenham sequer sido suscitadas ou alegadas pelas partes;
-por conseguinte, a pretensa violação do princípio do dispositivo que o Tribunal a quo invoca para fundamentar a decisão recorrida, que não deixa de ser uma decisão de último recurso atento o poder-dever que assiste e impende sobre o julgador de convidar as partes a suprir qualquer irregularidade ou insuficiência dos articulados, não se verifica no caso concreto;
-efectivamente, na jurisdição administrativa o juiz tem a obrigação (ou o poder-dever vinculado) de conhecer do Direito e não está dependente ou condicionado, nesta matéria, pelo alegado e invocado pelas partes;
-no caso em apreço, o Tribunal não só não está dependente da concreta indicação das normas legais violadas para conhecer das razões de direito do vício invocado pela Autora na sua impugnação do acto administrativo em crise como deve ainda cuidar de verificar se existem outras causas de invalidade do mesmo;
-a decisão meramente formal adoptada pelo Tribunal contraria, nomeadamente, o princípio inserto no falado artigo 7º, violando ainda os princípios da tutela jurisdicional efectiva e promoção do acesso à justiça - artº 2º CPTA -.
Procedem, pois, as conclusões da alegação.
DECISÃO
Pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revoga-se o despacho sob escrutínio e determina-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo a fim de ser retomada a sua normal tramitação, caso a tal nada mais obste, nomeadamente e, se assim se entender necessário, convidando a Autora ao suprimento ou correcção das irregularidades, insuficiências ou imprecisões na exposição, bem como ao suprimento de qualquer excepção dilatória ou aperfeiçoamento do seu articulado.
Sem custas.
Notifique e D.N.
Porto, 28/09/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa
