O presente Regulamento entra em vigor no dia 1 de janeiro de 2025.
ANEXO I
Fundamentação económico financeira
1 - Enquadramento:
1.1 - Enquadramento legal:
O Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI), aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), instituído pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, constituem os referenciais normativos aplicáveis à conceção e aplicação de taxas por parte das autarquias locais.
O RGTAL define o conceito de taxa de autarquia local sustentado num conjunto de regras e princípios basilares, fixando que as mesmas assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Mais concretamente, as taxas municipais de incidência objetiva, a considerar no presente trabalho, incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios - por exemplo, pela manutenção de infraestruturas urbanísticas, ou pela gestão de equipamentos públicos de utilização coletiva - e podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.
No Município de Matosinhos, o Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Matosinhos (2023) é aplicável às relações jurídico tributárias geradoras da obrigação do pagamento de taxas à autarquia. O Anexo III do documento informa sobre o cálculo das taxas municipais e respetiva fundamentação económico-financeira, tendo por base o enquadramento legal referido nos parágrafos anteriores. Assim, a fundamentação económico-financeira da criação de novas taxas deverá incluir a indicação da base de incidência do valor a tributar, a metodologia de cálculo associada e respetiva fundamentação económico-financeira (identificação dos custos diretos e indiretos, encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local), as isenções e a respetiva fundamentação, e o modo de pagamento e admissibilidade do pagamento em prestações.
O valor fixado deve considerar o princípio da proporcionalidade e não ultrapassar o custo da atividade pública local ou o benefício auferido pelo particular, podendo ser definido com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações.
1.2 - Taxas turísticas:
1.2.1 - Contexto Internacional:
No rescaldo da crise pandémica da COVID-19, e de acordo com a Organização Mundial do Turismo (OMT) (1), o setor do turismo encontra-se num caminho otimista de recuperação: no primeiro trimestre de 2023 registou-se o dobro do número de viajantes comparativamente com o período homólogo, correspondente a 80 % dos valores registados no período pré-pandemia. Apesar da evidente recuperação, em 2022 o número de viajantes mundiais ainda não tinha atingido os valores verificados no período pré-pandemia, representando 66 % do volume de turistas registado em 2019. A Europa é o principal destino de eleição (62 % das chegadas) com especial destaque para os países do sul europeu (28 %), o que se reflete, naturalmente, na distribuição das receitas provenientes do setor turístico, com a Europa a registar mais de metade das receitas (54 %), com maior destaque para os países do sul e mediterrâneo (23 %).
De facto, a pandemia COVID-19 veio interromper uma trajetória de rápida expansão do turismo a nível global. A última década foi marcada por uma evolução significativa do turismo, que atingiu o seu auge em 2019 (cerca de 1.466 milhões de turistas), registando uma taxa média de crescimento anual de cerca de 5 % nos dez anos anteriores à crise pandémica.
A aceleração da atividade turística a nível global traduziu-se numa crescente relevância na atividade económica, sobretudo entre os países com maior especialização no setor terciário, onde se inclui Portugal. O World Travel & Tourism Council (WTTC) (2) destaca a importância do setor do turismo no desenvolvimento económico mundial, na medida em que, em 2019, o setor contribuiu para 10,4 % do PIB e para 10,3 % dos postos de trabalho existentes. Neste sentido, o turismo apresenta um efeito económico, sociocultural e ambiental relevante, na medida em que impacta, direta e indiretamente, a receita fiscal dos países recetores, os rendimentos privados dos trabalhadores e empresários e a qualidade de vida dos cidadãos, nomeadamente através da criação de infraestruturas e da diversificação de oferta de bens e serviços.
Contudo, apesar da sua crescente relevância económica, o rápido crescimento turístico pode contribuir, de forma indireta, para o acentuar dos constrangimentos no mercado de habitação e aumentar a necessidade de resposta de equipamentos e serviços públicos nas áreas da higiene urbana, segurança, transportes, património, cultura e lazer.
Assim, a manutenção de índices de resposta adequados à intensidade turística pode justificar um aumento da despesa pública com o objetivo de mitigar as externalidades negativas da pressão turística, evitar a congestão dos serviços direta e indiretamente associados ao setor e, em última instância, promover um desenvolvimento turístico sustentável, equilibrado e inclusivo, consubstanciado em investimentos significativos na área da mobilidade e infraestruturas sociais, na adequação da oferta de bens e serviços e turísticos, e num conjunto amplo de medidas que visem preservar a imagem e identidade do território e a qualidade de vida dos habitantes.
Nesse sentido, algumas das cidades europeias com maior exposição ao turismo (por exemplo, Veneza, Barcelona e Paris) impuseram restrições e/ou implementaram taxas turísticas que podem chegar, em alguns casos chegar aos 7 € por noite, ou apenas por uma visita diária, com intenções de serem aumentadas num futuro próximo. Com a evolução do turismo a aplicação de taxas foi sendo alarga por toda Europa, sendo que atualmente a generalidade das principais cidades europeias aplica algum tipo de taxa turística.
QUADRO 1
Taxas turísticas praticadas a nível europeu
Cidade
Valor
Amesterdão
7 % do custo do alojamento (3) + 3 €/ hóspede/ noite
Atenas
0,50 € - 4 €/hóspede/ noite
Barcelona
3,75 € - 6,25 €/hóspede/ noite
Berlim
5 % do custo do alojamento (3)
Ibiza
1 € - 4 €/hóspede/noite
Maiorca
1 € - 4 €/hóspede/noite
Milão
2 € - 5 €/hóspede/noite
Paris
0,25 € - 5 €/hóspede/ noite
Roma
3 € - 7 €/hóspede/noite
Valência
0,50 € - 2 €/hóspede/ noite (4)
Veneza
1 € - 5 €/hóspede/noite
6 € - 10 €/visitante/dia (5)
Fonte: EY-Parthenon, com base no levantamento de informação disponível
Para além da taxa turística aplicada a dormidas, algumas cidades portuárias decidiram aplicar taxas a visitantes diários que viajem através de cruzeiros (sendo que algumas companhias incluem as mesmas no pacote turístico), devido às externalidades negativas associadas a este meio de transporte, nomeadamente impactos ambientais, e aos encargos e constrangimentos impostos no funcionamento normal dos portos e da cidade causados pelos excursionistas, à semelhança do que acontece com os turistas que pernoitam. A título de exemplo, em Barcelona, os passageiros de cruzeiro pagam atualmente 4,75 € se a escala for superior a 12 horas, e 5,75 € se for inferior, enquanto nas ilhas Baleares o valor ascende a 2 € na época alta, e 0,5 € na época baixa. Em Amsterdão e Veneza a abordagem foi diferente - ambas baniram os navios de cruzeiro do centro, visando limitar o volume de turistas e reduzir o nível de emissões.
1.2.2 - Contexto Nacional:
De acordo com a informação disponibilizada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), o setor do turismo em Portugal tem registado uma recuperação mais vigorosa quando comparada com a média global, tendo em 2022 o número de hóspedes nos estabelecimentos de alojamento turístico já atingido 98 % dos valores apurados em 2019. A mesma tendência observou-se na região Norte e mais concretamente na Área Metropolitana do Porto (AMP), sendo que em ambas as regiões o número de hóspedes em 2022 superou os valores registados em 2019 (103 % e 104 %, respetivamente).
A importância do setor do turismo na economia portuguesa é bastante significativa: de acordo com os dados da Conta Satélite do Turismo (INE), em 2022, o setor representava 8,8 % do PIB nacional e apresentou-se como a maior atividade exportadora do país devido ao seu contributo de 17,5 % nas exportações globais, correspondente a 47,4 % das exportações de serviços. Sendo as atividades turísticas fortemente intensivas em mão-de-obra, o contributo destas ao nível do emprego tem assumido igualmente uma relevância significativa (8,4 % do emprego total em 2023).
A crescente pressão turística na última década levou à implementação de taxas turísticas em vários municípios portugueses. O município de Aveiro foi o primeiro a implementar uma taxa turística, logo em 2013, ainda num contexto de recessão económica e de menor procura turística, fatores que mitigaram o sucesso da medida ao nível da receita e que contribuíram para a sua reversão. Lisboa seguiu-se como o segundo município a adotar esta medida, em 2016, tendo começado com um valor de 0,35 €, entretanto, aumentado para 2 € por dormida.
Nos anos seguintes, num quadro de aumento da pressão turística a medida foi sendo sucessivamente adotada e, em 2023, mais de 15 municípios cobram uma taxa turística de dormida (ver Figura 1).
FIGURA 1
Municípios portugueses com taxa turística de dormida e municípios portugueses com taxa turística em 2023
Fonte: EY-Parthenon, com base no levantamento de informação disponível
Entre os municípios portugueses, Mafra apresenta a taxa turística de dormida mais elevada em vigor (2,20 €, de maio a outubro) e Vila Real de Santo António a mais reduzida (0,50 € em Alojamentos Locais e campismo). Na sua globalidade, as taxas turísticas em Portugal são aplicadas por dormida (por hóspede e por noite), sendo que em todos os casos estas apresentam um valor absoluto, ao contrário do que se verifica em alguns países europeus em que o valor é calculado em percentagem do preço da estadia.
Ainda assim, os municípios contemplam diferentes especificações e isenções, tendo em conta critérios como a sazonalidade (para evitar um efeito de desincentivo em época baixa), o tipo de alojamento (diferenciação pelo número de estrelas do estabelecimento, por exemplo), a idade do hóspede (isenção para pessoas abaixo de determinada idade), o motivo da estadia (isenção para estadia motivada por tratamento médico, por catástrofe natural, emergência social, proteção civil, ou para estadia de estudantes ingressados em estabelecimentos de ensino, no início do ano letivo),e se o hóspede for portador de deficiência (isenção para incapacidade igual ou superior a 60 %). Em grande parte dos municípios é estabelecido um limite de noites consecutivas a partir do qual a taxa deixa de ser aplicada, sendo o mais elevado 7 noites consecutivas e o mais reduzido 3 noites. Contudo, a probabilidade de um hóspede ultrapassar o limite de noites consecutivas é reduzida, tendo em conta que a estada média nacional, em 2022, se posicionava nas 2,6 noites por turista.
1.3 - Turismo em Matosinhos:
Em linha com a dinâmica nacional e internacional, o turismo em Matosinhos registou uma evolução considerável desde 2011, na medida em que o número de dormidas anuais aumentou em 132 % (de 236.498, em 2011, para 548.747, em 2022, ver Gráfico 1), correspondendo a uma taxa de crescimento médio anual de 8 %. Adicionalmente, à semelhança da tendência verificada na região Norte e na AMP, em 2022 o setor recuperou a sua atividade normal para valores superiores aos observados no período pré-pandémico (107 %).
GRÁFICO 1
Evolução anual das dormidas (N.º) nos estabelecimentos de alojamento turístico
Fonte: EY-Parthenon, com base nos dados do INE, Inquérito à permanência de hóspedes na hotelaria e outros alojamentos
Em 2022, a maioria dos hóspedes nos estabelecimentos de alojamento turístico em Matosinhos residiam em Portugal (68 %, de acordo com dados do INE), ainda que se verifique uma tendência de ligeiro aumento da proporção de hóspedes não residentes. No entanto, a estada média dos hóspedes com residência no estrangeiro em Matosinhos é consistentemente superior à média nacional - 2,0 face a 1,6 em 2022. O rendimento médio por quarto nos estabelecimentos de alojamento turístico em Matosinhos foi em 2022 de 49,4€, valor já ligeiramente acima do verificado em 2019.
GRÁFICO 2
Evolução anual do gasto total nas atividades Turismo e Divulgação das Marcas e Submarcas de Matosinhos
Fonte: EY-Parthenon, com base nos Relatórios de Contabilidade e Gestão do respetivo ano, Câmara Municipal de Matosinhos. Nota: As atividades Turismo e Divulgação das Marcas e Submarcas estão ambas inseridas na função Comércio e Turismo
A crescente exposição ao turismo tem colocado cada vez mais pressão sobre os serviços da autarquia, refletindo-se num aumento dos gastos e encargos associados ao setor (297 661 € em 2022 na rúbrica de gastos “Turismo”, representando mais 35 % do que os valores registados em 2018, ver Gráfico 2).
Dos três grandes municípios que compõem a Frente Atlântica, Matosinhos é o único que ainda não tem em vigor a taxa turística. Apesar de não apresentar níveis de pressão turística semelhantes aos municípios do Porto e Vila Nova de Gaia, Matosinhos tem sofrido com um conjunto de externalidades negativas decorrentes do crescente volume de turistas, sobretudo daqueles que visitam a região por via do acesso marítimo, em navios de cruzeiro.
GRÁFICO 3
Evolução anual (N.º) dos movimentos de passageiros em trânsito e de cruzeiros em escala, no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões
Fonte: EY-Parthenon, com base na informação disponibilizada pela APDL
Entre 2019 e 2022, o município registou um aumento de cerca de 23 % na quantidade de passageiros provenientes de cruzeiros em trânsito e de cerca de 11 % na quantidade de cruzeiros que fazem escala no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões (ver Gráfico 3), justificando a implementação de uma taxa turística aos visitantes (passageiros de cruzeiros) à semelhança das aplicadas em Lisboa e na Região Autónoma dos Açores (RAA).
2 - Taxa turística de Matosinhos:
2.1 - Racional económico e financeiro:
O contexto turístico do município de Matosinhos apresenta diferenças relevantes face à generalidade dos municípios que atualmente aplicam taxa turística. Para além da oferta de alojamento, o município atua como porta de entrada de um largo volume de visitantes da região norte que chegam por via marítima, através do Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões. Nesse sentido, a fundamentação da criação da taxa turística em Matosinhos visa não só a satisfação das necessidades financeiras da autarquia local, mas também a promoção de finalidades sociais.
2.1.1 - Impacto dos turistas e visitantes:
Tanto o turismo de dormidas como o turismo relacionado com os cruzeiros evidenciam uma forte sazonalidade, concentrando-se sobretudo nos meses de abril a outubro. Os valores em 2023 apontam para uma continuidade no crescimento da procura, a par de uma redução da sazonalidade.
GRÁFICO 4
Evolução mensal das dormidas (N.º) nos estabelecimentos de alojamento turístico em 2022 e 2023
Fonte: EY-Parthenon, com base nos dados do INE, Inquérito à permanência de hóspedes na hotelaria e outros alojamentos
Durante os picos de atividade o Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões recebeu 20 cruzeiros em escala no espaço de um mês (2022, ver Gráfico 5), sendo que um cruzeiro pode ter capacidade para mais de 3.000 passageiros em trânsito. Analisando os valores estimados para 2022, 112 navios de cruzeiro efetuaram escala no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões, transportando cerca de 111.000 passageiros.
GRÁFICO 5
Evolução mensal dos movimentos de passageiros em trânsito e cruzeiros em escala em 2022, no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões
Fonte: EY-Parthenon, com base em dados internos do Turismo de Matosinhos
Consequentemente, a permanência em Matosinhos e/ou o desembarcar simultâneo de um largo volume de turistas, particularmente nos picos de dormidas e escalas de navios de cruzeiro, requer que o território esteja devidamente preparado para os acolher. Assim, não só o município tem encargos direcionados especificamente para a atividade turística e os turistas, como também tem custos acrescidos em rúbricas indiretamente ligadas ao turismo, devido à sobrecarga dos custos normais atribuíveis à população residente - veja-se, por exemplo, o quadro síntese de uma amostra de atividades desenvolvidas pelo Município no âmbito da cultura e respetivo número de visitantes, que objetivamente beneficiaram públicos para além da população residente (Quadro A2).
Assim, a taxa turística permitira aliviar os contribuintes da carga fiscal associada ao turismo, potencialmente contribuindo para a meta de sustentabilidade social para o turismo em Portugal 2017-2027 (5. Satisfação dos residentes - assegurar que a atividade turística gera um impacto positivo nas populações residentes) e para a sustentabilidade económica do Município.
2.1.2 - Impacto ambiental dos navios cruzeiros:
Para além do impacto que este volume de visitantes de cruzeiros tem na infraestrutura, nos equipamentos e na prestação de serviço municipais, seria ainda fundamental considerar o impacto ambiental e social que as grandes embarcações têm na comunidade local. As estimativas para 2022 apontam para que os 112 navios de cruzeiros a efetuar escala no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões tenham estado um total de aproximadamente 1.141 horas no porto. Diferentes publicações (mencionadas na secção Bibliografia e fontes de informação), enumeram os fatores relacionados com a atividade de cruzeiros que comportam um risco para o ambiente e para a saúde humana, representando, portanto, um potencial impacto negativo na área do Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões e em Matosinhos.
A poluição do ar causada pelos cruzeiros no porto, particularmente pela necessidade da maioria dos navios de cruzeiro de manterem o motor ligado quando atracados para alimentar os sistemas a bordo, é um fator de preocupação não só pelo volume de cruzeiros (Gráfico 5), pela dimensão (e consequente consumo de combustível) acrescida dos cruzeiros e pela quantidade de horas que estes permanecem no porto, mas também pelo volume de combustível utilizado nestes navios (heavy fuel oil), que leva à emissão de níveis elevados de elementos que degradam a qualidade do ar e de gases com efeito de estufa. Adicionalmente, a gestão e eliminação de água e de resíduos e a poluição sonora causada pelo motor dos cruzeiros representam potenciais riscos.
Não obstante o potencial impacto que a atividade de turismo de cruzeiros tem no ar, na água, no solo, nos habitats marítimos e terrestres, e na saúde humana (dos passageiros, tripulação, e da população em proximidade com o porto), e a visão de longo prazo para um turismo mais sustentável em Matosinhos, a externalidade negativa que os navios de cruzeiro representam para as comunidades locais não será refletida na taxa turística a cobrar em Matosinhos aos passageiros que desembarcam do navio, considerando que já é praticada a taxa de carbono (não é só em Matosinhos).
Atualmente, é cobrado o valor de 2 € por passageiro em trânsito, desembarque ou embarque, seguindo a consagração em lei da taxa de carbono, que incide sobre a atracagem de navios de passageiros movidos a energia fóssil nos terminais localizados em território de Portugal continental para abastecimento, reparação, embarque ou desembarque de passageiros. Sendo que 25 % da receita resultante da aplicação da taxa é para o município onde esteja localizado o terminal, o valor arrecadado pelo município de Matosinhos foi de aproximadamente 2 257 € no segundo semestre de 2021, de 36 880 € em 2022, e de 46 165 € até ao fim de agosto de 2023.
2.2 - Metodologia:
A determinação da taxa turística a propor segue um processo metódico e lógico, condizente com o estado da arte da metodologia aplicada em Portugal e com o Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Matosinhos (2023). A metodologia contém quatro passos:
1.º passo: estimação e categorização dos encargos do município a imputar;
2.º passo: determinação da taxa de imputação;
3.º passo: estimação da taxa teórica;
4.º passo: determinação da taxa proposta e seu modelo de implementação.
A estimação e categorização dos encargos do município com turistas parte da recolha de informação documental e de dados - nomeadamente, dados demográficos, do turismo, e dos cruzeiros -, bem como da disponibilização de informação de contabilidade e gestão (2019 a 2022) por parte da Câmara de Matosinhos, cujo conteúdo consta nos respetivos Relatórios de Atividades e de Gestão.
Uma vez analisada a desagregação dos gastos, são selecionados os encargos a considerar para imputação aos turistas, e respetiva categoria:
QUADRO 2
Categorias de encargos a imputar
Categoria
Descrição
Imputação
Diretos
Encargos diretos com turismo
Direta
Indiretos
Utilização
Encargos a benefício (desproporcional face ao peso das dormidas) do turista
Com base na utilização
Demografia
Encargos a benefício do utilizador do Município
Com base no peso do turismo no Município
Fonte: EY-Parthenon
Tratando-se de encargos diretos com o turismo, a taxa de imputação (6) na primeira categoria é de 100 %. Para a categoria “Utilização”, como a designação indica, a taxa de imputação deve assentar na proporção de utilizadores/visitantes não residentes no total de utilizadores/visitantes dos equipamentos municipais (como museus, galerias, entre outros) e/ou eventos culturais apoiados/promovidos pelo Município (7). Na ausência de dados robustos que permitam a aproximação a uma taxa de utilização por parte dos turistas e visitantes, a solução passa pela abordagem conservadora (dado corresponder a uma subestimação da imputação de encargos) de adoção da taxa de imputação idêntica à utilizada na categoria Demografia.
A taxa imputável aos encargos indiretos relacionados com a Demografia é calculada com base no peso que os não residentes em Matosinhos têm no total da população que usufrui da cidade, com o ajuste de movimentos pendulares, através da seguinte equação:
na qual estão incluídos os seguintes indicadores:
Residentes - população residente em Matosinhos (INE);
Entrada e Saída - movimentos pendulares (8) em Matosinhos (INE), não contabilizando portanto os fins de semana e feriados (250 dias). Este segmento é incluído no cálculo para que melhor seja refletida na imputação o volume de pessoas que usufruem do gasto municipal;
Dormidas - total de dormidas nos estabelecimentos de alojamento turístico em Matosinhos (INE);
Visitantes - total de passageiros em trânsito que desembarcam de navios de cruzeiro em escala no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões (APDL).
Na ausência de dados observados para o número anual de passageiros em trânsito que desembarcam no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões (visitante), é necessário recorrer à estimativa com base no total de passageiros e, trânsito observados e num pressuposto sobre a taxa de saída do navio. No caso concreto de Matosinhos, é usado o pressuposto conservador de que cerca de 30 % optará por permanecer no navio, enquanto que 70 % sairá do cruzeiro. (9) A taxa de 70 % baseia-se nos valores verificados no único terminal nacional para o qual existe este tipo de informação, o terminal de cruzeiros de Lisboa. (10) A análise de sensibilidade do impacto da percentagem de saídas de passageiros de cruzeiros na taxa teórica, na taxa proposta e na receita, aponta para que este não seja um pressuposto determinante para os resultados obtidos.
QUADRO 3
Cálculo da taxa de imputação dos gastos Indiretos
Indicador (Matosinhos)
Valor
População residente (2022)
176.617
Movimentos pendulares - Entrada (2021)
23,36 %
Movimentos pendulares - Saída (2021)
24,99 %
Dias úteis (2021)
250
Passageiros em trânsito a sair do cruzeiro (2022)
108.626*70 %
Dormidas em alojamento turístico (2022)
548.747
Taxa de imputação com movimentos pendulares
0,97 %
Taxa de imputação sem movimentos pendulares
0,96 %
Fonte: EY-Parthenon
A partir dos dados de 2022 para a população e procura turística disponibilizados pelo INE (Quadro 3) verifica-se a taxa de imputação dos gastos indiretos atinge os 0,97 %. Sendo os fluxos de entrada (não residentes que trabalham/estudam no município) e saída (residentes que trabalham/estudam fora do município) quase equivalentes, o efeito da correção dos movimentos pendulares é praticamente neutro (0,96 % sem correção).
Uma vez determinado a taxa de imputação dos gastos indiretos, e considerando os gastos de cada categoria, bem como as dormidas (INE) e visitantes (APDL), é possível determinar a taxa teórica associada ao benefício dos turistas e visitantes em 2022, seguindo a estrutura de cálculo indicada no Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Matosinhos (2023):
Por sua vez, a taxa teórica estará diretamente associada à taxa proposta, a analisar na próxima secção.
2.3 - Cálculo da taxa turística:
O Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Matosinhos (2023) apresenta a estrutura que serve de base à fundamentação económico-financeira das taxas do Município de Matosinhos. No Anexo III do Regulamento é descrita a fórmula utilizada para o cálculo das Taxas Municipais:
Taxa Proposta (12) = Taxa Teórica * Coeficiente de Incentivo/Desincentivo ** (1-Custo Social Suportado pela Autarquia)
Considerando os gastos por categoria (Quadro 2) - cuja desagregação se encontra em anexo (ver Quadro A1) -, as respetivas taxas de imputação, e as equações de cálculo para a taxa teórica e para a taxa proposta, o Quadro 4 resume o cálculo da taxa turística para o Município de Matosinhos:
QUADRO 4
Cálculo da Taxa Turística Proposta
Categoria
Gastos
Taxa de imputação
Coeficiente benefício
Taxa teórica
Coeficiente incentivo
CSS pela autarquia
Taxa proposta
Direta
954.278 €
100 %
–
1,53 €
–
–
–
Utilização
14 058 324 €
0,97 %
–
0,22 €
–
–
–
Demografia
42 642 999 €
0,97 %
–
0,74 €
–
–
–
Total
57 655 602 €
–
1
2,41 €
0,83
0
2 €
Fonte: EY-Parthenon
Para um total de aproximadamente 58 M€ em gastos relacionados direta e indiretamente com a atividade turística em Matosinhos e com a experiência que os turistas têm na cidade, foram imputados aos turistas 2,6 % dos mesmos (total de aproximadamente 1,5 M€ imputados). Após ponderar pelas dormidas e visitantes, e assumindo o pressuposto simplificado que os gastos da autarquia imputáveis a turistas e visitantes equivalem ao benefício obtido por estes (coeficiente de benefício igual a 1), a taxa teórica obtida é de 2,41 €.
A taxa diária a aplicar à dormidas em alojamentos turísticos difere da taxa teórica pela aplicação do coeficiente de incentivo e o custo social suportado pela autarquia, que assumem de valor de 0,83 e 0, respetivamente. O valor de 0,83 no coeficiente de incentivo capta a existência de um potencial efeito desincentivo, ainda que reduzido, da aplicação do valor de 2,41 € por dormida, já que esta tornar-se-ia a taxa turística de dormidas mais elevada a nível nacional e em divergência com o praticado nos principais municípios da Área Metropolitana do Porto. Com a correção do efeito incentivo, a taxa turística proposta para Matosinhos fixar-se-ia nos 2 € por dormida ou visita (passageiros cruzeiro).
O ano base dos dados para o cálculo é 2022 (posterior à pandemia), sendo que se procedeu aos mesmos cálculos utilizando 2019 como ano base dos dados, para verificar a robustez do valor proposto.
2.4 - Proposta de implementação da taxa turística:
Seguindo a prática corrente em Portugal e na generalidade das cidades europeias que atualmente aplicam taxa turística sobre as dormidas, a taxa municipal turística será devida por noite e por pessoa até um máximo de sete noites consecutivas por pessoa e por estadia, ou por saída do cruzeiro, no caso dos passageiros de navios de cruzeiro em escala no Terminal de Cruzeiros do Porto de Leixões.
A liquidação e cobrança da taxa turística serão da responsabilidade das empresas ou entidades exploradoras dos empreendimentos turísticos e estabelecimentos de alojamento local, ou da entidade exploradora do terminal de navios de cruzeiro (APDL), que por sua vez deverão declarar o valor cobrado e liquidar o respetivo montante dentro dos termos a definir pelo Município de Matosinhos, nomeadamente no que respeita ao modo de pagamento e formas de extinção da prestação tributária admitidas, admissibilidade de pagamento em prestações, prazos temporais, fiscalizações, contraordenações e penalizações.
No entanto, seguindo o princípio de proporcionalidade, o regulamento de aplicação da taxa turística deverá contemplar um conjunto de isenções de pagamento de taxa municipal em situações específicas, nomeadamente:
Pessoa com idade inferior a 13 anos;
Pessoa portadora de deficiência cuja incapacidade seja igual ou superior a 60 %, e um acompanhante;
Alojamento em contexto de catástrofe natural, emergência social, proteção civil, entre outros.
Adicionalmente, no caso dos cruzeiros, a tripulação deverá ficar isenta de pagar a taxa. As isenções previstas ajudam a criar condições de equidade económica e social entre os turistas e visitantes. No futuro, após a fase inicial de implementação da taxa turística em Matosinhos, e da adaptação de todos os agentes envolvidos aos seus procedimentos, o modelo de aplicação da taxa turística poderá evoluir para uma maior complexidade, moldado em função do perfil de turista e visitante, reduzindo eventuais efeitos de desincentivo. Esse fim poderá ser atingido através de mais isenções, ou através do escalonamento do montante cobrado pela taxa turística. No caso das isenções, poderão ser aplicadas isenções parciais (ao invés de totais ou não existentes) para determinados grupos. Relativamente ao montante cobrado, este poderá ser diferenciado em função, por exemplo, da procura (época alta e época baixa) ou do tipo/preço de estabelecimento de alojamento turístico (dormidas em estabelecimentos mais caros, como hotéis de cinco estrelas, terem taxa mais elevada, por exemplo). (13)
2.5 - Receita prevista:
Usando como base os valores do INE para as dormidas em alojamentos turísticos em Matosinhos, e da APDL para os passageiros de cruzeiros em escala (com o pressuposto de que 70 % dos passageiros em trânsito saem do navio) para 2022, é possível fazer uma previsão do total de receitas provenientes da aplicação da taxa turística.
QUADRO 5
Cálculo da receita prevista com a taxa turística
Indicador (Matosinhos)
Valor
Receita prevista proveniente das dormidas
1 097 494 €
Taxa turística
2 €
Dormidas (2022)
548 747
Receita prevista proveniente dos passageiros de cruzeiros desembarcados
152 076 €
Taxa turística
2 €
Passageiros que desembarcaram de cruzeiro em escala (2022)
76 038
Receita prevista total
1 249 570 €
Fonte: EY-Parthenon
A previsão de receita total de 1,25 M€ estará possivelmente sobrestimada, visto que não considera as isenções aplicadas ao pagamento das taxas mencionadas anteriormente, ainda que o volume de turistas esteja tendencialmente a aumentar. Quanto à sensibilidade da procura turística à taxa, este não será, à partida, um critério de sobrestimação da receita (sobretudo, na época alta), visto que o valor de 2 € por noite assume uma reduzida relevância nos custos globais suportados pelo turista durante a estadia. Por seu turno, os visantes de cruzeiros deverão apresentar maior sensibilidade à taxa, dado que os encargos destes durante a visita tenderão a ser menores e, por isso, assumirem uma maior relevância na decisão de saída/permanência no navio em escala.
Relativamente aos potenciais custos de implementação, será expectável, na ausência de uma equipa de tecnologias de informação residente, a necessidade de um investimento inicial por parte do município no desenvolvimento da plataforma informática (na qual as entidades exploradoras poderão declarar as taxas cobradas e saldar as suas obrigações), havendo também necessidade de assegurar a sua manutenção durante todo o período de vigência da taxa, ainda que com custos significativamente mais reduzidos.
As receitas provenientes da taxa turística, não podendo ser alocadas diretamente aos gastos correntes com o turismo, pelo princípio orçamental da não consignação, contribuirão para a capacidade de investimento do Município nesta área.
ANEXO
A1. Dados adicionais
QUADRO A1
Encargos do Município de Matosinhos considerados no cálculo da taxa turística, 2019 e 2022
Categoria
Função
Atividade
Gastos
2019
2022
Direta
Comércio e Turismo
Divulgação das Marcas e Submarcas de Matosinhos
304 413 €
649 556 €
Rally de Portugal
399 103 €
-
Turismo
443 206 €
297 661 €
Worlds Best Fish
411 591 €
7 062 €
Utilização
Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos
Eventos Culturais Diversos
2 576 333 €
4 145 865 €
Real Vinícola
2 552 236 €
503 454 €
Os Hospitalários a Caminho de Santiago
439 570 €
–
Festas do Sr. de Matosinhos
234 035 €
435 259 €
Teatro Municipal Constantino Nery
916 363 €
2 118 159 €
Galerias e Museus
–
1 236 827 €
Casa do Design
–
434 755 €
Programa # Valorizar + as Freguesias - # Valorizar + a Cultura
–
168 208 €
Outras Atividades/Equipamentos Culturais, Recreativos e Religiosos
2 230 514 €
4 505 934 €
Indústria e Energia
Casa em Movimento
–
146 €
Comércio e Turismo
Gastronomia
–
74 742 €
Outras Atividades/Equipamentos de Comércio e Turismo
448 675 €
434 975 €
Demografia
Segurança e Ordem Públicas
Gasto Total da Função
2 794 179 €
2 087 352 €
Proteção Social
Desporto, Juventude e Voluntariado
4 518 910€
3 303 276€
Habitação e Infra Estruturas Coletivas
Iluminação Pública
4 317 187 €
3 124 194 €
Redes de Águas Pluviais
93 193 €
289 113 €
Ordenamento do Território
2 457 062€
241€
Património Arquitetónico do Concelho - Comissão
34 679€
2 469€
Proteção do Ambiente
Recolha e Deposição de Resíduos Sólidos Urbanos
17 048 860 €
14 726 785 €
Espaços Ajardinados
2 169 262 €
2 525 347 €
Orla Costeira, Praias, Rios, Fontes e Lagos Artificiais
729 787 €
925 107 €
Monte de São Brás
596 227 €
593 748 €
Limpeza Urbana
92 599 €
162 872 €
Outras Atividades/Equipamentos de Proteção do Ambiente
848 771 €
1 703 253 €
Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos
Parques e Parques Infantis
716 972 €
864 462 €
Agricultura, Pecuária, Silvicultura, Caça e Pesca
Parque Rural de Lavra e Perafita
–
0€
Transportes e Comunicações (14)
Gasto Total da Função
8 602 825 €
10 686 841 €
Comércio e Turismo
Mercados
822 549 €
1 097 871 €
Natal em Matosinhos
575 907 €
202 374 €
Economia Local
566 975 €
347 693 €
Fonte: EY-Parthenon, com base nos Relatórios de Contabilidade e Gestão do respetivo ano, Câmara Municipal de Matosinhos
QUADRO A2
Amostra de atividades culturais realizadas em Matosinhos, e respetivos visitantes, em 2022
Indicador (Matosinhos)
Visitantes
Atividades
Galeria da BMFE e Casa do Design
10.500
Exposições, ateliês, conferências e debates
Biblioteca Municipal Florbela Espanca
80.000
Ateliês regulares e esporádicos/sazonais, lançamento de livros, exposições, dias comemorativas, eventos anuais de cariz internacional (Festa da Poesia, Literatura em Viagem, etc.)
Biblioteca Municipal de S. Mamede Infesta
15.000
Encontros com escritores, exposições, Hora do conto, oficinas de criatividade, ateliês sazonais, comemoração de efemérides ligadas ao livro, à leitura e às bibliotecas
Cine Teatro constantino Nery
15.000
Teatro, concertos, espetáculos musicais variados, bailado, dança, poesia, leituras encenadas, conferências, lançamento de livros, apresentação de filmes, visitas guiadas, ateliês de verão, espetáculos dedicados às escolas, exposições e outros. (Nota: poderão ser cedidas as instalações a outrem para realização desta tipologia de eventos)
Museu da Quinta de Santiago
22.507
Exposições artísticas e atividades culturais e educativas, no edifício e nos jardins da Quinta; Conferência e workshops no Espaço Irene Vilar
Casa do Design
5.000
Exposições, ateliês, conferências e debates
Museu da Memória de Matosinhos
11.082
Exposições artísticas e atividades culturais e educativas, no edifício e nos jardins do Palacete de Trevões; Conferências e apresentações diversa no auditório do museu
Casa da Quinta do Parque Ecológico do Monte de S. Brás
20.000
Programas ambientais (hortas, viveiros, rios, floresta, etc.), oficinas regulares e esporádicas/sazonais, visitas guiadas, exposições, dias comemorativas, seminários, eventos anuais de cariz ambiental
Casa das Dunas do Parque de Dunas da Praia da Memória
2.000
Oficinas regulares e esporádicas/sazonais, visitas guiadas, limpezas de praias e dunas, exposições, dias comemorativas, eventos anuais de cariz ambiental
Centro de Monitorização e Interpretação Ambiental - CMIA
20.000
Programas ambientais, oficinas regulares e esporádicas/sazonais, visitas guiadas, exposições, dias comemorativas, seminários, eventos anuais de cariz ambiental
Atividades culturais e ambientais diversas no concelho
5.000
Programa Bandeira Azul, Projeto Rios, Programa eco escolas, Projeto 100.000 árvores, Projeto hortas urbanas, Projeto bio resíduos, visitas guiadas e ateliês em parques e jardins, eventos anuais de cariz ambiental e/ou cultural
Atividades promovidas pela juventude
16.000
Concertos, concursos e atuações musicais e artísticos, atividades de animação de verão, espetáculos de rua, tertúlias, workshops e seminários, Summer Career Camp e pausas letivas
Animação
282.945
Recriações históricas, concertos, festivais, performances de rua, espetáculos, dança, espetáculos, música
Fonte: EY-Parthenon, com base em elementos não oficiais disponibilizados pela Câmara Municipal de Matosinhos
(1) The World Tourism Organization (UNWTO) (2023), Global and regional tourism performance - The UNWTO Tourism Data Dashbord & Tourism on track for full recovery as new data shows strong start to 2023.
(2) World Travel & Tourism Council (2023), Economic Impact Research.
(3) Excluindo IVA, taxas e serviços (por exemplo refeições e lavandaria).
(4) Perspetiva-se a sua implementação entre o final de 2023 e o início de 2024.
(5) Perspetiva-se a implementação de uma taxa a excursionistas, que visitem a cidade durante o dia, sem ficar alojados na cidade, consoante o número de turistas esperados nesse mesmo dia.
(6) Taxa de Imputação refere-se à percentagem aplicada aos gastos de determinada categoria, refletindo a porção desses gastos que devem ser alocados aos turistas ou visitantes.
(7) Adicionalmente, a proporção poderá diferente em função do equipamento municipal em questão.
(8) Movimentos pendulares referem-se à população que trabalha ou estuda em Matosinhos residindo noutra unidade territorial (entrada) e à população residente em Matosinhos que trabalha ou estuda noutra unidade territorial (saída), sendo que a informação disponível no INE (valor ponderado pela população residente em Matosinhos) apenas se encontra disponível para 2021 (Censos).
(9) Adicionalmente, opta-se por não fazer distinção entre os passageiros em trânsito que saem do cruzeiro e permanecem em Matosinhos (turismo no Município) e os passageiros em trânsito que saem do cruzeiro mas vão diretamente para Municípios vizinhos em excursões previamente organizadas (turismo fora do Município), pelo facto de que também a atividade ligada às excursões impacta a cidade (por exemplo, através do trânsito e poluição gerados pelos autocarros alugados).
(10) Comunicado de imprensa da Administração Porto de Lisboa acedido em:
(11) A Taxa Teórica tem em consideração os custos diretos e indiretos atribuíveis à prestação de serviços para benefício do turismo e do turista, ajustado pelo coeficiente de benefício, que será superior a um no caso de o benefício auferido pelos turistas e visitantes ser de magnitude superior ao custo do Município.
(12) A Taxa Proposta reflete não só o custo de contrapartida e a captura de parte do benefício auferido pelos turistas e visitantes dos gastos que o Município efetuou para benefício do turismo e do turista, mas também as decisões políticas de incentivo (coeficiente de incentivo inferior a um) ou de desincentivo (coeficiente de incentivo superior a um) da atividade turística, bem como a decisão de se o próprio orçamento municipal irá suportar o custo social da taxa (superior a zero se sim).
(13) Modelo semelhante ao atualmente em vigor nas ilhas Baleares.
(14) A categoria de Transportes e Comunicações terá, à partida, uma utilização ligeiramente superior (em termos de proporcionalidade com o rácio de dormidas) pelos não residentes do que pelos residentes, sendo que esta diferenciação não é refletida na imputação de gastos por falta de existência de informação.
318419103