IRELATÓRIO
A…, comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários de A... e residente no lugar …, A..., inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 7/7/2009, que, no âmbito da acção administrativa especial [onde peticionava a nulidade da deliberação da Direcção da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de A... que deliberou fazer cessar o seu mandato enquanto Comandante do respectivo Corpo de Bombeiros], julgando procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, absolveu da instância a Ré “ASSOCIAÇÃO HUMANITÁRIA DOS BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS DE A… ".
O recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"1 . O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença de fls. …, pela qual o Tribunal a quo julgou procedente a excepção de caducidade do direito de agir invocada na contestação, absolvendo, consequentemente, a Ré da instância.
2 . Tal decisão assenta no pressuposto de que o acto impugnado é meramente anulável e não, como decorre dos autos e adiante se logrará demonstrar, nulo.
3 . Entende o Tribunal apelado que o acto [em apreço nos autos de acção administrativa] “…limita-se a demitir o A. por “quebra de relação de confiança”, sem fazer preceder tal demissão do respectivo procedimento disciplinar e sem que haja nisso qualquer intervenção da Autoridade Nacional de Protecção Civil e da respectiva Comissão Arbitral”.
4 . Partindo dessa premissa, conclui: “…porque não se poderia considerar que neste caso teve lugar usurpação de poder, o acto sindicado, quando muito, seria anulável, nos termos do disposto no art. 135.º do Código do Procedimento Administrativo, pelo que a presente Acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos deveria ter sido intentada no período de três meses contados desde a notificação do mesmo ao A. (…) sob pena de caducidade do direito de agir (…) Não o foi, no entanto, pelo que procede a excepção de caducidade invocadas pela R. com a consequente absolvição da instância da mesma”.
5 . Contudo, por entender que o Tribunal podia e devia ter conhecido dos demais vícios conducentes à nulidade do acto objecto de impugnação, quanto mais não fosse em virtude da sua expressa invocação, é que o Autor ora recorre.
6 . Ora, ao não subsumir correctamente os factos apurados nas diversas hipóteses estatuídas no art. 133.º do CPA, a sentença em crise, porque deixa de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, padece de nulidade, nos termos da al. d) do nº 1 do artigo 668º do CPC (ex vi, art. 140.º do CPTA).
Note-se que,
7 . O Tribunal a quo julga a excepção de caducidade do direito de acção procedente com base no pressuposto de que o acto impugnado “…quando muito, seria anulável (…) pelo que a presente Acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos deveria ter sido intentada no período de três meses contados desde a notificação do mesmo ao A. (…) Não o foi, no entanto, pelo que procede a excepção…”.
8 . Contudo, as alegações do Autor nos autos e o teor dos mesmos, em confronto com as normas legais aplicáveis, impunham ao juiz que, não obstante o julgamento que fizesse da nulidade por usurpação de poderes, fosse mais longe na análise da nulidade que inquina o acto impugnado.
9 . Contudo, o Tribunal decide apenas e só com base na apreciação de uma das possíveis dimensão da nulidade – a eventual existência de usurpação de poderes –, sem curar de saber se, eventualmente, estará verificado qualquer outra das situações cominadas com nulidade, as quais, sem prejuízo de serem do conhecimento oficioso do Tribunal, vêm expressamente invocadas pelo Autor, fazendo parte do pedido e da respectiva causa de pedir que se estabilizou na instância até ao momento processualmente oportuno (a saber, a réplica, nos termos consagrados no n.º 2 do art. 273.º do CPC, ex vi, art. 1.º do CPTA).
10 . Sendo a aferição da nulidade, em qualquer dos casos, pressuposto essencial para a boa decisão da causa, impunha-se que o Tribunal a quo fizesse tal labor interpretativo e aplicativo de forma mais ciente e cuidada.
11 . Sem prejuízo de o Autor rejeitar a interpretação que o Tribunal a quo faz do comando ínsito na al. a) do n.º 2 do art. 133.º do CPA, atentos os factos alegados – e mesmo, apenas, os factos dados como provados – e as normas legais vigentes, ficaram ainda por apreciar as demais causas de nulidade invocadas pelo Autor, designadamente, as causas de nulidade patentes na cláusula geral do n.º 1 e nas alíneas b), c), f), h) e i) do n.º 2 daquele mesmo artigo 133.º do CPA.
Vejamos:
12 . Desde logo, o acto é nulo porque é estranhos às atribuições da pessoa colectiva em que a Ré se integra, desde que incluída no âmbito do art. 2.º do CPA, nos termos dispostos na al. b) do n.º 2 do art. 133.º daquele Diploma.
13 . Ora, a Ré, autora do acto impugnado, nos termos conjugados do n.º 4 do art. 2.º do CPA e da al. d) do n.º 1 do art. 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), está incluída na previsão da norma.
14 . Não obstante ser um mero ente privado, a Ré, chamada a intervir no âmbito administrativo, foi além das suas atribuições e, com a sua conduta emitiu um acto inerente às atribuições exclusivas da ANPC, que, como tal, é nulo.
Isto porque
15 . Nos termos do art. 1.º do DL n.º 75/2007, de 29 de Março (Lei Orgânica), a ANPC “…é um serviço central de natureza operacional, da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, na dependência do membro do Governo responsável pela área da Administração Interna”.
16 . Dispõe ainda o art. 2.º daquela Lei Orgânica, sob a epígrafe missão e atribuições, que a ANPC “…tem por missão planear, coordenar e executar a política de protecção civil, designadamente na prevenção e reacção a acidentes graves e catástrofes, de protecção e socorro de populações e de superintendência da actividade dos bombeiros [destaque nosso]”.
17 . Sobre a actividade específica dos bombeiros, dispõem a al. a) do n.º 5 daquele artigo que, a ANPC prossegue, sem prejuízo das demais, as atribuições de orientar, coordenar e fiscalizar a actividade dos corpos de bombeiros.
18 . É assim insofismável que as atribuições da ANPC são de natureza pública proeminente, e que, lhe estão acometidas nos termos rigorosamente previstos na lei, pela necessidade de assegurar plenas garantias na efectivação dessas mesmas atribuições, em face das implicações sociais daí resultantes.
19 . A ANPC, fundada nas suas atribuições, exerce neste domínio as suas competências através do controlo dos corpos de bombeiros, cujo regime jurídico se encontra vertido no Regulamento Geral dos Corpos de Bombeiros (Regulamento) – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 209/2001, de 28 de Julho.
20 . Assim, da lei decorre a dependência directa dos corpos de bombeiros da ANPC, enquanto corpos operacionais que concretizam as suas atribuições.
Por seu turno,
21 . A Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de A... (AHBVA), Ré nos autos e aqui recorrida, é uma pessoa colectiva de utilidade pública de direito privado, detentora do Corpo de Bombeiros (CB) de A..., pelo que, nos termos do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro, é-lhe aplicável o Regulamento Geral dos Corpos de Bombeiros.
22 . Em suma, a AHBVA é uma associação privada, com fins humanitários, exercidos principalmente pela actuação do corpo de bombeiros que em si comporta, sem contudo, se esgotarem nela.
Portanto,
23 . Estamos aqui diante de duas entidades absolutamente autónomas, designadamente, ANPC e AHBVA, com centros de decisão diversos, submetidas a princípios de ordenação diversos, embora com forte ligação genética, cujos papéis são diversos, justamente porque o Estado deliberadamente assim o quis.
24 . Os corpos de bombeiros, na dependência directa do Estado, prosseguem os fins públicos que estão na sua origem, impostos, determinados e dirigidos por aplicação de normas de direito público, designadamente, por aplicação das leis já indicadas (Lei de Bases da protecção civil, regime jurídico da ANPC e Regulamento Geral dos Corpos de Bombeiros).
25 . As Associações privadas humanitárias, operando na sua gestão interna com base em normas de direito privado, cooperam naquela missão de protecção civil, acedendo a comportar os referidos corpos de bombeiros no seu seio – ao abrigo de normas de direito público e sujeitando-se às constrições das mesmas –, ao abrigo de um estreito princípio de colaboração e através da concessão de inúmeros benefícios, sem descurar a garantia de controlo directo pela ANPC.
Assim,
26 . A ANPC é o centro detentor das atribuições públicas inerentes à missão de protecção civil desempenhada pelos bombeiros e operacionalizada pelos corpos de bombeiros, que esta controla, e que, dentro da relação de cooperação sui generis atrás descrita, desenvolvem a sua actividade integrados em associações humanitárias, detentoras dos mesmos.
27 . Os corpos de bombeiros pertencem à ANPC e são da exclusiva competência desta, sem prejuízo, contudo, de estarem funcionalmente integrados em associações privadas, de fins altruísticos que, sob a égide estadual, e financiadas para o efeito, possibilitam o desempenho das suas funções.
28 . Tal decorre directamente da lei e é, alias, o entendimento da Doutrina nacional mais autorizada, pela voz de Pedro Gonçalves, segundo o qual “…hoje, o papel das associações de bombeiros voluntários se reconduz, fundamentalmente, à criação e, em certa medida, ao suporte financeiro e logístico de um “corpo de bombeiros”. A peça essencial no sistema de protecção civil e socorro é exactamente o corpo de bombeiros, não a associação que o criou e à qual ele pertence (…) os corpos de bombeiros voluntários constituem estruturas autónomas, no plano técnico e operativo, em relação à associação a que pertencem. Uma vez criados e oficialmente homologados, “ganham vida própria” e passam a constituir elementos ou unidades da estrutura operativa do sistema nacional de protecção civil e de socorro, externas ao SNBPC. Surgem então como uma espécie de estruturas desconcentradas deste Serviço do Estado”.
29 . Aquele Autor sintetiza a sua posição sobre o enquadramento legal dos corpos de bombeiros, nos seguintes termos: “Dos dados legais resulta claro que as associações de bombeiros voluntários não têm qualquer participação directa na execução, na orientação ou na fiscalização das missões específicas dos corpos de bombeiros (…) Limitam-se a criá-los, a nomear os comandantes (mas, mesmo isso, sujeito a homologação pública) e a proporcionar-lhes certos meios materiais e logísticos”. Conclui, portanto, que “…não existe qualquer relação (de direito público) entre a associação e os membros dos corpos de bombeiros”.
30 . Assim sendo, fica clara e evidente a separação de base entre as associações privadas de bombeiros voluntários e os corpos de bombeiros nelas enxertados – verdadeiros serviços desconcentrados do Estado. Concomitantemente, é ainda mais clara a distinção entre os quadros de atribuições de cada um daqueles entes.
31 . O legislador acentuou mesmo essa diferença através da reforma operada pelo DL n.º 49/2003, de 25 de Março, pela Lei 27/2006, de 3 de Julho e pelo DL n.º 75/2007, de 29 de Março, que fez evoluir os poderes da ANPC da tutela para a superintendência, reforçando assim a posição desta sobre os bombeiros.
32 . De facto, como afirma neste contexto Diogo Freitas do Amaral, a superintendência é “…o poder conferido ao estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência. É pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa [destaque nosso]. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuação das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a orientar a acção das entidades a ela submetidas”.
33 . É neste contexto legal em que opera a Protecção Civil em Portugal, que se deve analisar os moldes do acto de nomeação do Comandante propalado pela Ré.
34 . Nos termos da al. a) do n.º 1 do art. 19.º do Regulamento, “…O comandante é nomeado pela entidade detentora do corpo de bombeiros, de entre bombeiros da categoria mais elevada ou indivíduos de reconhecido mérito revelado no desempenho de anteriores funções de liderança ou de comando; sujeito a homologação pelo inspector distrital de bombeiros…”. Mais acresce o n.º 6 que “…A renovação do período de exercício de funções de comando é feita (…) com base em proposta fundamentada da entidade detentora do corpo de bombeiros, a apresentar até 90 dias antes da data da cessação”.
35 . Ora, a nomeação originária regulada na al. a) do n.º 1 do art. 19.º, bem como, a proposta de recondução no exercício de funções, a que alude o n.º 6 do mesmo art. 19.º, do que o legislador cuida é de uma simples proposta.
36 . Essa nomeação mais não é do que uma simples proposta, isto é, um acto instrumental sujeito a homologação da ANPC, essa sim, verdadeiro acto administrativo, dotado de conteúdo decisório e que determina, a final, a situação do Comandante perante a Administração.
37 . Ao contrário do que deixa antever a Ré, o acto de administrativo final é o acto de homologação, acto esse que é praticado por quem de facto detém as atribuições próprias para o efeito – in casu, a ANPC.
38 . Nas palavras de Diogo Freitas do Amaral, quando a entidade competente homologa, “…faz suas as conclusões e os fundamentos do parecer, mas o que fica a ser acto administrativo é a homologação. A homologação é que é o acto administrativo principal, não é o acto homologado [destaque nosso].”
Portanto,
39 . Atento o enquadramento legal aqui exposto, não restam dúvidas de as esferas de atribuições da ANPC e da Ré são claramente distintas em tudo o que se refere à actividade dos corpos de bombeiros, e que, ao emitir o acto de demissão do Autor (impugnado nos autos), esta extravasou claramente dos fins a que se acha circunscrita a sua actuação neste domínio específico, invadindo ilegalmente atribuições próprias e exclusivas daquela.
40 . O legislador previu especificamente os casos em que um comandante pode cessar funções: pela via disciplinar, no caso de o processo vir a culminar na aplicação da pena de demissão; ou, findo o mandato, no caso de não recondução do comandante no exercício das suas funções. Em qualquer dos casos a decisão final incumbe à ANPC. Foram estas, deliberadamente, as soluções do legislador.
Consequentemente,
41 . O acto impugnando é nulo nos termos do al. b) do n.º 2 do art. 133.º do CPA, porque estranhos às atribuições do seu autor.
Sem prescindir,
42 . O acto impugnado é também nulo por falta de atribuições da Ré para praticar um acto materialmente revogatório da decisão tomada pela competente Comissão Arbitral de recondução do Autor no exercício das suas funções.
43 . Isto porque, o acto de demissão emitido pela Ré consubstancia, materialmente, uma forma de esvaziamento do conteúdo da decisão de recondução validamente constituída na ordem jurídica, com a qual a Ré se conformou não recorrendo – como lhe era legitimamente possível –, permitindo assim que a mesma transitasse, consolidando-se na ordem jurídica.
44 . A deliberação da Comissão Arbitral, órgão ah doc, dotado de atribuições próprias, nos termos vertidos no Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro, têm carácter vinculativo não estando na disponibilidade da Ré revogá-la.
45 . Por natureza, as atribuições da Comissão Arbitral são alheias às atribuições, quer da Ré, quer do Autor, quer ainda, da própria ANPC, logo, a Ré nunca se poderia arrogar no direito de, expressa ou tacitamente, revogar um acto validamente praticado por quem detinha poderes para o efeito, sob pena de, mais uma vez – como aqui também se verifica –, intervir através de um acto nulo, nos termos e em conformidade com a al. b) do n.º 2 do art. 133.º do CPA.
Ainda sem prescindir e, por outro lado,
46 . Na hipótese de o dito acto ter sido praticado ao abrigo de alegados poderes próprios e originários da Ré, o teor materialmente ab-rogatório do acto impugnado em face da decisão da Comissão Arbitral de recondução do Autor no exercício das suas funções, importa igualmente a sua nulidade por flagrante oposição ao efeito de caso julgado ou caso decidido, cuja violação vem cominada com a nulidade nos termos da al. h) do n.º 2 do art. 133.º do CPA.
47 . A decisão tomada pela Comissão Arbitral, que reconduz o Autor no exercício das suas funções, porque emitida por uma entidade autónoma com atribuições legais designadas para o efeito, e porque, por não recorrida, transitou na ordem jurídica, deve conservar uma validade tal que se imponha a qualquer outra decisão que ofenda o seu conteúdo – como é o caso do acto impugnado.
48 . Conforme se afirma no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 20/01/1987, “Não tendo este acto sido oportunamente impugnado consolida-se na ordem jurídica, passando a constituir acto decidido ou acto resolvido, com valor de caso julgado…”.
49 . Este efeito tem de ser assim entendido em prol dos princípios constitucionais que conformam a garantia do caso julgado, as quais, mutatis mutandis, se aplicam ao caso decidido ou caso resolvido.
50 . Se assim é quanto a delimitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por maioria de razão, também será de aplicar quanto à delimitação dos efeitos do regime da nulidade.
51 . Este é, justamente, o entendimento de parte significativa da Doutrina, bem como, do Tribunal Constitucional (TC) que já se pronunciou nesse sentido através de Acórdão datado de 03/09/19948, proferido no processo n.º 93-0232.
52 . O acto impugnado, porque ofende o caso decidido pela Comissão Arbitral, é nulo nos termos impostos pela referida al. h) do n.º 2 do art. 133.º.
Ainda sem prescindir,
53 . Nos termos do n.º 1 do art. 133 o acto em apreço é, indubitavelmente, um caso de nulidade por natureza.
54 . A (pré)existência de poderes próprios para a prática do acto, em concreto, o poder da Ré para demitir o Autor das funções de Comandante em que se encontra investido à ordem do Estado, é um elemento essencial – é um daqueles “…que se ligam a momentos os aspectos legalmente decisivos e graves dos actos…”.
55 . É notória a falta de atribuições próprias da Ré para a prática do acto, quer nos termos apontados que conduzem inevitavelmente à declaração de nulidade do acto por violação de atribuições, quer também, em face da absoluta desadequação do fundamento remoto apontado pela Ré como base para a emissão do acto em crise – a aplicação analógica (por suposto vazio legal) do regime legal vertido naquela Lei n.º 51/2005, de 30.08, que estabelece regras para as nomeações dos altos cargos dirigentes da Administração Pública.
56 . A admitir-se a existência de um qualquer vínculo de funcionalismo público no caso em apreço, naturalmente, em face da lei vigente tal vínculo existira, quando muito, entre o Autor e a ANPC (ente estadual a quem compete o controlo dos corpos de bombeiros).
57 . A omissão deste elemento essencial consubstancia uma verdadeira inexistência jurídica, a qual, por força da construção doutrinal e jurisprudencial, sempre será sancionada através do instituto da nulidade, aqui, nos termos e em conformidade com o n.º 1 do art. 133.º do CPA.
58 . No limite, sendo o acto impugnado um mero acto de direito privado, despido de qualquer precedência legal jurídico-pública, na exacta medida em que viola os inúmeros dispositivos legais de direito público atrás citados, sempre seria de considerar nulo, em conformidade com o disposto no art. 294.º do Código Civil, porquanto, vem imposto contra disposições legais de carácter imperativo.
O Acto impugnado é nulo, consequentemente, a sentença também o é. Concretizando:
59 . O acto impugnado é nulo a vários níveis, incumbindo ao meritíssimo juiz a quo aprofundar a sua análise a todas essas dimensões.
60 . Não só porque o Autor o alegou e requereu mas, naturalmente, porque a nulidade é de conhecimento oficioso e a todo o tempo, como decorre do disposto no n.º 2 do art. 134.º do CPA.
61 . Além disso, o Tribunal não está vinculado às alegações de Direito das partes, como impõe o art. 664.º do CPC (ex vi, art. 1.º do CPTA) – iura novit curia.
62 . Ao Tribunal impunha-se que apreciasse devidamente a nulidade do acto, em toda a dimensão, designadamente nos termos amplamente defendidos pelo Autor ao longo dos articulados, declarando assim o reconhecimento de tal vício.
Não o tendo feito,
63 . A sentença em crise, porque deixa de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, padece de nulidade, nos termos da al. d) do nº 1 do artigo 668º do CPC, aqui aplicado por remissão do art. 140.º do CPTA.
64 . Esta nulidade é inerente aos deveres de cognição do Tribunal, patente para o que aqui interessa no n.º 2 do art. 660.º do CPC.
65 . O Tribunal a quo não só não pronuncia sobre as diversas dimensões da nulidade, como lhe competia, mas também, não justifica sob nenhuma forma essa não pronuncia, limitando-se a não conhecer da nulidade nessas dimensões, enfermando assim a sentença de uma inelutável omissão.
Por fim, ainda sem prescindir,
66 . A sentença a quo padece ainda de vício de ilegalidade, por erro de julgamento da matéria de direito, na medida em que faz uma errada aplicação das normas aplicável, designadamente dos citados artigos 133.º e 134.º do CPA.
67 . Ao errar na apreciação e aplicação deste artigo, o Tribunal erra também no julgamento que faz da excepção invocada pela Ré, porquanto, o acto é nulo e, como tal, aplica-se o regime do art. 134.º sendo apreciável a todo o tempo, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do art. 123.º que se encontra aqui verificado.
Por fim,
68 . Em face do exposto, decorrendo claramente dos autos a nulidade invocada, é aplicável in casu o n.º 3 do art. 149.º do CPTA, impondo-se, além da revogação da sentença ora recorrida, a decisão da causa pelo Tribunal ad quem".
Notificadas as alegações apresentadas pelo recorrente, supra referidas, veio a recorrida Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de A... apresentar contra alegações que sintetizou com as seguintes conclusões:
"1ª A longa argumentação deduzida pelo Recorrente traduz-se, na prática, na imputação ao acto impugnado de vícios de violação de lei e princípios de direito e de uma nulidade por usurpação de poderes.
2ª Ao conhecer, primeiro, da nulidade, ficou a sentença legalmente dispensada de conhecer dos vícios que conduzem à anulação do acto impugnado.
3ª As demais causas de nulidade afloradas na réplica estão intimamente ligadas à nulidade por usurpação de poderes, sendo suficiente a pronúncia do Tribunal “a quo”.
4ª A omissão de pronúncia judicial só se verifica quando não o julgador não aborda a questão, e não apenas quando não pondera todos os fundamentos e considerações que suportam tal questão.
5ª Não se verifica, por conseguinte, qualquer nulidade por omissão de pronúncia.
6ª Relativamente ao alegado erro de julgamento, não se detecta igualmente a sua existência, já que a sentença recorrida analisa toda a questão – conforme se alcança dos factos provados -, decidindo na melhor interpretação do direito, sendo manifesto que não se verifica qualquer usurpação de poderes nos termos definidos para o art. 133º/nº 2 a) do CPA.
7ª A sentença recorrida não merece qualquer censura".
O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do artº-. 146º-. do CPTA, pronunciou-se pela negação de provimento ao recurso jurisdicional.
Notificadas as partes do parecer do M.º P.º, acabado de referir, para os termos previstos no art.º 146.º, n.º 2 do mesmo diploma legal, nenhuma pronúncia foi apresentada.
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
