Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A UNIVERSIDADE DE COIMBRA interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 4-11-2010, pelo qual foi revogado o despacho judicial de aperfeiçoamento da petição inicial proferido pelo Sr. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa na acção administrativa especial de impugnação intentada, contra a ora recorrente, por A…, e na qual o A. pede a anulação do despacho do Senhor Vice-Reitor daquela Universidade que determinou a rescisão do contrato administrativo de provimento como professor auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, por si celebrado com a Ré.
A Recorrente invoca como fundamento do recurso oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 6-7-2006, proferido no processo n.º 01231/05. ( Este acórdão está publicado em:
dgsi.pt )
O Recorrido no presente recurso jurisdicional defende que o recurso não deve ser admitido por não existir a invocada contradição de julgados e o acórdão recorrido estar em sintonia com jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo.
2 – A admissibilidade dos recursos de acórdãos dos tribunais centrais administrativos para uniformização de jurisprudência, previstos no art. 152.º do CPTA, depende da satisfação dos seguintes requisitos:
- –serem interpostos no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão impugnado;
- –existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito;
- –ser apresentada alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinam a contradição alegada e a infracção imputada à decisão recorrida;
- –a decisão impugnada não estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
No caso em apreço, o recurso foi interposto depois do trânsito em julgado do acórdão recorrido, que ocorreu na sequência do trânsito em julgado do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu o recurso excepcional de revista que a Recorrente interpôs.
Por outro lado, foi apresentada alegação em que a Recorrente visa demonstrar a existência da contradição invocada.
Assim, resta apreciar se se verifica ou não a invocada contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito e, se for necessário, se o acórdão recorrido está em sintonia com jurisprudência consolidada.
3 – No acórdão recorrido apreciou-se a questão de saber se é a acção administrativa comum ou a acção administrativa especial o meio processual adequado para apreciar o litígio gerado por uma declaração de denúncia, pela Universidade Recorrente, de um contrato administrativo de provimento de um seu professor.
Para decidir tal questão, foi necessário decidir se a declaração de denúncia é de qualificar como um acto administrativo ou uma declaração negocial.
No acórdão recorrido entendeu-se que a determinação do meio processual adequado «continua a ser controversa e só possível de resolver casuisticamente» e que não se afigura que «no actual bloco legislativo, o acto de denúncia de um contrato de provimento pela Administração consubstancie uma mera declaração negocial. Sobretudo no âmbito do ECD”.
N0 acórdão recorrido concluiu-se que a declaração em causa deve ser qualificada como um acto administrativo, ponderando, designadamente, o seguinte:
Na verdade, o contrato de provimento distingue-se de outras formas de constituição de uma relação de emprego público, em especial da nomeação. Esta consiste no acto pelo qual a Administração Pública designa um indivíduo para preencher um lugar do quadro de pessoal de um organismo público e desempenhar as funções próprias e permanentes necessárias à prossecução das suas atribuições (artigo 6º nº 1 do D.L. 184/89 e art. 4º nº 1 do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
Como diz Paulo Veiga e Moura, "o contrato administrativo de provimento é configurado como um acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, por um período temporalmente não determinado, e com carácter de subordinação, o exercício de funções próprias do serviço público, fazendo-o com sujeição ao regime jurídico da função pública (cfr. "A Privatização da Função Pública").
Não existe, pois, no contrato administrativo de provimento um verdadeiro e independente acordo de vontades (não obstante a designação conferida pela lei). Não existe, portanto, consensualidade, mas antes subordinação, o que leva à possibilidade de prática de actos administrativos.
Por outro lado, o recorrente, na qualidade de Assistente da Faculdade de Direito, uma vez obtido o doutoramento dentro dos prazos legais, "passou a gozar do direito a ser contratado como professor auxiliar (cfr. artigo 11º nº 2 do ECD), tal como veio a acontecer".
Em face do que já se disse, parece-nos claro que a denúncia de contrato de provimento de um professor auxiliar, tal como prevista na lei, não configura uma mera declaração negocial sujeita ao simples arbítrio das partes, mas sim um verdadeiro acto administrativo impugnável (cfr. artigo 36º, al. a) do Estatuto da Carreira Docente).
Visto que, nas palavras de M. Aroso de Almeida, "A questão é controversa ... e o CPTA deixa-a em aberto", concluímos que o uso da acção administrativa especial é o mais adequado e o que melhor protege os interesses do recorrente, no caso concreto.
Convém recordar que o recorrente, em 5 de Abril de 2006, requereu à Ré, nos termos do artigo 73º nº 2 do E.C.D.U. suspensão da contagem do prazo para a entrega do Relatório respeitante à sua nomeação definitiva a que alude o artigo 20º do Estatuto, com efeitos à data da sua nomeação para o cargo e funções do Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara Municipal de Trancoso, ocorrida em 31.03.2006.
Tal requerimento foi deferido por despacho Reitoral de 12.04.06, sendo autorizada a suspensão da contagem do prazo para a entrega do Relatório respeitante à nomeação do recorrente, nos termos solicitados.
Como é óbvio, esta autorização criou no recorrente um expectativa séria de ver apreciado um relatório pormenorizado da sua actividade pedagógica e científica, com vista à nomeação definitiva (artigo 25º nº 2 do Estatuto). - Todavia, por ofício datado de 8 de Junho de 2006, a Faculdade de Direito enviou ao ora recorrente cópia do ofício da Administração da Ré, do seguinte teor:
"Comunica-se a V. Exa que, por Despacho do Sr. Vice Reitor de 31.05.06 foi autorizado o pedido de rescisão do contrato a partir de 11.07.2006 (...) do Doutor A.... - A nosso ver, esta sucessão de posições contraditórias por parte da Faculdade Ré, em tão curto período de tempo, é surpreendente e viola o princípio da boa fé (artigo 6º-A do C.P.A.), na medida em que traduz o exercício de uma posição em contradição com o comportamento assumido anteriormente pelo exercente, o que integra uma situação de "venire contra factum proprium" (cfr. Menezes Cordeiro, "Da Boa Fé no Direito Civil", Vol. II, Almedina, 1984, p. 742 e ss, Ac. STA (Pleno) de 17.12.99, Rec. 40315; Ac. TCA de 30.11.2000, Proc. nº 256/97). A decisão impugnada viola de forma grave o direito do A. como professor auxiliar, provido provisoriamente, a que lhe seja dada a oportunidade de apresentar um relatório pormenorizado da sua actividade, com vista à nomeação definitiva (art. 25º nº 2 do Estatuto), sendo de realçar que o docente prestava serviço na Faculdade há quase 20 anos.
Acresce que o Conselho Científico da Faculdade de Direito motivou vagamente a sua deliberação de 20 de Abril de 2006 numa fundamentação conclusiva, limitando-se a invocar razões científicas e pedagógicas, e sem garantir a audiência do interessado.
Não estamos, portanto, perante uma mera declaração negocial, com vista à extinção do contrato, mas perante uma inesperada decisão imperativa de autoridade, baseada numa avaliação desfavorável e muito sucinta da capacidade do ora recorrente para a carreira docente. Tal decisão constitui um acto administrativo lesivo dos interesses do recorrente, pelo que o meio impugnatório próprio para questionar os vícios em causa não pode deixar de ser a acção administrativa especial, por aplicação da doutrina perfilhada por M. Aroso de Almeida.
Pode ainda citar-se Alberto dos Reis, segundo o qual "(...) para se saber qual a forma de processo a utilizar em cada caso concreto, é através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina.
A questão da propriedade ou impropriedade do meio processual é uma questão pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo".
Ora, no caso dos autos, o A. pediu que a acção fosse julgada procedente e provada, e, em consequência, o despacho impugnado anulado, com as legais consequências, que, obviamente, seriam a condenação da Administração à prática do acto devido, admitindo a entrega do Relatório do recorrente.
A nosso ver, a acção administrativa especial é o meio adequado a melhor garantir a pretensão do recorrente, que, obviamente, pode ou não proceder.
No caso apreciado no acórdão fundamento estava-se perante um recurso contencioso interposto por uma professora de um acto praticado pelo Sr. Provedor da Casa Pia de Lisboa que a não reconduziu nas funções docentes que vinha desempenhando naquela instituição, em execução de contrato administrativo de provimento.
No acórdão fundamento veio a decidir-se «pela inadequação ao caso concreto do meio processual utilizado (recurso contencioso de anulação), devendo antes ter sido utilizada a acção sobre contratos, por estar em causa, tão somente, uma declaração negocial emitida no âmbito de um contrato administrativo livremente celebrado entre as partes, e no qual não atribuídos à Administração poderes unilaterais de autoridade».
Fundamentando tal conclusão, refere-se no acórdão fundamento:
O clausulado do contrato administrativo de provimento celebrado entre a Casa Pia de Lisboa e a recorrente ..., Licenciada em Biologia Marítima e Pescas, diz-nos, nomeadamente, o seguinte:
“É celebrado o presente contrato administrativo de provimento, nos termos do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, autorizado por despacho de 18.01.96, de Sua Excelência o Secretário de Estado da Inserção Social”
(...)
“O segundo outorgante é contratado ao abrigo da alínea b) do nº 2 do art. 15º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, artigo 91º do Dec. Lei nº 18/88, de 21 de Janeiro, aplicável a C.P.L. pelo Dec. Lei nº 409/89, de 18 de Novembro e nº 2 do art. 3º do Dec. Lei nº 146C/80, de 22 de Maio, como Professora do 11º Grupo B do Ensino Secundário”
(...)
“A sua duração é de um ano, tácita e sucessivamente renovável por iguais períodos, se não for oportunamente denunciado por qualquer das partes outorgantes, pela forma legalmente prevista no nº 2 do artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro”.
Das cláusulas contratuais transcritas resulta que o contrato administrativo de provimento em causa foi livremente celebrado entre as partes, inserindo-se uma cláusula que possibilita a não renovação anual do contrato, por qualquer das partes, mediante denúncia, nos termos previstos no nº 2 do artigo 30º do Dec. Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, ou seja, desde que seja respeitado o prazo de 60 dias para o aviso prévio.
Embora no caso concreto tenham sido indicados fundamentos para a denúncia, relacionados com o absentismo da recorrente e seu relacionamento com a hierarquia funcional do estabelecimento, a verdade é que a possibilidade de denúncia é formulada em termos muito amplos, exigindo-se, tão somente, que seja observado o prazo de aviso prévio acima referido.
Não estamos, portanto, perante um acto destacável, susceptível de recurso contencioso.
No caso concreto, a decisão de não renovação do contrato não resultou de um acto unilateral e autoritário, nem correspondeu ao exercício de qualquer poder especial de autoridade da Administração, como os poderes fixados no artigo 180º do Código do Procedimento Administrativo, mas antes ao desenvolvimento normal da relação negocial estabelecida entre as partes, ao celebrarem o contrato administrativo (cfr. Ac. do Tribunal Central Administrativo de 28 de Setembro de 2002, in “Antologia de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo”, Ano VI, nº 1, p. 254 e seguintes).
Ora, estando em causa declarações negociais das partes e interpretação das respectivas cláusulas, o meio processual adequado para atacar a decisão da autoridade recorrida, tomada em relação ao desenvolvimento “normal” do contrato estabelecido, só podia ser a acção sobre contratos, nos termos previstos nos artigos 9º e 51º nº 1, alínea g) do E.T.A.F e 71º da L.P.T.A
4 – A identidade ou não de questão fundamental de direito a que se refere o n.º 1 do art. 152.º do CPTA, não é afastada pelo facto de o acórdão recorrido ter sido proferido em processo a que se aplica o regime do CPTA, enquanto o acórdão fundamento foi prolatado num processo regulado pela LPTA.
Na verdade, apesar dos quadros processuais diversos em que foram proferidos os dois acórdãos, o que está em causa em ambos é saber de deve ser utilizado ou não o meio processual especialmente adequado para a apreciação da legalidade de actos administrativos (antes o recurso contencioso, actualmente a acção administrativa especial, meios estes cuja correspondência é explicitamente afirmada no art. 191.º do CPTA).
Assim, para efeito de aferição da identidade da questão fundamental de direito indispensável para admissão do recurso, tem de ser afastada, no caso em apreço, a relevância do quadro processual geral em que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento foram proferidos.
5 – Para decidir a questão do meio processual a utilizar, foi apreciada em ambos os acórdãos referidos a questão de saber se a denúncia de um contrato administrativo de provimento pela Administração deve ser qualificada como declaração negocial ou como acto administrativo.
A esta mesma questão foram dadas respostas diferentes: no acórdão recorrido entendeu-se que a declaração negocial aí apreciada era qualificável como um acto administrativo, pelo que devia ser utilizada a acção administrativa especial; no acórdão fundamento entendeu-se que a declaração aí em causa era de qualificar como declaração negocial, pelo que o meio processual para apreciar a sua legalidade não era o recurso contencioso, que corresponde àquela acção.
No entanto, para as respostas de sentidos opostos envolverem contradição, como exige o art. 152.º, n.º 1, do CPTA para admissão do recurso para uniformização de jurisprudência, é necessário que o circunstancialismo fáctico e jurídico em que as decisões foram proferidas seja essencialmente homogéneo, pois, se assim não for, as respostas de sentidos opostos podem ser reflexo das diferenças de circunstâncias.
Constata-se, desde logo, que os regimes jurídicos reguladores dos contratos administrativos de provimento referidos no acórdão recorrido e no acórdão fundamento não são os mesmos: enquanto no acórdão recorrido se estava perante um contrato especialmente regulado pelo Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de Novembro (republicado pela Lei n.º 19/80, de 16 de Julho, com várias alterações posteriores), no acórdão fundamento estava-se perante um contrato de uma professora do ensino secundário, a que são aplicáveis, como se refere no próprio contrato, o DL n.º 427/89, de 7 de Dezembro e o DL n.º 18/88, de 21 de Janeiro.
Desta diferença de regimes deriva um elemento normativo com potencialidade para interferir na apreciação da qualificação da declaração de denúncia emitida pelo contratante público, que foi expressamente ponderado no acórdão recorrido, que é o art. 11.º, n.º 2, do ECDU, em que se estabelece que «têm direito a ser contratados como professor auxiliar, logo que obtenham o doutoramento ou equivalente, os assistentes, os assistentes convidados, os professores auxiliares convidados e ainda as individualidades que tenham sido assistentes ou assistentes convidados há menos de cinco anos, desde que, em todos os casos, tenham estado vinculados à respectiva escola durante, pelo menos, cinco anos».
Esta norma foi utilizada no acórdão recorrido (corroborada com várias posições doutrinais) para fundamentar juridicamente uma conclusão com manifesto alcance restrito para a situação apreciada no sentido de que «a denúncia de contrato de provimento de um professor auxiliar, tal como prevista na lei, não configura uma mera declaração negocial sujeita ao simples arbítrio das partes» (fls. 219).
No regime jurídico aplicável ao caso apreciado no acórdão fundamento não se encontra qualquer norma equivalente àquele art. 11.º, n.º 2, do ECDU.
Por isso, tem de se concluir que os pressupostos jurídicos em que assentaram o acórdão recorrido e o acórdão fundamento não são os mesmos e há entre eles uma diferença susceptível de influenciar a decisão da questão, pelo que as decisões de sentidos diferentes não implicam contradição de julgados.
Para além disso, no acórdão recorrido baseou-se a decisão também numa apreciação casuística da melhor adequação da acção administrativa especial para «garantir a pretensão do recorrente», chegando-se a esta conclusão ponderando os factos de
- –o Autor ter requerido, nos termos do art. 73.º, n.º 2, do ECDU a suspensão da contagem do prazo para entrega do relatório respeitante à sua nomeação definitiva a que alude o art. 20.º do Estatuto, com efeitos à data da sua nomeação para o cargo e funções de chefe de gabinete de um Presidente da Câmara;
- –tal requerimento ter sido deferido por despacho Reitoral, sendo autorizada a suspensão da contagem do prazo para entrega do relatório respeitante à nomeação do Autor, nos termos solicitados;
- –esta autorização ter criado no Autor uma expectativa séria de ver apreciado um relatório pormenorizado da sua actividade pedagógica e científica, com vista à nomeação definitiva (art. 25.º, n.º 2, do ECDU).
Foi ponderando estes factos e a motivação concreta da deliberação subjacente à denúncia do contrato que no acórdão recorrido se entendeu que «não estamos, portanto, perante uma mera declaração negocial, com vista à extinção do contrato, mas perante uma inesperada decisão imperativa de autoridade, baseada numa avaliação desfavorável e muito sucinta da capacidade do ora Recorrente para a carreira docente» (fls. 220).
Não se encontra na situação apreciada no acórdão fundamento nenhuma destas circunstâncias que influenciaram a decisão recorrida.
Por isso, não se pode considerar demonstrada a existência da contradição de julgados imprescindível para admissão do recurso para uniformização de jurisprudência.
Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em não admitir o recurso.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 15 de Setembro de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Américo Joaquim Pires Esteves – Rosendo Dias José - José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges – António Bento São Pedro – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – António Bernardino Peixoto Madureira – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.
