028779A - Supremo Tribunal Administrativo

I- As decisões das Comissões Arbitrais constituídas nos termos e para os efeitos do disposto no art. 16º da Lei nº 80/77, de 26/10, na redacção do DL nº 343/80, de 2/09 só se tornariam definitivas e vinculativas para a Administração após validação a efectuar por despacho de homologação ministerial (art. 16º, nº6, cit. dip. e 24º do DL nº 51/86, de 14/03).

II- Se o despacho referido em I foi judicialmente anulado com o fundamento de apenas ter validado parcialmente a decisão da Comissão e não a ter homologado na parte em que ela havia incluído os activos incorpóreos do Banco no cálculo do valor da indemnização a atribuir a cada acção deste, entende-se que dá execução ao aresto anulatório o novo despacho que fixa novo valor a cada acção considerando agora aquele activo incorpóreo.

III- Se o fundamento da anulação não relevava do “quantum” dos activos incorpóreos considerado pela Comissão, o novo despacho não tinha que o acatar.

IV- Este novo despacho, ainda que não faça referência ao art. 16º referido em I e, portanto, não aluda expressamente à homologação, não deixa de ser aquele a que se reporta o nº6, daquele dispositivo legal e o art. 24º do DL nº 51/86.

A. .. e outros requereram a execução do acórdão anulatório do despacho nº 1204/90-Set. do Secretário de Estado do Tesouro, proferido pela Subsecção deste STA em 13/12/97, confirmado pelo Pleno pelo acórdão de 24/10/2000, começando por pedir a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução.

A subsecção, por acórdão de 26/10/2006, considerando estar já executado o referido acórdão, julgou finda a execução (fls. 371/384).

É desse acórdão que para o Pleno vem interposto o presente recurso jurisdicional, cujas alegações os recorrentes concluíram do seguinte modo:

«A) O caso julgado das sentenças anulatórias de actos administrativos estende-se aos fundamentos, nos termos em que estes são formulados pela sentença.

B) O acórdão proferido pelo Pleno da lª Secção no proc. nº 28779 julgou expressamente legais os termos nos quais a Comissão Arbitral considerou o activo incorpóreo e lhe atribuiu o valor global de 3.190.834.973$00.

C) Deste modo, para executar a sentença, a Administração teria tido de fixar o valor das acções do B..., para efeitos indemnizatórios, com base naquele montante global.

D) Ainda que assim não fosse, ao ater-se ao Caderno de Encargos para avaliação patrimonial de instituições de crédito nacionalizadas, aprovado por resolução do Conselho de Ministros de 23 de Maio de 1985, que o Acórdão exequendo considerou, no ponto relevante, ilegal, e ao n° 2.2.4.4. do referido Caderno, que o Acórdão exequendo expressamente considerou não referir valores incorpóreos, sempre o despacho n° 2823/2003 ofenderia caso julgado, não executando o Acórdão.

E) A fixação exactamente do mesmo montante que fora estabelecido, com base noutro tipo de critérios, pelo despacho n° 7/96, sem qualquer justificação de valor, é contrária à boa fé.

F) Aliás, O Secretário de Estado do Tesouro, ao invocar, na sua Resposta ao recurso apenso nº 710/03-11, que o acórdão desse Tribunal Pleno de 24 de Outubro de 2000 assenta num fundamento errado e numa errada interpretação do nº 2.2.4.4. do Caderno de Encargos, confessou a recusa de executar o Acórdão.

G) O despacho do Secretário de Estado do Tesouro nº 2823/2003 é nulo por ofensa de caso julgado e não dá execução ao Acórdão do Tribunal Pleno de 24 de Outubro de 2000.

H) Porque nenhuma razão de inexecução foi invocada, deve ser declarada a inexistência de causa legítima de inexecução do Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 24 de Outubro de 2000, proferido no processo principal.

I) Ao decidir diferente, o douto Acórdão impugnado violou o disposto no art. 205º, nº 2, da CRP, no art. 133°, nº1, al. h), do CPA, nos arts. 95º e 96º da LPTA e nos arts. 5º a 9º do Dec.-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho.

TERMOS EM QUE, e nos mais de Direito, deve ser dado provimento ao presente recurso revogando-se o douto Acórdão recorrido e declarando-se a inexistência da causa legítima de inexecução do Acórdão desse Tribunal Pleno que anulou o despacho n° 1204/90 do Secretário de Estado do Tesouro. Assim se fará JUSTIÇA».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão da Secção deu por provada a seguinte factualidade:

«1. 1- O Banco B... foi nacionalizado pelo Dec-Lei do Conselho da Revolução de 14 de Março;

2. O 1ºe a 2ª requerentes eram, à data da nacionalização, titulares de acções do B...;

3. Os 3º e 4º e a antecessora dos 5º e 6º requerentes, ..., eram (ainda em comum e sem divisão de partes) e são, salvo quanto à última, os únicos herdeiros do fundador do B..., ...;

4. Os 5º e 6º requerentes são os únicos herdeiros, ainda em comum e em partes iguais, da referida ...;

5. Os 3º e 4º e a antecessora imediata dos 5º e 6º requerentes requereram, nos termos previstos no art. 16º da Lei 80/77, de 26 de Outubro (alterada pelos DL 343/80 e 51/86), a constituição de Comissão Arbitral (CA),

6. A qual atribuiu às acções do B... o valor unitário de 8.312$90.

7. Levando em conta em tal avaliação os valores incorpóreos, que globalmente computou em 3.190.834.973$00.

8. O Governo homologou parcialmente a decisão da CA, fixando por Despacho do Secretário de Estado do Tesouro (nº 1204/90-SET) publicado no DR, II Série, n° 175, de 31/7/90, o valor unitário de cada a em 4.501$00.

9. Sendo que entre a parte não homologada constava aquela em que a CA atendia aos valores incorpóreos.

10. Os 1º e 2° requerentes interpuseram separadamente recurso contencioso, neste STA, com vista à anulação do mencionado Despacho do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, n° 1204/90/SET, de 10.07.90.

11. O recurso interposto pela 2ª requerente tinha inicialmente âmbito mais amplo que o do 1º requerente, mas por virtude de redução do pedido daquela acabaram ambos por ficar com o mesmo objecto.

12. Por acórdão da 1ª Subsecção deste S.T.A, de 13.12.97, foi anulado o referido despacho;

13. O Governo, não se conformando com a decisão, interpôs recurso para o Pleno do S.T.A, que,

14. Por acórdão de 24.10.00 negou provimento ao recurso e anulou o despacho contenciosamente recorrido.

15. No que respeita ao recurso interposto pela 2ª requerente, a requerimento da mesma, veio a ser declarado extinto por impossibilidade superveniente da lide.

16. Ao obrigo do Dec-Lei nº 332/91, foram emitidos os despachos nº 246/92 (publicado no DR.IB, nº 254, de 22 de Dezembro de 1992) e 7/96, de 17 de Janeiro (publicado no DR, IB, n° 37/96 de 13 de Fevereiro), que fixaram sucessivamente os valores indemnizatórios unitários das acções do ... em 5.864$00 e 5.886$50.

17. Por seu requerimento de 17 de Outubro de 2002 pediram ao Ministro das Finanças a execução do mesmo acórdão, reclamando que fosse homologada a decisão da CA, na parte em que considerou os valor incorpóreos de 3.190.834.973$00, e que, em consequência, fosse fixado um valor indemnizatório por acção, correspondente a 8.080$70 (cfr. doc. nº 14 e 15 juntos com a petição inicial - pi -, aqui dados por reproduzidos).

18. Através de despachos do Secretário de Estado do Tesouro nº 151/2001-SETF (por delegação do Ministro das Finanças), de 9 de Fevereiro de 2001, e 2823/2003, de 29 de Janeiro de 2003, só o último publicado no (II.S., de 12.02.03), foi fixado o valor indemnizatório unitário de 5.886$50.

19. Despachos esses de que interpuseram recurso para este STA, distribuídos sob o n° 167/03 (e que foi extinto), e n° 710/03.

2- O Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, a 9.11.2001 exarou o DESPACHO 151/2001 do seguinte teor:

"Considerando que, através do despacho nº 71/88, de 18 de Agosto, do Secretário de Estado do Tesouro, foi fixado o valor definitivo para a indemnização por nacionalização do B..., S. A. R. L sendo atribuído a cada uma das suas acções o valor unitário de 4.143$00.

Considerando que a comissão arbitral entendeu que o valor definitivo a atribuir por cada acção deveria ser corrigido para 8.312$90.

Considerando que, no exercício da competência delegada pelo despacho nº 11/90-XI do Senhor Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, nº 22, II Série, de 26 de Janeiro de 1990, dando cumprimento ao disposto no artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo despacho n.º 1204/90, de 10 de Julho fixou como valor definitivo de indemnização para cada uma das acções do B..., S. A. R. L o montante de 4501$50.

Considerando que foi interposto recurso contencioso do despacho 1204/90, de 10 de Julho, do Secretário de Estado do Tesouro.

Considerando que o Supremo Tribunal Administrativo veio, por acórdão proferido no processo de recurso n.º 28779, a anular o despacho recorrido.

E, considerando que o referido despacho não se encontrava já em vigor, vigorando então o Despacho Normativo nº 7/96, de 17 de Janeiro, que fixava o valor definitivo das acções do B

Determino a revogação do Despacho Normativo n.º 7/96, de 17 de Janeiro, e profiro novo despacho, no exercício da competência delegada pelo despacho nº 25 152/2000 do Senhor Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, n 284, II Série, de 11 de Dezembro de 2000, com os fundamentos seguintes:

i) O caderno de encargos, no seu nº 2.2.4.4, na senda do disposto no artigo 5º, nº 2, do Decreto-lei nº 528/76, de 7 de Julho, alude e determina que sejam tidos em conta no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço da instituição em causa;

ii) Sucede, porém, que a interpretação de qualquer dos dois normativos se deve circunscrever aos parâmetros de avaliação do activo incorpóreo constantes do Plano Oficial de Contabilidade aplicável, à época, ao sector bancário;

iii) Nessa medida, apenas podem ser considerados no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço à data da nacionalização e não meras expectativas futuras.

Com base nos fundamentos acima expostos, fixo em 5.886$50 o valor definitivo de indemnização para cada uma das acções do B...".

3. No DR, II Série, nº 36, de 12 de Fevereiro de 2003 foi publicado o Despacho nº 2823/2003 (2ª série), do seguinte teor:

"Através do despacho nº 71/88, de 18 de Agosto, do Secretário de Estado do Tesouro, foi fixado o valor definitivo para a indemnização por nacionalização o B..., S. A. R. L, sendo atribuído a cada uma das suas acções o valor unitário de 4.143$.

Posteriormente, a comissão arbitral entendeu que o valor definitivo a atribuir por cada acção deveria ser corrigido para 8.312$90.

No exercício da competência delegada pelo despacho nº 11/190-XI do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 22, de 26 de Janeiro de 1990, dando cumprimento ao disposto no artigo 24º do Decreto-Lei nº. 51/86, de 14 de Março, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo despacho nº 1204/90, de 10 de Julho, fixou como valor definitivo de infernização para cada uma das acções do B..., S. A. R. L, o montante de 4.501$50.

Interposto recurso contencioso do despacho nº 1204/90, de 10 de Julho do Secretário de Estado do Tesouro, o Supremo Tribunal Administrativo veio, por acórdão proferido no processo de recurso nº 28779 anular o despacho recorrido.

Considerando que o referido despacho não se encontrava já em vigor, vigorando então o Despacho Normativo n.º 7/96, de 17 de Janeiro que fixava o valor definitivo das acções do B..., S. A. R. L, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças do XIV Governo Constitucional, nos termos do despacho n.º 151/2001, de 9 de Fevereiro, determinou a revogação do Despacho Normativo n.º 7/96, de 17 de Janeiro, e proferiu novo despacho, no exercício da competência delegada pelo despacho n º 25152/2000, do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 284, de 11 de Dezembro de 2000, com os fundamentos seguintes:

i) O caderno de encargos, no nº 2.2.4.4, na senda do disposto no artigo 5.°, n.º 2, do Decreto-Lei nº 528/76, de 7 de Julho, alude e determina que sejam tidos em conta no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço da instituição em causa;

ii) Sucede, porém, que a interpretação de qualquer dos dois normativos se deve circunscrever aos parâmetros de avaliação do activo incorpóreo constantes do Plano Oficial de Contabilidade aplicável, à época, ao sector bancário;

iii) Nessa medida, apenas podem ser considerados no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço à data da nacionalização e não meras expectativas futuras,

Assim, considerando que, com base nos fundamentos acima expostos, foi fixado em 5.886$50 o valor definitivo de indemnização para cada uma das acções do B..., S. A. R. L nos termos do despacho n.º 151/2001, de 9 de Fevereiro, do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, determino;

1- A notificação pessoal do despacho do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças nº 151/2001, de 9 de Fevereiro, e do presente, em cumprimento do disposto no artigo 24º, do Decreto-Lei n.º 51/86, de 14 de Março,

2- A promoção da publicação urgente do presente despacho no Diário da República, 2ª série,

29 de Janeiro de 2003".

4. Do despacho referido em 2 foi interposto recurso para este STA, o qual foi distribuído sob o nº 167/03, no qual foi proferido despacho a rejeitar recurso por intempestivo.

5. Do despacho referido em 3 foi interposto recurso para este STA, o qual foi distribuído sob o nº 710/03, e no qual foi proferido despacho a ordenar a sua apensação aos presentes autos.

6. O presente pedido deu entrada neste S.T.A a 15.12.2003».

III- O Direito

O que está em causa neste recurso é indagar se a Administração deu já execução ao acórdão anulatório do STA, confirmado no pleno, do despacho nº 1204/90, de 10 de Julho do Secretário de Estado do Tesouro – posição do acórdão recorrido – ou se aquele não o chegou a cumprir – tese por que se batem os recorrentes.

Sobre o assunto que ora nos prende a atenção, e que, como sabemos, se refere exclusivamente à execução de julgados, o STA tem seguido as seguintes linhas orientadoras:

1ª A Administração deve abster-se de praticar um novo acto administrativo inquinado do vício ou vícios que determinaram a invalidação do acto recorrido;

2ª A Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal (neste sentido, F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac. do STA de 01/10/97, Rec. nº 39 205, in Ap. ao DR de 12/06/2001, pag. 5261);

3ª A eficácia do caso julgado limita-se aos vícios determinantes da anulação, ou seja, a observância do caso julgado não impede a substituição do acto recorrido por um acto de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica, se a substituição se fizer sem a repetição dos vícios determinantes da anulação (neste sentido, Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. nº 34 44-A). Aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão”(Ac. do Pleno/STA de 08/05/2003, Rec. nº 40 821-A);

4ª No processo de execução o tribunal só aprecia a actuação administrativa posterior à sentença exequenda quanto aos aspectos referentes à execução, isto é, quanto à observância do caso julgado; outros eventuais vícios dos novos actos com os quais a Administração pretenda ter dado execução ao julgado só poderão ser apreciados em recurso autónomo (v.g., Ac. do STA de 22/01/2004, Proc. nº 28957-A) – neste sentido, o Ac. STA/Pleno, de 5/05/2005, Processo nº 029726/91-20(A):

E no Ac. STA, de 27/05/2004. Proc. nº 33942-A, escreveu-se:

«Como se disse, o critério a seguir na execução não é necessariamente o da reposição ou restabelecimento da situação anterior à prática do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado se não fosse a ilegalidade cometida (F. Amaral, ob. cit., pag. 41/42). Ou seja, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação.

Ora, se a eficácia do caso julgado se confina aos vícios determinantes da anulação, nada impede que a Administração venha a praticar um novo acto de conteúdo igual ou diferente, consoante o caso em presença. O que não pode é reiterar a prática de um acto com um conteúdo igual ao anulado, desde que baseado expressamente nos mesmos fundamentos do anterior, porque, nessa hipótese, o novo acto ofenderá o caso julgado.

Assim temos:

a) Se em execução de sentença vierem a ser praticados novos actos em ofensa do caso julgado, a sua nulidade poderá ser declarada, tanto em sede de “execução de julgado” (art. 9º, nº 2, do DL nº 256-A/77, de 17/06), como em sede de “recurso contencioso” autónomo (art. 9º, nº 3, cit. dip.).

Neste sentido, v.g.: o Ac. do STA de 13/07/95, Rec. nº 031129; 24/10/96, Rec. nº 40013; de 30/01/97, Rec. nº 2560; 20/01/99, Rec. nº 38470, entre outros.

b) Se vier a ser praticado acto renovador, porém, eivado de novas causas de invalidade que não faziam parte do anulado, então a sua sindicância já só poderá ser efectuada em recurso contencioso autónomo.

Neste sentido: Ac. do STA de 17/12/93, Rec. nº 31723; 29/01/97, Rec. nº 027517; de 29/01/98, Rec. nº 042342; de 4/11/99, Rec. nº 31110-A; Ac. do STA de 18/01/2001, Rec. nº 45381-A».

Ora, o acto anulado foi o despacho nº 1204/90, de 10 de Julho do Ex. mo Secretário de Estado do Tesouro e Finanças (fls. 149), que, na sequência da nacionalização do B..., SARL, fixou como valor definitivo da indemnização para cada uma das suas acções, o montante de 4.501$50.

Acontece que este despacho não tinha considerado no cálculo do valor indemnizatório os activos incorpóreos do B.... Por essa razão, e face ao disposto nos arts. 2º, nº 2 e 5º, do DL nº 582/76, “ex vi” do art. 14º da Lei nº 80/77, de 26/10, na redacção dada pelo L nº 343/80, de 2/09, foi anulado pelo Acórdão da Secção de 13/02/97, confirmado no Pleno, por acórdão de 24/10/2000, (factos 5 a 9 do ponto I do acórdão recorrido).

Posteriormente, pelos despachos nºs 246/92, de 27/11/92 (fls. 167) e 7/96, de 17/01 (fls. 169), foram fixados os valores unitários de cada acção em 5.864$00 e 5.886$50 (loc. cit. facto 16).

Por requerimento dirigido ao Ministro das Finanças em 17/10/2002, pediram os interessados que procedesse tal como tinha a Comissão Arbitral decidido inicialmente (loc. cit., facto 6 e 7), de maneira a levar em conta os valores incorpóreos de 3.190.834.973$00, e fixando em consequência o valor de cada acção em 8.080$70 (loc. cit. facto 17).

Na sequência disso, foram proferidos os despachos seguintes:

- 151/2001-SETF (fls. 345/346) – que fixou o valor de cada acção em 5.886$50; e

- 2823/2003, de 29/01/2003 (fls. 184) – que determinou a notificação pessoal do despacho nº 151/2001, do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, e deste próprio, além da publicação oficial urgente, conferindo-lhe, assim, eficácia erga omnes.·

O que os recorrentes entendem é que a execução deveria passar por novo despacho homologatório da deliberação da Comissão Arbitral na parte em causa (na parte em que considerou os valores incorpóreos).

Sobre este assunto, o acórdão recorrido entendeu que, tratando-se de um acto renovável, o que havia a fazer era produzir uma decisão que considerasse o activo incorpóreo que o acto anulado não havia tido em conta.

Sendo assim, este é o primeiro aspecto essencial para cuja solução importa estudar o mecanismo de intervenção das comissões arbitrais e do valor que têm as suas deliberações.

Tudo começa com a Lei nº 80/77, de 26/10.

De acordo com o art. 14º deste diploma, na redacção do DL nº 343/80, de 2/09 «O valor de cada acção ou parte de capital, para efeito de indemnização definitiva, será determinado, relativamente a cada empresa, por despacho do Ministro das Finanças e do Plano, de acordo com o preceituado no Decreto-Lei nº 528/76, de 7 de Julho, em tudo o que não contrariar o disposto na presente lei» (destaque nosso).

Ao abrigo deste artigo foi publicado o Despacho Normativo nº 71/78, de 18/08/88 (fls. 72), que fixou para as acções do B... o valor de 4 143$00 (fls. 73).

Nem tudo estava, porém, decidido em termos definitivos. Com efeito, o mesmo diploma (art. na redacção do citado DL nº 343/80), prevendo a possibilidade de divergências a esse nível, e portanto antevendo a existência de litígios, estabelecia a possibilidade de os interessados se socorrerem de um mecanismo ágil para os resolver. O art. 16º, com efeito, previa a “resolução” desses “litígios” através de «recurso do acto administrativo para uma comissão arbitral» (nº1), interposto por «petição a ela dirigida pelos interessados» (nº6).

Esse artigo viria, é certo, a ser alterado pelo DL nº 343/80, de 2/09, mas no essencial tudo se manteve na mesma. Também aqui era dado à comissão arbitral o papel de “resolução” dos “litígios relativos à titularidade do direito à indemnização e à sua fixação, liquidação e efectivação” (nº1). Neste caso, a comissão seria constituída “a requerimento dos titulares do direito à indemnização” (nº2)

Uma coisa era, no entanto, segura ao tempo da Lei nº 80/77: das decisões da comissão arbitral podiam os interessados ou o Ministério Público “…interpor recurso, nos termos gerais e direito, para o Supremo Tribunal Administrativo” (nº8), sendo esse recurso “…obrigatório sempre que a decisão seja desfavorável ao Estado” (nº 8, in fine). Isto é, a “decisão” da comissão arbitral era definitiva e executória.

Com o advento do DL nº 343/80, nessa parte o regime foi modificado.

Instituiu-se que a comissão arbitral proferiria as respectivas “decisões”, as quais, porém, só “terão validade após homologação por despacho do Ministro das Finanças e do Plano, publicado na 2ª série do diário da República” (nº 6). E o mesmo viria a acontecer com o DL nº 51/86, de 14/03 (diploma que visava regulamentar a execução do artigo 16º da Lei nº 80/77, na redacção do DL nº 343/80), pois nele se estabeleceu que «as decisões das comissões arbitrais terão validade após homologação por despacho do Ministro das Finanças…» (art. 24º).

Superada a questão da inconstitucionalidade equacionada em redor do tema - A circunstância de a lei conferir a estas comissões arbitrais poderes para decidir definitivamente o valor da indemnização foi inicialmente considerada atentatória dos arts. 205º e 206º da CRP, na medida em que usurpavam um poder que só aos tribunais era reconhecido. Assim, a aplicação das respectivas normas foi recusada pelo Supremo Tribunal Administrativo (v.g. Acs de 14/11/91, Proc. nº 028779; 28/06/94 (Pleno), Proc. nº 029773; 06/04/95, Proc. nº 029841).

Não era unânime, porém, esta posição, pois o mesmo STA chegou perfilhar entendimento diferente, com o argumento de que eram simplesmente consultivas as funções da C.A. (Ac. de 16/06/92, Proc. nº 029769; 10/11/92, Proc. nº 029773)

O Tribunal Constitucional, porém, já em 1988 entendia que o art. 16º da Lei nº 80/77 não violava a garantia de recurso contencioso e, portanto, a possibilidade de acesso aos tribunais para defesa de direitos relacionados com a matéria em causa e, em consequência, não o dava por inconstitucional (Ac. nº 039/88, de 09/02/88). Posição que mais tarde viria a reiterar de forma sistemática (Acs. nº 226/95, de 09/05/1995; nº 379/95, de 27/06/95; nº 504/95, de 28/09/1995; nº 501/95, de 28/09/1995; nº 498/95, de 28/09/95; nº 741/95, de 19/12/1995, entre muitos outros).

A partir de então, este STA passou a seguir a posição da constitucionalidade da referida norma (Ac. de 20/03/97, Proc. nº 034126; de 24/10/2000 (Pleno), Proc. nº 028779; de 23/11/2000 (Pleno), Proc. nº 034126; de 23/11/2000 (Pleno), Proc. nº 034126, entre outros). , certo era, pois, que as decisões da comissão arbitral estavam sujeitas a homologação ministerial.

As comissões arbitrais sobre esta matéria podiam “reapreciar de pleno direito”, podendo mesmo “anular ou modificar actos impugnados” (art. 16º, nº 4, da Lei nº 80/77). E mesmo sendo verdade que estas expressões tenham desaparecido com a alteração introduzida pelo DL nº 343/80, não é menos certo que até esse diploma continuou a depositar na comissão arbitral o poder de “resolução de quaisquer litígios” (nº1), através de verdadeiras “decisões” (nº6), afirmação reiterada em iguais moldes nos arts. 13º (“compete às comissões arbitrais a resolução de quaisquer litígios…”), 17º, nº2 (“…existindo já a comissão arbitral para a resolução dos casos…”), 18º (“…julgamento dos processos…”), 22º (“as decisões arbitrais deverão ser devidamente fundamentadas..:”), 23º (“as comissões arbitrais devem emitir as suas decisões…”), 24º (“as decisões das comissões arbitrais…”). Por conseguinte, as comissões arbitrais não se pronunciavam sob a forma de “pareceres” ou “propostas”, antes funcionavam sob a forma de deliberações resolutórias e decisórias. A função da arbitragem era compor eficazmente um conflito de interesses através de decisões/resoluções no seio de um procedimento administrativo “gracioso”. Eram, pois, comissões activas - Nisso se distinguem das comissões consultivas, que apenas emitem pareceres (apud José Pedro Fernandes, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, fascículo 17, entrada «Comissão», pag. 509-516). Na esteira de Freitas do Amaral, pode dizer-se serem órgãos activos (Curso de Direito Administrativo, I, pag. 594).. A única diferença é que estas decisões, para se tornarem válidas e se imporem vinculadamente careciam de homologação ministerial.

E isto sugere-nos de imediato a pergunta: que tipo de homologação será esta, então, que apenas sirva para conferir validade ao acto?

Em nossa opinião, não estamos perante a concepção clássica de homologação stricto sensu, porque não se trata de concordar com nenhuma proposta ou parecer, mas também é seguro que ela não serve propósitos de mera atribuição de eficácia, como sucede com a “aprovação” de um órgão da Administração, sempre que esta concorda com um acto anterior praticado por outro órgão administrativo, até pelos efeitos que expressamente a lei lhe quis atribuir. Será uma homologação que se debruça sobre um acto anterior eficaz, mas não definitivo. É, nas palavras de Freitas do Amaral uma homologação com o sentido de ratificação confirmativa In Curso cit., II, pag. 269 . Isto é, a deliberação das comissões é eficaz, mas sua vinculatividade para a Administração carece de uma análise sobre a sua legalidade (quanto aos requisitos de legalidade interna, como aos de legalidade externa), só após se tornando definitiva com a respectiva homologação. A homologação surge, assim, como a última palavra que compromete e vincula em definitivo a Administração. Por isso mesmo é que o artigo 16º, nº 7, a partir da alteração introduzida pelo DL nº 343/80, e o art. 25º do DL nº 51/86 estabeleceram que «dos despachos Estes despachos são, obviamente, os despachos ministeriais homologatórios a que se refere o nº 6 do art. 16º citado ou o art. 24º daqueles diplomas, respectivamente. que recaiam sobre decisões das comissões arbitrais cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo» (nº 7).

Ora, no caso em apreço, o que aconteceu, em termos cronológicos foi o seguinte:

a) O Ministro começou por fixar o valor da indemnização através do despacho nº 71/88 (facto 2, também fls. 72);

b) Os interessados, inconformados, requereram a constituição da comissão arbitral, a qual, em 11/10/89, levando em conta os valores incorpóreos, fixou em 8.312$90 o valor de cada acção do B... (facto 1.5 e 1.6; também fls. 74 a 95).

c) Na sequência disso, foi proferido o despacho homologatório nº 1204/90, datado de 10/07/90 (homologação parcial), tendo sido definitivamente atribuído o valor de 4.501$00 a cada acção do Banco (facto 1.8 e fls. 149 a 155).

d) Este despacho foi anulado por decisão judicial transitada em julgado, com fundamento em que esse despacho não havia considerado os valores incorpóreos, tal como o havia feito a comissão.

e) Uma vez anulado o despacho nº 1204/90-SET, e face aos critérios entretanto fixados através do DL nº 332/91, de 6/09, os despachos nºs 246/92 e 7/96, de 17/01, que fixaram sucessivamente os valores indemnizatórios das acções do B... em 5.864$50 e 5.886$50 (facto 1.16 e fls. 167 e 169).

f) Pedida em 17/10/2002 a execução do acórdão anulatório, (facto 1.17), viria o Secretário de Estado do Tesouro – por delegação do Ministro das Finanças – a proferir os despachos nºs 151/2001, de 9/02/2001 e nº 2823/2003, de 29/01/2003, este para conferir eficácia ao primeiro (factos 1.18, 2 e 3; fls. 345/346 e 184, respectivamente), ali se tendo fixado o valor de cada acção em 5.886$50 (deles foram interpostos dois recursos contenciosos).

+

A questão é: este despacho nº 151/2001 executa o acórdão anulatório?

Vejamos.

Desaparecido da ordem jurídica o despacho homologatório nº 1204/90 (ponto c) supra), face à sua anulação judicial, pode dizer-se que nessa mesma ordem jurídica apenas permanecia intocada a decisão da comissão arbitral que fixava em 8.312$90 o valor de cada acção.

Como é sabido, o acto renovador emitido na sequência de anulação de acto administrativo, em obediência ao princípio da reconstituição da situação actual hipotética, deve respeitar a situação de facto e a legislação em vigor à data do acto anulado, salvo perante modificações do ordenamento jurídico com eficácia retroactiva Neste sentido: Acórdãos do STA de 22/01/2003, Proc. nº 0141/02; 16/12/2003, Proc. nº 047751; 14/12/2004, Proc. nº 01971/03; 19/01/2006 (Pleno), Proc. nº 038862ª; 01/06/2006, Proc. nº 01240ª/02

Ora, na altura da anulação já vigorava um novo regime de cálculo do valor da indemnização a atribuir aos titulares de acções de empresas nacionalizadas. Referimo-nos ao DL nº 332/91, de 6/09, diploma que revogara os arts. 14º e 16º da Lei nº 80/77, na redacção dada pelo DL nº 343/80. E em nossa opinião aquele diploma aplicava-se realmente a situações anteriores, tal como expressamente no-lo diz o nº1 do art. 8º O artigo dispõe da seguinte maneira:

Fixação do valor definitivo

Art. 8.º

1- Os valores de indemnização que se encontrem fixados à data de publicação do presente diploma serão desde logo alterados pela Direcção-Geral da Junta do Crédito Público (DGJCP), à luz dos critérios enunciados no capítulo I, independentemente de qualquer outra formalidade, mas sem prejuízo de solicitação aos titulares do direito à indemnização de qualquer elemento tido por necessário.

2- O Ministro das Finanças fixará, por despacho, o novo valor de indemnização resultante do estipulado no n.º 1, o qual substituirá o anteriormente atribuído.

3- Nos termos dos números anteriores, a alteração ao valor de indemnização não poderá conduzir a um valor inferior ao anteriormente atribuído, pelo que nesse caso será este o fixado

Por conseguinte, a fixação do novo valor da indemnização à luz deste diploma, crê-se que só poderia ser feito ao abrigo do art. 8º. Ora, o que este artigo estabelece é que qualquer alteração de valor não pode conduzir a um abaixamento relativamente ao anterior, caso em que esse prevalecerá.

Sendo assim, pergunta-se: querendo a Administração manter o acatamento escrupuloso desse preceito, seria imperioso que respeitasse o valor estipulado pela comissão arbitral, por não haver outro, tal como o defendem os recorrentes? Se sim, então, o valor das acções do B... não poderia ser inferior a 8.312$90.

A resposta não pode deixar de ser negativa. Na verdade, quando a nova lei se refere a valores “que se encontrem fixados” (art. 8º, nº1) está, obviamente, a aludir a valores definitivos (o que, reportado ao regime anterior, só aconteceria após os actos das comissões estarem devidamente validados pela homologação ministerial). Ora, se com a anulação judicial, desapareceu o despacho de homologação, não poderia servir para este efeito (de “valor fixado”) aquele que a comissão tinha arbitrado.

Em suma, o caminho não pode ser esse no caso concreto. Portanto, a solução passa pelas regras tradicionais da execução. E para tanto, o que é preciso é ver até que ponto a decisão exequenda definiu o caminho a seguir, isto é, falta ver qual o fundamento da anulação decretada, concatenando-o com o teor do acto renovador.

Ora, o acórdão da Secção de 13/02/1997, tinha procedido à anulação do despacho nº 1204/90 por este, em vez de proceder como mandava a lei e, assim, incluir o activo incorpóreo do banco, apenas se ter limitado a agir de acordo com a metodologia do Caderno de Encargos. Por isso concluiu que, enquanto a Comissão Arbitral, ao tomar em consideração o activo incorpóreo do B..., se manteve dentro dos critérios legais, o mesmo não teria feito o despacho impugnado, assim violando o art. 14º da Lei nº 80/77 e arts. 5º, nº 2 e 2º, nºs 1 e 2 do DL nº 528/76.

Este acórdão foi inteiramente sufragado pelo aresto do Pleno de 24/10/2000. É deste a passagem que se segue:

«O Caderno de Encargos, mesmo a ter o valor de norma regulamentar, já que assente na Resolução do Conselho de Ministros….não pode subverter o normativo do nº 2 do art. 5º do DL nº 528/76, norma de hierarquia superior ao Regulamento, na parte em que este, para demonstração do valor do património líquido do Banco, faz expressamente apelo aos valores incorpóreos não contemplados naquele Caderno».

Quer isto dizer, assim, que o fundamento para a anulação foi a circunstância de o Despacho nº 1204/90 não ter contemplado no cálculo do valor da indemnização o activo incorpóreo do banco, ao contrário do que tinha feito a Comissão Arbitral. Isto e nada mais.

Aliás, e para esclarecer este assunto, basta atentar na forma lapidar e sucinta como, em três curtas frases, o acórdão da Secção se pronunciou, ao referir que «questão diferente é a valorimetria desse activo incorpóreo. Mas é uma questão que não está aqui em causa. Em relação a tal questão nada é dito no despacho recorrido». Ou seja, não relevava o quantum dos activos incorpóreos, mas sim o facto de o despacho 1204/90 os ter pura e simplesmente ignorado.

Quanto ao referido despacho nº 151/2001 (renovador), ele diz a dado passo:

«i- O Caderno de encargos no seu nº 2.2.4.4, na senda do disposto nos arts. 5º, nº 2 do Decreto-lei nº 528/76, de 7 de Julho, alude e determina que sejam tidos em conta no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço da instituição em causa.

ii- Sucede, porém, que a interpretação de qualquer dos dois normativos se deve circunscrever aos parâmetros de avaliação do activo incorpóreo constantes do Plano Oficial de Contabilidade aplicável, à época, ao sector bancário.

iii- Nessa medida, apenas podem ser considerados no cálculo da indemnização os valores incorpóreos constantes do balanço à data da nacionalização e não meras expectativas futuras.

Com base nos fundamentos acima expostos, fixo em 5.886$50 o valor definitivo de indemnização para cada uma das acções do B...».

Posto isto, se o anterior despacho anulado não homologou a decisão da comissão arbitral na parte em que esta havia considerado os activos incorpóreos do banco, a via para a execução do acórdão anulatório seria a produção de um novo despacho que voltasse a recair sobre a decisão da comissão arbitral. E o modo de o fazer acertadamente seria relevar os activos incorpóreos do B... no cálculo do valor da indemnização por cada acção. E isso foi feito, efectivamente, como se acabou de ver. Sabe, agora, se o “quantum” dos activos é o arbitrado pela C.A. ou aquele que o acto renovador considerou (“os valores incorpóreos constantes do balanço à data da nacionalização”) é já questão nova que escapa ao âmbito de conhecimento do presente processo de execução e que, por constituir vício próprio, só pode ser sindicado em processo de recurso contencioso autónomo Recurso, aliás, interposto e a que coube o nº 167/03 neste STA, tendo no entanto sido rejeitado por extemporaneidade (facto 4 supra)

Falta apenas a consideração de um aspecto invocado pelos recorrentes. Este despacho nº 151/2001 não faz qualquer alusão expressa a “homologação”. Efectivamente, não diz que homologa, não homologa ou que homologa parcialmente a decisão da Comissão Arbitral, o que do ponto de vista formal poderia não corresponder exactamente ao despacho de “validação” a que respeitam os arts. 16º, nº 6 da Lei nº80/77, na redacção do DL nº 343/80 e 24º, do DL nº 51/86. No entanto, a omissão dessa expressa referência não retira ao despacho o propósito com que foi proferido. Na verdade, como dele resulta, o seu objectivo é o de dar execução ao acórdão anulatório, o que, na prática, haveria de traduzir o acatamento (ou não) da decisão da C.A., com a sua correspondente homologação (ou não). Se o despacho relevou desta vez os activos incorpóreos do Banco, sem observar, porém, os valores contemplados pela comissão, isso seguramente haverá de ser interpretado como correspondendo a uma homologação parcial. Ou seja, a decisão da Comissão Arbitral foi analisada pelo despacho do Secretário de Estado do Tesouro (por delegação ministerial) do ponto de vista da sua legalidade e, em consequência, parcialmente validada.

Sendo assim, e face ao seu conteúdo, deve considerar-se que o despacho nº 151/2001, acatou o caso julgado da decisão anulatória, tal como o acórdão recorrido concluiu.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões das alegações do recurso.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 18 de Setembro de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos.

Segue acórdão de 13 de Novembro de 2007

Reformando o acórdão proferido a fls. 426 e segs no tocante a custas, nos termos do art°. 667° e 669° do CPC, acordam, em complemento do ali decidido, fixar o valor do imposto de justiça e procuradoria nos seguintes termos:

Imposto de justiça: 4 unidades de conta.

Procuradoria: 1/6.

D. N.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007. – Cândido Pinho (Relator) — Santos Botelho — Azevedo Moreira — Rosendo José — Angelina Domingues — Pais Borges — Jorge de Sousa — Costa Reis — Adérito Santos.