Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A Subdelegada do IDICT – Instituto de Desenvolvimento e Inspecção do Trabalho – de Tomar interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto na parte em que esta decisão, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo A..., S A, anulou o despacho daquela entidade, datado de 28/6/2000, que indeferira o pedido de isenção de horário de trabalho da empregada daquele banco, ... .
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:
1 – A douta sentença sob recurso, ao omitir factualidade alegada e provada por documentos pela autoridade recorrida, ora recorrente jurisdicional, com relevância para a boa decisão da causa, é nula por força do disposto no art. 668º, n.º 1, al. b), do CPC.
2 – Mesmo considerando a matéria de facto constante da douta sentença, o Mm.º Juiz «a quo» errou ao julgar que o acto administrativo recorrido padece de vício de violação de lei, porquanto o mesmo respeitou escrupulosamente os comandos legais contidos no n.º 1 do art. 13º do DL n.º 409/71, de 27/9, com a redacção dada pelo DL n.º 398/91, de 16/10.
3 – Como do próprio teor do acto recorrido resulta, a fundamentação é bastante e suficiente em termos de qualquer cidadão de média condição se aperceber do itinerário cognoscitivo em que se baseou a decisão, não se verificando, pois, qualquer vício de forma por insuficiência de fundamentação.
O A..., S A, contra-alegou, tendo enunciado as conclusões seguintes:
1 – O douto aresto recorrido não merece qualquer censura, não omitiu pronúncia sobre qualquer questão relevante para o julgamento da causa. Efectivamente, considerou provada a categoria profissional da trabalhadora, que, de resto, não foi impugnada pela recorrida, e não considerou provada, como não podia deixar de ser, que as funções daquela trabalhadora não se integrassem na categoria invocada. Os documentos apresentados pela recorrente não provam que assim não seja.
2 – O parecer da Comissão de trabalhadores nada tem que ver com o caso dos autos, é totalmente inócuo para o processo. Tem por objecto a prestação de trabalho suplementar e nada tem que ver com a trabalhadora em causa. A sua utilização visou, sem sucesso, abalar a postura da ora recorrida nos autos.
3 – O acto administrativo recorrido, conforme foi julgado, padece do vício de falta de fundamentação pois, como está já demonstrado nos autos, a entidade administrativa não fez dele constar o juízo que fundou o seu indeferimento, impedindo a recorrida de compreender o «iter» intelectual seguido.
4 – A entidade administrativa preteriu ilegalmente actos e fases processuais instrutórias necessárias à recolha dos elementos necessários para apreciar convenientemente o pedido formulado, não tendo, por isso, comprovado «in casu» os requisitos legais de que dependia o seu deferimento ou indeferimento.
5 – O acto administrativo padece, assim, dos vícios de violação de lei e de forma, não padecendo a decisão recorrida de qualquer omissão.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1 – Em 5/6/2000, deu entrada nos serviços do IDICT de Tomar um requerimento do A..., no qual era pedida isenção de horário de trabalho para a sua empregada ..., com a categoria de promotora comercial, em estágio – tudo conforme consta de fls. 11 dos autos, dada por reproduzida.
2 – No final desse requerimento, consta uma declaração de concordância assinada pela referida empregada – ver fls. 11 dos autos.
3 – Em 28/6/2000, tal requerimento foi indeferido pela subdelegada do IDICT de Tomar, com o seguinte fundamento:
«Por a situação funcional bem como a fundamentação não se enquadrarem na previsão do n.º 1 do art. 13º do DL n.º 409/71, de 27/9, com a redacção dada pelo DL n.º 398/91, de 16/10» – ver fls. 13 dos autos.
4 – Em 30/6/2000, o A... foi notificado deste despacho nos termos constantes de fls. 13 dos autos, dada por reproduzida.
5 – Em 31/7/2000, deu entrada no TAC de Coimbra o presente recurso contencioso.
6 – Mediante o despacho n.º 3253/97, de 12/6/97 – publicado no n.º 152 da II Série do DR de 4/9/97 – o IGT delegou nos directores-coordenadores, delegados e subdelegados do IDICT a competência para conceder as autorizações legalmente exigíveis no âmbito das relações de trabalho, que lhe era conferida pela al. c) do n.º 2 do art. 14º do DL n.º 219/93, de 16/6, fazendo-o ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 14º deste mesmo diploma legal.
7 – Mediante o despacho n.º 8617/2001, de 2/4/01 – publicado no n.º 96 da II Série do DR de 24/4/01 – o IGT, nos termos e ao abrigo do art. 4º, n.º 3, do DL n.º 102/2000, de 2/6, delegou a competência para conceder as autorizações legalmente exigíveis no âmbito das relações de trabalho, que lhe era conferida pela al. f) do n.º 2 do art. 4º desse mesmo diploma, nos dirigentes com competência inspectiva, delegados e subdelegados do IDICT, nomeadamente na Subdelegada de Tomar – ... – no âmbito da respectiva área.
8 – No n.º 2 deste despacho, é dito que o mesmo produz efeitos desde 7/6/2000, ficando ratificados todos os actos entretanto praticados em conformidade com a delegação de competência que dele consta.
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o acto que indeferira um requerimento de isenção de horário de trabalho relativo a uma empregada do aqui recorrido, terminando a respectiva petição pelos pedidos de que tal acto fosse anulado e de que se declarasse tacitamente deferido o mencionado requerimento.
A sentença «a quo» rejeitou este segundo pedido, «com fundamento na sua ilegalidade»; mas anulou o acto impugnado por ele padecer dos vícios de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação, terminando por conceder provimento ao recurso contencioso.
A ora recorrente acomete a sentença por três distintas vias, correspondentes às três conclusões da sua alegação: diz que a decisão é nula, que não se verifica o aludido vício de violação de lei e que o acto está devidamente fundamentado. E é claro que o conhecimento da primeira dessas questões precede logicamente a apreciação das outras, pois, se a sentença for nula, terá de ser erradicada da ordem jurídica, hipótese em que não faria sentido perseverar na análise do julgamento feito acerca dos vícios do acto.
A recorrente assevera que a sentença é nula, nos termos do art. 668º, n.º 1, al. b), do CPC, já que não teria tomado em consideração determinados factos provados e importantes para a decisão do pleito. Contudo, se fosse verdade que a decisão «sub judicio» padece da deficiência apontada, deveríamos concluir que o Mm.º Juiz errara no julgamento da matéria de facto, que lhe incumbia fazer – e não que a sentença enfermava da nulidade a que atrás nos referimos. Advém esta nulidade da não especificação dos fundamentos de facto e de direito que justifiquem a decisão. Mas essa falta de especificação só causa aquele drástico efeito quando for total; o que bem se compreende, pois só em tal caso é que a decisão, estando completamente privada do suporte discursivo que a ela conduziu e correspondendo, assim, a uma conclusão sem premissas, gera necessariamente um estado de invencível perplexidade quanto aos motivos da pronúncia emitida. Quando a fundamentação existe, logo se sabem as razões da decisão adoptada; e o facto de tal fundamentação ser errónea ou lacunosa apenas revelará a ocorrência de um erro de julgamento – e não que a sentença deva ser declarada nula, por não poder subsistir de um ponto de vista formal.
Portanto, a decisão recorrida não enferma da nulidade arguida, motivo por que improcede a 1.ª conclusão da alegação de recurso.
Passemos às conclusões seguintes, em que a recorrente questiona a existência dos vícios em que a sentença fundou a anulação do acto. Dissemos atrás que o Mm.º Juiz «a quo» considerou que o despacho contenciosamente impugnado enfermava dos vícios de violação de lei – por ofensa do estatuído no art. 13º, n.º 1, do DL n.º 409/71, de 27/9 (na redacção introduzida pelo DL n.º 398/91, de 16/10) e na cláusula 54.ª do ACT para o sector bancário – e de forma, por falta de fundamentação. Embora a sentença tenha apreciado aquele vício de violação de lei de fundo antes de conhecer do vício de forma, começaremos por fazer incidir a nossa atenção sobre este último – até porque, impondo-se-nos sempre o conhecimento dos dois, nada obsta a que principiemos pela falta de fundamentação. De todo o modo, e para melhor captarmos o quadro normativo aplicável, convém que imediatamente atentemos no teor dos preceitos que a sentença considerou violados.
Aquando da formulação e da decisão do pedido de isenção de horário de trabalho, o mencionado art.13º, devido a nova alteração introduzida pela Lei n.º 61/99, de 30/6, tinha o seguinte teor:
1 – Podem ser isentos de horário de trabalho, mediante requerimento das entidades empregadoras, os trabalhadores que se encontrem nas seguintes situações:
- a)Exercício de cargos de direcção, de confiança ou de fiscalização;
- b)Execução de trabalhos preparatórios ou complementares que pela sua natureza só possam ser efectuados fora dos limites dos horários normais de trabalho;
- c)Exercício regular da actividade fora do estabelecimento, sem controlo imediato da hierarquia.
2 – Os requerimentos de isenção de horário de trabalho, dirigidos ao INTP, serão acompanhados da declaração de concordância dos trabalhadores, bem como dos documentos que sejam necessários para comprovar os factos alegados.
3 – Aos requerimentos referidos no número anterior é aplicável o disposto nos ns.º 5 a 7 do artigo 10º.
Abramos um parêntesis para referir que a competência originalmente atribuía por aquele n.º 2 ao INTP passou a caber à Inspecção-Geral do Trabalho, solução que já se entrevia no DL n.º 65/87, de 6/2, e que permanece no recente Estatuto desse serviço administrativo, aprovado pelo DL n.º 102/2000, de 2/6. Por outro lado, a remissão operada pelo transcrito n.º 3 veio introduzir a possibilidade de os requerimentos de isenção de horário de trabalho serem considerados como tacitamente deferidos se não obtiverem decisão em prazo certo.
Por sua vez, a cláusula 54.ª, n.º 1, do ACT para o sector bancário dispunha que poderiam ser isentos de horário de trabalho os trabalhadores com funções específicas ou de enquadramento e todos aqueles cujas funções o justificassem.
Conhecidos os dados normativos fundamentais, centremos a nossa atenção no vício de forma detectado pela sentença, vício esse proveniente de o despacho contenciosamente recorrido não estar devidamente fundamentado. A recorrente, ao invés, considera que a fundamentação que o acto apresenta, embora lacónica, é «bastante e suficiente», pelo que sustenta, na conclusão 3.ª da sua alegação, que a sentença errou ao julgar verificado o correspondente vício de forma.
Está assente nos autos que o despacho de indeferimento adoptou a fundamentação seguinte: «por a situação funcional, bem como a fundamentação, não se enquadrarem na previsão do n.º 1 do art. 13º do DL n.º 409/71, de 27 de Setembro, com a redacção dada pelo DL n.º 398/91, de 16 de Outubro». Ora, é patente que esta enunciação de motivos suscita hesitações várias. Desde logo, desconhece-se se a aludida «situação funcional» – que não se enquadraria no preceito legal aplicável – era a alegada no requerimento de isenção de horário de trabalho ou outra, que a autora do acto considerasse como a realmente existente. Depois, é equívoco o conceito de «fundamentação» utilizado, pois ignora-se se ele quis simplesmente abranger os motivos expressos naquele requerimento de isenção ou se, num sentido mais lato, pretendeu também referir-se ao teor de documentos que o acompanharam ou à falta de documentos que o deveriam ter acompanhado. Ademais, não se sabe se tal «fundamentação» não se enquadrava na previsão do art. 13º, n.º 1, porque ela logo revelava que o caso não se subsumia ao preceito ou se essa falta de enquadramento apenas resultava do facto de a «fundamentação» ser insuficiente para a subsunção se operar. Por último, a afirmação peremptória de que o caso se não incluía na previsão do n.º 1 do art. 13º parece, «prima facie», não suscitar dúvidas acerca do entendimento da Administração de que o pedido de isenção de horário de trabalho, ainda que por uma causa indeterminada, não era directamente assimilável ao teor de qualquer uma das três alíneas daquele art. 13º, n.º 1. Mas esta primeira aparência também não é absolutamente certa, pois, tendo a ora recorrente afirmado com insistência, ao longo do recurso contencioso, que dispunha de poderes discricionários na apreciação do pedido, suscita-se a dúvida sobre se a falta de enquadramento invocada pelo acto derivou de a situação a que o requerimento se referia não satisfazer a letra dos requisitos previstos no preceito ou se, harmonizando-se embora com ela, adveio da margem de livre apreciação de que a autora do acto se cria titular.
Nesta conformidade, a fundamentação do acto contenciosamente recorrido mostra-se obscura e insuficiente, sendo incapaz de esclarecer um destinatário médio acerca das precisas razões por que o acto adoptou aquele sentido decisório e não outro qualquer. Assim, a sentença merece ser confirmada na parte em que julgou que o acto enfermava de vício de forma resultante da ofensa do disposto no art. 125º do CPA; e, sendo o acto anulável por falta de fundamentação, improcede, de um modo simétrico, a 3.ª conclusão da alegação de recurso.
Passemos agora à apreciação da bondade da sentença, na parte em que ela entendeu que o acto padecia da violação de lei a que já nos referimos – matéria sobre que incide a 2.ª conclusão da alegação da ora recorrente.
A petição de recurso afirmara que as funções típicas da categoria detida pela trabalhadora a que se referia o pedido de isenção de horário de trabalho cabiam em qualquer das três alíneas do n.º 1 do mencionado art. 13º; daí que, na óptica do ora recorrido, o acto não pudesse deixar de deferir o mencionado pedido, sob pena de violar aquele art. 13º, n.º 1, e, ainda, a cláusula 54.ª do ACT. Sobre este problema, a aqui recorrente disse, ao longo do recurso contencioso, basicamente duas coisas: que a actividade efectivamente exercida por aquela empregada não era subsumível ao disposto no art. 13º, n.º 1 do DL n.º 409/71, de 27/9; e que, ademais, a Inspecção de Trabalho dispõe de poderes discricionários na apreciação dos pedidos de autorização do género.
Ao apreciar este vício de violação de lei, o Mm.º Juiz «a quo» começou por fazer incidir a sua atenção sobre a natureza, vinculada ou discricionária, dos poderes detidos pela autora do acto. E, depois de concluir que a Administração não dispunha, em tal domínio, de poderes de livre apreciação, o Sr. Juiz teceu as considerações seguintes:
«Ressuma do exposto que, perante a pretensão de isenção de horário de trabalho deduzida pelo requerente e aceite pelo respectivo trabalhador, deveria a entidade recorrida diligenciar pela comprovação, “in casu”, dos requisitos legais de que dependia o seu deferimento ou indeferimento, quer analisando os apresentados pelo requerente, quer solicitando-lhe os que entendesse pertinentes.
Na medida em que assim não procedeu, violou a entidade requerida o disposto no art. 13º, n.º 1, do RJDT e na cláusula 54.ª do ACT para o sector bancário.
Razões pelas quais deve ser procedente este fundamento de violação de lei.»
Ora, é manifesto que, da premissa colocada pelo Sr. Juiz – a de que a Administração não diligenciou pela comprovação dos requisitos legais do pedido de isenção de horário de trabalho – não flui a conclusão de que o acto ofendeu o preceito que estabelecia tais requisitos, já que essa falta de diligência não excluía que, à luz da mesma norma, o pedido merecesse ser indeferido. Se fosse exacto que a Administração omitira um qualquer dever de diligência, relacionado com a comprovação dos requisitos legais do pedido, poderíamos concluir que o procedimento administrativo se mostrava inquinado pela omissão de passos que seriam devidos – pelo que o acto enfermaria de um vício de forma, relacionado com o desenvolvimento procedimental, e não de um vício de violação de lei de fundo. Portanto, a mencionada falta de uma diligência devida não é um suporte satisfatório da decisão de se julgar verificado o vício de violação de lei. Ademais, essa pretensa omissão, em que teria incorrido a autora do acto, não foi invocada com propósitos invalidantes no recurso contencioso, pelo que o tribunal «a quo» não podia erigir esse facto em fundamento da sua pronúncia anulatória.
Tendo em conta o que o aqui recorrido afirmara no recurso contencioso e o que resultava da lei aplicável, é indiscutível que o Sr. Juiz só poderia coerentemente julgar que o acto violara o aludido art. 13º, n.º 1, se tivesse dito, de um modo peremptório, uma de duas coisas: ou que o acto de indeferimento se baseara na falta de um requisito (da isenção de horário de trabalho) que, afinal, existia; ou que o acto, tendo embora admitido que os requisitos do pedido formalmente se verificavam, recusara a pretensão ao abrigo de um poder discricionário de que a sua autora, afinal, não dispunha. Portanto, a violação do art. 13º, n.º 1, do DL n.º 409/71, que o Mm.º Juiz discernisse no acto, teria sempre de provir de um erro – ou sobre os pressupostos do pedido de isenção de horário de trabalho, ou sobre a natureza dos poderes exercidos. E isto denota, aliás, a conveniência que havia de a sentença se ter debruçado sobre o acto e os seus fundamentos antes de avaliar se ele ofendera aquele art. 13º e a cláusula do ACT.
Já atrás vimos que o despacho de indeferimento padece de falta de fundamentação, o que significa que não sabemos os motivos do seu sentido decisório. Sendo assim, só nos seria possível dizer que o acto padece da violação de lei que lhe foi assacada se o requerimento de isenção de horário de trabalho, tal como foi formulado e instruído, já envolvesse a certeza de que a pretensão tinha de ser deferida.
Ora, os parcos elementos constantes dos autos não permitem emitir um tal juízo de certeza, já que se ignora se o requerimento foi acompanhado de documentos tendentes a «comprovar os factos alegados» (cfr. o art. 13º, n.º 2) e, «a fortiori», qual a sua força probatória. Apenas se sabe que o aqui recorrido invocou, em abono da pretendida isenção de horário, que a sua empregada detinha determinada categoria profissional. Mas falta saber se, e como, demonstrou a realidade dessa alegação e se comprovou que, a essa categoria abstracta, correspondia o exercício efectivo de actividades assimiláveis às tipificadas em alguma das alíneas do n.º 1 do art. 13º do DL n.º 409/71.
Portanto, sem uma melhor instrução do processo e sem um conhecimento exacto das razões que a Administração considerou, era prematuro decidir que a pretensão não podia deixar de ser deferida e que, portanto, a pronúncia de indeferimento enfermava da arguida violação de lei. Deste modo, a sentença «a quo» tem de ser revogada na parte em que julgou que o acto contenciosamente recorrido padecia da mencionada violação de lei de fundo, até porque não se descortina seguramente a existência deste mesmo vício à luz de outras dimensões donde ele poderia provir; e a mesma sentença tem de ser confirmada na parte em que anulou o acto por vício de forma resultante de falta de fundamentação.
Nestes termos, acordam em conceder provimento apenas parcial ao presente recurso e em revogar a sentença recorrida na parte em que ela julgara verificado o vício de violação de lei; e acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional na parte restante, confirmando a decisão anulatória, fundada em vício de forma, constante da sentença recorrida
Custas pelo recorrido:
Taxa de justiça: 300 euros
Procuradoria: 150 euros
Lisboa, 4 de Dezembro de 2002.
Madeira dos Santos –Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa
