01421/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…………, B…………, C………… e D…………, já devidamente identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, contra o Instituto dos Registos e do Notariado e Caixa Geral de Aposentações, acção administrativa comum na qual formularam os seguintes pedidos: Ser o 1º Réu condenado a corrigir os índices com base nos quais foram recalculadas as pensões dos Autores e a fixar o montante devido aos Autores a título de participação emolumentar; Efectuada tal correcção, deverá o 2º Réu ser condenado a proceder ao novo cálculo das pensões atribuídas. Pela sentença de fls. 177-184 o Tribunal Administrativo de Círculo absolveu os réus da instância “por ilegalidade na utilização da forma processual comum”. Os autores recorreram para o Tribunal Central Administrativo Sul que, pelo acórdão proferido a fls. 268-285, confirmou a sentença da 1ª instância. Inconformados, os autores recorrem para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º CPTA. 1.1. Apresentam alegações com as seguintes conclusões: · Quanto à impropriedade do meio processual: O acórdão recorrido está em contradição com o acórdão do TCA Sul no processo 01084/05 e como o acórdão desse Venerando STA no proc. 046679 de 23.01.03, onde se concluiu, em síntese, que o recurso contencioso de anulação (a que corresponde hoje a acção administrativa especial) não é o meio jurisdicional adequado para impugnar o escalão e índice que foi atribuído ao recorrente, mas sim a acção para o reconhecimento de um direito, a que corresponde hoje a acção administrativa comum e também contradiz o acórdão do TCA Sul de 5/3/09, proc. 3031/07 . – v. nº 22; Face ao pedido e à causa de pedir a forma processual adequada é a acção administrativa comum; O processo comum serve para pedir o que se pediu, pelo que foi correctamente utilizado; Ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, não se verifica a nulidade de erro na forma de processo, motivo por que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, ordenando-se o prosseguimento dos autos – ver acórdão TCA Sul de 5/03/09, proc. 3031/07, referido no nº 22 das alegações; A questão da forma de processo tem relevância jurídica fundamental em termos de garantir o acesso ao direito e é de especial complexidade em termos de interpretação da lei processual, levantando na doutrina e na jurisprudência grandes dificuldades e perplexidades; Trata-se de questão jurídica cuja resolução apresenta dificuldades, em matéria sobre a qual a comunidade jurídica (operadores do direito e particulares) sente particularmente a necessidade de solução capaz de transmitir segurança e em que a controvérsia se vai estender, muito provavelmente, a outros casos, o que torna necessária a intervenção do STA; A pronúncia desse Venerando Tribunal é necessária: pela relevância jurídica fundamental da delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum, enquanto acção para o reconhecimento de um direito; e social, dado estar em causa o direito à reforma adequada de muitos funcionários, como resulta da posição assumida pelo Provedor de Justiça; e ainda pela necessidade de fixar jurisprudência face à divergência de orientações na jurisprudência e às dúvidas que se levantam na doutrina. Quanto à possibilidade de convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial. Também aqui a questão tem suscitado controvérsia na doutrina e na jurisprudência, tendo o douto acórdão recorrido proferido uma decisão juridicamente insustentável que impõe a admissão da revista como claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; Trata-se de uma questão de âmbito geral sendo manifestamente provável que o esclarecimento desta questão da convolação pelo Venerando STA terá repercussão fora deste caso, fazendo luz para a melhor aplicação do quadro processual relativo à convolação; O Venerando STA tem entendido que a convolação deverá ser admitida sempre que não seja manifesta a improcedência ou intempestividade do meio para que convola (v. acórdão do STA de 3/6/09, no rec. nº 142/09); Tendo sido invocada a violação do princípio da igualdade de tratamento em matéria de direito à pensão de aposentação face ao tratamento concedido aos outros funcionários, não se pode sem mais afastar este argumento sem analisar o conteúdo do núcleo essencial do direito à igualdade, no qual se inclui a proibição de tratamentos discriminatórios, não só os enumerados no art. 13º, nº 2 da CRP, elenco puramente enunciativo. São igualmente ilícitas as diferenciações de tratamento fundadas em outros motivos sempre que eles se apresentem como incompatíveis com o princípio do Estado de direito democrático ou sejam arbitrários ou impertinentes; Inexistindo ainda uma orientação jurisprudencial definida deste Supremo Tribunal sobre tais matérias, não pode a presente revista deixar de ser admitida pelos fundamentos acima expostos; Quanto à fundamentação do recurso de revista: Em causa está o reconhecimento do direito à actualização extraordinária das pensões de aposentação dos Recorrentes, consagrado no artigo 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro; A acção interposta pelos Recorrentes pretende, no essencial, ver reconhecido o direito à actualização extraordinária das suas pensões, consagrado no artigo 7º da citada Lei, em, observância do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP; O direito que os Recorrentes pretendem efectivar resulta directamente da lei – artigo 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro – pelo que recai sobre a Administração, de forma imediata, o dever de agir em conformidade; Em consequência, a acção administrativa comum é a forma processual adequada a obter o reconhecimento e ressarcimento de um direito face à Administração, conforme resulta do artigo 37º, nº 2 do CPTA; O artigo 268º, nº 4 da CRP garante aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, neste caso o direito à actualização extraordinária da pensão de aposentação. Esta tutela jurisdicional é garantida através do meio processual adequado ao reconhecimento desses direitos ou interesses, hoje a acção administrativa comum, Como resulta do acórdão do TCA Sul de 5 de Março de 2009, Processo nº 3031/07, não há erro na forma de processo na propositura de uma acção de reconhecimento de direito, ainda que se entendesse que a situação jurídica (relativa ao regime remuneratório do autor – no nosso caso ao regime de pensão de aposentação) podia ter sido resolvido através de acto administrativo suscitado mediante prévia interpelação dirigida à Administração; Ao considerar aplicável a acção administrativa especial, o douto acórdão violou o artigo 37º, nº 2, fazendo uma interpretação contrária ao artigo 268º, nº 4, primeiro segmento, da CRP. A norma do artigo 37º, nº 2 com essa interpretação seria inconstitucional; Ao interpretar o artigo 38º, nº 2 do CPTA no sentido amplo de abranger todo e qualquer acto administrativo, o acórdão recorrido retira conteúdo e efeito útil aos artigos 37º, nº 2 e 38º, nº 1, fazendo uma interpretação que torna a norma inconstitucional por violação dos artigos 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da CRP; Tendo sido invocada uma nulidade por violação do princípio da igualdade de tratamento, na actualização da pensão de aposentação deveria ser decidida a convolação para a acção administrativa especial, a fim de garantir aos Recorrentes o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva; Não o fazendo o douto acórdão recorrido violou os artigos 37º e 38º do CPTA, 133º e 135º do CPA e os artigos 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da CRP; Por exigência do princípio da igualdade de tratamento em matéria de pensões de aposentação “(…) as pensões fixadas antes da entrada em vigor do novo sistema remuneratório do pessoal dos registos e do notariado sofreram exactamente de degradação similar à que se verificou relativamente às demais pensões de regime público antes de produzidos os efeitos do novo sistema retributivo, justificando-se, assim, a aplicação do mecanismo de compensação de tal degradação que, na Lei do Orçamento do Estado para 2001, se veio expressamente consagrar” – cfr. doc. 1 junto; E, por consequência, é juridicamente obrigatório considerar que o pessoal dos registos e do notariado está incluído no âmbito subjectivo de aplicação do regime de actualização extraordinária das pensões, previsto no artigo 7º , nº 1 da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro; Ao não decidir, o acórdão recorrido violou o artigo 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, fazendo do mesmo uma interpretação inconstitucional violadora do artigo 13º da CRP; Em síntese, o acórdão recorrido violou os artigos 37º e 38º do CPTA, os artigos 133º e 135º do CPA e os artigos 13º , 20º , 63º , nº 4 da CRP e o artigo 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro; Nestes termos deve ser revogado o acórdão recorrido e a sentença da 1ª instância, julgando-se improcedente a excepção de impropriedade do meio processual, e ordenado que o processo para o reconhecimento do direito à actualização da pensão de aposentação dos Recorrentes prossiga como acção administrativa comum. Subsidiariamente, para o caso de assim não se entender, que se ordene a convolação em acção administrativa especial. 1.2. O Instituto dos Registos e do Notariado contra – alegou, concluindo: Quanto à admissibilidade do recurso: O presente recurso excepcional de revista não cumpre os requisitos previstos no artigo 150º do CPTA, pelo que deve ser liminarmente rejeitado. Nas suas alegações os recorrentes procuram contra – argumentar os fundamentos do acórdão recorrido com os quais discordam, procurando obter uma reapreciação do que foi decidido pelo TCA Sul, numa tentativa de submeter a questão a uma terceira instância. Porém, o carácter excepcional do recurso de revista – que aliás, tem vindo a ser reiteradamente sublinhado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo – veda a possibilidade da sua utilização para obter o efeito que resultaria da existência de uma 3ª via de recurso. O artigo 150º/1 do CPTA é peremptório quando limita a possibilidade de interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, das decisões proferidas em 2ª instância, a situações verdadeiramente excepcionais e “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental”, ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. E no caso concreto, o recurso de revista não está indelevelmente associado a interesses especialmente importantes da comunidade ou a uma questão particularmente complexa do ponto de vista jurídico. Com efeito, face ao que tem sido o mais recente entendimento do STA – em sede de concretização dos conceitos indeterminados que o artigo 150º/1 do CPTA estabelece como requisitos de admissão do recurso de revista, designadamente nos acórdãos de 17/05/2012 (Procº 0431/12), de 12/06/2012 (Procº 0592/12) – é forçoso concluir que, nitidamente, tais requisitos não se verificam em relação às questões objecto do presente recurso de revista. Não subjaz à decisão em causa qualquer complexidade do ponto de vista jurídico acima do comum, já que estamos perante matérias abundantemente tratadas e debatidas na doutrina e na jurisprudência, que têm adquirido um relativo grau de sedimentação conceptual em termos gerais; e a evidenciá-lo está o facto de – inclusivamente – a decisão do Tribunal a quo ter sido preferida em consonância com aquilo que já havia sido decidido em 1ª instância. As questões suscitadas (designadamente a impropriedade do meio processual e a possibilidade de convolação da acção administrativa comum em acção administrativa especial) foram apreciadas e decididas pelo acórdão recorrido à luz do direito aplicável, com uma pronúncia fundamentada e juridicamente plausível, não se vislumbrando na apreciação feita pelo tribunal a quo qualquer erro grosseiro ou decisão ilógica, ostensivamente errada ou juridicamente insustentável. As normas em causa foram adequadamente interpretadas e aplicadas, pelo que não colhe o argumento dos Recorrentes de que as questões tratadas no acórdão recorrido e a solução acolhida naquela instância justificam uma melhor aplicação do direito. Nem, outrossim, as questões objecto de revista têm relevância social fundamental, visto que para tal, seria necessário que a utilidade da decisão extravasasse os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio e que a solução adoptada pudesse vir a servir de paradigma ou orientação para apreciação de outros casos futuros, ou pudesse ter repercussões de grande impacto na comunidade: E as questões suscitadas pelos Recorrentes, na medida em que se reconduzem aos estritos limites do caso concreto, não são passíveis (atenta essa sua mera dimensão casuística) de justificar a admissão da revista excepcional. Também não procede a tentativa de justificar o recurso de revista pela necessidade de fixar jurisprudência, uma vez que, por si só, a oposição de julgados não justifica o recurso excepcional de revista; já para esses casos está expressamente previsto o recurso para uniformização de jurisprudência a que se refere o artigo 152º do CPTA – cfr. os acórdãos do STA de 29/03/2006 (Procº 215/06) e de 21/09/2006 (Procº 851/06). E, não obstante, a jurisprudência que os Recorrentes invocam para suportar a correcta utilização da acção administrativa comum para obter a sua pretensão sempre teria de ser analisada (e actualizada) face à reforma da justiça administrativa entretanto operada. E, à luz das alterações introduzidas ao nível da sistematização das formas processuais principais, é indubitável que a acção adequada para obter o efeito pretendido pelos Recorrentes é a acção administrativa especial. Como também é entendimento pacífico do STA que a possibilidade de convolação se confina a situações em que não seja manifestamente intempestiva a forma de processo para a qual se convola; sendo que, no caso em apreço, essa intempestividade é inexorável: Pois o direito que os Recorrentes pretendem ver reconhecido reconduz-se, forçosamente, à prática de um acto administrativo, não se subsumindo, por isso, ao disposto no art. 37º do CTA. Quanto aos fundamentos do recurso: Contrariamente ao que foi decidido no acórdão sub judice , pretendem os Recorrentes que o meio próprio para pugnar pela correcção dos índices remuneratórios em que se baseou a actualização extraordinária das respectivas pensões de aposentação pela CGA, por força da aplicação do art. 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 31 de Dezembro seja acção administrativa comum, defendendo, em alternativa, a convolação desta em acção administrativa especial. Todavia, não lhes assiste qualquer razão, uma vez que o direito que os Recorrentes ambicionavam ver reconhecido carece, para a sua efectivação, dum juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa, que configura uma decisão do caso concreto, ou seja, a prática de acto administrativo a proferir ao abrigo de normas de direito administrativo e fora do âmbito de uma relação jurídica paritária , atenta a natureza da relação jurídico-funcional em causa; não se enquadrando, nessa medida, no disposto no art. 37º do CPTA. Consequentemente, o meio legal próprio à obtenção dos efeitos legais que almejam é a acção administrativa especial. Quanto à possibilidade de convolação da acção administrativa comum em especial, não se descortina que tal convolação possa legalmente ocorrer, porquanto, como bem julgou a decisão sob recurso “ outros vícios não foram assacados que não sejam geradores de mera anulabilidade do acto, designadamente, vícios de violação de lei (cfr. art. 133º e 135º do CPA )” e, neste enquadramento, o direito de interpor acção de impugnação de acto já caducou, pelo decurso do prazo legalmente previsto para o efeito. Sendo desprovido de qualquer valia jurídica o argumento dos Recorrentes (em defesa da admissão de tal convolação) de que os actos colocados em causa são nulos, por violação do princípio da igualdade e pela ofensa do conteúdo essencial dos seus direitos. Visto que é entendimento pacífico da jurisprudência do STA que no âmbito de actos praticados ao abrigo de poderes estritamente vinculados, a eventual violação do princípio da igualdade, como vício do acto administrativo, não logra autonomia face à violação de lei, na medida em que à Administração cabe acatar a lei e, agindo vinculadamente, apenas se afere se a cumpriu ou não cumpriu – entre outros, vejam-se os acórdãos do STA de 04/06/2009 (Procº 0377/08), de 07/10/2009 (Procº 0941/08) ou de 28-01-2009 (Procº 0699/08). Na situação sub judice a Administração actua, fundamentalmente, no exercício de um poder vinculado, já que a questão remuneratória/pensão de aposentação, tem que obedecer a critérios legais previamente estabelecidos, exigindo-se-lhe que analise a respectiva situação jurídico-funcional dos Recorrentes à luz da legislação então em vigor. Por outro lado, não se vislumbra como pode ter sido afectado o conteúdo essencial do seu direito, quando está em causa o cerne do respectivo direito, consubstanciado na pensão de aposentação que mensalmente auferem, mas tão-só o seu eventual montante. Assim sendo, ultrapassados que estão os prazos para a impugnação dos actos , não podem agora os Recorrentes pretender atingir os mesmos objectivos com uma acção de reconhecimento de direito, já que a consolidação na ordem jurídica dos actos em questão contende com a possibilidade de ser interpor, a todo o tempo, uma acção de reconhecimento desse direito ou interesse. E tal entendimento não põe em causa, de forma alguma, a garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, já que essa tutela está expressamente prevista, simplesmente os recorrentes a ela não recorreram atempadamente para fazer valer os seus direitos. Portanto, sendo manifesta a ilegalidade da forma processual comum, bem decidiu o Tribunal a quo , pelo que, não podem proceder os argumentos dos Recorrentes. Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso ser rejeitado liminarmente, por não se verificarem os pressupostos processuais previstos no artigo 150º/1 do CPTA, ou, caso assim não se entenda, ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o acórdão recorrido. 1.3. Pelo acórdão de fls. 392-398, a formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, admitiu a revista. Passamos a transcrever o essencial do seu discurso justificativo: “(…) o TCA entendeu que a fixação das pensões se estabilizou definitiva e inalteravelmente e por isso, tendo decorrido o prazo de impugnação, o montante devido como pensão se tornou caso decidido ou acto firme. Porém, outra perspectiva jurídica salienta que as pensões de aposentação se vencem mensalmente e que cada uma dessas prestações pode ser vista como um direito em si, cujo acto constitutivo se renova, de modo que os pressupostos dessa renovação podem ser reapreciados para as pensões em relação às quais não houve ainda consolidação, bem como para as seguintes, ou vincendas. E esta perspectiva teve na jurisprudência do STA uma adesão praticamente uniforme no domínio da LPTA. O assunto não tem sido discutido no domínio de aplicação do CPTA, em especial a questão do uso da acção administrativa comum como meio adequado para o controlo dos actos de fixação do devido como pensão de aposentação, mas se é certo que a solução quanto à formação de acto firme não será agora diferente, o certo é que a reforma operada nos meios processuais, torna necessária a afinação de critérios quanto ao meio adequado. Sobre esta matéria do uso da acção comum para reconhecimento ao direito a diferente montante da pensão de aposentação não existe pronúncia directa do Supremo no domínio de aplicação do CPTA. E, trata-se de questão frequente no contencioso administrativo de tal modo que ainda recentemente, em pedido de admissão de revista em que a questão de fundo era idêntica à do presente processo se constatou que a acção utilizada fora a acção comum e as instancias aceitaram como bom o meio e não suscitaram a impropriedade sem correcção possível que nestes autos é colocada como óbice à apreciação da pretensão dos AA – Vd. P. 01357/12. Podemos pois, concluir que a questão jurídica do meio processual adequado para obter a correcção do montante de pensão de aposentação, correcção que não foi objecto de um pedido de decisão administrativa prévia, apresenta importância geral e a sua solução pode contribuir para a previsibilidade e segurança que o direito deve garantir e a cujo serviço se acha o recurso de revista excepcional (…)”. 1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer dizendo, no essencial, que: “(…) 4. De acordo com a posição do MP no TCA-Sul e que foi seguida pelo Ac. ora recorrido, cremos que os recorrentes não têm razão. Quanto ao meio processual não podemos deixar de acompanhar toda a fundamentação expendida no douto Ac. recorrido que, aliás, está de acordo com a doutrina. Para além de Mário Aroso de Almeida que é citado no Ac. recorrido a fls. 278/79, Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, 9ª ed., pags. 168/69 – A acção administrativa comum e a acção administrativa especial ) escreve – “ … verifica-se que a opção decisiva da lei é a que distingue, ao lado da acção administrativa comum, a acção administrativa especial, concebida esta para os litígios cujo objecto sejam pretensões emergentes da emissão ou da omissão de actos administrativos ou de normas de direito administrativo… Na realidade, a diferença entre as duas formas de processo depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se … em razão do exercício formal de poderes unilaterais de autoridade. Por outras palavras, o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios do regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes – haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular” E neste mesmo sentido escreve João Caupers (Introdução ao Direito Administrativo, 9ª ed., pags. 336 ) “… Ao contrário, a acção administrativa especial veicula pedidos que, por se reportarem a comportamentos jurídicos, ou às respectivas omissões, estão intimamente ligados ao estatuto competencial da Administração Pública, não sendo concebível que se pudessem dirigir contra particulares; um particular não pode praticar nem omitir actos administrativos ou regulamentos, comportamentos jurídicos que pressupõem a titularidade de poderes públicos, que somente podem pertencer às entidades empenhadas na prossecução de actividade administrativa pública. Por outro lado, os poderes que o tribunal administrativo utiliza quando decide contra a administração uma acção administrativa comum, precisamente porque são idênticos aos que o tribunal comum utiliza quando decide acções cíveis contra quaisquer cidadãos ou empresas, em nada perturbam a actividade administrativa pública: condenar o Estado a pagar uma indemnização não é diferente de condenar um cidadão a fazer o mesmo. Inversamente, o tribunal administrativo, ao julgar procedente uma acção administrativa especial, vai interferir na actividade administrativa pública, podendo mesmo determinar a prática pela administração de actos que esta gostaria de poder evitar”. (Veja, ainda, no mesmo sentido, Acção Administrativa Comum – Acção Administrativa Especial, na reforma de 2002 – João Raposo “A tramitação da acção administrativa especial – Cadernos de Justiça Administrativa, nº 39, Maio/Junho 2003, págs. 14 e segs; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I Vol., Anotação I ao art. 46º do CPTA, pags. 309; Luís Duarte Nunes e Leandro Esteves – Direito Administrativo – Casos Práticos, pags. 93 e segs-) E também não colhe o argumento utilizado pelos AA, de que se trataria de uma acção de restabelecimento nos termos da alínea d) do nº 2 do art. 37º do CPTA. O acto atacado é um acto administrativo que deveria ter sido impugnado ou a omissão de um acto administrativo (como ficou assente na matéria de facto, em 26.5.2004 os AA requereram à Direcção Geral da Administração Pública a reanálise da situação e a rectificação do índice de remuneração atribuídos com comunicação à Caixa Geral de Aposentações, sendo que não dada resposta). Ora, nestes casos, não pode ser utilizada a acção administrativa comum mas a acção administrativa especial no seguimento, aliás, do que acima se expôs. Sobre esta questão Vieira de Andrade (Obr. Cit fls. 185) escreve que “os pedidos da alínea d) referida dirigem-se contra a Administração e visam obter a condenação nas condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados por aquela mas desde que não envolvam um acto administrativo impugnável” e no mesmo sentido Carlos Cadilha – “A acção de restabelecimento não é o meio processual adequado para reagir contra a violação do dever de decidir ou a recusa da prática de um acto com um certo conteúdo ou da apreciação de um requerimento, caso em que há lugar à formulação do pedido de condenação à prática de acto administrativo devido, que segue a forma de acção administrativa especial do art. 66º do CPTA”. (Dicionário de Contencioso Administrativo, Acção de estabelecimento, pag. 73 e v.) Dúvidas não há, portanto, que no caso concreto o meio processual idóneo era a acção administrativa especial e não a acção administrativa comum. Mas será que era possível a convolação? A jurisprudência uniforme do STA é no sentido de que deve ser ordenada a convolação para que possa ser viabilizada uma decisão de mérito (no respeito pelos princípios da tutela judicial efectiva e pró-actione) mas desde que se verifiquem os necessários pressupostos processuais da nova e porventura adequada forma processual. Ou seja, desde que a causa de pedir e o pedido bem como a tempestividade o permitam. É claro que se a petição inicial for apresentada fora do prazo da acção administrativa especial e mesmo que a causa de pedir e o pedido sejam compatíveis com a convolação, a mesma não é possível por ter caducado o direito de acção e tal se revelar, pois, um acto inútil proibido por lei ( art. 137º do C.P.C ). (Vejam-se os Acs. deste STA de 23.10.2002, rec. nº 0115/20; de 30.10.2002, rec. nº 0142/09; de 4.6.2003, rec. nº 0775/03; de 24.3.2004, rec. nº 1588/03; de 8.2.2006, rec. nº 01135/05; de 25.3.2009, rec. nº 074/09; de 3/6/2009, rec. nº 0142/09 e de 16.11.2011, rec. nº 068/11) No caso concreto, a petição inicial não aponta qualquer vício gerador de nulidade do acto administrativo que é atacado e, por isso, há muito que havia caducado o direito de instaurar acção administrativa especial nos termos e para os efeitos do art. 58º, nº 2, alínea b) do CPTA. A convolação não é pois possível. Admiti-la neste caso. Seria perverter todo o sistema como, de resto, se consignou no Ac. recorrido a fls. 283 quando se escreveu – “Verifica-se, assim, que na situação vertente a pretensão jurisdicional formulada pelos autores mais não é do que uma foram de tentar obter pela via da acção administrativa comum aquilo que já não poderia ser conseguido com a acção administrativa especial, porquanto o prazo para a sua instrução já havia decorrido e, nessa medida, caducado o respectivo direito de acção”. 7. Como assim, somos de parecer que a revista não merece provimento devendo manter-se o douto Ac. recorrido.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: Os Autores são pensionistas da Caixa Geral de Aposentações, respectivamente com os números ............, ............, ............ e ...........; O primeiro Autor foi aposentado, pela Caixa Geral de Aposentações, na qualidade de Primeiro Ajudante de Primeira Classe da 6ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa – Direção Geral dos Registos e Notariado por despacho de aposentação definitiva de 12-02-1988 – cfr. doc. 1, junto com a petição inicial; O segundo Autor foi aposentado, pela Caixa Geral de Aposentações, na qualidade de Primeiro Ajudante de Primeira Classe da 1ª Conservatória do Registo Predial de Almada, por despacho de aposentação definitiva de 23-08-1988 – cfr. doc. 2, junto com a petição inicial; A terceira Autora foi aposentada, pela Caixa Geral de Aposentações, na qualidade de Primeira Ajudante de Primeira Classe do 1º Cartório Notarial de Almada, por despacho de aposentação definitiva de 08-07-1987 – cfr. doc. 3, junto com a petição inicial; A quarta Autora foi aposentada, pela Caixa Geral de Aposentações, na qualidade de 2ª Ajudante de 2ª Classe da 11ª Conservatória do Registo Civil de Lisboa, por despacho de aposentação definitiva de 01-01-1989 – cfr. doc. 4, junto com a petição inicial; Nos meses de Maio e Junho de 2001, a Caixa Geral de Aposentações comunicou aos AA. os índices com base nos quais tinham sido recalculadas as suas pensões, por força da actualização extraordinária prevista no artigo 7º da Lei n.° 30-C/2000 , de 29 de Dezembro – cfr. docs. 5, 6, 7 e 8 juntos com a petição inicial e artigo 6ª. da petição inicial; Assim, a Caixa Geral de Aposentações comunicou: Aos primeiro, segundo e terceiro Autores que o recalculo das suas pensões foi feito com base no índice 305, por ser este o índice que os mesmos aufeririam caso estivessem no activo no momento da entrada em vigor do novo sistema retributivo – cfr. docs. 5, 6 e 7 identificados na alínea que antecede; À quarta Autora que o recalculo da sua pensão foi feito com base no índice 265, por ser este o índice que a mesma auferiria caso estivesse no activo no momento da entrada em vigor do novo sistema retributivo – cfr. doc. 8 identificado na alínea que antecede. A presente acção deu entrada em juízo a 06.12.2010 (cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos autos).”. Em 26/05/2004, por não concordarem com o índice que lhes foi atribuído, por considerarem que o mesmo não corresponde ao vencimento base a que teriam direito caso estivessem no activo no momento da entrada em vigor do novo sistema retributivo e por nesse recalculo não ter sido considerada a parte relativa à participação emolumentar, os autores requereram à Direcção-Geral da Administração Pública a reanálise da sua situação e a rectificação do índice e remuneração atribuídos, mais requerendo que tal rectificação fosse comunicada à Caixa Geral de Aposentações para novo recalculo da pensão e correspondente pagamento – Acordo e cfr. docs. 9, 10 e 11 juntos com a p.i.; Ao requerimento antecedente, não foi dada resposta – Acordo; A presente acção administrativa comum foi instaurada pelos autores, contra o Instituto dos Registos e do Notariado e a Caixa Geral de Aposentações, nela se formulando os seguintes pedidos: a condenação do 1º réu a corrigir os índices, com base nos quais foram recalculadas as pensões dos autores e a fixar o montante devido a título de participação emolumentar e, efectuada tal correcção, a condenação do 2º réu a proceder a novo cálculo das pensões atribuídas – cfr. petição inicial. 2.2. O DIREITO 2.2.1 . O acórdão recorrido, confirmou a decisão do TAC que absolveu os réus da instância, porque, nas suas palavras, “perante a análise do litígio, assente no pedido e na causa de pedir, e atenta a factualidade demonstrada em juízo, é de decidir pelo acerto da decisão recorrida, que julgou procedente o erro na forma do processo, ou melhor, a excepção dilatória inominada da impropriedade do meio processual, que no caso é insuprível e determina a nulidade do processo, nos termos conjugados dos artºs 199º nº 1 e 494º, alínea b), do CPC, com a consequente impossibilidade de conhecer do mérito da acção e a absolvição dos réus da instância, nos termos do nº 2 do artº 493º ”. As razões que, no entendimento do tribunal a quo, justificam a decisão são, em síntese, as seguintes: no contencioso administrativo, não urgente, há uma dualidade de formas de processo, “entre a acção administrativa comum , que corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, extracontratual e contratual (artºs 37º a 45º do CPTA), e a acção administrativa especial , respeitante aos processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e aos processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (artºs 46º a 77º do CPTA)”; “seguindo a doutrina, “a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (…) Com efeito, determina o artigo 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes pedidos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (artigo 37º)”; “ é sabido que a forma de processo se afere em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir”; “conforme decorre da petição inicial vêm os autores a juízo reclamar a tutela do direito à actualização extraordinária das pensões de aposentação, reforma e invalidez, fixadas antes de 01/01/1989, fundada no artº 7º da Lei nº 30-C/2000 , de 29/12, que aprovou o Orçamento de Estado para o ano de 2001. A tutela pretendida traduz-se, no caso concreto e nos exactos termos peticionados, na condenação à correcção dos índices remuneratórios e a fixar o montante devido a título de participação emolumentar e, em sequência, na condenação da CGA a proceder ao novo cálculo das pensões. Ora, quer a correcção do índices remuneratórios, com base nos quais se fará o recálculo das pensões de aposentação, quer a consideração de uma parte emolumentar, igualmente relevante para esse recálculo e, quer ainda, o recálculo das pensões propriamente dito, pressupõem a redefinição de toda a situação jurídica dos autores, que no caso concreto implica considerar a progressão dos autores na respectiva carreira, segundo os índices a que se arrogam, a alteração dos actos administrativos anteriores que fixaram essa evolução e determinaram a respectiva actualização extraordinária das pensões (…). Estamos, por isso, perante a prática de actos unilaterais e autoritários, sejam eles finais ou não no âmbito do respectivo procedimento, os quais conduziram à definição dos concretos direitos decorrentes da actualização extraordinária das pensões e que constituem prerrogativa de definição prévia por parte da Administração” “deste modo, perante a factualidade assente e as pretensões concretamente requeridas, tal como entendido na sentença recorrida, a presente acção deve seguir a forma da acção administrativa especial, uma vez que está em causa a definição autoritária da situação e dos direitos dos autores”; a mais disso, no caso concreto, em que as pretensões dos autores, de “correcção dos respectivos índices e recálculo das pensões, não só foram anteriormente definidas por actos administrativos, como os mesmos se encontram consolidados, em virtude da sua falta de impugnação”, a acção comum seria utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação desses actos inimpugnáveis, o que não é admissível face à norma do art. 38º/2 do CPTA; e não é possível a convolação porque, “perante as ilegalidades invocadas, tal convolação revela-se de todo inútil, em virtude da extemporaneidade do instauração do adequado meio processual, nos termos do nº 2 do art. 58º do CPTA, por se mostrar caducado o direito de acção dos autores”. Os autores, ora recorrentes, discordam deste entendimento, argumentando, no essencial, que: a acção interposta pretende, no essencial, ver reconhecido o direito à actualização extraordinária das suas pensões, consagrado no art. 7º da Lei nº 30-C/2000 de 29 de Dezembro, o direito que os recorrentes pretendem efectivar resulta directamente da lei, pelo que recai sobre a Administração, de forma imediata, o dever de agir em conformidade e, por essa razão, o interessado pode, desde logo, propor uma acção de reconhecimento de direito e a circunstância de eventualmente existir uma outra via processual alternativa apenas poderá revelar no plano da maior ou menor eficácia da tutela dos interesses ofendidos; a acção administrativa comum é a forma processual adequada a obter o reconhecimento e restabelecimento de um direito face à Administração, conforme resulta do art. 37º, nº 2 do CPTA; e, conforme a Jurisprudência do Pleno do STA (acórdão 046679 de 2003.01.23), já no anterior contencioso, regulado pela LPTA, a forma processual idónea para reagir contra os índices com base nos quais a Caixa Geral de Aposentações calculou as pensões, era a acção para reconhecimento de direito, a intentar, a todo o tempo , contra o Serviço a que os subscritores estão ligados; o nº 2 do art. 38º do CPTA é inaplicável porque, neste caso, estamos perante um acto que por violar o núcleo essencial do direito a igualdade de tratamento em matéria de aposentação é um acto nulo e não meramente anulável; em face da nulidade do acto, o direito de acção do autores não caducou e não há obstáculo à convolação. 2.2.2. Decorre da exposta controvérsia que, nesta revista, cumpre conhecer de duas questões: em primeiro lugar , a de saber se a acção administrativa comum é o modelo de tramitação que, de acordo com o princípio da tipicidade das formas de processo a lei estabelece para conhecer da pretensão dos autores; em segundo lugar , a não ser essa a forma legalmente tipificada para o efeito, se é, ou não, possível determinar que o processo siga os termos processuais adequados, anulando-se apenas os actos que não possam ser aproveitados, de harmonia com o modelo de tramitação determinado por lei (vide art. 199º CPC aplicável ex vi do art. 1º CPTA) Adiantando, diremos que, no essencial, o acórdão recorrido merece a nossa concordância. Na verdade, o entendimento do tribunal a quo , supra indicado, procede, com apoio na Doutrina, (Cfr. Mário Aroso de Almeida, in “Manual de Processo Administrativo”, p. 73 e, no âmbito processual civil, Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil, anotado”, II, pp. 285 e segs. ) de ideias - chave que também seguimos, a saber: (i) a de que, de acordo com a previsão dos artigos 37º/1 (Art. 37º/1 CPTA: “ Seguem a forma de acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial ” ) e 46º/1 (Art. 46º/1 CPTA “Seguem a forma de acção administrativa especial, (...) os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” ) do CPTA, o campo de aplicação da acção administrativa comum determina-se por exclusão de partes , depois de nos certificarmos que, para o caso concreto não há na lei processo especial; a de que a forma da acção administrativa especial se afere em função da pretensão formulada pelo autor; a de que seguem este modelo de tramitação as acções nas quais sejam formulados pedidos específicos de remoção de actos de autoridade praticados pela Administração - actos administrativos ou normas regulamentares - ou de condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade . Ora, de acordo com este critério operativo, a forma legal a seguir, no caso em apreço, é, nos termos previstos no art. 46º/1 do CPTA, a da acção administrativa especial para condenação da Administração à prática de acto devido. Isto porque os autores vêm pedir que se condenem os réus a emitirem actos administrativos de correcção de actos - de fixação de índices remuneratórios e de recálculo de pensões de aposentação -, por eles anteriormente praticados, no exercício de poderes de autoridade, e que, supostamente contra legem , definiram, à luz dos critérios normativos do art. 7º , nº 1 da Lei nº 30-C/2000 , de 29 de Dezembro, a situação jurídica de aposentação dos autores. Deste modo, soçobra a argumentação dos autores em defesa da sua tese de que a acção deve seguir a forma de acção administrativa comum, a coberto das normas das alíneas a) e d) do CPTA. (Cfr, neste ponto, Mário Aroso de Almeida, in “Manual de Processo Administrativo”, p. 113-125 e Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 11ª ed., pp.159-165, autores que seguimos de muito perto.) A acção não se enquadra na previsão da alínea a), - acção para reconhecimento de situações subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo - porque as pretensões não têm conteúdo meramente declarativo ou de simples apreciação, antes envolvem, repete-se, a condenação das entidades demandadas à emissão de actos administrativos que alterem a situação jurídica dos autores, tal como aquelas a definiram, em 2001, quando as respectivas pensões foram recalculadas, em obediência ao disposto no art. 7º da Lei nº 30-C/ 2000. E não cabe na previsão da alínea d) - condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados - , porque as acções deste tipo destinam-se a remover as consequências de actuações ilegais da Administração, decorrentes da prática de um acto administrativo já anulado ou de operações materiais desenvolvidas sem acto jurídico que as legitime, sendo que, no caso concreto, de acordo com a causa de pedir, nenhuma dessas situações se verifica. Está, pois, adquirido que a presente acção, em função da sua causa de pedir e dos pedidos que nela se formulam, só pode seguir a forma da acção administrativa especial. E porque assim, fica prejudicada a apreciação da questão de saber se, no caso concreto, era, ou não admissível, de acordo com a previsão do art. 38º/2 CPTA, conhecer incidentalmente, em acção administrativa comum, da legalidade dos actos anteriores que fixaram os índices remuneratórios relevantes e as pensões dos autores. Em razão disso não se emite qualquer pronúncia sobre esse problema jurídico. Posto isto, também não divergimos do tribunal a quo enquanto considerou que, na circunstância, a convolação para a forma de acção administrativa especial seria inútil, “em virtude da extemporaneidade da instauração do adequado meio processual”. A pretensão dos autores é de condenação dos réus à prática de actos administrativos. Ora, de acordo com a matéria de facto provada nas alíneas H) a F) do probatório supra, os autores requereram, em 2004.05.26, à Direcção Geral da Administração, a reanálise da sua situação, a rectificação dos índices remuneratórios e a comunicação dos novos índices à Caixa Geral de Aposentações, não obtiveram resposta e só intentaram a acção em 2010.12.06. Ora, valendo o requerimento apresentado à Direcção Geral da Administração Pública como a interpelação prévia que, na circunstância, era necessária para lançar mão da acção de condenação à prática de acto devido (art. 67º/1/3 CPTA), é seguro que na data da apresentação da petição em juízo, já há muito estava esgotado o prazo legal de caducidade do direito de acção, que é de um ano, contado desde o termo do prazo de 90 dias (art. 108º/2 CPA) legalmente estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido. Deste modo, deve manter-se o acórdão recorrido. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelos autores. Lisboa, 27 de Novembro de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Américo Joaquim Pires Esteves – Alberto Augusto Andrade de Oliveira .