01016/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da impugnação unitária foi adoptado na L.P.T.A., estando subjacente ao n.º 1 do seu art. 25.º em que se estabelece «só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios», norma esta que afasta a recorribilidade de actos inseridos em procedimentos administrativos que, por não lhe porem termo, não são qualificáveis como horizontalmente definitivos.

II- Sendo esta a opção legislativa feita na L.P.T.A. sobre o critério de recorribilidade contenciosa de actos administrativos, é esse o critério que, num Estado de Direito, tem de ser adoptado pelos tribunais, salvo nos casos em que, por força de norma especial ou norma de hierarquia superior, tenha de ser admitida a impugnabilidade contenciosa imediata de actos administrativos inseridos em procedimentos.

III- Os actos de aprovação do projecto de arquitectura são actos preparatórios da decisão de final sobre o pedido de licenciamento de construção, pois àqueles actos seguem-se outros actos procedimentais e, por isso, carecem de definitividade horizontal, não sendo, em regra, susceptíveis de impugnação contenciosa directa, só o sendo quando afectam imediatamente a esfera jurídica de quem os pretende impugnar, situação em que a impugnabilidade contenciosa imediata é imposta pelo art. 268.º, n.º 4, da C.R.P.

IV- Nos casos em que os actos procedimentais não são imediatamente lesivos, é constitucionalmente admissível o condicionamento das possibilidades de impugnar contenciosamente actos inseridos em procedimentos administrativos, pois esse condicionamento, limitado aos casos em que o afastamento da possibilidade de acesso imediato aos tribunais é desnecessário para assegurar eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, para além de não ser incompatível com os arts. 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P., até se harmoniza com a finalidade visada por essas normas, pois, ao dispensar os tribunais de intervenção nos casos em que ela não é imprescindível, lhes permitem mais eficazmente dar satisfação aos pedidos de apreciação jurisdicional que lhe sejam apresentados pela generalidade dos cidadãos.

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 10 de Outubro de 1996, de aprovação de projecto de arquitectura do projecto n.º 7801/95, da Câmara Municipal de Cascais, despacho que imputa ao Vereador daquela Câmara,

1.2. Por despacho saneador de fls. 205-215, aquele Tribunal rejeitou o recurso.

1.3. Inconformado, o recorrente vem impugnar a decisão, alegando:

“1. A douta sentença considera que existe a excepção da ilegitimidade passiva

da entidade recorrida.

2. O Recorrente imputou a prática do acto recorrido ao vereador ... porquanto a Câmara Municipal de Cascais não forneceu em tempo útil a certidão do despacho recorrido.

3. Devido à conduta da Câmara Municipal, o Recorrente, sob pena do decurso de prazo para interposição de recurso, não podia fazer uso, em tempo útil, do pedido judicial de intimação (82° e 85° da LPTA).

4. Na Petição Inicial o Recorrente não só mencionou a recusa da Câmara de Cascais em emitir a correspondente certidão, como, ainda, requereu que a mesma fosse notificada para juntar aos autos certidão do mesmo despacho.

5. A não ser assim estava o Recorrente impedido de fazer valer o seu direito.

6. Conforme decisão do Supremo Tribunal Administrativo no referido processo em 19 de Novembro de 1998, este considerou que " no caso em apreço, em que não era obrigatória a notificação do acto ao Recorrente, foi por este invocado na Petição Inicial a razão que o impossibilitava a junção do respectivo documento comprovativo, relacionada com a recusa da sua entrega por facto exclusivamente imputável à entidade recorrida, em termos que, para além de revelarem boa fé do recorrente, não forma minimamente contestada por aquela entidade, que inclusive, em momento processual considerado oportuno pelo Sr. juiz "a quo", remeteu ao tribunal o respectivo processo administrativo.

7. Destarte o Recorrente incorreu num erro desculpável na identificação do autor do acto recorrido, conforme o próprio Supremo Tribunal Administrativo o confirmou quando referiu que "o erro na identificação do autor do acto era, em nossa opinião, claramente desculpável, por falta de notificação ao Recorrente , e como tal não era gerador de ilegitimidade passiva.( Fls. 197).

8. Refere a douta sentença que o "acto de licenciamento, em que culmina o processo administrativo e que lesa directamente o particular, consumindo pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os direitos produzidos pelo acto anterior.", e continua dizendo,

9. "O acto de aprovação do projecto de arquitectura impugnado, inserido no procedimento que culminou no licenciamento da construção não revestiu, perante este acto final, autonomia funcional, nem teve desde logo, eficácia lesiva imediata na esfera jurídica do recorrente. E como só caberia recurso contencioso do posterior acto final do licenciamento.

10. Salvo melhor opinião não colhe esta interpretação porque:

11. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9.5.96 (AD 421, p.31) refere que o actual regime legal de licenciamento de obras particulares distingue no competente processo duas fases distintas: a apreciação do projecto de arquitectura e a apreciação dos projectos das especialidades.

12. Isto significa que os dois actos em causa apresentam-se como autónomos, definindo cada um deles, autoritariamente a respectiva situação jurídica.

13. Assim, embora o acto que aprove o projecto de arquitectura seja um acto preparatório do licenciamento(até porque o prazo para solicitar a aprovação dos projectos de especialidades só se iniciar com notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura ou acto equivalente) trata-se de um acto DESTACÁVEL OU PREJUDICIAL e, por isso, contenciosamente impugnável pêlos contra interessados.

14. O acto que aprova o projecto de arquitectura compromete irremediavelmente, em certo sentido, a decisão a tomar, como afirmou Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, 1973.

15. O referido acto pelo objecto de que se reveste - especialmente a verificação da conformidade com o plano de pormenor, alvará de loteamento e outras normas legais (em especial às distancias mínimas em relação ao vizinho constantes dos artigos 59°, 60°, 62° e 73° do Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações - pode lesar os direitos do vizinho, designadamente o seu direito fundamental da propriedade (n.° 2 do art. 62° da Constituição da República Portuguesa).

16. O que acontece é que o referido acto de aprovação do projecto de arquitectura só é eficaz com a emissão da respectiva licença de construção, em virtude do disposto do n.° 3 do art 20° do Decreto-Lei n°. 445/91.

17. Tal acto está no entanto perfeito, tendo é a sua eficácia diferida por disposição legal, que não respeita à validade do próprio acto, tal como dispõem a alínea c) do art 129° do Código de Procedimento Administrativo.

18. Assim o acto embora perfeito, pondo termo à primeira fase do processo de licenciamento, está sujeito a uma fase integrativa de eficácia, pelo que só a partir da emissão da respectiva licença é que produz os seus efeitos e, consequentemente, poderá ser impugnado pêlos contra interessados.

20. Conclui-se portanto, que o acto de aprovação do projecto de arquitectura apesar de não ser um acto final não significa, que não constitua um verdadeiro acto administrativo.

21. Neste sentido Vasco Pereira da Silva que sustenta que todos os actos administrativos, seja qual for o estádio de procedimento em que sejam praticados, são susceptíveis de recurso contencioso sempre que provoquem a lesão dos particulares.22. No caso em apreço desde que esteja em causa um direito fundamental como é o direito de propriedade do Recorrente, não se pode excluir a admissibilidade de um recurso imediato do acto lesivo do seu direito.

23. Este controle preventivo da actividade administrativa com antecipação da tutela dos direitos particulares, está consignada no n.° 4 do artº 286° da Constituição da República Portuguesa e no artº 120° do Código de Procedimento Administrativo, de harmonia com uma concepção subjectivista do processo administrativo.

Assim, em Conclusão

1° Deve por conseguinte revogar-se a sentença recorrida, e substitui-la por douto Acórdão que julgue a acção procedente, por não se verificar a excepção da ilegitimidade passiva do recorrido, assim como da inadmissibilidade de recurso contencioso do acto de aprovação do projecto de arquitectura”. 1.4. Não foram apresentadas outras alegações

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

2.

2.1. Dá-se por reproduzida a matéria de facto que o despacho deu como provada, sendo que nesse segmento o despacho não mereceu qualquer reparo.

Apenas se destacará, para facilitar a auto-compreensão deste aresto, que nela figura:

“(...)

xxii. O Presidente da Câmara Municipal de Cascais, por despacho datado de 10 de Outubro de 1996, e de acordo com as informações dos serviços supra referidas, deferiu o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrido particular em 28 de Agosto de 1995 [Cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado nem ordenado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xxiii. Em 17 de Fevereiro de 1997 o processo foi considerado em condições de decisão final favorável, ficando o licenciamento condicionado à constituição de um espaço de floreira não acessível nas áreas entre a piscina e os muros confinantes [Cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado nem ordenado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

xxiv. Por despacho datado de 18 de Fevereiro de 1997, da autoria do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais, praticado no uso de competência subdelegada, foi aprovada a legalização da construção e emitido o competente alvará, com o n° 206, e datado de 4 de Março de 1997 [Cfr. docs. constantes do processo instrutor apenso, não numerado nem ordenado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]”.

2.2. O despacho saneador rejeitou o recurso com dois fundamentos:

- Por ilegitimidade passiva, por o autor do auto não ser aquele contra quem o recurso foi dirigido, “razão pela qual se impõe a rejeição do presente recurso contencioso com fundamento na ilegitimidade passiva da entidade recorrida”;

- Por irrecorribilidade do acto, pois que “o acto que o recorrente elegeu como objecto de impugnação – (...) – limitou-se a aprovar o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrido particular em 28 de Agosto de 1995.

Ora, conforme constitui jurisprudência uniforme do STA, tais actos não são actos administrativos lesivos para efeitos do disposto no artigo 268.º, n.º 4 da CRP, sendo por isso contenciosamente irrecorríveis”.

São esses dois fundamentos que o recorrente vem atacar.

Por uma questão metodológica, começar-se-á por apreciar o que respeita à irrecorribilidade.

2.2.1. O despacho saneador seguiu, expressamente, transcrevendo, o Acórdão deste STA de 5.4.2005, no recurso n.º 100/2004.

Aquele aresto integra-se na corrente jurisprudencial deste STA sobre a matéria, pelo que não há lugar, senão, a reiterar a posição aí tomada.

Deve acrescentar-se, apenas, que o recorrente não vem apresentar qualquer facto ou argumento que pudesse demonstrar que, no caso, a doutrina nele espelhada não poderia ser aplicada. E seria esse o caso se, por exemplo, revelasse ter sofrido, logo com a aprovação do projecto de arquitectura, e em razão dessa aprovação, algum dano.

Como se disse no Acórdão deste Tribunal de 25-01-2006, recurso n.º 1127/05:

“Na verdade, por força do disposto no art. 268.º, n.º 4, da C.R.P., tem de se reconhecer a impugnabilidade contenciosa imediata de todos os actos imediatamente lesivos, devendo entender-se que o são todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares, quando a sua lesividade, não puder ser afastada por meios de impugnação administrativa. (Embora o recurso hierárquico necessário tenha, em regra, efeito suspensivo da eficácia do acto impugnado (art. 170.º, n.º 1, do C.P.A.), relativamente à maior parte dos actos de conteúdo negativo esse efeito suspensivo não difere a lesividade imediata do acto primário, pois mantém a situação existente que o particular pretende ver alterada.)

Assim, não se pode excluir, em todos os casos, a impugnabilidade contenciosa imediata de actos de aprovação de projectos de arquitectura, pois há situações em que é manifesto que eles, só por si, são potencialmente lesivos (…).

Porém, nos casos em que não exista essa lesividade imediata ou ela seja afastada por meios de impugnação administrativa, é constitucionalmente admissível o condicionamento das possibilidades de impugnar contenciosamente actos inseridos em procedimentos administrativos, pois esse condicionamento, limitado aos casos em que o afastamento da possibilidade de acesso imediato aos tribunais é desnecessário para assegurar eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, para além de não ser incompatível com os arts. 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da C.R.P., até se harmoniza com a finalidade visada por essas normas, pois, ao dispensar os tribunais de intervenção nos casos em que ela não é imprescindível, lhes permitem mais eficazmente dar satisfação aos pedidos de apreciação jurisdicional que lhe sejam apresentados pela generalidade dos cidadãos. Isto é, não sendo ilimitados os meios de que dispõem os tribunais para assegurar o direito à tutela jurisdicional efectiva de «todos», como impõe o n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., não pode considerar-se materialmente inconstitucional o condicionamento do exercício de direitos, na medida em que ele não é imprescindível para assegurar essa tutela”

Ora, não se verificando circunstância excludente da jurisprudência a que se arrimou o despacho saneador, deve ele ser mantido.

2.2.2. Pois que se sufraga um dos fundamentos da rejeição do recurso, o da irrecorribilidade do acto, fica prejudicado o conhecimento da questão da legitimidade – artigo 660.º do CPC.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 120 euros;

Procuradoria: 60 euros.

Lisboa, 14 de Março de 2006. – Alberto Augusto de Oliveira (relator) – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso.