0936/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I - De acordo com o disposto no art.º 84 do DL 100/84, de 29.3 "As deliberações dos órgãos autárquicos, bem como as decisões dos respectivos titulares, destinadas a ter eficácia externa serão obrigatoriamente publicadas em boletim da autarquia, quando exista, ou em edital afixado nos lugares de estilo, durante 5 dos 10 dias subsequentes à tomada da deliberação ou decisão". II - Assim, existindo Boletim Municipal, é obrigatória a publicação nele de Regulamento aprovado pela respectiva Câmara Municipal.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório O Vereador das Actividades Económicas da Câmara Municipal de Cascais veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAF), de 17.2.06, que julgou procedente o recurso contencioso deduzido, por A… , contra o seu despacho, de 16.9.98, que indeferiu o pedido de licenciamento "de um painel publicitário na …, junto à Auto-Estrada n.º 5, ao Km …, sito no local designado por …, em …, Alcabideche". Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: I - Admitindo-se que o pedido formulado pelo recorrente em 09/04/1997, foi tacitamente deferido em 23 de Maio de 1997, o mesmo caducou, na medida em que o requerente não solicitou no prazo de 1 ano a emissão do alvará de licença de construção; II - Aquando da prolação do despacho de indeferimento da pretensão, o acto tácito a ter-se formado, já havia caducado; III - Pelo que, contrariamente ao que foi decidido, o acto impugnado não revogou um acto constitutivo de direitos; IV - De qualquer forma o pedido de licenciamento só em 18/12/1997, ficou devidamente instruído, pelo que o seu deferimento tácito só ocorreu em 02 de Fevereiro de 1998; V - Os actos inválidos podem ser revogados com fundamento na sua invalidade dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (cfr. art.º 141° , n° 1 do CPA ); VI - Ora, no caso vertente a pretensão formulada pelo recorrente violava o novo Regulamento Municipal, o qual entrou em vigor em 30 de Novembro de 1997; VII - Em 18/12/1997, já se encontrava em vigor o novo Regulamento, pelo que a pretensão tinha necessariamente que ser apreciada à luz desse novo diploma regulamentar; VIII - Pelo que decidindo como decidiu a douta sentença recorrida violou entre outras disposições legais, os artigos 20° e 61° do Decreto-Lei n° 445/91 , impondo-se desta forma a sua revogação; Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Ex.as doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com a consequente revogação da douta sentença recorrida, com o que se fará JUSTIÇA. O recorrido concluiu, assim, a sua contra-alegação: Alega o recorrente que o acto de deferimento tácito que se formou ao abrigo das disposições dos arts. 1°, 14°, 15°, 16°, 20° e 61° do RJLMOP se encontrava caduco à data da prolacção do despacho recorrido nos presentes autos, e que, por isso, já não seria acto constitutivo de direitos; Alega ainda o recorrente que, por tal razão, a revogação do acto tácito já não estaria condicionada pela proibição constante da alínea b) do n° 1 do art.º 140° do CPAdministrativo; O acto tácito de deferimento formou-se em 05/11/1997, o que implica que, quando foi proferido o acto expresso de indeferimento, em 15/09/1998, o ora recorrido ainda estava em prazo para requerer a emissão do alvará de licença de construção; Quando foi proferido o acto expresso de indeferimento não havia ainda caducado o licenciamento constituído através do acto tácito de deferimento; A alegação de caducidade funda-se no facto de o ora recorrido não requereu a emissão do alvará de licença de construção. Contudo, A caducidade significa apenas que o acto perdeu a aptidão de produzir os efeitos jurídicos típicos do mesmo - ou seja, a sua eficácia - mas não quer dizer que o acto se tenha tomado inválido. Por outro lado, O acto tácito de deferimento não deixaria de ser um acto constitutivo de direitos pelo facto de ter caducado, o que implica que se manteria, à data da prolacção do despacho recorrido, a proibição de revogação constante da alínea b) do n° 1 do art.º 140° do CPAdministrativo; O Regulamento de Publicidade no Município de Cascais foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 23/07/1997 e por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais de 06/10/1997, tendo sido publicitado por edital afixado em 12/11/1997. Assim sendo, Na data da apresentação do pedido do ora recorrido (04/09/1997) o Regulamento de Publicidade no Município de Cascais não havia ainda sido publicitado, pelo que não era eficaz; Não sendo eficaz, não tinha aplicação ao procedimento iniciado com o requerimento que o ora recorrido apresentou em 04/09/1997. Não sendo eficaz, não podia ser utilizado para fundamentar o indeferimento do pedido do ora recorrido. Pelo exposto, é de concluir : Que o Vereador das Actividades Económicas do Município de Cascais revogou implicitamente o acto tácito de deferimento com base em norma jurídica inaplicável, assim violando o princípio da legalidade constante do art. 3°/1 do CPAdministrativo; Que o acto recorrido nos presentes autos revogou implicitamente o acto de deferimento tácito formado ao abrigo do RJLMOP, que é acto constitutivo de direitos, pelo que violou igualmente o disposto na alínea b) do n° 1 do art.º 140° do CPAdministrativo. Termos em que, e nos melhores de Direito, e sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente por não provado, e a douta sentença recorrida integralmente confirmada, com as devidas e legais consequências. Assim farão V. Ex.as Justiça. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "Somos de parecer que deverá ser mantida a anulação do acto impugnado pelos fundamentos que passamos a referir. Constitui entendimento pacífico que a legalidade do acto administrativo se afere, em princípio, pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, por força do princípio «tempus regit actum» (cfr. por todos, os Ac. do Pleno de 6.2.2002, Proc. 37622 e de 5.5.2005, Proc. n° 614/02). O Regulamento de Publicidade no Município de Cascais aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais de 6.10.1997 foi publicitado apenas por meio de edital, afixado em 12.11.1997. De acordo com o disposto no artº 84°, do Dec. Lei n° 100/84, de 29.3., «As deliberações dos órgãos autárquicos, bem como as decisões dos respectivos titulares, destinadas a ter eficácia extrema serão obrigatoriamente publicadas em boletim da autarquia, quando exista, ou em edital afixado nos lugares de estilo, durante 5 dos 10 dias subsequentes à tomada da deliberação ou decisão». Conforme se considerou no Ac. de 24.3.1998, Proc. n° 42631, «não só atenta a finalidade da publicação, mas atento o elemento literal do art.º 84° , do D.L. 100/84, o mesmo deve ser interpretado, de acordo com o artº 9° n° 1 do Código Civil , no sentido de que a obrigatoriedade de publicação das decisões de eficácia externa deve ser feita necessária e prioritariamente, no boletim da autarquia, a existir tal boletim, só sendo feita a publicação em edital, a verificar-se que a autarquia não tem boletim». Resulta do documento de fls. 38 e segs. que a autarquia possuía boletim. Existindo boletim da autarquia e não tendo o Regulamento de Publicidade do Município de Cascais sido nele publicado, este é ineficaz (art.º 119, n° 2, da C.R.P.). O pedido do Requerente devia ter sido apreciado à luz do disposto no Código da Publicidade anexo ao D.L. n° 330/90, de 23.10. e na Lei n° 97/88 , de 17.8. O despacho recorrido que se fundamentou no Regulamento de Publicidade do Município, concretamente nas limitações impostas pelo no seu art.º 29°, al. f), enferma de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito. Face ao exposto, e acompanhando a posição assumida pelo Recorrido nas suas contra-alegações, somos de parecer que deverá ser mantida a decisão de anulação do acto contenciosamente recorrido. Negando-se provimento ao recurso." Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAF: O Recorrente é empresário em nome individual e gerente da empresa B…, Lda, empresa que tem como actividade a publicidade exterior (admitido por acordo). Em 09.04.1997 o Recorrente apresentou na CMC um pedido solicitando a autorização para a colocação de um painel publicitário, com as dimensões aproximadas de 12x3 mts, na …, junto à Auto-Estrada n.º 5, ao km …, sito no local designado por …, em …, Alcabideche, referindo, nesse pedido, que já possuía «a devida autorização do proprietário», que «relativamente ao parecer da Junta Autónoma das Estradas, esta entidade nada têm a opor (oficio nº 807, de 15/03/95 dirigido a essa Câmara)» e que o painel «encontra-se a mais de 200 metros da berma da estrada e é igual a alguns já instalados no mesmo local» (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 24 a 28, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). O Recorrente fez juntar ao pedido acima referido cópia da planta topográfica à escala 1/2000, das peças desenhadas relativas à construção e colocação da estrutura e painel e da memória descritiva do projecto de instalação do painel, donde consta designadamente que a estrutura para colocação do referido painel é constituída por dez pilares em tubo estrutural, travados com tubo série, assentes em sapatas de viga, chumbadas ao solo por buchas de expansão (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 24 a 28 dos autos e os correspondentes originais dos documentos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 20.05.1997, através do ofício n.º 20583, a CMC solicitou ao Recorrente a junção ao processo da declaração do proprietário do terreno a autorizar a colocação do meio publicitário (admitido por acordo; cf. doc. de fls. 30, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 23.05.1997 o Recorrente enviou à CMC o original do contrato celebrado com o proprietário do terreno, onde projectara instalar o painel publicitário (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 31 e correspondentes originais no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 30.07.1997, através do ofício n.º 030410, a CMC informou o Recorrente designadamente que poderia «colocar o painel, desde que este tenha as dimensões de 8Mx3M, que é a dimensão máxima regulamentada. A distância de outro painel deverá ser de 150 M; deverá entregar a fotografia da zona onde irá colocar o painel e também a planta de localização com a indicação exacta do local» (admitido por acordo; cf. doc. de fls. 32, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 24.09.1997, através do ofício CL/rc n.º 1251/97, datado de 15.09.1997, o Recorrente fez juntar ao pedido referido em B. uma fotografia, onde assinalou o local em que ficaria colocado o painel (cf. o citado ofício no PA). Em 03.12.1997, através do ofício n.º 04886, a CMC solicitou ao Recorrente a junção ao processo de «fotografia mais esclarecedora do que vai ficar por trás do painel de 8Mx3M; deverá de preferência ficar encostado ao muro, por forma a que o seu enquadramento seja total» (admitido por acordo; cf. doc. de fls. 33, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 18.12.1997 o Recorrente enviou para a CMC uma fotografia do local e informou a CMC que nenhum muro se encontrava por detrás do Outdoor (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 34 e os correspondentes originais insertos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Com data de 13.01.1998 foi elaborado um parecer pela CMC que refere designadamente o seguinte: «Não existindo qualquer construção por detrás do outdoor, e existindo já um painel nessa zona, a uma distância inferior a 150m, não poderá o pedido ter parecer favorável por contrariar o disposto no artigo 29°, alínea j) do novo RPMC» (admitido por acordo; cf. doc. de fls. 37, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 07.05.1998 o Recorrente recebeu o ofício da CMC n.º 19610, através do qual a CMC lhe comunica a intenção de indeferir o pedido de licenciamento referido em H. e que podia apresentar a resposta em sede de audiência prévia (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 36 e 37, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Foram anexas ao ofício da CMC n.º 19610, acima referido, cópias do parecer referido em J. (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 36 e 37, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 21.09.1998 o Recorrente recebeu o ofício n.º 39902 da CMC, que o informa que com base nos fundamentos já comunicados em Audiência Prévia, por despacho do Vereador das Actividades Económicas da CMC exarado em 15.09.1998, foi indeferido o requerimento n.º A4174, de 09.04.1997, relativo ao pedido de licenciamento referido em H. (admitido por acordo; cf. doc., de fls. 23 que aqui se dá por integralmente reproduzido). Entre 09.04.1997 e 21.09.1998 foram aparecendo junto à Auto-Estrada n.º 5, ao km …, no local designado por …, em …, Alcabideche, painéis publicitários de empresas concorrentes (admitido por acordo; cf. docs. de fls. 29 e 35 dos autos e fotografias entregues através dos ofícios de 15.09.1997 e de 18.12.1997 do Recorrente, insertas no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). III Direito Vejamos o que, de essencial, nos diz a sentença (simples, clara, bem fundamentada), que nos coloca, de imediato, no centro da matéria de facto relevante e no quadro jurídico aplicável: "Atento o peticionado pelo Recorrente e a factualidade trazida à lide afigura-se essencial aferir da legalidade do despacho do Vereador das Actividades Económicas da CMC, de 15.09.1998 , que indeferiu o pedido de licenciamento de um painel publicitário na …, junto à Auto-Estrada n.º 5, ao km …, sito no local designado por …, em …, Alcabideche. (...) Alega o Recorrente que o acto impugnado viola o artigo 140° , n.º 1, alínea b), do CPA , pois revoga um anterior acto tácito positivo de deferimento do pedido, verdadeiro acto constitutivo de direitos face aos artigos 20° , 61° do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20.11, 82° da LAL, 9°, 108° do CPA, 2° da Lei n.º 97/88 , de 17.08. Resulta dos factos provados nos presentes autos que em 09.04.1997 o Recorrente apresentou na CMC um pedido de autorização para colocação de um painel publicitário junto à Auto-Estrada n.º 5, ao Km …, que implicava a colocação de uma estrutura e de um painel assentes em sapatas de viga, chumbadas ao solo. Após a apresentação daquele pedido foram solicitados ao Recorrente alguns documentos para completar a sua instrução, sendo que o último documento solicitado foi entregue na CMC em 18.12.1997 . Entretanto, em 15.09.1998 , foi indeferido o pedido de licenciamento do Recorrente. Assim sendo, nos termos da aplicação conjugada dos artigos 1° , 2° , 5° da Lei n.º 97/88 , de 17.08, 1°, 14°, 15°, 16° 20°, 61° do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20.11 e 108° do CPA, na data do citado indeferimento, já se havia formado um acto tácito de deferimento do pedido de licenciamento de obra (licenciamento cumulativo à licença de publicidade), por estar ultrapassado o prazo de 30 dias referido no artigo 20° , nº 1, do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20.11. Igualmente, no que concerne ao licenciamento para a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, não tendo sido proferida qualquer decisão dentro do prazo de 90 dias previsto no artigo 108° do CPA , por aplicação conjugada daquele artigo com o preceituado nos artigos 9° do CPA , 1°, n.º 1 e 2° da Lei n.º 97/88 , de 17.08, ter-se-á de concluir, ter-se também formado um deferimento tácito do pedido apresentado pelo Recorrente em 09.04.1997 . Por conseguinte, o acto de indeferimento produzido em 15.09.1998 , constitui um acto expresso implicitamente revogatório dos anteriores deferimentos tácitos, deferimentos estes que constituíam actos administrativos constitutivos de direitos. O acto de indeferimento ora impugnado fundou-se no facto de o pedido do Recorrente contrariar o artigo 29°, alínea f), do novo Regulamento Municipal de Publicidade no Município de Cascais, o qual foi aprovado por deliberação da CMC de 23.07.1997 e da Assembleia da CMC de 06.10.1997 e publicitado por edital afixado em 12.11.1997, conforme documento constante de fls. 86 a 108 dos autos. Ora, tal como alega o Recorrente e defende o DMMP, na data da apresentação do pedido, ou seja, em 09.04.1997, este Regulamento ainda não havia sido publicitado, não podendo, por isso, produzir efeitos na ordem jurídica (cf. artigos 112° , n.º 6 e 7, 119° da CRP, 5° , n.º 1, 12° do Código Civil , 11° da Lei n.º 97/88 , de 17.08 e 84° da Lei n.º 100/84, de 29.03). Logo, o referido regulamento não podia ser fundamento para a revogação dos anteriores deferimentos tácitos, que constituindo actos constitutivos de direitos para o Recorrente, só poderiam ser revogados nos termos do artigo 140° , n.º 2 do CPA . Pelo exposto, o acto de indeferimento produzido em 15.09.1998, ao revogar implicitamente os anteriores deferimentos tácitos violou a alínea b) do n.º 1 do artigo 140° do CPA , sendo, por isso, um acto inválido e anulável." (negritos e sublinhados nossos). Dir-se-á, desde já, que a sentença recorrida é para confirmar, nos seus precisos termos ( art.º 713 , n.º 5, do CPC , aplicável por força do art.º 1 da LPTA). Observe-se, também, que o recorrente não contestou e não alegou no recurso contencioso e só com a interposição deste recurso se apresentou a intervir no processo. Pelas razões claramente expostas na sentença não ocorreu a caducidade do acto tácito de deferimento (ponto que, de resto, não estava em apreciação nos autos por não ter sido suscitado, tanto mais que a sua eventual ponderação dependia do conhecimento de factos não trazidos, em tempo oportuno, aos autos) e, pelas razões também aí adiantadas, o Regulamento Municipal de Publicidade no Município de Cascais, aprovado por deliberação da CMC de 23.7.97, invocado como fundamento jurídico do acto recorrido, não era eficaz (veja-se, também, o que a esse propósito refere a Magistrada do Ministério Público no seu parecer). IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso Sem custas. Lisboa, 6 de Março de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges .