0657/15 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revista estando em discussão problemática sobre os limites da formação do preço apresentado pelos concorrentes nos procedimentos concursais.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1.1. A………….., S.A., intentou acção administrativa de contencioso pré-contratual contra o Parque Escolar, EPE, e a B………….., S.A., como contra-interessada, onde peticiona que se declare: A nulidade ou, caso assim se não entenda, anule a decisão de adjudicação proferida no âmbito de ajuste directo para a contratação da prestação de serviços de vigilância e segurança na escola secundária João de Barros; e Condene a Ré a proferir decisão de adjudicação da proposta da Autora.» 1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, julgando em singular (fls. 300/333), decidiu: «I. Julgo improcedente a exceção da ilegitimidade ativa da A. e a questão da inutilidade superveniente da lide. Julgo a presente improcedente por não provada e absolvo a entidade demandada e a contrainteressada de todos os pedidos». Houve reclamação para a conferência que, por acórdão de 09/09/2014 (fls.671/673), julgou improcedente a reclamação e confirmou aquela decisão. Interposto recurso, o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 29/01/2015 (fls. 873/919), negou-lhe provimento. É desse acórdão que a autora vem requerer admissão de revista, submetendo à apreciação deste Tribunal as seguintes questões: «i. Atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), os concorrentes podem fixar livremente os preços, apresentando preços abaixo dos custos inerentes à prestação de serviços que se pretende contratar? Deve considerar-se um preço anormalmente baixo, nos termos e para os efeitos do artigo 71.º, n.º 2, e do artigo 70.º, n.º 2, al. e), ambos do CCP, aquele que não permite ao adjudicatário suportar os custos mínimos inerentes à prestação do serviço? Deve considerar-se a adjudicação de uma proposta cujo preço não permite ao adjudicatário suportar os custos mínimos inerentes à prestação do serviço como evidência de que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares, nos termos e para os efeitos do artigo 70.º, n.º 2, al. f) do CCP? Quando um concorrente se encontre legalmente dispensado de suportar determinados custos, encontra-se o mesmo obrigado, atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), a demonstrá-lo perante o Júri do procedimento quando apresenta uma proposta? Um concorrente, cuja proposta de preço apresentada seja inferior ao custo mínimo inerente à prestação de serviços que se pretende contratar, pode, atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), apresentar como justificação do preço apresentado o beneficio de Medidas de Apoio à Contratação cuja concessão, para os profissionais a afectar ao serviço em causa, ainda não estejam aprovadas?». 1.6. A contra-interessada, B…………., S.A., pugna pela não admissão do recurso, por não se verificarem os pressupostos previstos no artigo 150.º do CPTA. Cumpre apreciar e decidir. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado, como as partes reconhecem, a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos 2.3. Recorda-se as questões que alegadamente justificam a admissão de revista: «i. Atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), os concorrentes podem fixar livremente os preços, apresentando preços abaixo dos custos inerentes à prestação de serviços que se pretende contratar? Deve considerar-se um preço anormalmente baixo, nos termos e para os efeitos do artigo 71.º, n.º 2, e do artigo 70.º, n.º 2, al. e), ambos do CCP, aquele que não permite ao adjudicatário suportar os custos mínimos inerentes à prestação do serviço? Deve considerar-se a adjudicação de uma proposta cujo preço não permite ao adjudicatário suportar os custos mínimos inerentes à prestação do serviço como evidência de que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares, nos termos e para os efeitos do artigo 70.º, n.º 2, al. f) do CCP? Quando um concorrente se encontre legalmente dispensado de suportar determinados custos, encontra-se o mesmo obrigado, atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), a demonstrá-lo perante o Júri do procedimento quando apresenta uma proposta? Um concorrente, cuja proposta de preço apresentada seja inferior ao custo mínimo inerente à prestação de serviços que se pretende contratar, pode, atenta a definição de proposta (constante do artigo 56.º do CCP) e as causas de exclusão das mesmas (previstas no artigo 70.º, do CCP), apresentar como justificação do preço apresentado o beneficio de Medidas de Apoio à Contratação cuja concessão, para os profissionais a afectar ao serviço em causa, ainda não estejam aprovadas?». Independentemente de se saber se as questões que a recorrente pretende ver apreciadas podem ser autonomizadas nos termos indicados, e se as mesmas são cognoscíveis com o alcance pretendido, o certo é que a problemática suscitada é relevante por estar em causa os limites da formação do preço apresentado pelos concorrentes nos procedimentos concursais. A recorrente intenta uma integração do conceito de proposta com preço anormalmente baixo, ainda que ela se contenha nos limites indicados no artigo 71.º, a) e b) do CCP, em função já da impossibilidade de com ela se cobrir os «custos inerentes à prestação de serviços que se pretende contratar». Por isso, considera que uma proposta de preço anormalmente baixo também é «aquela que é insuficiente para cobrir a totalidade dos custos inerente à prestação a contratar, resultando numa prática de dumping». Deve dizer-se que, como suscita a recorrida, pode existir um obstáculo ao conhecimento útil da problemática suscitada, atenta a factualidade que ficou fixada. Na verdade, não se detecta nela, por exemplo, a fixação de que a proposta da adjudicatária estava «abaixo dos custos inerentes à prestação de serviços que se pretende contratar», que era inferior aos «custos mínimos inerentes à prestação do serviço». O que conduziria a concluir-se que, se fosse apreciar a problemática suscitada, o tribunal de revista realizaria não uma actividade jurisprudencial, antes um exercício académico, sem possibilidade de repercussão directa na solução do presente caso. Todavia, quando a recorrente solicitou ao Tribunal Central a inscrição dessa matéria como matéria de facto, respondeu-lhe o acórdão que os elementos em que assentava a contabilidade feita pela recorrente resultavam «da aplicação dos preceitos legais e regulamentares que regem sobre o trabalho prestado e ainda das peças do procedimento, pelo que não tinha de ser levado ao probatório». E, depois, ao discutir o mérito, o acórdão aduziu, entre o mais, a favor improcedência do recurso, a própria possibilidade de o caderno de encargos fixar um preço base, ele mesmo, já manifestamente insuficiente para cobrir os encargos directos obrigatórios com os trabalhadores, como ponderado no acórdão deste Supremo de 14.2.2013, processo n.º 0912/12. Este não é o momento em que se deva tomar posição definitiva sobre as limitações ao conhecimento de toda a problemática suscitada, que possam decorrer da matéria de facto fixada. Interessa é que essa problemática se apresenta, enquanto tal, como muito complexa, assumindo forte importância jurídica e social, atenta a probabilidade de reiteração, e os autos não permitem afirmar, a uma primeira aproximação, que, pelo menos parcialmente, não é susceptível de apreciação com efeitos no presente caso concreto. 3. Pelo exposto, admite-se a revista. Lisboa, 16 de Junho de 2015. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro .