01287/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O MUNICÍPIO DE CALDAS DA RAINHA recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que o condenou a pagar a A.... a quantia de 15.088,21 €, acrescida da quantia de € 399,62 e juros de mora à taxa de 12% desde 11-10-2000, sobre esta última quantia. Nas suas alegações formulou duas conclusões: os Tribunais Administrativos não são competentes; quando assim se não entenda a sentença recorrida é nula, e o réu nada deve à autora por os juros de mora estarem prescritos. Não foram produzidas contra alegações. O M.P. emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto A autora tem uma sociedade comercial, cujo objecto consiste na exploração de pedreiras, com fins lucrativos; No exercício da sua actividade comercial e a pedido do réu a autora vendeu-lhe materiais diversos, entre os quais britas de vários tipos, destinados a construção de obras propriedade da ré, cujo valor totalizou Esc. 3.105.030$00; A autora enviou à ré as seguintes notas de débito, com montantes e datas de vencimento que a seguir se indicam: em 30-4-94, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 144.383$00; em 31-7-94, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 244.453$00; em 31-7-94, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 321.161$00; em 31-8-94, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 128.051$00; em 31-10-94, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 333.236$00; em 28-2-95, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 420.846$00; em 31-03-95, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 869.335$00; em 10-5-95, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 18.982$00; em 30-6-95, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 91.179$00; em 11-10-95, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 453.324$00; em 11-10-2000, com vencimento na mesma data no montante de Esc. 80.116$00; o réu não procedeu ao pagamento das quantias acima referidas, nas respectivas datas de vencimento; a presente acção deu entrada no TAC de Coimbra em 22 de Janeiro de 2002 e o réu foi citado em 31 de Janeiro de 2002; 2.2. Matéria de direito A sentença julgou improcedente a excepção da incompetência (material) dos Tribunais Administrativos, e julgou parcialmente procedente a acção. Dado que o recorrente se insurge, desde logo, contra o julgamento da questão da competência material e por tal questão merecer um tratamento prioritário, face ao disposto no art. 3º da LPTA, impõe-se o seu conhecimento imediato. Para julgar a questão impõe-se apreciar os termos que a acção é proposta (causa de pedir e pedido), pois só perante a concreta pretensão do autor podemos saber se a relação jurídica subjacente é uma relação jurídica administrativa, cuja resolução dos litígios esteja atribuída à jurisdição administrativa. Como tem sido sublinhado por este Tribunal, ponto de partida para a resolução das questões da competência do tribunal são os termos em que o Autor fundamenta a acção e formula a sua pretensão. É a estrutura da relação jurídica em litígio, tal como ele a recorta, que serve de aferição para a determinação daquele pressuposto processual – cf. o Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 31.3.98, (proc. nº 325), e os Acs. do S.T.A. de 27.1.94, (proc. nº 32.278), 8.5.97, (proc. nº 18.487), e 6.7.95, (proc. nº 36.380) e 7.3.01, (proc. nº 46.049). A autora alegou que tinha vendido materiais diversos ao réu e que este não pagou no prazo do respectivo vencimento (art. 2º). Entre as datas dos vencimentos e do efectivo, pagamento venceram-se juros que a autora titulou através de notas de débito, que enviou ao réu (art. 4º). A ré não pagou esses montantes de juros de mora vencidos num total de 15.039 € (art. 5º). O pedido corresponde ao pagamento desse montante (que já era de juros de mora vencidos e reclamados através de notas de débito), acrescido de juros de mora vencidos desde as datas constantes das notas de débito art. 6º). Na resposta à excepção da incompetência alegou não compreender a alegada excepção “uma vez que se trata de um acto de gestão pública, isto é, a mercadoria destinava-se à construção ou reparação de ruas e estradas, bens que integram o domínio público e se destinam a servir necessidades várias” (art. 3º da resposta à excepção). Como facilmente se constata a matéria alegada não esclarece os termos em que foi celebrado o contrato de compra e venda, cujo cumprimento tardio por parte do réu a fez incorrer em mora. Tal omissão levou inclusivamente a sentença da 1º instância a não ter recortado com rigor a causa de pedir (entendeu-se, na sentença, que a autora pedia o pagamento de prestações emergentes de um contrato de compra e venda, quando a autora invocava apenas a existência de obrigações de juros de mora). Perante a exiguidade dos elementos alegados (recorte da causa de pedir e pedido) a sentença recorrida argumentou nos seguintes termos: “ … porque o réu que suscitou a excepção, não logrou demonstrar quais as actividades de gestão privada a que se destinavam os referidos materiais, termos de concluir, que, face à configuração da causa de pedir, tais materiais se destinavam e integravam na gestão pública do Município ”. Daí que, sem necessidade de outras considerações conclui que o Tribunal era competente em razão da matéria. Julgamos que a tese da sentença não pode manter-se. Na verdade, nas acções sobre contratos, o critério de delimitação da competência material não é o do destino dos bens adquiridos, mas sim o da natureza do contrato – art. 55º, 1, al. g) do ETAF. O critério a que sentença e o recorrente apelaram só é válido na delimitação da jurisdição administrativa para as acções de responsabilidade civil extracontratual – art. 55º, 1, al. h) 3 art. 3º do ETAF. Ora, como se demonstrará, perante os elementos constantes dos autos, não podemos qualificar o contrato subjacente ao litígio como administrativo. A definição legal de contrato administrativo acolhe como diferença específica a natureza da relação jurídica constituída, modificada ou extinta através do contrato ( art. 178º do CPA ). E, se a lei enumera no n.º 2 algumas espécies de contratos expressamente qualificados como administrativos, tal não significa que apenas esses estejam subordinados à jurisdição administrativa. Uma relação jurídica é de direito público quando " confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração " – FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, pág. 439/440. E, portanto, é decisivo para a qualificação de um contrato como administrativo a ligação expressa do contrato " à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos " – ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 811. A jurisprudência deste Tribunal, como se pode ver, entre outros, no Acórdão de 24-4-2002, (rec. 48.232), tem encontrado índices denunciadores da natureza administrativa do contrato na existência de clausulas exorbitantes, só justificáveis pela predominânica do interesse público : “(...) Os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes. (…) Serão, assim, contratos administrativos aqueles em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do regime de direito privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas passivas exorbitantes . (...) - Adoptando este entendimento, pode ver-se ainda o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-4-2002, proferido no recurso n.º 30/02. No recente Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9-3-2004 (proc. 4/3), reafirma-se a necessidade do contrato conter traços específicos denunciadores do seu regime de direito público, afastando a existência de uma presunção de sujeição ao direito público, dos contratos celebrados pela Administração, ou em que pelo menos uma das partes fosse um sujeito de Direito Público. “(…) SÉRVULO CORREIA – diz o aludido Acórdão - chama a atenção para uma categoria de contratos, que são os contratos com objecto passível de direito privado, ou seja, aqueles cujo objecto seria em princípio susceptível de ser enquadrado num negócio jurídico – típico ou atípico – celebrado entre os particulares. Para este autor, quando os deveres e direitos pactuados são neutros ou indiferentes, justifica-se a presunção de que as partes remeteram para a aplicação dos princípios gerais do contrato administrativo. Salvo prova de que a vontade real de ambas as partes era a oposta, partir-se-à do princípio de que celebraram um contrato administrativo. Na realidade, "nos nossos dias, o Direito geral da Administração é o Direito Administrativo..." – Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pp.403-406. Este entendimento é por diversas vezes citado em acórdãos do S.T.A., como os de 25.1.01, proc.º nº 46.798, e de 7.3.01, proc.º nº 46.049. Apesar desta tendência, uma análise dos mais recentes arestos do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos sobre a matéria permite constatar que a Jurisprudência não se vem limitando a aceitar a matriz administrativa do contrato em função da mera presença de um contraente público e de uma qualquer ligação do objecto do contrato a finalidades de interesse público que esse ente prossiga. Ao contrário, não prescinde de, caso a caso, procurar detectar a presença de marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou de traços reveladores de uma ambiência de direito público. Recorde-se que relação jurídica de direito administrativo não é seguramente aquela que simplesmente envolve a Administração, é a que "confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração" – FREITAS DO AMARAL, Lições, p. 439/40. O critério estatutário pode considerar-se entre nós dominante. Nesta concepção, contrato administrativo é o que constitui um processo próprio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares (SÉRVULO CORREIA, ob. cit., p. 396). A preferência generalizada pelo critério estatutário – que, de resto, o acórdão recorrido compartilhou – tem um mérito indiscutível. É que, como salientam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros (Código do Procedimento Administrativo Comentado, II, p. 341) "trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas - importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou exclusivamente) de administratividade – é a única (proposta) compatível com a imputação constitucional da jurisdição do direito administrativo e dos tribunais administrativos aos tribunais administrativos (…)". Podemos, então, concluir que contrato administrativo tem três componentes essências: (i) é um acordo de vontades (e por isso é um contrato), (ii) cujos efeitos queridos por ambas as partes (e por isso é um negócio jurídico) (iii) são reconhecidos ou conferidos por normas de Direito Público (e por isso o contrato é administrativo). No caso concreto destes autos a matéria alegada na petição inicial é manifestamente insuficiente para a caracterização do contrato celebrado entre as partes, como contrato administrativo. Não basta, com efeito, a alegação da autora e acolhida na sentença de que a actividade prosseguida pelo réu com o uso dos bens adquiridos era de interesse público, uma vez que – como vimos – relevante para atribuir a competência dos tribunais administrativos é a natureza pública do contrato. O facto de apenas serem pedidos juros de mora, também não implica a sujeição do litígio aos tribunais judiciais, como defende o réu. O art. 55º, 1, al. g) do ETAF atribui competência aos Tribunais Administrativos para julgamento das acções sobre “contratos administrativos e sobre a responsabilidade das partes pelo seu incumprimento”. Os juros legais correspondem, nos termos do art. 806º do C.Civil, à indemnização decorrente da mora. Assim, o julgamento da pretensão ao pagamento de juros de mora será da competência dos tribunais administrativos, desde que o contrato respectivo também seja administrativo. A autora alegou que vendeu ao réu diversas mercadorias – tais como britas de vários tipos, destinadas à construção de obras propriedade da ré. Juntou aos autos fotocópias das guias de remessa, de onde consta a descrição da mercadoria, preço, local da carga e descarga. Juntou ainda fotocópias das facturas de onde consta a designação das mercadorias, a quantidade, o preço unitário o valor global e o IVA. Nas facturas é ainda indicado a forma de pagamento (pagamento 30 dias) e a data do vencimento. Deste modo, o que ressalta dos autos é que foram celebrados entre as partes diversos contratos de contrato de compra e venda, cujo preço não foi pago na data do vencimento da respectiva obrigação. Não há indícios de qualquer cláusula exorbitante, que denuncie que o regime do contrato se modificou, comprimindo os direitos do contraente privado, em detrimento do contraente público, explicável por razões de interesse público. Não há qualquer indício da existência de “poderes de autoridade”, quer na formação, quer na celebração, quer no desenvolvimento da relação contratual. Não há, assim, qualquer indício de que os efeitos jurídicos queridos pelas partes foram produzidos ao abrigo de normas de Direito Público . Mas também não podemos excluir a possibilidade de, neste caso, ter sido celebrado um contrato de fornecimento contínuo , expressamente qualificado como contrato administrativo, para efeitos de competência contenciosa (cfr. art. 9º, n.º 2 do ETAF), ou de terem sido estabelecidas cláusulas especiais atribuindo à ré poderes de autoridade. Perante a ausência de elementos indispensáveis para recortar a competência do Tribunal, que fazer? Não possível apelar ao art. 18º , 1 da Lei 3/99 , de 13 de Janeiro, e 66º do Cód. de Processo Civil - “ são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional ”- para decidir a questão. Esta norma não pretende regular directamente repartição do ónus da prova. Pelo contrário, estabelece a regra segundo a qual, a competência dos tribunais administrativos deve estar previamente fixada na lei . Para a solução do presente litígio, a competência dos tribunais administrativos está claramente definida na lei – art. 55º, 1, al. g) do ETAF - pelo que tais regras não resolvem a questão. O caminho a seguir tem, assim, que ser outro. Nos termos do art. 712º, 4 do C.P.Civil o tribunal de recurso pode oficiosamente anular a decisão recorrida “ quando considere indispensável a ampliação ” da matéria de facto. É precisamente o que acontece no caso dos autos, onde a natureza jurídica do contrato (administrativo ou de direito provado) não pode ser apreciada, sem que dos autos constem os termos e clausulas do respectivo contrato. Na verdade, como acima vimos, perante a matéria de facto assente, a relação jurídica subjacente titulada pelo contrato, tanto pode ter natureza pública, como privada, o que impossibilita a atribuição da competência, quer aos tribunais administrativos, quer aos tribunais judiciais . Impõe-se, deste modo, a anulação da decisão recorrida para ampliação da matéria de facto, a fim de nela passar a constar os termos e clausulas do contrato, ou contratos – caso tenham sido vários - celebrados entre as partes, pois só perante tais factos será possível apreciar a verificação, ou não, do pressuposto processual da competência do Tribunal. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam anular a decisão recorrida para ampliação da matéria de facto nos termos acima referidos. Sem custas. Lisboa, 28 de Setembro de 2004. – António São Pedro – (relator) – João Belchior – Alberto Augusto Oliveira.