0598/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A acção especial urgente de contencioso pré-contratual dos artigos 100º-103º do CPTA é o meio próprio para a impugnação dos actos relativos à formação dos contratos enunciados no nº 1 do artº 100º - de todos os actos atinentes àqueles procedimentos, sejam os prodrómicos ou preparatórios exemplificados no nº 2, seja o próprio acto final de adjudicação. Está claramente excluída pela lei processual qualquer possibilidade de se impugnar o acto de adjudicação em acção administrativa especial, no prazo do artigo 58º do CPTA, devendo ocorrer em um mês a contar da notificação ou da data do conhecimento do acto. II - O particular que pediu medidas cautelares de suspensão de eficácia de acto de contencioso pré-contratual que era o acto final que o excluiu do concurso e adjudicou o contrato a outro concorrente e, entretanto, não propôs no prazo de um mês a acção especial urgente impugnatória, não pode ver deferido o pedido que apresentou nos autos de providência cautelar de este meio passar a ser entendido como, ou passar por convolação a, meio principal. Efectivamente, o que se pretende na referida situação é contornar o prazo legalmente imposto e não observado da propositura do meio principal. III - A aplicação do artº 121º do CPTA está sujeita a pressupostos a verificar pelo juiz, a pedido dos interessados ou mesmo oficiosamente, os quais se podem reconduzir ao elenco seguinte: 1) terem sido aportados para os autos pela partes ou recolhidos oficiosamente todos os elementos de facto necessários à boa decisão; 2) audiência prévia das partes pelo prazo de dez dias; 3) a situação apresentar especial relevância pela gravidade dos interesses envolvidos e 4) não se mostrar viável, em absoluto, nas circunstâncias concretas do caso, a obtenção de tutela em tempo útil, mesmo cautelar, a não ser através do decretamento da decisão definitiva no próprio processo iniciado como cautelar (convolação para o meio previsto no artº 109º por se constatar que ocorre a necessidade urgente de tutela definitiva). IV - Não se verificam os pressupostos para aplicar o artº 121º do CPTA na situação referida em II, porque não era urgente a tutela definitiva e foi por motivo atinente à parte que se frustrou a eficiência da tutela definitiva auxiliada pela cautelar, através dos meios previstos para o efeito. V - O prazo do artº 101º do CPTA aplica-se também quando os interessados pretendam fundamentar a impugnação em nulidade, porque a lei não distingue e a razão que preside ao encurtamento de prazo também ocorre quando é invocada nulidade; a natureza pré-contratual e contratual da matéria não se coaduna, em geral, com o regime comum das nulidades e nada impede que a lei estabeleça regimes especiais de nulidade, designadamente quanto ao prazo para as fazer valer.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A..., com sede em ... instaurou neste STA, nos termos da alínea a) do n° 2 do art° 112° do CPTA, processo tendente a obter a suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n° 185/2006, de 27 de Abril de 2006, bem a suspensão do procedimento de formação do contrato de aquisição, por locação operacional ou financeira de seis aeronaves de prevenção e combate a incêndios florestais, nos termos do artigo 132° do CPTA. Referiu ainda que essas providências dariam lugar à interposição de uma Acção Administrativa Especial contra o Conselho de Ministros. Como entidade demandada foi indicada e interveio o CONSELHO DE MINISTROS. Por Acórdão de 03/10/2006, a Subsecção decidiu julgar extinto o processo cautelar por caducidade do direito de acção no processo principal – inutilidade superveniente da lide. Inconformada a A... interpõe o presente recurso jurisdicional para o Pleno, em cujas alegações formula as conclusões seguintes: O acto impugnado é a Resolução do Conselho de Ministros n° 61/2006, de 16 de Maio, como reconheceu a A. e o Requerido Conselho de Ministros. A requerente rectificou o acto impugnado mas não apresentou comprovativo da notificação, na medida em que o R. nunca notificou a A. e esta apenas teve conhecimento dela aquando da contestação do R. à providência cautelar, em 24 de Julho de 2006 e por isso procedeu à devida rectificação, que foi aceite. O tribunal e as demais partes nos autos aceitaram que o acto impugnado era a Resolução do Conselho de Ministros n° 61/2006; Contudo, a A. não juntou aos autos o comprovativo da notificação do acto impugnado porque não foi expressamente do mesmo notificada, tendo apenas conhecimento do mesmo nos presentes autos; Logo, o tribunal a quo deveria ter pedido a devida apresentação, nos termos do disposto no artigo 114° do CPTA, ao que a A. responderia ter sido apenas notificada do acto impugnado no decurso dos presentes autos. Tendo tido conhecimento da decisão final de adjudicação à ..., em 24 de Julho de 2006, e tendo interposto a acção principal em 31 de Julho de 2006, só pode concluir-se que tal interposição ocorreu antes de decorridos 30 dias sobre o conhecimento da decisão final de adjudicação. Consequentemente a apresentação da acção administrativa especial no tribunal foi tempestiva e não podia por isso o tribunal ter decretado a extinção, por caducidade, do processo cautelar Não o tendo feito, o Acórdão ora impugnado está viciado por erro nos pressupostos de facto e de direito que consubstanciaram a tomada de decisão e por violação de lei, na medida em que o tribunal a quo não determinou o cumprimento do disposto no n° 4 do artigo 114° do CPTA e porque o tribunal assentou a sua convicção de que o acto impugnado era de 27 de Abril e não de 15 de Maio, como sucedeu, e considerou, erradamente, que a requerente, ora recorrente tomou conhecimento do acto impugnado em 5 de Maio e não em 24 de Julho de 2006, como afinal sucedeu. Acresce que, ainda assim, a tese do tribunal a quo também não teria acolhimento na medida em que, o pedido de suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n° 61/2006, e a respectiva acção administrativa especial deram entrada no prazo de 30 dias, portanto dentro do prazo previsto no artigo 101º do CPTA. Com efeito, a PI do A. é clara quanto à manifesta impugnabilidade que se faz do acto de adjudicação pelo que pode entender-se ter a mesma consubstanciado a interposição de actos administrativos nos termos constantes do artigo 100° do CPTA. Não obstante, o eventual aperfeiçoamento da PI que se venha a fazer para concretizar o pedido ao regime constante do citado normativo, o certo é que, carece do mesmo modo de defender a tese que se considera defensável de que, interposta uma medida cautelar de suspensão de eficácia, no prazo de um mês, o prazo para intentar a acção principal será de 3 meses e não de um mês. Com efeito, sem embargo do meio processual designado “processo de contencioso pré-contratual, conforme se encontra plasmado no artº 100° do CPTA, certo é que a mesma lei coloca ao dispor do particular o recurso às providências cautelares constantes dos artigos 132° e 113 n° 2, alíneas a) e f). O certo é também que se remete, subsidiariamente para o disposto nos artigos 55° e seguintes no que concerne ao prazo para impugnação de acções administrativas especiais. O mesmo é dizer que, ainda que seja admissível o processo de contencioso pré-contratual como o meio mais adequado à defesa do particular interessado, certo é que não é o único, isto porque, se o particular dispõe do prazo de um mês para impugnar o acto administrativo através do processo urgente de contencioso pré-contratual, nos termos dos artigos 36° e 100º, ambos do CPTA, dispõe também do recurso a outros meios processuais, como a providência cautelar constante dos citados artigos 132° e 112° n°2, alíneas a) e f), com prazos mais longos e, bem assim, em caso de nulidade do acto administrativo, sem dependência de prazo. Conclui-se que, se o propósito da lei foi facilitar a impugnação de um acto administrativo relativo à formação de contrato através do processo de contencioso pré-contratual, não pretenderá, com isto, vedar ao particular o recurso a outros meios legais, em virtude de ambos os expedientes terem consagração legal, conforme se encontra plasmado nos artigos 100º e 132° do CPTA, na hipótese de o particular não ter podido ou não ter querido agir dentro do prazo de um mês. Conclui-se, ainda, que este entendimento valerá também em sede de acção principal, quanto é certo que o que aí se pede é a declaração de nulidade do acto administrativo de adjudicação, anulação do acto impugnado e condenação da Administração à prática de acto devido. Aliás, pretende a A., com a requerida pedido de suspensão, travar a execução, a eficácia do acto de adjudicação e a consequente celebração de contrato de aquisição no âmbito do concurso público n° 01/CPI/2005. E Salvo o devido respeito por melhor entendimento, tratando-se de acto nulo invocável a todo o tempo, não pode este vir a ser sanado pela via processual, nem tão pouco vir a recorrente a ver ser-lhe vedado o acesso à justiça quando expressamente se encontra consagrado o meio legalmente adequado para fazer valer os seus direitos (in casu, artigo 132° do CPTA), e os tribunais estão sujeitos à lei, conforme artigo 203° da Constituição da República Portuguesa. Pelo que não pode, pois, o tribunal determinar a caducidade do direito, como defende o R. e o contra-interessado ... , vedando-lhe acesso à justiça, à revelia da lei, porquanto é certo que o legislador consagrou a solução de que a recorrente lançou mão. Aliás, Ilegal, considerando que, como decorre do disposto na parte final do n° 1 do artigo 100° do CPTA, a impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos rege-se pelo disposto nos artigos 100º a 103° do CPTA, e subsidiariamente pelo disposto nos artigos 50° a 65° do CPTA. Sendo que nestes normativos se prevê que o prazo para a interposição de acção de impugnação é de 3 meses. O que significa que intentava a suspensão da eficácia do acto de adjudicação, sendo que por ser urgente se deverá entender como o imperativo de que o prazo seja de um mês, a acção principal deva dar entrada no decurso dos 3 meses após a notificação do acto impugnado. Ora, Nenhuma norma do CPTA proclama a possibilidade de interposição de providência cautelar em sede de contencioso pré-contratual, nem que deixe de ser possível a adopção de providência cautelar, nos procedimentos de concurso, como a suspensão da eficácia de acto ou outra providência não especificada. A colher a tese do contra-interessado ... e do requerido Conselho de Ministros de que o contencioso contra a formação de contratos apenas pode seguir a forma e prazo previstos nos artigos 100º e seguintes do CPTA, então tem de se concluir não haver lugar, no contencioso pré-contratual a interposição de providências cautelares. Não havendo lugar à interposição de medidas cautelares não fará sentido exigir-se que se intente uma acção principal e uma suspensão de eficácia no mesmo prazo, sem que tal possa fazer-se em simultâneo, nem fará sentido dizer-se que há nesta matéria um regime subsidiário como se prevê na parte final do n° 1 do artigo 100º. Assim apenas fará sentido que se interponha uma acção administrativa especial, urgente, no prazo de 30 dias, sendo que nesta acção se pode, desde logo, requerer a suspensão da eficácia do acto de adjudicação. Não obstante, sem prescindir, mas admitindo, como alega o R. Conselho de Ministros, que a A. não soube qualificar a providência requerida, o que se admite, admitir-se-á, também, que não se soube identificar, aliás, o tipo de acção. Deste modo, admite-se que o que se pretende é a impugnação do acto de adjudicação, intenção que ficou bem expressa na PI e como tal foi entendida pelas demais partes, como se comprova dos articulados a que ora se responde, e simultaneamente a suspensão da eficácia desse acto. Sendo que o meio processual adequado é o da acção e não de providência cautelar. Pelo que, nesta medida, deverá o tribunal notificar o A. para reformular a sua petição, ou aceitar que a mesma fique desde já reformulada, nos termos constantes do artigo 26° do presente articulado. E nessa medida, uma vez que a acção de impugnação do acto de adjudicação foi tempestiva, não há lugar à caducidade do direito, devendo como tal ser declarada improcedente a questão prévia aqui debatida. Nada obsta a que o tribunal aprecie o mérito do pedido, o que aliás, deve fazer e considerou que a forma de processo escolhida não corresponde à natureza da acção, deverá mandar seguir a forma adequada, aceitando o aperfeiçoamento ou notificando o A. para o fazer, nos termos do artigo 199° do CPC . Por último e por todas estas razões e em particular, considerando a errada interpretação dos factos e erro nos pressupostos de facto e de direito em que o tribunal apresentou a sua convicção, o Acórdão está, do mesmo modo, viciado no vício de forma por falta de fundamentação. Em resposta àquelas, o Conselho de Ministros apresentou também alegações e formulou as seguintes conclusões: A Recorrente foi, efectivamente, notificada da Resolução do Conselho de Ministros, de 27 de Abril, que contém o acto de adjudicação proferido no concurso n° 01/CPI/ 2005; Consequentemente, tendo o acto de adjudicação sido notificado à Recorrente no dia 16 de Maio de 2006, e não tendo esta impugnado o referido acto, em acção própria dirigida a esse efeito, até ao dia 16 de Junho de 2006, nos termos do artigo 101º do CPTA, o pedido de providência cautelar tem forçosamente de ser declarado extinto, por inutilidade superveniente da lide, uma vez que, antes mesmo de a providência cautelar ter sido adoptada, já se verificou um facto - a caducidade do direito de acção - que determinaria a caducidade desta. No caso sub judice, e ao contrário do que alegou a Recorrente, não há manifestamente lugar à aplicação subsidiária dos prazos consagrados no artigo 58° do CPTA, na medida em que, tratando-se da impugnação de um acto relativo à formação de um contrato de fornecimento de bens e de prestação de serviços, o artigo 101º do Código impõe um prazo especial de um mês, por se tratar de um processo urgente. Nos aspectos regulados pelo regime do contencioso pré-contratual plasmado nos artigos 100º a 103° do CPTA, os processos que se enquadrem no respectivo âmbito de aplicação estão efectivamente subtraídos à aplicabilidade das correspondentes disposições do regime geral da impugnação de actos administrativos (dos artigos 51° e seguintes e 78° e seguintes); Relativamente a pretensões que devam ser deduzidas no âmbito dos processos regulados pelo regime do contencioso pré-contratual plasmado nos artigos 100º a 103° do CPTA, os particulares não têm a faculdade de optar por deduzi-las, em alternativa, no quadro do regime geral da acção administrativa especial de impugnação de actos estabelecidos nos artigos 50° e seguintes do CPTA; Para sustentar a nulidade do acto de adjudicação e, consequentemente, que a caducidade do seu direito de acção quanto ao processo principal não teria ocorrido, a Recorrente teria de lograr imputar ao acto em causa um dos vícios previstos no artigo 133° do CPA ou um vício que alguma norma do ordenamento jurídico sancionasse com a nulidade, o que a mesma não fez, já que os vícios que a Recorrente assaca ao acto de adjudicação, mesmo que existissem — o que de todo se rejeita -, dariam lugar à anulabilidade do mesmo nos termos gerais do artigo 35° do Código do Procedimento Administrativo ; Sendo o processo cautelar autónomo e instrumental, resulta claro que o mesmo não pode ser confundido com o processo principal e que o Tribunal nunca poderia, como pretende a Recorrente, “aperfeiçoar” o requerimento da providência cautelar para transformá-lo numa petição inicial da acção principal cuja utilidade futura aquela se destina a salvaguardar; A ora Recorrente escolheu e designou devidamente a forma processual que pretendia utilizar quando apresentou o requerimento de adopção de providência cautelar, que era a forma processual que se revelava adequada à pretensão de suspensão de eficácia do acto que formulou, pelo que não se verificou qualquer “erro na forma do processo” que pudesse dar lugar a qualquer tipo de “convolação processual”. A contra interessada ... , também contra alegou e formulou as seguintes conclusões; Muito bem andou o Tribunal a quo em ter determinado a extinção do processo cautelar, por caducidade do direito de acção, na acção principal, da qual este depende - artigos 101º e 123°/1 a) do CPTA; II. A possibilidade de convolação do juízo cautelar em juízo de mérito, que o CPTA prevê, exige elevada prudência ponderativa, mormente que in casu se agitem interesses de grande relevo e o tribunal seja detentor de todos os elementos de facto relevantes para a decisão - o que, ostensivamente, não sucede; III. Pois nem a requerente não logrou demonstrar a eminência de um grave prejuízo para o interesse público, nem concretizar um fundamento de anulação, e muito menos, nulidade do acto em causa; A recorrente, nas suas conclusões traz factos e questões novas, o que lhe está interdito; Não pode, nesta fase processual, reabrir a discussão sobre factos que já há muito confessou, e, como tanto e estabilizaram - como seja, o de ter sido notificada da Resolução n° 61/2006, de 27 de Abril, em 16 de Maio de 2006 - artigo 567° do Código de Processo Civil ; VI. Procurando, desse modo, recolocar-se em tempo de impugnar o acto em questão; VII. Não pode a recorrente valer-se de um mero erro material seu, que já há muito foi suprido; VIII. O prazo inscrito no artigo 101º do CPTA assume uma relação de especialidade em relação ao prazo geral para a impugnação de actos administrativos constante do artigo 58°/2 b) do mesmo — como resulta do artigo 100°, que encima a secção dedicada ao contencioso pré-contratual. IX. Sendo entendimento contrário incompatível com os ditames de celeridade que caracterizam os processos urgentes. A Matéria de Facto. O Acórdão recorrido considerou provado: A - Por ofício datado de 16 de Maio de 2006 foi comunicado à requerente A... o seguinte: “Assunto: Concurso Público n° 01/CPI/2005 Notificação de Decisão Final. Ex.mos Senhores, Notifica-se V.Exª que, através da Resolução do Conselho de Ministros n° 185/2006, de 27 de Abril de 2006, foi adjudicada a proposta apresentada pela empresa ... , ao concurso público identificado em epígrafe, que ficou classificada em primeiro lugar à luz do critério de adjudicação, respectivos factores e subfactores de densificação e ponderações, previstos no Programa do Concurso e no Regulamento de Avaliação das Propostas. Informa-se que o processo de concurso se encontra disponível para consulta neste gabinete, durante as horas de expediente, a partir desta data. Não obstante, remeta-se cópia da referida Resolução...” — doc. de fls. 35 cujo conteúdo se reproduz. B — Dá-se por reproduzida a “Resolução do Conselho de Ministros” n° “185/2006, de 27.04.2006” (doc. de fls. 36/39) que decidiu, além do mais o seguinte: 1 — Excluir, no âmbito do concurso público internacional n° 1/CPI/2005, os concorrentes ... , A... e ... ’, ao abrigo do disposto no n° 3 do artº 24° do Programa do Concurso e no n° 3 do art° 106º do DL n° 197/99 , de 8 de Junho, pelo facto de as respectivas propostas violarem o disposto na cláusula 8ª do Caderno de Encargos. 2 — Autorizar a realização de despesa... 3 — Adjudicar, no âmbito do concurso público internacional n° 01/CPI/2005, à ... , o fornecimento de seis helicópteros médios, respectivo material de apoio operacional, cedência temporária de Aeronaves de substituição, serviços de manutenção programada e eventual e demais prestações complementares, nos termos constantes da proposta. 4 — Determinar...” C — A deliberação n° 185/2006, foi comunicada à requerente por ofício n° 2223, de 16 de Maio de 2006 (remetido via fax, na mesma data) — cf. intróito da petição inicial relativa à acção principal. D — Dá-se por reproduzido o documento de fls. 158/222 (PROGRAMA DO CONCURSO), bem como o doc. de fls. 223/297 (CADERNO DE ENCARGOS” relativo ao concurso para “aquisição de Helicópteros Ligeiros Para combate aos Incêndios Florestais”. E - A “acção administrativa especial” relativa à impugnação da Resolução em questão nos presentes autos deu entrada neste STA no dia 31 de Julho de 2006. Apreciação. O Acórdão recorrido considerou que, independentemente do uso ou não de providência cautelar anteriormente interposta, a impugnação de acto relativo à formação dos contratos públicos regulados pelos artºs 100º a 103º do CPTA tem forçosamente de ser intentada no prazo de um mês. E constatou que a requerente pedia providências cautelares relativamente a um contrato abrangido na previsão daquelas normas – de fornecimento de bens à Administração - pelo que a impugnação dos mesmos actos contra os quais era pedida tutela cautelar, tinha que se ser interposta naquele prazo de um mês. Não o tendo sido, mas apenas em 31 de Julho de 2006 (quando a respectiva notificação fora efectuada por ofício de 16 de Maio de 2006, comunicado por fax da mesma data), concluiu que não foi feito uso do meio adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção da providência se destinou – artº 123º nº 1 a) do CPTA – facto que determina a caducidade do direito de acção - artº 89º al. h) do mesmo diploma – e caducidade da providência decretada ou, estando ainda pendente, extintos os fundamentos que sustentavam a respectiva viabilidade, tornando inútil prosseguir na análise cautelar de algo que se tornou definitivamente impossível de ser decretado pelo Tribunal. Contra este entendimento a recorrente começa por alegar factos relativos à data em que teve conhecimento da Resolução impugnada, sobre cujo número terá havido uma rectificação, sem que tenha havido alteração alguma de conteúdo. Todavia como a rectificação corrigiu apenas o número e não o conteúdo decisório nenhuma relevância determinaria em termos contenciosos, além de se tratar de solução que assentaria em matéria de facto diferente da provada, aspecto sobre a qual o Pleno não exerce controlo, salvo os casos de violação de regras legais sobre a prova ou o valor de certas provas, excepções que não respeitam à espécie em apreciação. A recorrente defende, em segundo lugar, neste recurso jurisdicional, que a impugnação da adjudicação do contrato de fornecimento pode ser efectuada no prazo de um mês, do artigo 101º do CPTA, ou, em alternativa, nos prazos comuns e gerais dos recursos contenciosos previstos no artigo 58º do mesmo diploma. Mas não lhe assiste razão, como decidiu o Acórdão recorrido, tem sido aceite pela doutrina e foi decidido de modo uniforme por este STA desde o início de aplicação do DL 134/98 , pelos Ac. de 11.1.2000, P. 045552A; de 29.2.2000, P. 045552; de 5.1.2002, P. 48191; de 14.3.2002, P. 0173/02; de 9.4.2002, P. 0179/02; de 15.01.2002, P. 048343; de 18.10.2002, P. 01038/02 e de 3.12.2002, P. 1124/02, para citar apenas os que deram início a esta jurisprudência constante que se mantém com a transposição com alterações das normas daquele DL 134/98 para os citados artigos do CPTA. Como se referia no Ac. citado de 29.2.2000: “O recurso urgente …. não pode ser usado como mais um meio para além dos comuns …. para obter a anulação dos actos a que se aplica [o contencioso de formação dos contratos públicos regulado especificamente], mas como o meio único, legalmente adequado à impugnação dos actos relativos à formação dos referidos contratos de aprovisionamento público”. Não colhem os argumentos da recorrente em contrário que não apresentam, excepto num ponto que vamos analisar, novidade em relação ao tratamento que tem sido dado à questão, pelo que não necessitam de maior apreciação remetendo-se para o Acórdão recorrido e a jurisprudência antes citada. O ponto em que a argumentação da recorrente ensaia alguma novidade é quando refere que se o prazo da impugnação em demanda de tutela definitiva fosse de um mês, então não haveria lugar para os interessados requererem medidas cautelares. Mas, é evidente a sem razão deste argumento. Desde logo o interessado pode requerer a medida cautelar no dia seguinte ao conhecimento do acto procedimental que o desfavorece. Continua a poder pedir essas medidas até ao termo do prazo do artigo 101º do CPTA para propor a acção definitiva. Pode pedir medidas cautelares em simultâneo com a propositura da impugnação e, no domínio de aplicação temporal do CPTA pode apresentar aquele pedido de tutela provisória depois de proposta a impugnação. E, quanto aos efeitos passíveis de serem atingidos através do meio definitivo e pelo meio cautelar, é evidente que são diferentes e que a tutela cautelar pode atingir rápida e eficazmente a manutenção de uma situação sustando efeitos, ou paralisando procedimentos e a produção de actos ou actividades (ou mesmo criar ex-novo uma situação favorável) que permita a eficácia da tutela definitiva, bastando pensar na suspensão de eficácia e no efeito automático da apresentação notificada desta pretensão que decorre do artigo 128º do CPTA, bem como na adopção imediata, por ordem judicial, de outras medidas que a lei prevê sem limitação quanto aos efeitos que é possível pedir, em função da urgência e do perigo de perda da possibilidade de tutela, assim como também é de considerar que esta tutela se manterá durante todo o período de pendência do meio processual destinado à impugnação, que sendo embora urgente, demorará meses, no mínimo, e por si só não tem qualquer efeito suspensivo sobre o prosseguir do procedimento, nem de paralisação de actos e actuações materiais posteriores, que a tutela cautelar tem virtualidade para conseguir. Logo, o argumento analisado não tem consistência, pelo que também não pode alterar o sentido da interpretação que tem sido efectuada e que o Acórdão recorrido adoptou. Por último a recorrente diz admitir que não expressou bem a sua intenção na petição inicial e que pretendia intentar a acção de impugnação e não a providência cautelar e já estaria então em tempo, nada obstando a que se efectuassem as correcções necessárias e o Tribunal apreciasse a pretensão nesta perspectiva. Esta questão foi apreciada pela Subsecção que entendeu que a petição inicial era clara no sentido de fundamentar e pedir providências cautelares e a própria A. tinha referido que as presentes “providências darão lugar à interposição da acção administrativa especial contra o Conselho de Ministros”, pelo que bem sabia estar a usar um meio cautelar e não a impugnação de actos, sendo os pedidos que apresentou na fase conclusiva compatíveis com as providências cautelares que anunciou na parte inicial da mesma e que só na resposta às questões prévias e extemporaneidade suscitadas pelos RR a A. apresentou pedido impugnatório. E, por esta via, concluiu, pela impossibilidade da convolação pretendida. Não há razões para censurar o assim decidido. Efectivamente, tal como considerou o Acórdão recorrido a ora recorrente não teve nenhuma dúvida quando intentou a providência cautelar, tendo-a apresentado de modo claríssimo como pretensão de tutela destinada a garantir os efeitos da tutela definitiva e evitar a criação de facto consumado que poderia gerar-se sem as medidas que pedia. Porém, quando recebeu as respostas da entidade pública demandada e dos contra interessados que assinalavam a não interposição tempestiva do meio principal veio nestes autos, em resposta àqueles articulados das partes que se lhe opõem, pedir que o pedido passasse a ser entendido como impugnatório da decisão administrativa de adjudicação do contrato de fornecimento. O CPTA prevê em diversas normas a actualização dos pedidos, mas em processos destinados a obter a tutela definitiva, desde que corresponda à actualização da mesma relação jurídica ou a actos decorrentes da continuação do mesmo procedimento – é o caso dos artigos 63º e 70º - e sendo certo que a alteração é relativa ao objecto de processos que têm desde o início natureza impugnatória, portanto sem convolação de processo cautelar para processo impugnatório. Já a convolação com mudança de natureza do meio cautelar para impugnatório – isto é, principal - surge regulada no CPTA no artº 121º, mas sujeito a apertados requisitos, a verificar pelo juiz a pedido dos interessados ou mesmo oficiosamente, os quais se podem reconduzir ao elenco seguinte: terem sido aportados para os autos pelas partes ou recolhidos oficiosamente todos os elementos de facto necessários à boa decisão; audiência prévia das partes pelo prazo de dez dias; a situação apresentar especial relevância pela gravidade dos interesses envolvidos e não se mostrar viável, em absoluto, nas circunstâncias concretas do caso, a obtenção de tutela em tempo útil, mesmo cautelar, a não ser através do decretamento da decisão definitiva no próprio processo iniciado como cautelar. Mas, não é, evidentemente, o caso dos autos em que a tutela cautelar podia ter atingido a plenitude da eficácia que através do respectivo pedido a sociedade requerente pretendia, não fora o facto de, por erro, descuido ou outra razão que aqui não importa, ter deixado caducar o prazo de impugnação do acto de adjudicação ou escolha pela parte pública do seu co-contratante. Note-se que a situação prevista no artigo 121º não dispensa o interessado de impugnar o acto que afrontar a sua posição mesmo depois de requerer a medida cautelar, a não ser que tal se mostre desnecessário por virtude de dentro do prazo da impugnação ter sido deferida expressamente a convolação a que se refere o artº 121º do meio cautelar em meio principal, pelo que nunca por esta forma a interessada poderia obter a pretensão que intenta. Nas circunstâncias do caso a convolação mais não seria do que uma forma ínvia de contornar o prazo legalmente imposto para a impugnação, sem uma razão objectiva de necessidade de tutela, dirigida apenas a obviar ao interesse particular da A. que caiu em situação de extemporaneidade para impugnar decisão que a lei pretende ver estabilizada no prazo rígido que é estabelecido no artigo 101º do CPTA. Ora, um desvio dos fins da norma que permitisse a convolação, como aquele que é defendido pela recorrente, nunca poderá ser admitido, já que a pior violação do direito é a que opera por forma indirecta, de modo a fazer entrar pela janela o que se fez sair pela porta. Tem, portanto, de concluir-se que a convolação pretendida é proibida pela lei processual nos termos acabados de expor pelo que também não procede por esta via o presente recurso. xxxxxxxxxxx Por último, a recorrente suscita a questão de a providência dever ser apreciada quanto ao fundo, porquanto a impugnação podia ser proposta depois dos prazos comuns de impugnação, em virtude da invocada nulidade do acto que concluiu pela escolha de co-contratante diferente da A., outro concorrente ao concurso. Porém, esta argumentação também não pode ser acolhida por duas ordens de razões completamente diferentes e autónomas. Uma é que a nulidade é um efeito excepcionalmente cominado pela lei para os vícios mais graves dos actos da Administração, efeito que apenas ocorre nos casos previstos especificadamente na lei, sem que se mostre que seja este um desses casos, e os demais vícios determinam mera anulabilidade. Efectivamente, no caso a recorrente não indicou por forma substanciada na alegação, factos e respectivo enquadramento jurídico conducentes àquele efeito drástico que é a nulidade, isto é, não detalhou de modo característico nenhum daqueles vícios gravíssimos que a lei comina com nulidade, pelo que não poderia fazer seguir o meio processual apenas com a genérica referência a semelhante vício como atingindo o acto que pretende destruir. Outra ordem de razões que tem cabimento nesta espécie encontra-se na jurisprudência deste STA, que tem entendido o prazo de um mês para impugnar actos de formação dos contratos previstos no nº 1 do artº 100º do CPTA como aplicável, não apenas aos vícios determinantes de anulabilidade, mas também quando se tratar de acto nulo, por virtude de a lei não distinguir e por razões que se prendem com as finalidades do prazo que assim se estabelece e com a natureza dos interesses em confronto, para além da própria essência da matéria pré-contratual e contratual ser pouco consentânea com as consequências associadas ao regime geral da nulidade dos actos típicos de direito público, os actos administrativos, sem embargo de se aceitar que ocorrem nulidades quando em situação semelhante sejam determinadas com esse alcance pelo direito comum dos contratos e da respectiva formação, ou mesmo, noutro registo, pode admitir-se que aqui existam nulidades de regime especial, desde logo no que respeita ao prazo de impugnabilidade. No sentido da aplicação do prazo do artº 101º do CPTA aos casos de nulidade e para maior desenvolvimento pode ver-se o Acórdão recente do Pleno de 12.12.2006, no P. 0528/06, tirado por unanimidade, em que foi decidido para situação idêntica à que se discute nesta espécie: “ … em ordem aos aludidos fins visados com o específico meio de impugnação do contencioso pré-contratual e que reclamaram do legislador um meio processual único para a defesa dos particulares perante actos que naquele domínio ofendam os seus direitos ou interesses, mesmo que esteja em causa como fundamento da impugnação um pedido de declaração de nulidade, o concernente pedido de impugnação haverá que ser deduzido no prazo estabelecido no artigo 101º do CPTA”. No mesmo Acórdão igualmente se concluiu no sentido anteriormente apontado: “Não tendo a acção com vista à impugnação do acto de adjudicação efectuada sido instaurada no prazo assinalado no artº 101º do CPTA, o processo de providência cautelar de suspensão de eficácia bem como de suspensão do procedimento de formação do contrato entretanto deduzido deve improceder, por manifesta inutilidade, à luz, designadamente, do disposto na alínea a) do nº 1 do artº 123º do mesmo CPTA e, bem assim, da alínea e) do artº 287º e da al. a) do nº 1 do artº 389º ambos do CPC ”. Decisão. Em conformidade com o exposto, acordam, no Pleno da Secção do C.A. em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pela A. fixando-se a taxa de justiça em 12 UC e a Procuradoria de 15%. Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Rosendo José (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – João Belchior – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos – Rui Botelho – Madeira dos Santos – São Pedro – Políbio Henriques – Cândido Pinho – Fernanda Xavier – Freitas Carvalho – Edmundo Moscoso.