0202/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – A…, com os sinais dos autos, não se conformando com a decisão da Mma. Juíza do TAF de Leiria que julgou improcedente a oposição por si deduzida contra a execução fiscal instaurada no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha para cobrança de dívida ao IFADAP, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Entende o aqui recorrente que a norma constante do n.º 3 do art.º 10.º do Decreto-Lei n.º 150/94 , de 25 de Maio, é uma norma especial, e consequentemente é competente para as execuções instauradas ao abrigo desse mesmo diploma o foro cível da comarca de Lisboa. Nesta conformidade, a decisão do Tribunal a quo configura uma clara violação do Princípio da Segurança Jurídica consagrado por Lei. Foram, assim, violados os artigos 2.º da CRP e n.º 3 do art.º 10.º do Decreto-Lei n.º 150/94 , de 25 de Maio. Contra-alegando, veio o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP, IP), que legalmente sucedeu ao IFADAP, dizer que: Ao contrário do alegado pelo recorrente, o Tribunal a quo é materialmente competente para conhecer da oposição deduzida pelo ora recorrente no âmbito de execução fiscal instaurada no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha, porquanto, os contratos de atribuição de ajuda, celebrados entre o ex-IFADAP e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados, são contratos administrativos. Razão pela qual, o acto de rescisão desse contrato e ordem de reposição dos montantes indevidamente recebidos, enquanto estatuição autoritária aplicadora do direito ao caso, é um verdadeiro acto administrativo, por força do qual, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, nos termos do disposto no art.º 155.º do Código de Procedimento Administrativo, seguir-se-á o processo de execução fiscal regulado no Código do Processo Tributário. Resulta, assim, ser, a própria lei, no caso o CPA, que determina que a cobrança das quantias devidas por força de acto administrativo deva ser efectuada mediante o recurso ao Código de Processo e de Procedimento Tributário sendo vedada à Administração a cobrança mediante o recurso às execuções comuns nos termos previstos no Código de Processo Civil. Neste sentido, remete-se para a vasta e pacífica jurisprudência existente sobre o assunto, da qual se citam por todos o Acórdão proferido em 26/08/2009 pela 2.ª Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do Proc.º n.º 0609/09, e o Acórdão n.º 218/07, proferido em 23/3/2007, pela 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, no âmbito do Proc.º n.º 859/03. O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, devendo a sentença impugnada ser confirmada. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II - Mostram-se provados os seguintes factos: 1. O oponente celebrou, em 14/04/2000, com o IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, um contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do PAMAF Medida 2 - Acção 2 - Apoio às Explorações Agrícolas, em projecto que recebeu no PAMAF o n.º 1998530016843 - Processo n.º 21089/2004 - cfr. fls. 18 a 24 dos autos. 2. Por carta endereçada ao aqui oponente em 13/02/2001, o IFADAP informa o oponente de que por decisão daquele Instituto foi reduzido o subsídio atribuído ao projecto n.º 1998.53.001684.3, e solicita a devolução da quantia de 2 100 000$00 (€ 10.474,76) - cfr. fls. 59 dos autos. 3. Em 16/02/2007, foi recebido no Serviço de Finanças de Caldas da Rainha um pedido do IFADAP para cobrança coerciva/execução fiscal do processo n.º 21089/2004-551-PAMAF-MED-2.2.2-Reest.Inov.Sector Agrícola em nome de A…, no montante de € 14.156,99, juntamente com a respectiva certidão de dívida - cfr. fls. 15 e 16 dos autos. 4. O oponente tomou conhecimento da instauração de processo executivo (n.º 1350-07/01005367) através da certidão de citação que assinou em 30/03/2007 - cfr. fls. 29 e 30 dos autos. 5. A presente oposição foi deduzida em 27/04/2007 - cfr. fls. 4 dos autos. III - Vem o presente recurso interposto da sentença da Mma. Juíza do TAF de Leiria que julgou improcedente a oposição deduzida pelo ora recorrente contra a execução fiscal instaurada no SF das Caldas da Rainha para cobrança de dívida ao IFADAP. Para tanto, considerou a Mma. Juíza a quo que, sendo o IFADAP uma pessoa colectiva pública e tendo o acto que ordena a restituição de subsídios por si concedidos a natureza de acto administrativo, são competentes para a instauração dos processos de execução fiscal que visam a cobrança coerciva das dívidas ao IFADAP os serviços da AF e não os tribunais cíveis. Contra tal entendimento se insurge o oponente, ora recorrente, para quem a norma constante do n.º 3 do artigo 10.º do DL 150/94 , de 25 de Maio, é uma norma especial e daí ser, por isso, competente para as execuções instauradas ao abrigo desse diploma o foro cível da comarca de Lisboa, sob pena de violação do princípio da segurança jurídica, consagrado no artigo 2.º da CRP. Sobre esta questão tem vindo este Tribunal a pronunciar-se, de forma reiterada e pacífica, no sentido de, conforme entendido pela Mma. Juíza a quo , terem os serviços de finanças competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal. A esse propósito, vejam-se os acórdãos de 25/6/2009, 26/08/2009, 23/9/2009, 21/10/2009 e 3/3/2010, nos recursos n.ºs 416/09, 609/09, 650/09, 462/09 e 21/10, respectivamente. Por não se vislumbrar razão que justifique alterar tal jurisprudência, aqui se reafirma, pois, o mesmo entendimento, reproduzindo o que a esse respeito já se acentuou, por exemplo, no acórdão de 23/09/2009, no recurso n.º 650/09, supra citado: « O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas ( artigos 1.º , 3.º e 5.º do DL 414/93 , de 23/12). Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93 , de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas. Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º , n.º 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º , n.º 2 do DL 81/91 , de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas. Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável ( artigos 52.º do DL 81/91 , de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente). Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal - cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º. Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP) ». Como supra se deixou dito, acentua o recorrente nas suas alegações o facto de a norma constante do n.º 3 do artigo 10.º do DL 150/94 , de 25 de Maio, prever a competência do foro cível da comarca de Lisboa para todas as questões emergentes dos contratos, e sua execução, celebrados ao seu abrigo. Tal norma tem, porém, a mesma redacção da norma constante do n.º 2 do artigo 53.º do DL 81/91 , de 19 de Fevereiro, que o Tribunal Constitucional já julgou organicamente inconstitucional (v. os acórdãos 457/04 e 218/07). Ou seja, o TC tem vindo a decidir no sentido de que após a revisão constitucional de 1989 a jurisdição administrativa passou a ser a jurisdição “comum” para conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, estando vedada à administração o recurso às execuções comuns, nos termos do CPC, para cobrança de dívidas com origem em acto administrativo. A fundamentação dos arestos do TC citados é, assim, aplicável mutatis mutandis à apreciação da constitucionalidade do artigo 10.º , n.º 3 do DL 150/94 , de 25 de Maio, diploma que, aliás, revogou o DL 81/91 , de 19 de Fevereiro. Razão pela qual se conclui, assim, como na decisão recorrida, que o acto de rescisão do contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP e ordem de reposição do montante indevidamente recebido é um verdadeiro acto administrativo, pelo que a cobrança coerciva das quantias em dívida deve ser efectuada em processo de execução fiscal, nos termos dos artigos 155.º , n.º 1 do CPA e 148.º, n.º 2, alínea a) do CPPT, e conforma jurisprudência consolidada deste Tribunal. O recurso não merece, por isso, provimento. IV - Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 4 de Maio de 2011. – António Calhau (relator) – Casimiro Gonçalves – Brandão de Pinho .