Artigo 15.º — Produção de efeitos

Subsequentemente, a aplicação do Decreto Presidencial foi regulamentada pelo Decreto 2-A/2020, de 20 de março, em especial as alíneas d), e) e f) do artigo 23.º «Transportes» e ainda pelo Despacho n.º 3547-A/2020, de 23 de março, que em concreto, no seu n.º 14, determina que as autoridades de transporte locais, previstas na Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, devem proceder à articulação com os respetivos operadores de transportes, no sentido de, entre outros aspetos a adequar da oferta à procura e às necessidades de transporte, salvaguardando a continuidade do serviço público essencial, limitações no número máximo de passageiros transportados, redução da possibilidade de contacto entre tripulação e passageiros, obrigando, designadamente, à utilização do acesso dos passageiros pela porta traseira.

Estas medidas têm impacto direto na redução das receitas provenientes da venda de serviços de transporte e operacionais, na medida em que inviabilizam a contabilização da utilização dos serviços de transporte e das vendas de títulos de transporte.

No dia 2 de abril de 2020, o município de Viseu concretizou a aprovação do Pacote Especial de Medidas de Apoio a Famílias, Empresas e Instituições no âmbito da Crise COVID-19, tendo sido determinada a gratuitidade do transporte público de passageiros nas operações respeitantes ao Município enquanto Autoridade de Transportes competente.

Essa é uma faculdade a que o Município de Viseu está legalmente habilitado, nos termos que se passam a expor.

Nos termos dos artigos 4.º, n.º 2, alínea c), e 23.º do RJSPTP, as autoridades de transportes são competentes para impor obrigações de serviço público aos Operadores, as quais devem ser formuladas de forma expressa e detalhada, por referência a elementos específicos, objetivos e quantificáveis. Estabelece ainda o citado artigo 23.º do RJSPTP que as obrigações de serviço público podem ser estabelecidas através de ato do órgão executivo da autoridade de transportes competente.

Ao abrigo do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de outubro de 2007, na sua redação atualmente em vigor, as obrigações de serviço público destinadas a estabelecer tarifas máximas para o conjunto dos passageiros ou para determinadas categorias de passageiros podem ser objeto de regras gerais, como leis, decretos ou medidas regulamentares. As regras gerais em causa devem definir claramente as obrigações de serviço público a cumprir e as zonas geográficas abrangidas, bem como definir, antecipadamente e de modo objetivo e transparente, os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação, estabelecer as modalidades de repartição dos custos ligados à prestação de serviços e estabelecer as modalidades de repartição das receitas ligadas à venda de títulos de transporte, podendo estas ser conservadas pelos Operadores, transferidas para as autoridades competentes ou partilhadas entre ambos.

Nos termos dos artigos 4.º, n.º 2, alínea f), e 40.º do RJSPTP, as autoridades de transportes são competentes para determinar e aprovar os regimes tarifários a vigorar no âmbito do serviço público de transporte de passageiros.

Por fim, nos termos do artigo 3.º da Portaria n.º 298/2018, de 13 de novembro, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 19 de novembro de 2018, compete às autoridades de transportes o planeamento, definição e aprovação, por instrumento legal, regulamentar, administrativo e contratual, dos títulos e tarifas de transportes e das regras específicas relativas ao sistema tarifário, incluindo as referentes à atualização, critérios de distribuição de receitas e de bilhética a vigorar nos serviços de transporte público de passageiros sob sua jurisdição, bem como o pagamento de compensações de âmbito tarifário, quando a elas haja lugar.

Dispõe ainda o Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto, que o pagamento de compensações por obrigações de serviço público pode incluir um mecanismo de regularização de pagamentos efetuados por defeito ou por excesso.

Importa, pois, criar mecanismos que possibilitem aos operadores a manutenção do serviço público de transporte de passageiros, atribuindo-lhes uma adequada compensação financeira, de natureza tarifária, pela disponibilização do serviço público num modelo de gratuitidade para os passageiros.

2) Avaliação sumária dos meios financeiros e humanos necessários à execução

a. Meios financeiros envolvidos

O montante previsional de compensações por obrigação de serviço público pela aplicação da medida de gratuitidade aprovada pela Câmara Municipal de Viseu em 2 de abril de 2020 é, em conformidade com o acervo legal e regulamentar acima referido, estimado em cerca de (euro)106.000,00, mensalmente, para os meses de abril e maio do ano de 2020.

Nos termos do Código do IVA, os pagamentos em causa estão isentos de pagamento de imposto.

b. Meios humanos envolvidos

Não há.

3) Avaliação do impacto económico e/ou concorrencial e justificação do regulamento

Os benefícios e o interesse público subjacentes à implementação da gratuitidade decorrem do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de Março, no quadro da pandemia internacional da doença COVID-19, do Decreto 2-A/2020, de 20 de Março, e do Despacho n.º 3547-A/2020, de 23 de março, em particular nas medidas de cariz sanitário da redução da possibilidade de contacto entre tripulação e passageiros, obrigando, designadamente, à utilização do acesso dos passageiros pela porta traseira, originando a inviabilidade da contabilização da utilização dos serviços de transporte e das vendas de títulos de transporte.

Assim, tornou-se determinante encontrar medidas que compatibilizassem a impossibilidade de contabilização da utilização dos serviços de transporte no município de Viseu, com a continuidade da prestação dos serviços, tendo por base decisões administrativas aos níveis nacional e municipal bem como de recomendações específicas das Autoridades de Saúde e de Transportes competentes.

Considerando que a imposição de obrigações de serviço público pode ser realizada por instrumento regulamentar da Autoridade de Transportes, optou-se pelo estabelecimento de regras para a implementação da gratuitidade para os passageiros na exploração dos serviços de transporte rodoviário de passageiros.

A implementação da gratuitidade levou em consideração, entre outros aspetos:

Com efeito, por força dos Decretos do Presidente da República n.º 14-A/2020, 14-B/2020 e 14-C/2020, vigorou entre 18 de março de 2020 e 2 de maio de 2020 o estado de emergência com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública. O estado de emergência é um estado de exceção constitucional em que, dentro dos limites e princípios estipulados no artigo 19.º da Constituição da República Portuguesa e na Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, os poderes públicos, nomeadamente administrativos, desenvolvem a sua atuação de acordo com um estado de necessidade. Ao abrigo do estado de emergência foram impostas várias restrições a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, que impediram o regular funcionamento da sociedade e da atividade económica, e foram criados vários regimes legais e regulamentares que habilitaram as autoridades com níveis e tipos de atuação que, em circunstâncias normais, lhe estão vedadas.

Terminado o estado de emergência em 2 de maio de 2020, seguiu-se-lhe a declaração da situação de calamidade em todo o território nacional ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil e da Lei relativa ao Sistema de Vigilância em Saúde Pública (Resolução do Conselho de Ministros n.º 33-A/2020, de 30 de abril), e que constitui uma outra faceta de estado de necessidade. Essa situação, ainda vigente à presente data, mantém em vigor um conjunto de restrições e inibições a direitos, liberdades e garantias, e a habilitar as autoridades com certos tipos de procedimentos, de modo a permitir uma mais célere e pronta resposta à pandemia.

Como é do conhecimento geral e conforme se encontra evidenciado em todos os diplomas legais e regulamentares antes citados, é evidente a existência na presente data de um perigo iminente e atual que ameaça toda a sociedade - na perspetiva da saúde pública e na perspetiva da atividade económica -, e que exige a adoção de medidas que impeçam, minimizem, mitiguem ou compensem os seus efeitos, sendo justificável preterir as regras jurídicas normalmente reguladoras na atividade da administração - i. e., de forma e de processo - se, de outro modo e em respeito ao princípio da proporcionalidade e da adequação, não puder ser alcançado o mesmo resultado. O presente estado de necessidade e de urgência subsome-se, pois, na previsão normativa do artigo 3.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, e no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Naturalmente que o estado de necessidade não habilita toda e qualquer ação das entidades públicas: o conteúdo de autoridade da ação administrativa encontra na lei, nas situações de normalidade, o seu limite, fundamento e critério, apresentando-se a lei como expressão do equilibro entre autoridade e liberdade, equilíbrio que se pretende ver refletido na ação administrativa no quadro do Estado de Direito; o estado de necessidade, ao suspender a legalidade ordinária, cria uma situação de exceção em que as autoridades administrativas têm de agir sem que abandonem, nessa atuação, a prossecução do direito.

Ora, como se demonstrou nos pontos precedentes, é urgente a aprovação de um ato normativo que enquadre e permita a execução da gratuitidade do transporte público no Município de Viseu durante a atual situação, enquanto medida de minimização e compensação do impacto da pandemia. Essa urgência deriva de as normas deverem ser aprovadas enquanto perdura essa situação, e não a posteriori. Porém, a aprovação do regulamento segundo as disposições do RFALEI obrigaria a uma aprovação em assembleia municipal, que apenas ocorreria, na melhor das hipóteses, durante o mês de junho - e no pressuposto, que na presente data não se sabe se verificará, de que nessa altura já não estarão em vigor as atuais medidas de restrição da liberdade de circulação que impedem o regular funcionamento desse órgão.

Verifica-se pois uma urgência de atuação e um imperioso interesse público que fundamenta que o regulamento seja aprovado o mais brevemente possível e em tempo útil, i. e., ainda durante o mês de maio de 2020, sendo a Câmara Municipal de Viseu o órgão que está em condições de reunir desde já e proceder à sua aprovação. De acordo com o artigo 45.º do RFALEI, a Câmara Municipal de Viseu pode deliberar no quadro da prossecução das atribuições do Município; e o artigo 3.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo habilita a preterir o regime normal de distribuição de competências entre os órgãos municipais. Contudo, em respeito pelo princípio da proporcionalidade, essa alteração deverá reduzir-se ao mínimo indispensável. Assim, ao invés de a câmara municipal aprovar uma proposta de regulamento e posteriormente submetê-la a aprovação da assembleia municipal, a câmara municipal fica deste modo habilitada a proceder à aprovação do próprio regulamento, mas sujeitando-a a posterior ratificação pela assembleia municipal na primeira reunião deste órgão que tiver lugar.

5) Referência à necessidade de participação ou audição de entidades, ou de realização de consulta pública ou audiência prévia, e seus resultados

O início do procedimento foi publicitado na internet, no sítio institucional do Município de Viseu, com indicação do órgão que decidiu desencadear o procedimento, da data em que o mesmo se iniciou e do seu objeto, nos termos estatuídos no artigo 98.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo.

Não é realizada audiência prévia com fundamento na necessidade urgente de emissão do presente regulamento, conforme previsto na alínea a) do n.º 3 e no n.º 4 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo. A urgência resulta da situação de pandemia e o seu impacto no sistema de transporte público, com consequências de enorme magnitude que requerem a adoção de medidas imediatas; não seria possível implementar atempadamente a gratuitidade (i. e., nos meses de abril e maio de 2020, em que ocorre o atual surto de COVID-19), se fosse cumprida essa formalidade, dado que ela obrigaria, para além do decurso do prazo legal de audiência, à realização de uma reunião de câmara prévia para aprovação da versão inicial do projeto de regulamento. Acresce que a medida não causa prejuízo nem restringe os direitos dos seus destinatários.

Não se justifica a submissão do projeto de regulamento a consulta pública, designadamente por não se verificar a situação prevista na alínea c) do n.º 3 do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo.

O presente regulamento foi aprovado por decisão proferida pela Vice-Presidente da Câmara Municipal de Viseu, Maria da Conceição Rodrigues de Azevedo, no dia 14 de maio de 2020, conforme Despacho n.º 070/P, de 2 de agosto de 2019, e nos termos e com fundamento no n.º 3 do artigo 57.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, n.º 3 do artigo 35.º do Anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro e artigo 164.º do Código do Procedimento Administrativo.

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