ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1. BB intentou, no TAC de Lisboa, contra o Município de Lagoa, acção declarativa com processo ordinário, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe: “a) A quantia a liquidar em execução de sentença correspondente aos prejuízos indicados nos artºs. 59.º a 62.º, 68.º, 69.º, 71.º, 72.º e 74.º a 84.º desta petição inicial; b) A quantia a liquidar em execução de sentença, correspondente aos encargos indicados nos artºs. 66.º, 70.º e 73.º do presente articulado; c) Os juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores, acrescidos, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação que vier a ser proferida, de juros à taxa anual de 5%, nos termos do disposto no art.º 829.º-A/4 do Código Civil”.
Por sentença do TAC, de 10/10/2020, foi a acção julgada procedente, condenando-se o R. a pagar ao A. “o montante dos danos provados nos presentes autos a liquidar em execução de sentença e que o autor venha a determinar em face daqueles danos alternativos dados como provados, montante acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação e ao efectivo e integral pagamento”.
Desta sentença, o R. interpôs recurso para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:
”1- Nos presentes autos a prova foi gravada. Realizado julgamento foi agora proferida sentença. Foi o ora Recorrente condenado. Por inconformado interpõe o presente recurso.
2- O recurso a interpor versa matéria de facto e de direito. Por essa razão o aqui Recorrente, pediu, também gravação das várias sessões de julgamento. Devolvido o CD foi tentada a sua transcrição. Refere-se “tentada” porque efectivamente se mostram imperceptíveis a maioria dos depoimentos prestados. Fazemos referência, destacando, os depoimentos prestados através de vídeo-conferência.
3- A impossibilidade de perceber o que foi dito pelas testemunhas arroladas determina a impossibilidade de recorrer da matéria de facto. Tal impossibilidade determina a verificação de uma ilegalidade. Estamos perante um vício processual. Vício esse tão grave que se mostra cominado na Lei como nulidade. Por estar em tempo, por ter legitimidade, o aqui Réu desde já invoca para todos os efeitos e com vista a todas as consequências legais.
4- O presente recurso visa a reapreciação da sentença proferida no processo à margem devidamente identificado, nomeadamente na parte em que condena o Réu, aqui Recorrente, nos termos abaixo transcritos:
“Nos termos e com os fundamentos supra expostos decide-se julgar a presente acção procedente por provada e em consequência condenar o Réu Município de Lagoa a pagar ao Autor o montante dos danos provados nos presentes autos, a liquidar em execução de sentença e que o Autor venha a determinar em face daqueles danos alternativos dados como provados, montante acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação e ao efectivo e integral pagamento.
…”
5- A questão que ao Tribunal cabe apreciar e decidir é a saber se estão verificados os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito por forma a condenar o Município de Lagoa a indemnizar o Recorrido. Entende o ora Recorrente que não.
6- Conforme supra se disse foram considerados provados os factos constantes das alíneas A) a BM). Dos factos em referência a aqui Recorrente entende que não resultaram provados os factos constantes de alíneas que abaixo se transcrevem:
7- A discordância relativamente aos factos indicados resulta tão simplesmente de os mesmos não terem tido por base qualquer prova documental, ou testemunhal.
8- Note-se que as testemunhas inquiridas não se pronunciaram quanto a estas questões específicas de molde a promover algum entendimento de certeza quanto à sua verificação.
Testemunha CC
CD 1
Registo de Ficheiro Áudio Windows Media
CP_...520
Depoimento: 05:20 a 38:43
Testemunha DD
CD 1
Registo de Ficheiro Áudio Windows Media
CP_...520
Depoimento: 38:58 a 1:03.47
Testemunha EE
CD 1
Registo de Ficheiro Áudio Windows Media
CP_...520
Depoimento: 1:50:26 a 1:51:46
Testemunha FF
CD 1
Registo de Ficheiro Áudio Windows Media
CP_...485
Depoimento: 02:53 a 29:26
9- Assim e, porque contrária ao conhecimento do próprio Tribunal, porque notoriamente imprecisa, porque manifestamente desprovida de concretização, porque não resulta de prova documental ou testemunhal, e ainda, porque não decorrente da experiência comum deverá, a factualidade supra identificada, ser remetida para o conjunto de factos dados como não provados.
10- Conforme melhor consta de fls. 20 a 31 da douta sentença proferida, entende o Tribunal a quo que se mostram reunidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.
11- Ora, com tal entendimento não pode o ora Recorrente conformar-se. Tal inconformidade foi manifestada logo em sede de contestação.
12- Entende o aqui Recorrente que não se mostram preenchidos os pressupostos cumulativos da responsabilidade civil.
13- Tal resulta, entre o mais, da análise do disposto nos artigos 483º (Princípio Geral) e 487º (Culpa) do Código Civil.
14- São, assim, pressupostos da responsabilidade civil extracontratual:
A) - o facto;
B) - a ilicitude;
C) - a imputação do facto ao lesante;
D) - o prejuízo ou dano;
E) - nexo de causalidade entre este e o facto.
15- Entende o aqui Recorrente que inexiste culpa.
16- Numa acção para a efectivação de responsabilidade civil extracontratual de um município, por acto ilícito culposo, é ao Autor que cabe a prova da ilicitude e da culpa no comportamento da edilidade, por serem factos constitutivos do seu arrogado direito e, por isso, da sua conveniência provar. (artigos 342º, nºs. 1 e 3 e 487º do Código Civil, e artigo 516º do Código de Processo Civil).
17- Não cabe, assim, ao aqui Recorrente provar a inexistência de culpa e de ilicitude (note-se que in casu se não verifica a presunção de culpa).
18- In casu, salvo melhor e mais douta opinião não resultou provada a culpa do Município de Lagoa, aqui Recorrente. O que temos são alegações vagas efectuadas pelo Recorrido e não corroboradas com provas. Temos, ainda, a ausência total de factos dados como provados que determinassem a eventual culpa ou mera culpa.
19- O que aqui temos é a manifestação do cuidado com que o Município de Lagoa analisou a questão desde o primeiro minuto. Temos pareceres, pedidos de esclarecimentos, ofícios, informações.
20- Temos diligências ao nível do departamento jurídico e ao nível do urbanismo. Temos uma cautela exigível atenta a área em questão. Temos um Requerente informado de todas as decisões/deliberações/ofícios/comunicações/diligências.
21- Resulta claro que é intenção do Município de Lagoa proferir decisão certa. Foi pedida a intervenção de outras entidades. Foram praticados todos os actos tendentes a proteger o ambiente, os Munícipes e o Requerente.
22- Ora, se assim é…e efectivamente é… (atenta a realidade e, neste ponto, a factualidade dada como provada)…então, nenhuma culpa pode ser assacada ao Recorrente.
23- Tendo o aqui Recorrente procedido em observância das regras impostas, afasta-se a culpa.
24- E mesmo que assim não fosse, o que não se admite por não corresponder à verdade material, certo é que da factualidade dada como provada (quer em sede de audiência preliminar, quer em sede de audiência de discussão e julgamento) nenhum facto refere eventual culpa do aqui Recorrente.
25- Inexistindo culpa não se mostram preenchidos os requisitos da responsabilidade civil, sendo, assim, de improceder na totalidade o peticionado.
26- Para além do mais, entende o aqui Recorrente que inexiste nexo de causalidade entre o alegado dano e a culpa.
27- Sabendo-se que o aqui Recorrente o que fez foi cumprir a Lei, tentando proteger o meio ambiente necessário será também referir que o fundamento do pedido apresentado não resultou provado, conforme supra tivemos oportunidade de salientar.
28- Sabendo-se que não se provou dolo…sabendo-se que não se provou ilicitude…sabendo-se que não se provou a culpa (requisito /pressuposto essencial)… então, necessariamente, inexiste obrigação de indemnizar. Assim sendo, mais uma vez se conclui pela improcedência do pedido.
29- Porém, ainda que assim não fosse, nunca poderíamos falar de uma indemnização a iniciar em 1992 / 1993 e a terminar com o integral e efectivo pagamento.
30- Conforme melhor resulta dos autos foi viabilizada a construção nos termos inicialmente solicitados. Ao invés de cumprir com o decidido o ora Recorrido alterou o pedido ampliando-o. Ao alterar o alegado incumprimento do Município de Lagoa deixou de existir. Deixando de existir deixa de poder falar-se em indemnização.
31- Sendo assim, ter-se-ia que concluir pela improcedência parcial do pedido, ao invés do que resulta da douta sentença proferida (caso existissem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual).
32- Da factualidade dada como provada não resulta:
A) - dolo;
B) - ilicitude;
33- Assim sendo, porque elementos relevantes para a boa decisão da causa, deverão os autos baixar para junção do alegado à factualidade dada como provada ou não provada.
34- Entende o Tribunal a quo que existe culpa da aqui Recorrente. Entende, ainda, o Tribunal a quo que se verifica nexo de causalidade entre a culpa e o dano ou lesão.
35- Ora, da factualidade dada como provada tais elementos não constam. Assim, sendo a mesma razão / fundamento / elemento essencial para a condenação do aqui Recorrente necessário será que a matéria em referência se consubstancie em factos dados como provados. Para o efeito (colocação de questão tendentes à prova dos mesmos) deverão os autos baixar…
36- O aqui Recorrente foi condenado em juros a contar desde a data da citação até integral e efectivo pagamento. Ora, salvo o devido respeito, o tempo da decisão e a demora da mesma não se deve ao comportamento processual do aqui Recorrente. Não tendo o aqui Recorrente dado causa não deve o mesmo ser condenado a pagar juros nos termos decididos.
37- Na esteira do já supra defendido entende o aqui Recorrente que a matéria de facto dada como provada é insuficiente para determinar uma condenação nos termos da proferida. Tal resulta nomeadamente de inexistir qualquer facto provado relativamente aos aspectos abaixo indicados:
A) - dolo;
B) - culpa;
C) - mera culpa;
D) - ilicitude;
E) - nexo de causalidade entre a culpa e a alegada lesão;
38- Os factos supra referidos são de absoluta relevância para a determinação da verdade material e, em consequência para a boa decisão da causa e, em última instância, para a realização da Justiça. Não sendo assim, necessário será proceder à baixa dos autos, para apuramento das circunstâncias supra identificadas.
39- Para além do mais, entende o aqui Recorrente que se verifica, de forma manifesta, insuficiência na fundamentação da sentença proferida. As decisões devem ser devidamente fundamentadas. A fundamentação servirá para convencer as partes e todos os outros de que a decisão proferida é justa, adequada, proporcional, obedece à Lei, respeita o seu espírito e concretiza o conceito de Justiça.
40- Ora, resulta à saciedade que a sentença objecto do presente recurso não consegue explicar as razões que determinaram a condenação. Não sabemos de onde deriva a culpa do aqui Recorrente…não sabemos em que se consubstancia o nexo de causalidade entre a lesão e a conduta do aqui Recorrente.
41- Não se consegue convencer o Recorrente da bondade da decisão. Assim deverão os presentes autos baixar para correcta e perceptível fundamentação.
42- Nos autos e, conforme resulta provado à saciedade o Município de Lagoa limitou-se a aplicar a Lei. A interpretação da Lei por si efectuada e a forma como conduziu o seu raciocínio e posterior comportamento no âmbito do processo administrativo, não foi mais do que o seguir aquela que entendeu ser a vontade do legislador.
43- Nenhuma vontade ou intenção houve em prejudicar o aqui Recorrido. A decisão proferida resultou de fundamentada interpretação legal. Aliás, bem sabemos que nem sempre as decisões são iguais ainda que partindo do mesmo pressuposto ou conjunto de factos dados como provados. Todos os dias somos confrontados com decisões de que, embora, assumindo a bondade das anteriores, acabam por determinar soluções em sentido absolutamente oposto (o que até in casu pode ser constatado pelos diferentes acórdãos proferidos). Tal não dá, obviamente, direito a qualquer indemnização.
44- O aqui Recorrente não decidiu tendo como vontade prejudicar o Autor, aqui Recorrido, nem agiu de forma menos diligente. Não resulta do seu comportamento – culpa/mera culpa.
45- Também não logrou o aqui Recorrido provar a alegada culpa do Recorrente, o que lhe incumbia - vide artigo 487º do Código Civil.
46- Constituem pressupostos da responsabilidade civil, nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 483º e 487º, nº. 2 do Código Civil:
a) prática de acto ilícito;
b) existência de nexo de causalidade entre este e determinado dano
c) imputação deste ao agente em termos de culpa.
47- Como escreve Almeida Costa, 4ª 364, “decorre do artigo 483º que são elementos constitutivos da responsabilidade civil: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.”
48- Para que nasça a obrigação de indemnizar, para além do mais, não basta que o facto ilícito praticado seja considerado em abstracto, causa adequada desse dano. É necessário, também, que, para além da causa adequada, o facto seja também causa concreta do dano.
49- Não sendo o facto condição do dano inexiste responsabilidade civil. Assim deverá o pedido improceder.
50- Nos presentes autos o aqui Recorrente apresentou fundamentos (que continua a defender como sendo válidos) para a decisão proferida. Porém, as questões supra indicadas mereceram silêncio da parte do Tribunal a quo.
51- São as questões em apreço relevantes nomeadamente no que à responsabilidade do Recorrente no que ao pagamento de qualquer indemnização diz respeito.
52- Sobre estas questões o Tribunal a quo não se pronuncia. Atenta a grave omissão deverá ser declarada a nulidade da sentença, com todas as consequências legais.
53- A matéria constante dos pontos supra indicados não resulta de prova produzida em sede de audiência de discussão e julgamento. Não sabe o aqui Recorrente onde foi, o Tribunal a quo, buscar parte da matéria referida. Que depoimentos foram relevantes para a presente decisão? A resposta é simples: Não sabemos!!!
54- Não consegue o aqui Recorrente alcançar, da sentença objecto do presente recurso, qual ou quais as testemunhas e os documentos entendidos como relevantes para a definição quer da matéria de facto dada como provada, quer da matéria de facto dada como não provada.
55- Assim, entende o aqui Recorrente que se verifica ausência de fundamentação dos factos que determinaram a formação da convicção do Tribunal a quo, o que ora se alega, com todas as consequências e efeitos dela decorrentes.
56- Ao longo de toda a sentença não se consegue descortinar quais foram efectivamente os meios de prova determinantes para a formação da convicção do Tribunal. Sobre esta matéria a sentença objecto do presente recurso nada diz, deixando o aqui Recorrente sem condições de, através de um processo lógico e racional, perceber, quais as testemunhas determinantes e quais os documentos relevantes.
57- Ora, tal contraria o Direito. Assim, deverá a presente sentença ser declarada nula, com todas as consequências legais.
58- A sentença proferida nos autos viola, de forma clara e evidente, o disposto nos artigos:
- 483º Código Civil;
- 487º do Código Civil;
- 4º, do Decreto-Lei nº 48.051.
59- Mais, foram mal interpretadas as seguintes disposições legais:
- artigos 484º a 486º do Código Civil;
- artigos 488º a 510º do Código Civil;
e,
- artigos 562º a 572º do Código Civil.
60- Entende o aqui Recorrente que deverá a sentença proferida nos autos ser revogada na íntegra, considerando-se improcedente por não provada a acção proposta, com todas as consequências legais.”
O A. apresentou contra-alegações, onde enunciou as conclusões seguintes:
“A- DA INTEMPESTIVIDADE DO PRESENTE RECURSO
1ª O presente recurso só foi interposto pelo ML, em 2020.10.30, pelo que é claramente intempestivo, como se demonstrou nos requerimentos apresentados pelo ora recorrido, em 2020.11.13 e em 2020.11.24, que aqui se dão por integralmente reproduzidos (v. arts. 102º e 106º da LPTA e art. 685º/1 do CPC anterior; cfr. Acs. STA de 2020.05.21, Proc. 03/00.5BTLSB-R1; e de 2018.05.17, Proc. 0262/18, ambos in www.dgsi.pt) – cfr. texto nº. 1;
2ª O singular requerimento apresentado pelo ML, em 2020.10.18, remetendo nos seus próprios termos a interposição de recurso para momento subsequente - “o que fará nos termos e prazos legalmente previstos” -, integra uma mera declaração de intenções juridicamente irrelevante e nunca poderia obstar à manifesta intempestividade do presente recurso, pois nos processos em que são aplicáveis a LPTA e o CPC anterior - como sucede in casu - o recorrente tem de “manifesta(r) a intenção de recorrer mediante a apresentação de um requerimento de interposição de recurso, dentro do prazo fixado para o efeito” (v. Ac. STA de 2020.05.21, Proc. 03/00.5BTLSB-R1, in www.dgsi.pt), o que, como expressamente assumiu, em 2020.10.18 e em 2020.10.30, o ML não fez (v. Acs. STA de 2016.10.27, Proc. 0871/16; de 2015.07.12, Proc. 0816/16; de 2015.06.18, Proc. 026/15, in www.dgsi.pt) – cfr. texto nº. 1;
B- DA INADMISSIBILIDADE E IMPROCEDÊNCIA DA ARGUIÇÃO DE NULIDADE PROCESSUAL
3ª Nas suas alegações o ML veio suscitar pretensa deficiência da gravação da prova invocando que, em “várias sessões de julgamento (…) se mostram imperceptíveis a maioria dos depoimentos prestados” (v. conclusões 1ª a 3ª), sendo manifesta a inadmissibilidade e improcedência de tal invocação, pois o ora recorrente apresentou alegações que contêm trinta e sete páginas de transcrições dos depoimentos prestados pelas testemunhas (v. fls. 45 a 82 das alegações) –, demonstrando cabalmente que inexiste qualquer deficiência das gravações, verificando-se ainda o seguinte:
a) Em 2020.10.07, o ML requereu, junto do douto Tribunal a quo, a entrega de cópia da “gravação das audiências realizadas”, reconhecendo que a mesma lhe foi posteriormente entregue, em 2020.10.09 (v. fls. 3 das suas alegações);
b) A ter ocorrido tal deficiência, sempre estaria em causa mera nulidade ou irregularidade processual susceptível de “influir no exame ou na decisão da causa” (v. art. 201º do CPC anterior), pelo que o ML deveria ter suscitado a referida questão junto do Tribunal a quo, até 2020.10.19, o que não fez (v. arts. 149º, 155º/4 e 199º do NCPC; cfr. Ac. RE de 2016.05.05, Proc. 104/09.4-B.E1; Ac. RG de 2019.02.14, Proc. 17579/15.5T8PRT.G1; Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2013, p.p. 130);
c) O ML só arguiu a referida nulidade nas suas (i) alegações de recurso, de 2020.10.30, e apenas (ii) onze dias após o termo do respectivo prazo legal, previsto no art. 155º/4 do NCPC e no art. 201º do CPC anterior, que terminou, em 2020.10.19 (v. arts. 149º e 199º do NCPC; cfr. Ac. RE de 2016.05.05, Proc. 104/09.4-B.E1, in www.dgsi.pt; Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2013, p.p. 130);
d) Nem sequer corresponde à verdade que, como refere o ML, em “várias sessões de julgamento (…) se mostram imperceptíveis a maioria dos depoimentos prestados”, pois “a apontada deficiência não compromete, de modo algum, a percepção e a captação do sentido das palavras, sendo possível a percepção e inteligibilidade do que está gravado, como aliás se afere da leitura do próprio recurso interposto, onde o recorrente, ao pretender fundamentar o eventual erro notório de prova praticado pelo Tribunal «a quo», refere as declarações (…) e os depoimentos das testemunhas…” (v. Ac. RL de 2015.03.18, Proc. 344/12.9GBCLD.L1-3, in www.dgsi.pt), e resulta das trinta e sete páginas de transcrições constantes das alegações do ML (v. fls. 45 a 82 das alegações);
e) A arguição da referida nulidade é ainda claramente inadmissível e improcedente, pois “o recorrente não refere o quadro e o circunstancialismo em que as passagens eventualmente defeituosas foram proferidas e qual a utilidade das mesmas. É que (…) não basta alegar-se genericamente que existe uma gravação deficiente, mas que se demonstre qual a importância que a parte defeituosa teria na descrição dos acontecimentos” (v. Ac. RL de 2015.03.18, Proc. 344/12.9GBCLD.L1-3, in www.dgsi.pt), o que o ML não refere, nem demonstra minimamente – cfr. texto nº. 2;
C- DA INEXISTÊNCIA DE NULIDADES DA SENTENÇA RECORRIDA
4ª Contrariamente ao invocado pelo ML, a douta sentença recorrida não enferma de omissão de pronúncia, como resulta das seguintes razões principais:
a) A fls. 11 das suas alegações, o ML reconheceu expressamente que, no presente processo, “a questão que ao Tribunal cabe apreciar e decidir é a (de) saber se estão verificados os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, por forma a condenar o Município de Lagoa a indemnizar o réu” (v. fls. 5 das alegações) e tal questão foi objecto de decisão expressa na douta sentença recorrida (v. fls. 32 da sentença; cfr. art. 668º/1/d) do anterior CPC, arts. 1º e 102º da LPTA e art. 615º/1/d) do NCPC);
b) “O não atendimento de um facto (…), não se traduz em vício de omissão (…) de pronúncia, pois tal facto não constitui, por si, uma questão a resolver nos termos do artigo 608.º, n.º 2, do CPC. Tais situações reconduzem-se antes a erros de julgamento” v. Ac. STJ de 2017.03.23, Proc. 7095/10.7TBMTS.P1.S1, in www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 3 e 4;
5ª A douta sentença recorrida não enferma da nulidade invocada pelo ML (v. art. 668º/1/b) do anterior CPC; cfr. art. 615º/1/b) do NCPC e arts. 1º e 102º da LPTA), pois:
a) Cumpriu cabalmente o disposto no art. 659º/3 do anterior CPC (v. art. 607º/4 do NCPC e arts. 1º e 102º da LPTA) e ancorou-se na análise crítica da prova produzida;
b) “Conforme tem sido entendido pacificamente na jurisprudência, apenas a absoluta falta de fundamentação que não a fundamentação deficiente ou incompleta constitui causa da referida nulidade” (v. Ac. RE de 2015.10.08, Proc. 1136/14.6TBEVR.E1, in www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 5 e 6;
D- DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
6ª O ML não especificou, nas conclusões das suas alegações, os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, nem os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa da efectivamente constante da douta sentença recorrida – como lhe competia -, pelo que o presente recurso deve ser rejeitado, por incumprimento dos ónus, previstos no art. 690º-A do CPC, na redacção anterior ao DL 303/2007, de 8 de Março (v. art. 102º da LPTA e arts. 640º e 662º do NCPC), relativos à impugnação da matéria de facto – cfr. texto nºs. 7 e 8;
7ª A matéria de facto considerada assente na douta sentença recorrida deve manter-se, não assumindo qualquer alcance, utilidade ou relevância as pretensas inexactidões agora inovatoriamente alegadas pelo ML, que nem sequer demonstrou estarem provadas, como lhe competia (v. art. 690º-A do CPC anterior, art. 102º da LPTA e arts. 640º e 662º do NCPC; cfr. art. 342º do Cód. Civil), e sempre resultariam do incumprimento, pelo próprio recorrente, de ónus processuais de invocação e prova (v. arts. 5º, 552º, 571º e 572º do NCPC e arts. 264º, 467º/1/d), 487º e 488º do anterior CPC; cfr. art. 342º do C. Civil) – cfr. texto nºs. 9 a 11;
E- DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO MUNICÍPIO DE LAGOA
8ª Conforme se decidiu na douta sentença, de 2020.10.01, o ora recorrido tem direito a ser ressarcido pelos prejuízos que suportou, no âmbito do instituto da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, cujos pressupostos se encontram previstos nos arts. 483º e segs. e 562º e segs. do Código Civil – facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade (v. arts. 2º, 18º, 22º, 62º e 271º da CRP; cfr. arts. 2º e segs. do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 e arts. 7º e segs. do RRCEEDEP) – cfr. texto nºs. 12 a 14;
EA- Da ilicitude
9ª Os actos dos órgãos do ML que indeferiram os pedidos de informação prévia e de licenciamento, apresentados pelo ora recorrido, em 1987.12.29 e em 1993.03.10 (v. alíneas C) e AH) dos FP), são claramente ilícitos, conforme se decidiu, com trânsito em julgado, nas sentenças do TACL, de 1994.01.20 e de 1995.03.28, bem como no acórdão do Venerando STA, de 1996.05.26 (v. alíneas AK) a AN) dos FP), que anularam e declararam a nulidade daqueles actos, com fundamento nas suas manifestas ilegalidades – cfr. texto nºs. 15 a 17;
10ª O ML incumpriu ainda ilicitamente, desde há mais de vinte anos, o dever de execução das referidas decisões judiciais que lhe competia (v. art. 205º da CRP, arts. 671º e segs. do anterior CPC e arts. 5º e segs. do DL 256-A/77, de 17 de Junho), impedindo o ora recorrido de exercer os seus direitos de construir e explorar o empreendimento em causa, desde 1993, pelo que este não pode deixar de ser justamente indemnizado por todos os prejuízos suportados, como se decidiu na douta sentença recorrida, ex vi dos arts. 20º, 22º, 62º e 268º/4 da CRP e do art. 6º do DL 48051/67, de 21 de Novembro – cfr. texto nº. 18;
11ª Contrariamente ao invocado pelo ora recorrente, competia e compete ao ML – e não ao ora recorrido – demonstrar e provar a legalidade da sua conduta, por forma a eximir-se da sua obrigação de indemnizar, o que não fez, invertendo-se o ónus da prova (v. Acs. TCA (Norte), de 2009.03.26, Proc. 1496/05.0 e de 2009.04.02, Proc. 1504/05.4) – cfr. texto nºs. 18 e 19;
EB- Da culpa
12ª Como se decidiu na douta sentença recorrida, a culpa dos órgãos e serviços do ML resulta (i) da ilicitude dos actos que indeferiram os pedidos de informação prévia e de licenciamento, apresentados pelo ora recorrido, em 1987.12.29 e em 1993.03.10 (v. alíneas C) e AH) dos FP), (ii) das doutas sentenças do TACL, de 1994.01.20 e de 1995.03.28, já transitadas em julgado, bem como do (iii) acórdão do Venerando STA, de 1996.05.26 (v. alíneas AK) a AN) dos FP) – cfr. texto nºs. 20 a 22;
13ª O ML, deliberada e ostensivamente, não tomou, nem demonstrou ou provou ter tomado quaisquer medidas, durante mais de vinte anos, abstendo-se de dar cumprimento ou execução às referidas decisões judiciais, transitadas em julgado, revelando inequivocamente não pretender assumir “o padrão de conduta que a lei impõe” a qualquer agente minimamente diligente (v. Menezes Leitão, Direito das Obrigações, 3ª ed., 2005, I/315), pelo que é manifesto que, também por esta razão, se verificou in casu a prática de actos e omissões lesivas e culposa – cfr. texto nºs. 22 e 23;
14ª Além disso, os órgãos e serviços do ML não agiram com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram as actuações ilícitas sub judice (v. art. 266º da CRP; cfr. art. 3º do CPA), pelo que a sua culpa é inquestionável, tanto mais que “na responsabilidade civil extracontratual da Administração pela prática culposa de actos ilícitos, a culpa dilui-se na ilicitude” (v. Acs. STA de 2005.11.23, Proc. 648/05; de 2002.04.24, Proc. 47353; de 1999.06.01, Proc. 43505, todos in www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 23 e 24;
EC- Dos danos
15ª Como se decidiu na douta sentença recorrida, as actuações ilícitas do ML causaram diversos prejuízos e lucros cessantes na esfera jurídica do ora recorrido, cujo montante deverá ser liquidado em execução de sentença, decorrentes de ter sido (i) ilicitamente impedido de realizar e rentabilizar o empreendimento previsto para o seu prédio (v. alíneas AY) a BM) dos FP), bem como da (ii) inexecução das doutas decisões judiciais que anularam os actos de indeferimento dos pedidos de informação prévia e de licenciamento apresentado pelo ora recorrido, (iii) impedindo-o de exercer os seus direitos de construir e explorar economicamente aquele empreendimento, desde 1993 – cfr. texto nºs. 25 a 29;
ED- Do nexo de causalidade
16ª Como se decidiu na sentença recorrida, os danos suportados pelo ora recorrido são consequência directa, adequada, normal e previsível das actuações e omissões ilícitas e culposas do ML, que:
a) Indeferiu os pedidos de informação prévia e de licenciamento, apresentados pelo ora recorrido, em 1987.12.29 e em 1993.03.10 (v. alíneas C) e AH) dos FP);
b) Impossibilitou até ao presente a realização do empreendimento previsto para o prédio do ora recorrido, que incluía uma unidade de restauração, bar, piscina e balneário de apoio, campo de ténis e aparcamento para automóveis (v. alíneas AH) e segs. dos FP);
c) Impediu o ora recorrido de exercer os direitos que lhe foram judicialmente reconhecidos pelas referidas decisões judiciais transitadas em julgado (v. alíneas AK) e segs. dos FP), maxime os direitos de construir e explorar economicamente o referido empreendimento, desde 1993 até ao presente, existindo assim nexo de causalidade (v. arts. 562º e segs. do C. Civil) – cfr. texto nºs. 30 a 33.
NESTES TERMOS,
Deve ser:
a) Rejeitado o presente recurso, com fundamento na sua manifesta intempestividade (v. art. 102º da LPTA e art. 685º/1 do CPC, na redacção anterior ao DL 303/2007, de 8 de Março);
b) Julgada inadmissível e improcedente a extemporânea arguição, pelo ML, da nulidade processual da deficiência da gravação da prova;
c) Rejeitado o presente recurso, por incumprimento dos ónus relativos à impugnação da matéria de facto (v. Ac. RG de 2018.04.19, Proc. 285/09.7TBPTB-B.G2, in www.dgsi.pt); e, em qualquer dos casos,
d) Julgado improcedente o presente recurso, com as legais consequências.”
Por decisão de 3/5/2021, foram julgados habilitados, como sucessores do A., AA, GG e HH.
Por despacho de 17/6/2021, a Srª. Juíza do TAC não admitiu o recurso, por o considerar extemporâneo.
Após reclamação do R., este despacho foi revogado por decisão da Exmª. Srª. Conselheira Presidente deste STA.
A digna Magistrada do MP junto deste STA, emitiu parecer, onde concluiu que o recurso não merecia provimento.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
“A) Em 23 de Dezembro de 1986 BB requereu na Conservatória do Registo Predial de Lagoa o registo da aquisição do lote de terreno com a área de 4 753 m2, designado por “...”, sito em ..., ..., ..., Lagoa.
B) Aquele lote de terreno faz parte de um loteamento aprovado para o local pela Câmara Municipal de Lagoa em 28 de Março de 1962, que constitui actualmente a Urbanização
C) Em 29 de Dezembro de 1987 BB requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa informação sobre a viabilidade da construção naquele prédio rústico no sítio do “...”, ..., de “equipamento colectivo para apoio à urbanização edificada nesse local”.
D) Em 06 de Janeiro de 1988 o arquitecto urbanista do Serviço de Obras da Câmara Municipal de Lagoa emitiu parecer n.º 8/88 com o seguinte teor: “Na apreciação deste caso, julga-se de ter em atenção o seguinte:
1) Que o espaço objecto da presente proposta se inclui num loteamento antigo, aprovado e praticamente realizado;
2) Que o mesmo espaço ficou reservado no loteamento à instalação do seu equipamento de apoio;
3) Que o espaço não se encontra integrado na zona de elevada sensibilidade, ou seja, na zona de reserva ecológica interdita à construção, de acordo com o estudo de definição da mesma, constante do Protocolo existente entre a DGO e a CM Lagoa;
4) Que a presente pretensão corresponde, nas suas linhas gerais, à previsão do citado loteamento.
Em face do que fica exposto, julga-se de emitir parecer favorável, porém, sob condição de tanto o pequeno restaurante como o bar da piscina serem realizados em material aligeirado que, na sua presença e aspecto, não ofereça impacto no ambiente local (…).
Nota: Julga-se de obter (desde já) um parecer da CCRA.”
E) Em 19 de Janeiro de 1988 a Secção Técnica do Serviço de Obras da Câmara Municipal de Lagoa pronunciou-se nos termos seguintes: “Visto o parecer 8/88, do Arquivo Urbanista Municipal, envie-se à CCRA para parecer.”
F) Em 22 de Janeiro de 1988 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa através do ofício n.º ...01, com a epígrafe “Pedido de Viabilidade de Construção de Equipamento e Apoio à Urbanização ..., de BB”, enviou ao Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Algarve (CCRA) “uma cópia do processo (…) bem como a informação prestada pelo Arquitecto Urbanista deste Município.”
G) Em 30 de Março de 1988, com referência, designadamente ao oficio n.º ...01, de 22 de Janeiro de 1988, a Câmara Municipal de Lagoa solicitou ao Presidente da CCRA, tendo em conta o determinado pelo Oficio-Circular n.º 79, de 13 de Maio de 1987, que informasse “se foi emanado algum despacho sobre os processos em causa, dentro do prazo estipulado pelo artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro”.
H) Em 13 de Abril de 1988 BB solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa a “aprovação à forma deste projecto tão longamente esperado.”
I) Em 18 de Abril de 1988 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa enviou ao Presidente da CCRA “para efeitos de parecer (…) fotocópia da exposição apresentada, nesta Câmara Municipal, a 13 do corrente, sobre o processo em epígrafe (“viabilidade de construção de equipamentos de apoio à Urbanização ... – ..., de BB”), cuja petição inicial foi enviada a essa comissão, a coberto do oficio n.º ...01, datado de 22 de Janeiro do corrente ano.”
J) Em 18 de Abril de 1988 através do oficio n.º ...81, o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa deu conhecimento a BB de que “relativamente à exposição apresentada (…) a 13 do corrente (…) nesta data foi solicitado novo parecer à comissão de Coordenação da Região do Algarve.”
K) Em 28 de Junho de 1988 BB solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa “a aprovação tácita ao estudo apresentado”.
L) Entre 29 de Junho de 1988 e 19 de Julho de 1988 o Chefe de Repartição da Câmara Municipal de Lagoa subscreveu informação na qual se referia o seguinte: “Cumpre-me informar, quanto à legalidade do pedido anexo, que o requerente invoca falta de fundamentos da deliberação desta Câmara, tomada em sua reunião de 5 de Abril do corrente ano, dado que a mesma não se baseia em qualquer preceito legal ou regulamentar, e que, quanto a mim, e salvo melhor opinião, parece dever ser ouvido o Consultor Jurídico, uma vez serem pertinentes, sob o ponto de vista jurídico, as razões apresentadas, no que se refere às alíneas a) e b).
No entanto, relativamente às alíneas c) e d) do novo requerimento (…) parece-me que enfermam de falta de base legal, porque, dado tratar-se de uma exposição à CCRA, que não tem prazo limite para se pronunciar (…) de acordo com o deliberado por esta Câmara Municipal, em sua reunião de 3 de Maio de 1988, deverá aguardar-se o parecer da referida Comissão, porque julgo não haver lugar a “aprovação tácita.”
M) Em 28 de Junho de 1988, o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, através do oficio n.º...07, enviou ao consultor jurídico da Câmara Municipal de Lagoa “para efeitos de parecer (…) uma cópia do processo (…) nomeadamente no que se refere ao requerimento apresentado a este Município em 28 de Junho findo.”
N) Em 22 de Maio de 1989 o Consultor Jurídico da Câmara Municipal de Lagoa emitiu parecer com o seguinte teor: “O presente requerimento prende-se com um projecto de loteamento, anterior à entrada em vigor do D.L. n.º 400/84 e, inclusive, do D.L. n.º 289/73.
Encontra-se, pois, plenamente em vigor e, inclusive, as obras em referência já deviam ter sido efectuadas.
Independentemente das considerações expendidas no Parecer do Arq. Urbanista no seu n.º 3, ou seja, “…não se encontra integrado na zona de elevada sensibilidade, ou seja, na zona de reserva ecológica interdita à construção, de acordo com o estudo de formação da mesma, constante do Protocolo existente entre a DGO e a Câmara Municipal de Lagoa”, sou de opinião que o requerimento deve ser de deferir, até porque, solicitado parecer à CCRA, a mesma não deu qualquer informação.
Salientamos, aliás, que, no caso em apreço, e salvo melhor opinião, tal organismo nem teria que ser consultado, por se tratar de loteamento anterior e para o qual se pensa tenham sido obtidos todos os pareceres das entidades competentes.”
O) Em 27 de Março de 1990 BB dirigiu à Câmara Municipal de Lagoa um requerimento-exposição, no qual concluía por solicitar-lhe que honrasse o seu compromisso, quando da aprovação do plano de urbanização e posteriormente aprovado pela respectiva certidão camarária, “aprovado o projecto, que mais não pretende senão dar forma, corpo e sequência ao que está, desde há muito, previsto naquele Plano” e, a existirem quaisquer outros condicionalismos, se dignasse mandar informá-lo de quais.
P) Em 03 de Abril de 1990 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, através do oficio n.º ...32, dirigindo-se ao Presidente da CCRA enviou-lhe, em aditamento ao oficio n.º ...82, de 18 de Abril de 1988 “fotocópia de nova exposição apresentada nesta Câmara Municipal, a 29 de Março, findo, sobre o processo em epígrafe.”
Q) Em 3 de Abril de 1990 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa através do oficio n.º...33, deu conhecimento a BB do envio da sua exposição apresentada em 27 de Março, à CCRA.
R) Em 10 de Maio de 1990 BB dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa um requerimento, concluindo por pedir a “aprovação definitiva do projecto.”
S) Em 17 de Maio de 1990 o Técnico da Câmara Municipal de Lagoa, subscrevendo a Informação n.º ...0 (Proc. ...), referiu: “Analisados os antecedentes do processo em questão, informo que o presente assunto deverá merecer a análise do Sr. Arquitecto Urbanista Municipal.”
T) Em 24 de Maio de 1990, o Arquitecto Urbanista da Câmara Municipal de Lagoa emitiu o Parecer n.º ...4/90, com o seguinte teor: “Parece melhor que se espere a informação que a CCRA tiver por conveniente.”
U) Em 27 de Junho de 1990 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, através do ofício n.º ...03, informou BB de que a sua exposição de 10 de Maio de 1990 “foi apreciada em reunião realizada a 19 do corrente, tendo sido deliberado tomar conhecimento do seu conteúdo, bem como enviá-la para parecer da Comissão Coordenadora da Região do Algarve, o que é feito nesta data.”
V) Em 27 de Junho de 1990 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, através do ofício n.º ...09, enviou ao Presidente da CCRA comunicação na qual referia o seguinte: “de harmonia com o deliberado, por esta Câmara Municipal, em reunião realizada a 19 do corrente e em aditamento ao nosso ofício n.º ...92, de 90/04/30 (…), para efeitos de parecer, fotocópia da exposição apresentada pelo requerente, a 15 de Maio último (…) acompanhada da informação prestada pelo Arquitecto Urbanista deste Município.”
W) Em 30 de Junho de 1990 BB dirigiu ao presidente da Câmara Municipal de Lagoa uma exposição, na qual formulava, a concluir, o pedido de “aprovação do referido Estudo, a fim de apresentar o respectivo projecto definitivo, em conformidade com o Parecer n.º 8/88, do Arquitecto Urbanista dessa Autarquia”.
X) Em 2 de Agosto de 1991 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa através do oficio n.º ...41, enviou ao presidente da CCRA “para efeitos de parecer, fotocópia da exposição entregue nesta Autarquia a 31 de Julho, referente ao processo em referência.”
Y) Em 2 de Agosto de 1991 através do oficio n.º ...40 o presidente da Câmara Municipal de Lagoa deu conhecimento a BB do envio à CCRA da sua exposição de 30 de Julho de 1991 “para efeitos de parecer”.
Z) Em 23 de Outubro de 1991 a CCRA pronunciou-se nos seguintes termos: “(…) 4. A informação desta CCR está praticamente concluída e será, a muito curto prazo, submetida a ratificação do senhor SEALOT, conforme se determina no despacho de 90/06/29 do senhor Presidente da CCR Algarve.
5. O empreendimento em que se insere a pretensão em referência consta da Carta de Ordenamento do PROT Algarve.
6. A CCR Algarve, na sua informação, tomará em conta a posição da DGOT, que, oportunamente, foi transmitida a esta CCR.”
AA) Em 25 de Março de 1992 o presidente da CCRA, através do ofício n.º ...99 informou o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa de que “o processo relativo à viabilidade da construção do equipamento de apoio à Urbanização ... foi remetido à Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, a fim de ser submetido a despacho de sua Excelência o Secretário de Estado.”
AB) Em 01 de Abril de 1992 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa deu conhecimento a BB através do oficio n.º ...66, do teor do oficio n.º ...99, da CCRA.
AC) Em 10 de Setembro de 1992 o Presidente da CCRA dirigiu-se à Câmara Municipal de Lagoa através do oficio n.º ...29, comunicando que: ”No seguimento da reunião havida nesta CCR com o requerente (…), e respondendo às solicitações de parecer dessa Câmara Municipal (…) esta CCR, reanalisado o processo e após ter colocado o assunto à consideração de Sua Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, considera que, dada a sensibilidade do local em que a pretensão se insere (Zona de Praia, Linha de Água), apenas são de admitir os equipamentos estritamente indispensáveis e previstos no estudo de loteamento aprovado pela Câmara Municipal em 28/03/62 e relativamente aos quais se mantêm os direitos adquiridos.”
AD) Em 06 de Outubro de 1992 o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa subscreveu o oficio n.º ...96, dirigido a BB, no qual se referia o seguinte: “Para conhecimento e legais efeitos, junto se remete o ofício n.º ...29, de 92.09.10, da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, sobre o assunto em referência. Como se constata, a informação em causa condiciona a integral materialização da viabilidade de construção requerida em 87.12.24, pois só admite “os equipamentos estritamente indispensáveis e previstos no estudo de loteamento aprovado pela Câmara Municipal em 62.03.28, e relativamente aos quais se mantêm os direitos adquiridos.
Por outro lado, não se encontram determinados, no citado ofício da CCRA, os “equipamentos estritamente indispensáveis”, configurando-se, assim, uma lacuna que exige clarificação e definição precisa, a fim de não se verificar qualquer posição divergente da expendida pela CCRA, no que respeita à natureza sensível do local.
Nestes termos, e porque a informação da Comissão de Coordenação da Região do Algarve é condicionadora da pretensão apresentada em 87.12.24 – sendo esta a que está efectivamente em causa neste momento -, deverá V. Ex.ª exercer os direitos que lhe são consignados através dos artigos 100.º e segs. do Código de Procedimento Administrativo, devendo pronunciar-se, no prazo de 10 dias, sobre as questões integrantes da mesma, a fim de que esta Câmara Municipal produza o acto definitivo e executório que decorre das suas atribuições e competências.”
AE) Em 13 de Outubro de 1992 BB dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, a propósito do oficio de 92.10.06, uma resposta concluindo que ia “dar início à elaboração do projecto de execução da obra que, oportunamente, submeterá à apreciação dessa Câmara, tendo em conta as recomendações feitas quanto à natureza sensível do local, mas visando a prestação de um serviço de natureza essencialmente social, de grande qualidade, que, em última análise, se destina ao bem estar e ao conforto geral da população.”
AF) Em 5 de Novembro de 1992 através do ofício n.º ...07, o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa, comunicou a BB que em reunião de 03 de Novembro de 1992 a Câmara Municipal de Lagoa tinha deliberado indeferir a sua pretensão.
AG) Em 5 de Janeiro de 1993 BB recorreu contenciosamente da deliberação de 03 de Novembro de 1992 da Câmara Municipal de Lagoa, processo que correu termos com o n.º 14/93, da 2.ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
AH) Em 10 de Março de 1993 BB apresentou na Câmara Municipal de Lagoa um pedido de licenciamento da construção de equipamento de apoio à Urbanização ..., composto por uma unidade de restauração, bar, piscina e balneário de apoio, campo de ténis e aparcamento para automóveis, juntando para o efeito todos os elementos necessários.
AI) Em 16 de Março de 1993 a Câmara Municipal de Lagoa indeferiu o pedido de licenciamento para construção de equipamento de apoio (restaurante, piscina e campo de ténis) no ... – ... apresentado por BB “nos termos da alínea g) do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, tendo em conta a existência de recusa prévia consubstanciada no parecer desfavorável, emitido pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve, em 10 de Setembro do ano findo.”
AJ) Em 21 de Maio de 1993 BB recorreu contenciosamente da deliberação de 16 de Março de 1993 da Câmara Municipal de Lagoa, processo que correu termos com o n.º 297/93, de 2.ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
AK) Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa no processo n.º 14/93, foi em 20 de Janeiro de 1994 anulada a deliberação de 03 de Novembro de 1992 da Câmara Municipal de Lagoa com fundamento em ilegal e intempestiva revogação de anterior acto constitutivo de direitos (v. artigo 77.º do Decreto-lei n.º 100/84, de 29 de Março e artigos 140.º, n.º 1, alínea b) e 141.º do CPA) erro sobre os fundamentos de facto, pois o projecto apresentado não afecta a beleza da paisagem local, não abrange terrenos da REN nem qualquer espaço do condomínio (artigo 15.º, n.º 1, alínea e) do Decreto-lei n.º166/70, de 15 de Abril) e falta de fundamentação de facto e de direito quanto ao indeferimento e revogação em causa (artigos 268.º, n.º 3 da Constituição e artigos 124.º e 125.º do CPA e artigos 1.º e 2.º do Decreto-lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho).
AL) Aquela sentença transitou em julgado em 10 de Fevereiro de 1994.
AM) Por sentença de 28 de Março de 1995 proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa no Processo n.º 297/93 foi declarada a nulidade da deliberação de 16 de Março de 1993 da Câmara Municipal de Lagoa por tal deliberação consubstanciar um acto consequente da anterior deliberação de 03 de Novembro de 1993 já anulada por sentença transitada em julgado.
AN) Por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 02 de Maio de 1996, foi julgado improcedente o recurso interposto pela Câmara Municipal de Lagoa da sentença de 28 de Março de 1995, tendo sido confirmada a decisão recorrida e proferida no processo n.º 297/93 do Tribunal Administrativo de Círculo.
AO) Aquele Acórdão transitou em julgado em 21 de Maio de 1996.
AP) Os órgãos do município de Lagoa não executaram espontaneamente aquelas decisões judiciais referidas, até 04 de Julho de 1996.
AQ) Em 4 de Julho de 1996 BB requereu à Câmara Municipal de Lagoa a execução integral das decisões judicias “mediante a emissão de respectiva licença nos termos requeridos” e o pagamento de uma indemnização por todos os prejuízos suportados.
AR) Em 28 de Agosto de 1996 a Câmara Municipal de Lagoa tomou deliberação (notificada a BB em 2 de Setembro de 1996) a qual tinha o seguinte teor: “Foi presente o processo em epígrafe, no sentido de a Câmara executar a sentença referida, nos termos dos artigos 5.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho.
Nestes termos, transitada em julgado a sentença em questão, que anulou o acto desta Câmara Municipal praticado em 03 de Novembro de 1992, confirmada por decisão do mesmo Tribunal praticado em 28 de Março de 1995, e após análise dos fundamentos de facto e de direito susceptíveis de produzir novo acto, a Câmara Municipal deliberou por unanimidade acatar a decisão do Tribunal de anulação do acto em causa, que indeferiu o pedido de viabilidade de construção do equipamento de apoio à Urbanização ..., ..., de BB.
Nestes termos, a Câmara Municipal deliberou ainda por unanimidade indeferir a petição em causa, de acordo com o disposto no artigo 6.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94, de 10 de Maio, que ratificou o PDM de Lagoa, conjugado com a alínea a) do n.º 1 do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, e pelas seguintes razões de facto: o espaço onde se inserem as construções pretendidas integra-se em área natural de nível “1”, composta por áreas de Reserva Ecológica Nacional, como tal classificadas no n.º 2.1 do artigo 31.º da referida Resolução do Conselho de Ministros, sendo nas mesmas proibidas todas as acções que se traduzam em construção de edifícios, aterros e escavações, e por se tratarem, nestes termos, de obras desconformes com o referido instrumento de planeamento.”
AS) BB interpôs recurso contencioso daquela deliberação da Câmara Municipal de Lagoa, processo que correu termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa com o n.º 859/96 (1.ª Secção).
AT) BB requereu por apenso aos recursos n.ºs 14/93 e 297/93 que fosse declarada a inexistência de causa legítima de inexecução.
AU) Por Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 30 de Setembro de 1999 foi declarada a inexistência de causa legítima de inexecução da sentença daquele Tribunal de 20 de Janeiro de 1994, proferida no processo n.º 14/93-A.
AV) Por despacho de 10 de Dezembro de 1999 proferido no Processo n.º 859/96 determinou-se “ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho” “a remessa dos” autos do processo n.º 859/96 “para apensação ao recurso número 14/93.”
AW) Nos autos de Execução de Sentença com o n.º 14-A/93, em que era exequente BB e executada a Câmara Municipal de Lagoa, foi em 11 de Outubro de 2007 proferido Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Sul em que se decidiu que em execução do Acórdão proferido naquele Processo n.º 14-A/93 “o pedido de licenciamento só pode ser rejeitado se desconforme ao pedido de viabilidade deferido”.
Da resposta à base instrutória
AX) BB adquiriu um lote de terreno com a área de 4 753 m2 designado por “...”, sito em ..., ..., ..., Lagoa, por escritura pública lavrada no Cartório Notarial de Lagoa em 17 de Dezembro de 1986.
AY) O custo das infra-estruturas e edifícios que teria de ser suportado por BB para a prossecução do empreendimento em causa, de acordo com os projectos entregues na Câmara Municipal de Lagoa, não era, em 1988, superior a 20 000 000$00.
AZ) Em 2001 o valor das infra-estruturas e edifícios era ainda inferior em 34,68% aos 50 000 000$00.
BA) A atractividade e o valor de mercado do terreno com um projecto de empreendimento aprovado é superior à atractividade e ao valor de mercado do terreno sem um projecto de empreendimento aprovado ou com um projecto indeferido.
BB) BB e II, cidadão americano, então com residência em Portugal, no Edifício ..., ..., na ..., assinaram o documento que designaram por “contrato de promessa de compra e venda” com data de 11 de Janeiro de 1988 e com o teor de folhas 27 e 28 dos autos, que se dá por reproduzido.
BC) BB e II nunca celebraram contrato de compra e venda definitivo de “uma parcela de terreno com a área de cerca de 4753 m2, designado por ..., confrontado do Norte com o Lote ..., Lote ... e a estrada, do Nascente com ..., do Sul com ... e a Poente com a ... e o Lote ..., incluído no artigo cadastral n.º ..., Secção E, da Repartição de Finanças de Lagoa, e desanexado do n.º 206 a fls. 122 verso do livro B-1, da Conservatória de Registo Predial de Lagoa.”
BD) BB recebeu diversas propostas de aquisição do designado lote do ... que não se concretizaram.
BE) Caso aqueles negócios se tivessem concretizado BB teria normalmente investido o produto da venda do empreendimento e obteria os respectivos lucros líquidos.
BF) Em 1988 BB despendeu capital na aquisição do terreno e nos pedidos de licenciamento da construção do empreendimento em causa.
BG) Os capitais investidos na compra do terreno e no procedimento de aprovação e licenciamento do empreendimento de BB não geraram entretanto qualquer rendimento.
BH) Aqueles montantes investidos por BB na aquisição de terrenos e licenciamento da construção do empreendimento em causa, se tivessem sido aplicados em depósitos a prazo teriam sido remunerados pelas respectivas taxas de juros, que lhe teriam gerado rendimentos.
BI) A exploração económica do estacionamento com 10 lugares, a implantar no prédio, a um preço diário de 300$00 por viatura, durante 120 dias por ano – correspondentes aos meses de Junho a Setembro dos anos de 1988 a 1996 – permitia a BB receber uma quantia superior a 3.240.000$00 (três milhões duzentos e quarenta mil escudos) correspondente a 360.000€00 ao ano.
BJ) Entre 1988 e 1992 as taxas de juro médio para depósito a prazo a mais de um ano tiveram um valor médio de 13,42% /a que haveria de deduzir 20% de imposto.
BK) A exploração económica do restaurante a implantar por BB no prédio, com receitas anuais médias semelhantes às das unidades de restauração e similares da zona, permitiria a BB receber desde 1988 e até 1996, uma quantia estimada de cerca de 2.400.000$00 por ano.
BL) A exploração económica das piscinas a implantar no prédio, nos anos de 1988 a 1996 – permitia a BB receber uma quantia estimada de 25.920 000$00.
BM) A exploração económica dos campos de ténis a implantar no prédio, a um preço médio de 2000$00 por hora, durante 6 horas de 120 dias do ano – correspondentes aos meses de Junho a Setembro dos anos de 1988 a 1996, permitiria a BB receber uma quantia estimada de 600.000$00 por ano, num total pois de 1988 a 1996 de 5.400.000$00.”
3. A sentença recorrida, para julgar procedente a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de facto ilícito pelo ora recorrente, considerou o seguinte:
“(…).
O autor entende que lhe assiste o direito a ser indemnizado com fundamento em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito do município de Lagoa. A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa dele, estava, à data dos factos (3/11/1992 e 16/3/1993 e o trânsito em julgado do acórdão do TCA Sul de 11/10/2007), sujeita ao regime previsto no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, e do D.L. n.º 48051, de 21.11.67.
Dispõe o artigo 2.º, n.º 1 daquele diploma, que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos, culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício” E, de acordo com o disposto no artigo 483.º do Código Civil, «aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação»
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes obedece aos pressupostos de idêntica responsabilidade prevista na lei civil, o que significa que para existir responsabilidade, e bem assim se constitua a obrigação de indemnizar, têm de verificar-se cumulativamente os pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar (cfr artigo 483.º, n.º 1 do Código Civil), a saber: a) o facto, que se traduz num acto de conteúdo positivo ou negativo traduzido numa conduta voluntária de um órgão ou agente, no exercício das suas funções e por causa delas; b) a ilicitude, traduzida na violação por esse facto, de direitos de terceiros ou de disposições legais que se destinam a proteger interesses alheios; c) a culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência; d) o dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial, produzido na esfera de terceiros; e) e o nexo de causalidade entre o facto e o dano, a apurar segundo a teoria da causalidade adequada, consagrado no artigo 563.º do CC.
Há que aferir quanto à ocorrência de facto gerador de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito:
- Da existência de um facto voluntário ilícito comissivo ou omissivo;
- Da existência de culpa dos órgãos/ agente ou dos serviços
- Da provocação do dano pelo facto ilícito (nexo e dano)
Quanto à ocorrência de facto gerador de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito:
- Da existência de um facto voluntário ilícito comissivo.
A ilicitude consiste na violação de um dever jurídico, materialmente, na violação de um direito de outrem, ou seja, na infracção de um direito subjectivo, sendo que formalmente ilicitude encerra o conceito de violação quer de disposições legais, destinadas a proteger interesses de terceiros, quer, como se retira especificamente no regime estabelecido pelo artigo 6.º do Decreto Lei n.º 48051, a violação de normas regulamentares, princípios gerais aplicáveis e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.
No caso dos autos está provado que duas deliberações a câmara municipal de Lagoa foram anuladas por decisões judiciais transitadas em julgado: a deliberação de 3 de Novembro de 1992 por “ilegal e intempestiva revogação de anterior acto constitutivo de direitos” e a de 16 de Março de 1993 por consubstanciar acto consequente de acto anteriormente anulado. Ou seja, a Câmara municipal de Lagoa actuou em violação de normas procedimentais que visavam a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos do administrado, no caso o autor.
Ficou efectivamente provado que em 5 de Janeiro de 1993 BB recorreu contenciosamente da deliberação de 03 de Novembro de 1992 da Câmara Municipal de Lagoa que lhe indeferira a sua pretensão urbanística, processo que correu termos com o n.º 14/93, da 2.ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Factos AF e AG)).
Ficou provado que em 10 de Março de 1993 BB apresentou na Câmara Municipal de Lagoa um pedido de licenciamento da construção de equipamento de apoio à Urbanização ..., composto por uma unidade de restauração, bar, piscina e balneário de apoio, campo de ténis e aparcamento para automóveis, juntando para o efeito todos os elementos necessários e em 16 de Março de 1993 a Câmara Municipal de Lagoa indeferiu o pedido de licenciamento para construção de equipamento de apoio (restaurante, piscina e campo de ténis) no ... – ... apresentado por BB “nos termos da alínea g) do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º445/91, de 20 de Novembro, tendo em conta a existência de recusa prévia consubstanciada no parecer desfavorável, emitido pela Comissão de Coordenação da Região do Algarve, em 10 de Setembro do ano findo” (Factos AH) e AI)).
Está provado que em 21 de Maio de 1993 BB recorreu contenciosamente da deliberação de 16 de Março de 1993 da Câmara Municipal de Lagoa, processo que correu termos com o n.º 297/93, de 2.ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (AJ).
E está provado que por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa no processo n.º 14/93, foi em 20 de Janeiro de 1994 anulada a deliberação de 03 de Novembro de 1992 da Câmara Municipal de Lagoa com fundamento em ilegal e intempestiva revogação de anterior acto constitutivo de direitos (v. artigo 77.º do Decreto-lei n.º 100/84, de 29 de Março e artigos 140.º, n.º 1, alínea b) e 141.º do CPA) erro sobre os fundamentos de facto, pois o projecto apresentado não afecta a beleza da paisagem local, não abrange terrenos da REN nem qualquer espaço do condomínio (artigo 15.º, n.º 1, alínea e) do Decreto-lei n.º166/70, de 15 de Abril) e falta de fundamentação de facto e de direito quanto ao indeferimento e revogação em causa (artigos 268.º, n.º 3 da Constituição e artigos 124.º e 125.º do CPA e artigos 1.º e 2.º do Decreto-lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho) (Facto AK)). Está provado que aquela sentença transitou em julgado em 10 de Fevereiro de 1994.
Está provado que por sentença de 28 de Março de 1995 proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa no Processo n.º 297/93 foi declarada a nulidade da deliberação de 16 de Março de 1993 da Câmara Municipal de Lagoa por tal deliberação consubstanciar um acto consequente da anterior deliberação de 03 de Novembro de 1993 já anulada por sentença transitada em julgado (Facto AM)).
Está provado que por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 02 de Maio de 1996, foi julgado improcedente o recurso interposto pela Câmara Municipal de Lagoa da sentença de 28 de Março de 1995, tendo sido confirmada a decisão recorrida e proferida no processo n.º 297/93 do Tribunal Administrativo de Círculo (Facto AN)). E está provado que aquele Acórdão transitou em julgado em 21 de Maio de 1996 (Facto AO)).
Está ainda provado que os órgãos do município de Lagoa não executaram espontaneamente aquelas decisões judiciais referidas, até 04 de Julho de 1996. Pelo que em 4 de Julho de 1996 BB requereu à Câmara Municipal de Lagoa a execução integral das decisões judiciais “mediante a emissão de respectiva licença nos termos requeridos” e o pagamento de uma indemnização por todos os prejuízos suportados.(Factos AP) e AQ)).
Está provado que em 28 de Agosto de 1996 a Câmara Municipal de Lagoa tomou deliberação (notificada a BB em 2 de Setembro de 1996) a qual tinha o seguinte teor: “Foi presente o processo em epígrafe, no sentido de a Câmara executar a sentença referida, nos termos dos artigos 5.º e seguintes do Decreto-Lei n.º256-A/77, de 17 de Junho.
Nestes termos, transitada em julgado a sentença em questão, que anulou o acto desta Câmara Municipal praticado em 03 de Novembro de 1992, confirmada por decisão do mesmo Tribunal praticado em 28 de Março de 1995, e após análise dos fundamentos de facto e de direito susceptíveis de produzir novo acto, a Câmara Municipal deliberou por unanimidade acatar a decisão do Tribunal de anulação do acto em causa, que indeferiu o pedido de viabilidade de construção do equipamento de apoio à Urbanização ..., ..., de BB.
Nestes termos, a Câmara Municipal deliberou ainda por unanimidade indeferir a petição em causa, de acordo com o disposto no artigo 6.º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94, de 10 de Maio, que ratificou o PDM de Lagoa, conjugado com a alínea a) do n.º 1 do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, e pelas seguintes razões de facto: o espaço onde se inserem as construções pretendidas integra-se em área natural de nível “1”, composta por áreas de Reserva Ecológica Nacional, como tal classificadas no n.º 2.1 do artigo 31.º da referida Resolução do Conselho de Ministros, sendo nas mesmas proibidas todas as acções que se traduzam em construção de edifícios, aterros e escavações, e por se tratarem, nestes termos, de obras desconformes com o referido instrumento de planeamento.”(Facto AR)).
Está provado que BB interpôs recurso contencioso daquela deliberação da Câmara Municipal de Lagoa, processo que correu termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa com o n.º 859/96 (1.ª Secção). (Facto AS)). E está provado que BB requereu por apenso aos recursos n.º 14/93 e 297/93 que fosse declarada a inexistência de causa legítima de inexecução. (Facto AT)).
Está provado que por Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 30 de Setembro de 1999 foi declarada a inexistência de causa legítima de inexecução da sentença daquele Tribunal de 20 de Janeiro de 1994, proferida no processo n.º 14/93-A.
AW) Nos autos de Execução de Sentença com o n.º 14-A/93, a que estava apenso aquele Processo n.º 856/96 em que era exequente BB e executada a Câmara Municipal de Lagoa, foi em 11 de Outubro de 2007 proferido Acórdão pelo Tribunal Central Administrativo Sul em que se decidiu que em execução do Acórdão proferido naquele Processo n.º14-A/93 “o pedido de licenciamento só pode ser rejeitado se desconforme ao pedido de viabilidade deferido”. (Factos AV) e AW)).
Pelo exposto julgamos verificado o pressuposto ilicitude.
- Da existência de culpa dos órgãos/ agente ou dos serviços
Constatada que está a ilicitude, importa avançar para o apuramento da culpa.
Com referência à culpa, o artigo 4.º do D.L. n.º 48.051 remete expressamente para o critério estabelecido no artigo 487.º do Código Civil – a culpa é apreciada “pela diligência exigível de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso” (n.º 2). O conceito/padrão por que se mede a culpa, de bom “pai de família”, vertido naquele artigo 487.º do Código Civil, quando transposto para o âmbito da responsabilidade dos entes públicos, implica a comparação do comportamento ilícito apurado com o que seria de exigir a um funcionário ou agente zeloso e cumpridor, a um serviço municipal de urbanismo medianamente bem organizado. No caso dos autos, um serviço medianamente organizado diligente e competente conhece o regime dos actos constitutivos de direitos e não “revoga” (anula) actos constitutivos de direitos fora do prazo legal.
Agir com culpa, significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do Direito. E essa conduta será reprovável quando o lesante em face das circunstâncias concretas da situação “podia e devia ter agido de outro modo”.
A culpa, consiste no nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto à vontade do agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável da pessoa com o facto ilícito. Agir com culpa, significa actuar em termos de a conduta do agente merecer reprovação ou censura do direito, no sentido de que pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, ser de concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo.
A culpa, consiste assim no nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência, sendo assim o desvalor jurídico da actuação daqueles que não se motivaram pelo Direito, ao quererem o resultado ilícito ocorrido, e bem assim de agirem com dolo, ou, ao não agirem com a diligência a que estavam obrigados e eram capazes.
A um serviço medianamente bem organizado é censurável que pratique actos administrativos anuláveis. O mesmo é dizer que, na situação, se mostra suficientemente demonstrada a culpa do serviço, manifestada pelo erro de desconhecidos funcionários, numa sequência de erros, censurável em virtude do funcionamento dos serviços, resultar manifestamente abaixo do nível médio de actuação que deles se poderia razoavelmente esperar.
- Da provocação do dano pelo facto ilícito (nexo e dano)
Para que exista o dever de indemnizar, nos termos do disposto no artigo 563.º do Código Civil, a conduta ilícita tem de ter provocado o dano, o que implica a verificação dos dois últimos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual - a existência de dano, e a existência entre o dano e o facto ilícito de nexo de causalidade.
Comecemos por conhecer do dano.
O dano é a lesão, o prejuízo, a perda que o lesado sofreu em consequência de certo facto.
Vejamos que prejuízos sofridos por BB entre 3 de Novembro de 1992 (data da primeira deliberação anulada da Câmara Municipal de Lagoa) e Novembro de 2007 (data do trânsito em julgado do TCA Sul que em execução de julgado determina que “o pedido de licenciamento [de BB] só pode ser rejeitado se desconforme ao pedido de viabilidade deferido) ficaram provados.
Ficou provado que o custo das infra-estruturas e edifícios que teria de ser suportado por BB para a prossecução do empreendimento em causa, de acordo com os projectos entregues na Câmara Municipal de Lagoa, não era, em 1988, superior a 20.000.000$00. (Facto AY)). Ficou provado que em 2001 o valor das infra-estruturas e edifícios era ainda inferior em 34,68% aos 50 000 000$00. (Facto AZ)). Ou seja, houve um encarecimento do custo das infra-estruturas de cerca de 39% naquele período. Mas o certo que o ora autora acabou por não construir até 2007 o empreendimento. Pelo que o encarecimento do custo das infra-estruturas não consubstanciou efectivamente um real dano na esfera jurídica do autor. Além de que, se a infra-estrutura se vier a concretizar, e portanto tal encarecimento se repercutir realmente na esfera jurídica do ora autor, haveria ainda que apurar que tal encarecimento não ficaria coberto pela valorização notória do imobiliário naquele período, para aferir da existência de reais danos.
Relativamente pois aqueles dois factos provados não podemos concluir sem mais que constituam efectivamente um dano, um prejuízo para o autor.
Ficou provado que a atractividade e o valor de mercado do terreno com um projecto de empreendimento aprovado é superior à atractividade e ao valor de mercado do terreno sem um projecto de empreendimento aprovado ou com um projecto indeferido (Facto BA)).
E ficou provado que BB recebeu diversas propostas de aquisição do designado lote do ... que não se concretizaram (Factos BB), BC) e BD)).
Ficou também provado que caso aqueles negócios se tivessem concretizado BB teria normalmente investido o produto da venda do empreendimento e obteria os respectivos lucros líquidos (Facto BE)).
Ficou provado que entre 1988 e 1992 as taxas de juro médio para depósito a prazo a mais de um ano tiveram um valor médio de 13,42% a que haveria de deduzir 20% de imposto (Facto BJ).
Ficou provado que em 1988 BB despendeu capital na aquisição do terreno e nos pedidos de licenciamento da construção do empreendimento em causa (Facto BF)). E que os capitais investidos na compra do terreno e no procedimento de aprovação e licenciamento do empreendimento de BB não geraram entretanto qualquer rendimento (Facto BG)).Aqueles montantes investidos por BB na aquisição de terrenos e licenciamento da construção do empreendimento em causa, se tivessem sido aplicados em depósitos a prazo teriam sido remunerados pelas respectivas taxas de juros, que lhe teriam gerado rendimentos (Facto BH)).
Ficou provado que entre 1988 e 1992 as taxas de juro médio para depósito a prazo a mais de um ano tiveram um valor médio de 13,42% a que haveria de deduzir 20% de imposto (Facto BJ).
Ficou ainda provado que:
- a exploração económica do estacionamento com 10 lugares, a implantar no prédio, a um preço diário de 300$00 por viatura, durante 120 dias por ano – correspondentes aos meses de Junho a Setembro dos anos de 1988 a 1996 – permitia a BB receber uma quantia superior a 3 240 000$00 (três milhões duzentos e quarenta mil escudos) correspondente a 360 000€00 ao ano (Facto BI)).
- exploração económica do restaurante a implantar por BB no prédio, com receitas anuais médias semelhantes às das unidades de restauração e similares da zona, permitiria a BB receber desde 1988 e até 1996, uma quantia estimada de cerca de 2 400 000$00 por ano (Facto BK));
- a exploração económica das piscinas a implantar no prédio, nos anos de 1988 a 1996 – permitia a BB receber uma quantia estimada de 25 920 000$00 (Facto BL);
- a exploração económica dos campos de ténis a implantar no prédio, a um preço médio de 2000$00 por hora, durante 6 horas de 120 dias do ano – correspondentes aos meses de Junho a Setembro dos anos de 1988 a 1996, permitiria a BB receber uma quantia estimada de 600 000$ por ano, num total pois de 1988 a 1996 de 5400 000$00 (Facto BM)).
Encontrando-se provada a ocorrência de uma conduta ilícita e culposa, e a ocorrência de danos, importa verificar se aquela conduta teve como resultado os danos alegados e provados pelos autores. Para tanto, torna-se necessário que entre tais danos e a conduta ilícita exista um nexo de causalidade relevante para o Direito.
O nexo de causalidade, pressuposto da responsabilidade civil, “consiste na interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão (artigo 563.º do Código Civil)”. Afere-se em função da idoneidade abstracta da conduta imputável ao réu para a produção (jurídica) do facto danoso, sendo que existe tal idoneidade sempre que o resultado seja previsível ou normal. “A condição deixará de ser causa do dano, sempre que, segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano”
O conceito de causalidade estabelecido no artigo 563.º do Código Civil, é o de causalidade adequada, segundo o qual, nem todas as causas são relevantes para efeitos de imputação objectiva, mas apenas a causa adequada. De acordo com tal concepção, um determinado dano será consequência de determinado facto, quando, em abstracto, e segundo um juízo de prognose póstuma, a conduta ilícita seja adequada à produção do resultado.
O autor demonstrou que se não tivesse investido na compra do lote de terreno obteria um rendimento desse capital que investiu na compra e que como o investimento que fez não gerou pelo menos até 2007 qualquer rendimento, em face das deliberações da Câmara municipal de Lagoa que ilegalmente não deferiram a sua pretensão de licenciamento, houve um prejuízo (consubstanciado num não gerar de rendimento), um dano causal.
O autor demonstrou ainda que tendo investido na compra do lote de terreno se o tivesse vendido (e teve várias ofertas) com o empreendimento aprovado (e portanto com o lote valorizado) obteria o capital investido acrescido de uma mais valia, que assim não obteve (porque em face das deliberações anulados o empreendimento não foi licenciado) e assim não obteve aquele ganho, tendo-se verificado sim um prejuízo causal.
O autor demonstrou ainda que tendo investido na compra do lote de terreno se o empreendimento tivesse sido licenciado, teria obtido um determinado rendimento com a sua exploração, e que assim não obteve, o que constitui um dano, um prejuízo causal.
O facto ilícito e culposo é causa adequada de qualquer um daqueles danos. Mas os mesmos são alternativos, e não cumulativos. Atenta a natureza excludente de um relativamente aos outros.
Cabe assim julgar a presente acção procedente por provada e em consequência condenar o réu município de Lagoa a pagar ao autor o montante dos danos provados nos presentes autos, a liquidar em execução de sentença e que o autor venha a determinar em face dos danos alternativos dados como provados.
Sobre a quantia que se vier a apurar serão devidos juros de mora sobre aquele montante a título de danos não patrimoniais à taxa legal de 7% desde a citação e até 30 de Abril de 2003 e à taxa legal de 4% desde 1 de Maio de 2003 até o efectivo e integral pagamento - Cfr. artigos 559.º, 804.º a 806.º do Código Civil e Portarias n.º 1171/95, de 25 de Setembro, nº 263/99, de 12 de Abril e nº 291/2003, de 8 de Abril”.
No presente recurso, o recorrente invoca uma nulidade processual resultante de a gravação da maioria dos depoimentos das testemunhas prestados em audiência de julgamento estar imperceptível, impugna a matéria de facto – por entender que os factos constantes das alíneas A) e BB) a BM) do probatório deveriam ser considerados não provados por os mesmos não resultarem da prova documental e testemunhal produzida nem decorrerem da experiência comum – e imputa à sentença as nulidades de falta de fundamentação e omissão de pronúncia, bem como erros de julgamento com fundamento na falta de demonstração da verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.
Porém, porque o recorrido, nas suas contra-alegações, suscita a questão prévia da inadmissibilidade do recurso, por extemporaneidade da sua interposição, importa começar por conhecê-la.
Analisemos, então, as referidas questões se o seu conhecimento não ficar entretanto prejudicado.
3.1. A Srª. Juíza do TAC entendeu que, presumindo-se que o recorrente fora notificado da sentença em 12/10/2020, já se mostrava decorrido o prazo de 10 dias – aplicável por força das disposições conjugadas dos artºs. 102.º, da LPTA e 685.º, n.º 1, do CPC, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo DL n.º 303/2007, de 24/8 – quando o recurso foi interposto em 30/10/2020, não podendo consubstanciar um requerimento de interposição de recurso aquele que por ele foi apresentado em 18/10/2020, onde referia “manifestar intenção de interpor recurso, o que fará nos termos e prazos legalmente previstos”.
Na sequência de reclamação, este despacho veio a ser revogado pela Srª. Conselheira Presidente deste STA que entendeu que o aludido requerimento de 18/10/2020 não podia deixar de ser interpretado como expressando a vontade de recorrer da sentença.
Embora este despacho revogatório – não fazendo caso julgado (cf. art.º 689.º, n.º 2, do CPC de 1961) – não obste a que se venha a perfilhar no presente acórdão um entendimento diverso, cremos ser de aderir à posição que aí se adoptou.
Efectivamente, para além de, em caso de dúvida, se dever interpretar as normas processuais no sentido que favoreça a emissão de uma pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas, importa realçar que, no aludido requerimento de 18/10/2020, o recorrente declarou expressamente que não se conformava com a sentença, o que se deve considerar suficiente para entender que ele consubstancia um requerimento de interposição de recurso quando a lei exige apenas que nele se exprima uma discordância da sentença e se manifeste a vontade de dela recorrer (cf. art.º 687.º, n.º 3, do CPC de 1961).
Improcede, pois, a arguida questão prévia da extemporaneidade da interposição do recurso.
3.2. O recorrente, na conclusão 3 da sua alegação, invocou a nulidade processual resultante da existência de deficiências da gravação da audiência que tornava imperceptível a maioria dos depoimentos das testemunhas e a impossibilitava de recorrer da matéria de facto.
Vejamos.
Nos termos do art.º 155.º, n.º 4, do CPC de 2013 (aqui aplicável por força do art.º 5.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2013, de 26/6), as deficiências da gravação devem ser invocadas no prazo de 10 dias a contar da data em que a gravação foi disponibilizada à parte.
Tratando-se de uma nulidade processual secundária, deve ser arguida autonomamente através de reclamação junto do tribunal de 1.ª instância, não sendo admitida a sua inserção imediata na alegação de recurso (cf. António Abrantes Geraldes in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2014, 2.ª edição, pág. 136).
Porém, se na pendência da arguição o processo for expedido em recurso ao tribunal superior, o art.º 195.º, n.º 3, do CPC de 2013, permite que a nulidade seja suscitada perante este tribunal.
Assim, é da decisão que o juiz profira sobre a nulidade processual que pode vir a ser interposto recurso, nos casos limitados em que o n.º 2 do art.º 630.º do CPC de 2013 o permite (cf. Ac. do STJ de 13/12/90 in BMJ 402-518 e António Abrantes Geraldes, ob. cit., pág. 24). Por isso, a atitude do recorrente não deveria ser a de arguir a nulidade nas suas alegações de recurso, mas antes a de formular requerimento a invocá-la e, sendo esta indeferida, interpor o competente recurso, pois das nulidades reclama-se e dos despachos recorre-se (cf. Ac. do STJ de 3/11/2009 – Proc. n.º 2137/04.8TBMTS.S1).
Ora, porque, no caso em apreço, o recorrente invocou a nulidade nas próprias alegações de recurso, e não através de requerimento autónomo perante a srª. Juíza do TAC, e uma vez que não se está numa situação em que a expedição do recurso para este STA precede o termo do prazo para a sua arguição – que é o único caso em que a lei permite que essa arguição seja feita no tribunal de recurso – tem ela de se considerar sanada.
De qualquer modo, o recorrente sempre deveria ter aduzido razões para convencer o tribunal que a parte imperceptível da gravação era susceptível de influir no exame e decisão da causa, pois, como resulta do art.º 195.º, n.º 1, do CPC de 2013, faltando esta condição a infracção é irrelevante (cf. Ac. do STJ de 14/1/2010 – Proc. n.º 4323/05.4TBVIS.C1.S1).
Porém, o recorrente, limitando-se a referir que “a maioria dos depoimentos” é imperceptível e que fica impossibilitado de recorrer da matéria de facto, não só não concretiza a que depoimentos se refere, nem se estão em causa apenas passagens dos mesmos ou a sua totalidade – para o tribunal poder aferir da veracidade da imputação e da influência dos mesmos para a decisão da causa – como não deixou de impugnar a matéria de facto, transcrevendo, em 37 páginas das suas alegações, os depoimentos de testemunhas.
Nestes termos, terá de improceder a invocada nulidade processual.
3.3. O recorrente imputou à sentença as nulidades de “falta de fundamentação” – por não se ter especificado os fundamentos de facto justificadores da decisão – e de “omissão de pronúncia” – por ter apresentado fundamentos que não foram conhecidos – vertidas, respectivamente, nas als. b) e d) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC de 2013.
Mas essas nulidades também não se verificam.
Vejamos porquê.
A omissão de pronúncia traduz-se no incumprimento pelo juiz do dever prescrito no n.º 2 do art.º 608.º, não se verificando, assim, quando não se tome conhecimento de todos os argumentos apresentados pelas partes, desde que se apreciem as questões fundamentais e necessárias à justa decisão da lide.
Por sua vez, a nulidade da referida al. b) só é operante quando haja uma total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão, pois uma exposição medíocre ou insuficiente dos respectivos fundamentos, permitindo à parte descortinar as razões que a ditaram, sujeita a decisão à possibilidade de ser revogada ou alterada em recurso.
No caso em apreço, a sentença conheceu a questão fundamental para a decisão, que se consubstanciava na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual pela prática de facto ilícito, que se consideraram verificados, não se vendo que outros fundamentos alegados pelo recorrente – que, aliás, nem sequer são por este especificados – haveria que conhecer, sendo certo que, como referimos, o não conhecimento de meros argumentos que tenham sido invocados não consubstancia esta nulidade.
Por outro lado, é manifesto que a sentença não padece de absoluta falta de fundamentação, de facto nem de direito, pois contém os factos provados justificadores da decisão e menciona os preceitos legais e os princípios jurídicos em que se baseou. A circunstância de, como alega o recorrente, não se alcançar da sentença quais foram as testemunhas e os documentos relevantes para a definição da matéria fáctica provada não a vicia de falta de fundamentação de facto, uma vez que essa fundamentação consta da decisão, de 15/7/2015, da matéria que integrava a base instrutória (cf. fls 592 a 597 dos autos) que é uma peça processual distinta que precede a sentença e cuja fundamentação esta não tem de repetir.
3.4. Nas conclusões 6.ª a 9.ª da sua alegação, o recorrente impugnou a decisão sobre a matéria de facto, com o fundamento que as als. A) e BC) a BM) do probatório não tinham “por base qualquer prova documental ou testemunhal”, sendo que “as testemunhas inquiridas não se pronunciaram quanto a estas questões específicas de molde a promover algum entendimento de certeza quanto à sua verificação”, pelo que deveriam ter sido considerados não provados.
Nas suas contra-alegações, o recorrido, com o apoio do MP, sustenta que essa impugnação deve ser rejeitada, por o recorrente não ter cumprido o ónus previsto no art.º 690.º-A, nºs. 1 e 2, do CPC de 1961, na redacção anterior à que resultou do DL n.º 303/2007, de 8/3, em virtude de, nas conclusões da sua alegação, não ter indicado os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados nem os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa.
Vejamos.
O art.º 640.º, n.º 1, do CPC de 2013, aqui aplicável por força do art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 41/2013, de 26/6, estabelece que, “quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considerou incorrectamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto diversa da recorrida”.
Na aludida conclusão 6.ª, o recorrente referiu que dos factos dados por provados, “entende que não resultaram provados os factos constantes das alíneas que abaixo se transcrevem:”.
Esta conclusão corresponde à transposição de duas frases constantes do corpo das alegações a que se seguiu a transcrição das als. A) e BC) a BM) do probatório a qual, no entanto, não passou para as conclusões.
Assim, nas conclusões da sua alegação, o recorrente impugnou a matéria de facto e, embora aí não refira expressamente os concretos pontos de facto sobre que ela incide, do seu teor, conjugado com o corpo alegatório, resulta claramente quais eles são.
De acordo com a jurisprudência do STJ, a verificação do cumprimento do ónus de alegação regulado pelo art.º 640.º, do CPC, deve ser compaginado com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade com prevalência dos aspectos materiais sobre os aspectos formais de modo a não se exponenciarem os efeitos cominatórios previstos no mesmo preceito, havendo, por isso, que extrair do texto legal soluções conformes a estes princípios (cf. Acs. de 3/10/2019 – Proc. n.º 77/06.5TBGVA.C2.S2, de 28/4/2016 – Proc. n.º 1006/12.2TBPRD.P1.S1 e de 29/10/2015 – Proc. n.º 233/09.4TBVNG.G1.S1).
Ora, sabido que as conclusões da alegação são uma mera súmula e síntese da indicação dos fundamentos por que se deduz a impugnação da matéria de facto, cremos que seria desrazoável recusar o conhecimento dessa impugnação por razões meramente formais quando os concretos pontos de facto sobre que incide não deixam dúvidas ao tribunal nem ao recorrido.
Nestes termos, e porque os concretos meios probatórios a que alude a al. b) do citado art.º 640.º, n.º 1, estão indicados nas conclusões 8 e 9 da alegação do recorrente, há que conhecer da impugnação dos factos que foram dados por provados nas als. A) e BC) a BM) do probatório que, na sua perspectiva, deveriam ter sido considerada não provados por não resultarem da experiência comum, nem terem por base qualquer prova testemunhal ou documental.
É de notar, porém, que a referida al A) corresponde à al. A) dos Factos Assentes – dada por provada em atenção ao acordo das partes nos articulados – e as als. BI) a BM) correspondem aos artºs. 15.º a 18.º da base instrutória que vieram a ser considerados provados com fundamento no relatório pericial constante dos autos. Assim, é irrelevante a circunstância de não ter sido junto qualquer documento que demonstrasse essa matéria e de não ter sido ouvida qualquer testemunha sobre ela.
No que concerne às als. BD) e BE) do probatório, também não assiste razão ao recorrente quando afirma que as testemunhas inquiridas não se pronunciaram sobre a matéria que delas consta, dado que as testemunhas JJ, KK e EE confirmaram a existência de propostas de aquisição do lote do ... que não se concretizaram e que se se viessem a concretizar o A. teria investido o produto da venda.
Quanto à matéria provada sob a al. BC), ela resulta da certidão da Conservatória de Registo Predial de Lagoa junta com a petição inicial – de onde se infere que a parcela continuava inscrita em nome do A. – e do depoimento da testemunha EE, que afirmou que o contrato definitivo não chegou a ser celebrado, pelo que não é correcto dizer que não existia qualquer prova documental ou testemunhal que o sustentasse.
Finalmente, no que respeita aos factos considerados provados nas als. BF) a BH), importa, desde logo, atentar na existência de outra matéria dada por provada que, nalguns casos, nem sequer foi impugnada pelo recorrente e de que aqueles são uma mera repetição, decorrência lógica ou resultado da experiência comum. Assim, já estando provado que o BB desencadeou procedimento de licenciamento e despendeu capital na aquisição do terreno [cf. facto AX) que consubstancia a resposta positiva ao art.º 1.º da base instrutória que teve por fundamento os documentos de fls. 211 a 213 e 229 a 231 dos autos], bem como que os depósitos a prazo eram remunerados gerando rendimentos para o respectivo depositante [cf. facto BJ), considerado provado com base no relatório pericial], é irrelevante a circunstância de as testemunhas não se terem pronunciado especificamente sobre a matéria em questão. Quanto ao facto de o investimento no terreno não ter gerado qualquer rendimento, não é correcta a afirmação do recorrente, por o mesmo resultar do depoimento da testemunha CC.
Portanto, improcede também a impugnação da decisão de facto.
3.5. Quanto à verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual pela prática pelo R. de facto ilícito, o recorrente começa por impugnar os da ilicitude e da culpa, afirmando que estes não haviam ficado provados.
Mas não tem razão.
Vejamos porquê.
Conforme resulta do art.º 6.º, do DL n.º 48051, de 21/11/1967 – em vigor à data da prática dos factos em causa nos autos – consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem normas legais, regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis.
Atento a esta caracterização, há, assim, uma “aproximação prática” entre as noções de ilegalidade e de ilicitude, embora não seja qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como se infere da conjugação do citado art.º 6.º com os artºs. 2.º e 3.º do mesmo diploma, sendo, por isso, de exigir que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito – cf. Ac. do STA de 24/3/2004, proferido no processo n.º 01690/02, onde se refere que “sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo do acto, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses públicos e privados, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude”, o que já não sucede com as normas instrumentais que não incidem diretamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder”.
Por sua vez, a culpa afere-se pelo critério fixado pelo art.º 487.º, do C. Civil (cf. art.º 4.º, n.º 1, do DL n.º 48051), sendo entendimento da jurisprudência do STA, no âmbito deste diploma, que quando ocorre a violação do dever de boa administração pela prática de um acto administrativo ilegal, o elemento culpa dilui-se na ilicitude, assumindo o aspecto subjectivo desta que se traduz na imputação do facto à vontade do agente (cf., v.g. os Acs. de 21/3/1996 – Proc. n.º 038902, de 3/12/1996 – Proc. n.º 035909 e de 17/12/1996 – Proc. n.º 037984).
No caso em apreço, estão em causa as deliberações da Câmara Municipal de Lagoa de 3/11/1992 e de 13/3/1993 que indeferiram pretensões urbanísticas formuladas pelo A., respectivamente, o pedido de viabilidade e de licenciamento da construção de um empreendimento que funcionava como equipamento de apoio a uma urbanização e era composto por uma unidade de restauração, bar, piscina e balneários de apoio, campo de ténis e aparcamento para automóveis.
Resulta da matéria fáctica provada que, por decisões judiciais transitadas em julgado, a deliberação de 3/11/1992 foi anulada por enfermar de vícios de violação de lei (por revogar intempestivamente acto constitutivo de direitos e por enfermar de erros nos pressupostos de facto por o projecto apresentado não afectar a beleza da paisagem local e não abranger terrenos da REN nem qualquer espaço de condomínio) e de falta de fundamentação enquanto a deliberação de 13/3/1993 foi declarada nula por consubstanciar um acto consequente daquela.
Está, assim, demonstrada a ilegalidade das aludidas deliberações, declarada por decisões judiciais transitadas em julgado e a existência do pressuposto da ilicitude por o R. ter violado normas legais que protegiam o direito ao licenciamento que o A. pretendia ver satisfeito, bem como o da culpa por o dever de boa administração implicar que não se pratiquem actos ilegais, sendo exigível que os serviços camarários diligentemente organizados conhecessem o regime jurídico aplicável ao licenciamento de obras.
No que concerne ao nexo de causalidade entre o facto ilícito e o prejuízo, de acordo com a teoria da causalidade adequada, recebida pelo art.º 563.º, do C. Civil, para que se conclua pela sua verificação tem de se proceder à sua apreciação no plano meramente naturalístico – onde se averiguará se o facto foi condicionante do dano – e, ultrapassado esse momento, se o facto concreto apurado é, em abstracto e em geral, idóneo para produzir o resultado.
Segundo esta teoria, na sua formulação negativa, que tem sido adoptada por este STA, a condição deixa de ser causa do dano sempre que, segundo a natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou sua condição em virtude de outras circunstâncias extraordinárias (cf., entre muitos, os Acs. do STA de 28/4/1994 – Proc. n.º 033235, de 26/11/2003 – Proc. n.º 0654/03, de 11/10/2006 – Proc. n.º 0582/06 e de 18/11/2021 – Proc. n.º 0198/07.7BEPNF.).
Deve entender-se, porém, que o nexo de causalidade ainda subsiste quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro facto ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos (cf. Acs. do STA de 27/11/2004 – Proc. n.º 1214/02 e citados Acs. de 11/10/2006 e de 18/11/2021).
A sentença condenou o R. a pagar ao A. “o montante dos danos provados nos presentes autos, a liquidar em execução de sentença e que o autor venha a determinar em face daqueles danos alternativos dados como provados, montante acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até ao efectivo e integral pagamento”.
Esses danos alternativos atendidos pela sentença foram os seguintes:
- O rendimento que o A. obteria com o capital que investiu na compra do lote e que até 2007 não gerou qualquer rendimento;
- As mais valias que ele teria obtido com a venda do empreendimento devidamente aprovado;
- o rendimento que ele teria obtido com a exploração económica do empreendimento aprovado.
O recorrente, no presente recurso, não contestando a existência destes prejuízos, impugna, de forma bastante genérica, a verificação do nexo causal entre eles e o facto ilícito e culposo.
Porém, sem razão.
Efectivamente, no que respeita ao dano resultante da imobilização do capital investido na compra do lote numa conjuntura em que era normal os depósitos a prazo renderem as taxas de juro referidas em BJ) do probatório, é, sem dúvida, uma consequência adequada dos actos anulados, pois, face ao que consta da matéria de facto provada, não se pode concluir que estes actos foram de todo indiferentes para a produção desse dano, só se tendo tornado sua condição em virtude de outras circunstâncias extraordinárias.
E o mesmo se diga do prejuízo consubstanciado nas aludidas mais valias e rendimento resultante da exploração do empreendimento que também é causado pelos actos ilícitos que foram condição “sine qua non” da sua verificação e idóneos para a sua produção.
Finalmente, contesta o recorrente a sua condenação no pagamento de juros de mora contados desde a citação até integral e efectivo pagamento, alegando não ter dado causa à demora da decisão.
Porém, é a própria lei que, entendendo que é o lesante que dá causa ao dano quando pratica o facto ilícito, estabelece expressamente, no art.º 805.º, n.º 3, do C. Civil, que no caso de a obrigação provir de facto ilícito os juros moratórios são devidos desde a citação.
Assim, estando legalmente estabelecido o critério de fixação dos prejuízos resultantes da mora, terá o tribunal de o aplicar.
Portanto, improcede totalmente o presente recurso.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 13 de Abril de 2023. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.
