0135/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem a natureza de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, ainda que incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: - Relatório – 1 – O Município de Lisboa recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 11 de Fevereiro de 2010 (tal como rectificada por despacho de 14 de Junho de 2011, a fls. 215 e 216 dos autos), que nos autos de oposição à execução fiscal n.º 1106200400401293290 instaurada pelos Serviços de Execuções Fiscais do Município de Lisboa contra A… SA, com os sinais dos autos, para cobrança de dívida por “licença de publicidade” referente ao ano de 2000, no montante de €11.302,48, julgou totalmente procedente a oposição deduzida, extinguindo a execução no que respeita à oponente. O recorrente termina as suas alegações de recurso apresentando as seguintes conclusões: 1.ª – A douta sentença recorrida peca por erro de direito, violando o disposto nos artigos 238.º n.º 4 e 241.º da CRP e, bem assim, o n.º 2, do artigo 4.º , da LGT , ao considerar que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, em consequência, ao declarar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa e os artigos 24.º a 30.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais. 2.ª – O acto administrativo proferido em 25 de Novembro de 2000, que deferiu o pedido de licenciamento da afixação de anúncios luminosos na parte envidraçada da fachada do prédio onde a Oponente exerce a sua actividade, consubstanciada no Processo n.º 10956/DOGEC/00 é, por si, suficiente, para fazer nascer a respectiva obrigação de pagamento da taxa “sub judice”: Porque existe uma utilização do domínio público municipal, traduzida num uso comum extraordinário, porquanto é este o meio utilizado para transmissão da mensagem publicitária; Porque a afixação de mensagens publicitárias consubstancia uma actividade relativamente proibida e existe efectiva remoção de um obstáculo jurídico ao respectivo exercício por parte da C.M.L., enquanto entidade licenciadora, no exercício das suas atribuições. 3.ª – A taxa pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e um bem ou serviço público. 4.ª – A distinção taxa/imposto assenta no carácter bilateral das primeiras e no carácter unilateral dos impostos. 5.ª – É inquestionável que a existência de mensagens publicitárias afixadas na parte envidraçada da fachada do prédio onde a Oponente exerce a sua actividade e visíveis da via pública permite promover perante o público, com vista à comercialização, os produtos e serviços oferecidos, pelo facto de os potenciais clientes ali circularem, porquanto é este o meio utilizado para transmissão da mensagem publicitária. 6.ª – Esta actividade enquadra-se no âmbito do artigo 3.º do Código da Publicidade. 7.ª – Em relação ao público em geral que circula na via pública fala-se em uso comum ordinário do domínio público. 8.ª– Porque o beneficiário da publicidade afixada retira vantagens especiais da utilização do domínio público, existe um uso excepcional do domínio público – uso comum extraordinário. 9.ª – Não obstante o uso da via pública pela Oponente para transmitir a respectiva mensagem publicitária não excluir a utilização normal da mesma por parte dos restantes utilizadores, sempre se dirá que esta retira do respectivo uso um maior benefício, porque este lhe permite promover a respectiva imagem e publicitar os serviços e produtos que oferece no exercício da respectiva actividade. 10.ª – Tais vantagens são sentidas individualmente, pelo que se impõem a derrogação da regra da onerosidade: é legítimo que quem retira especiais proveitos da utilização do domínio público pague pela obtenção dos mesmos. 11.ª – Da mesma forma, impõe-se a derrogação da regra da liberdade, porquanto a actividade da Oponente não é inteiramente livre, antes contém limitações decorrentes da lei, destinadas a minimizar o impacto produzido no equilíbrio urbano e ambiental. 12.ª – O procedimento de licenciamento de afixação de mensagens publicitárias no Município de Lisboa obedecia, à data a que se reporta o acto tributário em apreço, o seguinte quadro legal: Artigos 238.º n.º 4 e 241.º, da Constituição da República Portuguesa; Alínea h), do n.º 2, do artigo 53.º e alínea b), do n.º 7, do artigo 64.º , da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro; Alínea h), do artigo 19.º , da Lei n.º 42/98 de 6 de Agosto, que aprovou a Lei das Finanças Locais; N.ºs 1 e 2, do artigo 1.º e artigo 11.º , da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto; Artigos 1.º a 3.º, 16.º e 20.º do Regulamento de Publicidade, aprovado pela Deliberação da Assembleia Municipal n.º 301/AML/92 em 27 de Fevereiro de 1992, constante do Edital n.º 35/92 e publicado no Diário Municipal n.º 16.336 de 19 de Março de 1992, com as alterações introduzidas pelos Editais n.º 42/95 e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais de 25 de Abril de 1995 e de 30 de Maio, este último com a rectificação do Edital n.º 53/95, publicado no Boletim Municipal de 06 de Junho de 1995; Artigos 24.º a 30.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais para o ano de 2000. 13.ª – A afixação da mensagem publicitária determinou a efectiva remoção de um obstáculo jurídico por parte da C.M.L., enquanto entidade licenciadora, no exercício das suas atribuições. O Processo n.º 10956/DOGEC/00 constitui prova irrefutável de tal facto. 14.ª – A actividade publicitária constitui uma actividade sujeita a limites de ordem pública, pelo que o respectivo licenciamento pela entidade competente visa salvaguardar o interesse público em aspectos relacionados, entre outros, com a estética e ambiente dos lugares ou da paisagem, com danos que a afixação de publicidade possa provocar a terceiros, com a protecção do património histórico, cultural, arquitectónico ou paisagístico, a segurança das pessoas e bens que circulam na via pública, a visibilidade de placas toponímicas, semáforos e sinais de trânsito. 15.ª – O facto de a publicidade ser afixada em edifício provado não dispensa o licenciamento administrativo da actividade publicitária, porque os valores subjacentes à necessidade de licenciamento merecem a protecção conferida pelo legislador, quer os suportes publicitários estejam instalados em bens do domínio público, quer em propriedade privada. 16.ª – Assumir uma posição contrária desrespeitaria a unidade do sistema jurídico e os valores que o legislador pretendeu salvaguardar ao regular a actividade de afixação de mensagens publicitárias, despojando as normas aplicáveis de todo o efeito útil. 17.ª – Os mesmos valores devem prevalecer no caso de renovação anual de licenças, porquanto, restringir os objectivos da norma ao momento do licenciamento significaria, na prática, que a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental apenas seriam dignos de tutela num dado momento e que a partir de certa altura, a Oponente ficaria dispensada do cumprimento de quaisquer limites, podendo alterar os pressupostos do licenciamento. 18.º- o exercício anárquico dos direitos de uns pode contender com o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e com o direito à qualidade de vida de outros, direitos estes que constituem o valor subjacente à imposição de limites legais à afixação e inscrição de mensagens publicitárias e que consubstanciam um direito fundamental constitucionalmente consagrado – cfr. artigo 66.º da C.R.P. 19.º - A actividade administrativa desenvolvida pelos serviços da C.M.L., no exercício das suas competências de licenciamento de afixação de mensagens publicitárias não se limita á afixação de publicidade em bens do domínio público, abrangendo, igualmente, os imóveis pertencentes a particulares e, por este motivo, há que reconhecer que o procedimento de licenciamento não se reconduz a uma mera “licença fiscal”, com o intuito de cobrar receita. 20.ª – A actividade desenvolvida pelos serviços da C.M.L. visa, de facto, remover um obstáculo ao exercício de uma actividade, após verificação do cumprimento dos limites legalmente impostos, impondo-se a fiscalização posterior da manutenção das condições iniciais do licenciamento, porquanto os valores subjacentes não se alteram. 21.ª – Impossibilitar ao municípios de cobrar a taxa devida pelo licenciamento de afixação das mensagens publicitárias origina uma obrigação de desenvolver gratuitamente uma competência que foi cometida por lei e à qual, nos termos da mesma lei, deveria corresponder uma contraprestação do particular, consubstanciada no pagamento da taxa. 22.ª – As diversas contrapartidas consideradas pelo legislador como atributivas da natureza jurídica de taxa aos montantes exigidos ao sujeito passivo não pressupõem uma verificação cumulativa. Basta a existência de uma (1) prestação concreta de um serviço público, ou (2) utilização de um bem do domínio público ou (3) remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. 23.ª – O tributo “sub judice” enquadra-se no âmbito do n.º 2, do artigo 4º, da Lei Geral Tributário. 24.ª – O douto Acórdão n.º 177/2010 , proferido pelo Tribunal Constitucional em 5 de Maio de 2010 , no Processo n.º 742/09, alterou a posição anteriormente perfilhada relativamente à natureza jurídica do tributo em apreço, passando a considera-lo uma taxa. 25.ª – A posição ora assumida pelo Tribunal Constitucional considera que o licenciamento da afixação de mensagens publicitárias, independentemente do suporte utilizado pelo particular, implica uma verdadeira remoção de um obstáculo jurídico, quer se trate da licença inicial, quer se trate da renovação da mesma licença, porque se trata de uma actividade relativamente proibida nos termos da lei, sendo que esta prestação da Administração se enquadra no âmbito do n.º 2, do artigo 4.º, da L.G.T., legitimando a liquidação e cobrança de uma taxa. 26.ª – Não existe obstáculo à criação da taxa “sub judice” pela Assembleia Municipal de Lisboa e, como tal, a sua exigência, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 16.º, do Regulamento de Publicidade, atrás mencionado e na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais relativa ao ano a que reporta a liquidação, não viola qualquer disposição constitucional, nomeadamente o disposto no n.º 3 do artigo 103º e na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P.. 27.ª – O acto de liquidação subjacente ao processo de execução fiscal que constitui objecto da presente oposição resulta, assim, da operação de aplicação da lei vigente à data da ocorrência do facto tributário e não padece de qualquer vício. 28.ª – Impõem-se a revogação da douta sentença recorrida, mantendo-se o processo de execução fiscal que constitui o objecto da presente oposição, até efectiva cobrança da dívida exequenda, por legalidade da respectiva liquidação. Nestes termos se conclui, invocando o douto suprimento de V. Exªs, pela revogação da douta sentença recorrida, mantendo-se, em consequência, o processo de execução fiscal que constitui objecto da presente oposição, até efectiva cobrança da dívida exequenda, por legalidade da respectiva liquidação, para que assim se faça a já costumada JUSTIÇA. 2 – Não foram apresentadas contra-alegações. 3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer nos seguintes termos: Objecto do recurso : sentença declaratória da procedência da oposição deduzida no processo de execução fiscal instaurado pelos serviços da CMLisboa para cobrança coerciva da quantia de € 11 302,49 (taxa por afixação de publicidade – ano 2000) FUNDAMENTAÇÃO 1. Questão decidenda: inconstitucionalidade das normas constantes dos arts. 1.º, 3.º e 16.º Regulamento de Publicidade aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa, publicitado pelo Edital n.º 35/92 (Diário Municipal 19.03.1992) fundamento jurídico das taxas aplicadas. A jurisprudência do Tribunal Constitucional e do STA – SCT pronunciaram-se em numerosos acórdãos, sem divergência, no sentido: da qualificação como “impostos” de tributos formalmente qualificados como taxas, devidos pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, desde que visíveis do espaço público; da inconstitucionalidade das normas dos diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento desses tributos, por violação dos arts. 103º e 165 nº 1 al. i) CRP numeração da RC/97 (acórdãos citados em nota 1 de fls. 262 dos autos) 2. Recentemente o “acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 177/2010, 5 Maio 2010” operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4º nº1 LGT e no art. 3º Lei nº 53-E/2006, 29 Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), pronunciando-se no sentido de “não julgar organicamente inconstitucionais as normas do art. 2.º n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da CM Guimarães de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal em sessão de 24.11.2006) e do art. 31º da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular”. A fundamentação do citado acórdão (votado por unanimidade e com a autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu) é transponível, mutatis mutandis, para a apreciação da constitucionalidade das normas que configuram o suporte jurídico da taxa de cuja cobrança coerciva emergiu a oposição à execução, resultante do licenciamento prévio para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em propriedade privada, mas visíveis do espaço público (cf. neste sentido acórdão STA – SCT 12.01.2011 processo nº 752/10) CONCLUSÃO O recurso merece provimento . A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da improcedência da oposição e do prosseguimento da execução fiscal Notificadas as partes do parecer do Ministério Público (fls. 264 a 266 dos autos), nada vieram dizer. 4 – Questão a decidir É a de saber se, como julgado, tem natureza de imposto o tributo cobrado à recorrida a título de “taxa pela emissão de licença de publicidade” - devido por “reclamos luminosos” colocados dentro do estabelecimento da oponente mas visíveis do exterior- , sendo, consequentemente, organicamente inconstitucionais as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidado ou se, pelo contrário, tal tributo constitui uma verdadeira taxa, devendo, pois, improceder a oposição deduzida com fundamento nessa inconstitucionalidade. 5 – Na sentença objecto do presente recurso foram fixados os seguintes factos: 1. Pelos serviços da Câmara Municipal de Lisboa foi instaurada a execução fiscal nº 1106200504000025 para cobrança coerciva da taxa devida pela emissão a licença de publicidade e ocupação da via pública do ano de 2000, no valor de € 11.302,49 (fls. 26); 2. A Oponente é concessionária em diversas zonas do país, designadamente em Lisboa, de veículos da marca Opel, que são comercializados num estabelecimento que é simultaneamente em “Stand” (depoimento de testemunha); 3. Os reclamos luminosos estão colocados dentro dos stands de venda e publicitam quer as marcas quer os produtos que se pretendem vender (depoimento de testemunhas); 4. Os reclamos luminosos foram instalados na Av. ... nº... em Lisboa (fls. 77, 78 e depoimento de testemunha) 5. A quantia indicada em 2) foi liquidada ao abrigo do art. 1º a 3º, 016º e 20º do Regulamento de Publicidade aprovado por Deliberação da Assembleia Municipal nº 301/AML/92 EM 27/02/1992, constante no Edital nº 35/92, de 19 de Maio, publicado no Diário Municipal nº 16.336 de 19/03/1992, com as alterações introduzidas pelos editais nº 42/95 e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais de 25/04/95 e de 30/05/95, este último com a rectificação do Edital nº 53/95, publicado no Boletim Municipal de 06/06/1995. (cf. fls. 51 dos autos, que se dão por integralmente reproduzidas). 6 – Apreciando 6.1 Da natureza jurídica do tributo sindicado A sentença recorrida, a fls. 194 a 204 dos autos (rectificada por despacho de fls. 215/216), julgou totalmente procedente a oposição , extinguindo a execução no que respeita à Oponente , por ter considerado ter natureza de imposto, e não de taxa, o tributo liquidado à oponente a título de “taxa pela emissão de licença de publicidade”, por “reclamos luminosos” colocados dentro do seu estabelecimento comercial, mas visíveis do exterior. Louva-se o decidido na jurisprudência constitucional, citada e transcrita (acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 558/98, proc. n.º 240/97 e n.º 346/2001, proc. n.º 59/01), e bem assim na doutrina que cita e transcreve (PAULO PITTA E CUNHA/XAVIER DE BASTO/LOBO XAVIER, SOUSA FRANCO e SÉRGIO VASQUES), para concluir no sentido de que tendo o tributo em causa natureza de imposto são organicamente inconstitucionais as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidado. Discorda do decidido a recorrente, alegando que o referido tributo tem natureza de taxa, pelo que não padecem de inconstitucionalidade orgânica as normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidada, invocando em apoio da sua alegação, além do mais, a mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido no âmbito do processo n.º 742/09 e publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 110/, de 8 de Junho de 2010). Vejamos. É consensual na doutrina e na jurisprudência qual o traço distintivo fundamental que permite, no plano jurídico, contra-distinguir os impostos das taxas, a saber o carácter unilateral dos primeiros contraposto ao carácter bilateral, porque originadas num vínculo de carácter sinalagmático, das segundas. Variando as formulações propostas pelos autores, é comummente admitido que enquanto os impostos “não determinam para o sujeito activo qualquer dever de prestar específico”, “o vínculo jurídico de taxa tem por causa a prestação por uma entidade pública de utilidades individualizadas” (SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 7.ª ed., Coimbra, 1997, pp. 27 e 37). É igualmente consensual que a denominação atribuída ao tributo pouco releva, havendo, antes, que atentar à sua estrutura, à sua “verdadeira natureza”, sendo esta a determinante para se aferir do regime jurídico-constitucional aplicável à respectiva criação normativa, exigindo-se a criação por Lei, da Assembleia da República ou do Governo (havendo autorização legislativa), se a prestação pecuniária coactiva tiver natureza de imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Se no plano da dogmática jurídica a distinção entre as duas categorias de tributos não oferece dificuldades de maior, tais dificuldades revelam-se frequentemente perante os tributos em concreto, pois que a tarefa de subsunção da realidade às categorias dogmáticas não é isenta de dificuldades. A caracterização jurisprudencial do tributo em causa nos autos como imposto foi até recentemente largamente maioritária, mas, como bem diz o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto no seu parecer junto aos autos e supra transcrito mais recentemente o “acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 177/2010, 5 Maio 2010” operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4º nº1 LGT e no art. 3º Lei nº 53-E/2006, 29 Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), pronunciando-se no sentido de “não julgar organicamente inconstitucionais as normas do art. 2.º n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da CM Guimarães de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal em sessão de 24.11.2006) e do art. 31º da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular”, orientação perfilhada em várias decisões sumárias posteriores daquele Tribunal. Este novo entendimento do Tribunal Constitucional tem vindo, mais recentemente, a ser também acolhido neste Supremo Tribunal - cfr. os acórdãos de 12 de Janeiro de 2011, rec. n.º 752/10, de 19 de Janeiro de 2011, rec. n.º 33/10, de 6 de Abril de 2011, rec. n.º 119/11 e de 25 de Maio de 2011, rec. n.º 93/11 – e dele não se irá divergir, atendendo não apenas à nova argumentação aduzida, mas também ao facto de o acórdão em causa ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA (…) e ainda o facto de os Acórdãos deste Tribunal proferidos nos recursos 33/10 e 119/11 visarem as mesmas normas regulamentares e realidades equiparáveis à dos presentes autos . Assim, com a mesma fundamentação constante do acórdão deste Supremo Tribunal do passado dia 6 de Abril (rec. n.º 119/11), para a qual se remete, haverá que julgar ter natureza de taxa, e não de imposto, o tributo incidente sobre o licenciamento de “reclamos luminosos” colocados dentro do estabelecimento da oponente mas visíveis do exterior, liquidado ao abrigo do art. 1º a 3º, 016º e 20º do Regulamento de Publicidade aprovado por Deliberação da Assembleia Municipal nº 301/AML/92 EM 27/02/1992, constante no Edital nº 35/92, de 19 de Maio, publicado no Diário Municipal nº 16.336 de 19/03/1992, com as alterações introduzidas pelos editais nº 42/95 e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais de 25/04/95 e de 30/05/95, este último com a rectificação do Edital nº 53/95, publicado no Boletim Municipal de 06/06/1995., não sofrendo, em consequência, as citadas normas regulamentares, do vício de inconstitucionalidade orgânica (por violação dos artigos 103.º e 165.º n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Haverá, pois, que dar provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida que assim não julgou, e julgar improcedente a oposição deduzida pela oponente. - Decisão - 7 - Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a oposição deduzida pela oponente. Custas pela recorrida, apenas em primeira instância, pois que não contra-alegou neste Supremo Tribunal. Lisboa, 1 de Junho de 2011. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Brandão de Pinho – Dulce Neto.