047742 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O ofício através do qual o Presidente da CCRN informa o interessado que em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental não podia dar seguimento a um projecto de candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) que ao abrigo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, de 17.9 oportunamente apresentara, integra a prática de um acto administrativo passível de recurso hierárquico necessário (cfr. nomeadamente art.º 18, n.º 4 daquela Resolução e art.º 1º nº 2 do DL 260/89, de 17/08).

II- É tempestivo o recurso contencioso dirigido em 24.05.2001 contra o indeferimento tácito que se formou na sequência de recurso hierárquico interposto em 26.04.2001 do acto administrativo a que se alude em I) (artºs 28º/1/d) da LPTA e 109º, 175º e 72º da LPTA).

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., LDA, com sede na Rua ..., Porto, interpõe recurso contencioso de anulação que dirige contra o “indeferimento tácito” que imputa ao MINISTRO DO PLANEAMENTO com referência a recurso hierárquico que lhe dirigiu.

Diz em síntese o seguinte:

No âmbito do Regime de Incentivos às Microempresas, regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou um projecto de candidatura junto do Conselho Empresarial do Norte (CEN) da Associação Industrial Portuense (AIP), que tinha por objecto a realização de um investimento em capital fixo de 18.260.137$00, propondo-se a criação de 5 postos de trabalho.

Em 14 de Março de 2000 recebeu a notificação da Comissão da Coordenação da Região Norte, através do doc. nº 2 informando, além do mais, “não poder ser dado à candidatura da ora recorrente o seguimento previsto”.

Constituindo essa notificação um acto administrativo, dele interpôs em 26.04.2000, recurso hierárquico para o “Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração do Território”, o qual não foi objecto de qualquer decisão, pelo que se considera tacitamente indeferido, indeferimento esse de que agora se recorre.

Com fundamento em violação de lei, pretende a anulação do indeferimento impugnado.

2- Respondeu a entidade recorrida dizendo em síntese o seguinte:

A recorrente interpôs no TAC do Porto, em 15.05.2000, recurso contencioso de anulação do despacho da CCR Norte que excluiu a sua candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental.

Esse recurso veio a ser rejeitado com fundamento na caducidade do direito da recorrente, já que deveria ter interposto recurso contencioso de anulação até 14 de Maio de 2000, tendo-o apenas feito em 15.05.2000.

Ao fazer a leitura de que o recurso interposto para o TAC do Porto o era de um acto definitivo e executório, não pode querer agora que desse acto caiba recurso hierárquico para a tutela.

No entanto, se por mero exercício, considerarmos que o recurso hierárquico era necessário e não facultativo, estão igualmente ultrapassados os prazos para a sua interposição.

Isto porque o recurso hierárquico foi interposto em 26.04.2000 e o presente recurso contencioso foi interposto em 24 de Maio de 2001, pelo que foi ultrapassado o prazo de um ano previsto no art.º 28º da LPTA, estando assim caduco o direito da recorrente vir interpor recurso contencioso de um hipotético indeferimento tácito, proferido sobre um recurso hierárquico facultativo.

Termina no sentido do recurso “ser liminarmente rejeitado”.

3- Notificada para o efeito, a recorrente não deduziu qualquer resposta ao alegado pela entidade recorrida.

4- A fls. 189/190 o Mº Pº emitiu parecer no sentido de que o recurso deve ser rejeitado por “carência de objecto”.

Isto porque, como sustenta o Mº Pº, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, os processos de candidatura são remetidos pelos promotores às entidades receptoras e por estas aos Coordenadores Regionais, os quais, por sua vez, os submetem às Comissões Regionais. Estas, após apreciação, seleccionam as candidaturas a aprovar e fixam os incentivos respectivos. Os coordenadores regionais elaboram as listas de candidatura aprovadas e enviam-nas ao Coordenador Nacional o qual promove a sua homologação pelos senhores Ministros do Equipamento, Planeamento e Administração do Território e para a Qualificação e Emprego.

As competência do CCRN, definidas no art.º 13º daquela Resolução do Conselho de Ministros, essencialmente informativas, não incluem a rejeição, exclusão ou reprovação de qualquer candidatura, em circunstância alguma.

Daí que a informação que foi objecto do recurso hierárquico não consubstancia um verdadeiro acto administrativo, pelo que não é susceptível de recurso hierárquico, facultativo ou necessário.

5- Notificada à recorrente a posição manifestada pelo Mº P.º no parecer que emitiu, nada veio dizer.

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Cumpre desde já decidir as suscitadas questões que, a procederem, obstam ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art.º 54º da LPTA):

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6- Com interesse para decisão das suscitadas questões, resulta dos autos o seguinte:

A- A recorrente, no âmbito do “Regime de Incentivos às Microempresas” regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou junto da Associação Industrial Portuense um projecto de candidatura (doc. de fls. 54).

B- Por ofício de 10.03.2000, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN), comunicou à recorrente o seguinte:

“ASSUNTO: Candidaturas ao RIME em fase de instrução.

Candidatura nº 2364/N/98

O Regime de Incentivos às Microempresas... foi regulamentado através da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, publicada no DR, I-B, de 17.09.96.

O Rime permitiu concretizar o Programa do Potencial do Desenvolvimento Regional (PPDR) que

O excelente acolhimento deste regime de incentivos, patente na sua elevada procura, determinou o esgotamento precoce da dotação financeira inicialmente prevista e a necessidade de, em tempo, se proceder ao seu reforço. Ainda assim, tal não impediu que muitos pedidos de apoio tenham ficado por satisfazer até ao final do mês de Dezembro de 1999, data limite da aprovação das candidaturas.

Assim, face à impossibilidade de serem assumidos novos compromissos no âmbito deste regime de incentivos, não pode ser dado seguimento à vossa candidatura, podendo a mesma ser equacionada em futuros programas, tendo em atenção os necessários requisitos de elegibilidade.

Com os melhores cumprimentos” – (doc. de fls. 55).

C- Em 26.04.2000, a recorrente, “nos termos do artº 18º nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro e nos termos do art.º 166º do Código do Procedimento administrativo” dirigiu à “MINISTRA DO PLANEAMENTO” o que designou de “RECURSO HIERÁRQUICO FACULTATIVO” contra a decisão contida no ofício a que se alude em B), recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão – (doc. de fls. 30/53 cujo conteúdo se reproduz).

D- Em 16.05.2000 a recorrente interpôs no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação, pedindo a anulação da decisão da Comissão de Coordenação da Região Norte, que lhe foi comunicada pelo ofício referenciado em B), na parte em que excluiu a sua candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental (doc. de fls. 157).

E- O recurso contencioso a que se alude em D) acabou por ser rejeitado por sentença de 13.02.01 “com fundamento na caducidade do direito da recorrente”, por nela se ter entendido que “quando o recurso foi interposto já havia caducado o prazo para o fazer”.

F- O recorrente impugna nos presentes autos o indeferimento tácito que considera ter-se formado na ausência de decisão sobre o recurso a que se alude em C).

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7- Sustenta a entidade recorrida que o recurso deve ser rejeitado:

Diz para o efeito e em síntese que a recorrente interpôs no TAC do Porto, em 15.05.2000, recurso contencioso de anulação do despacho da CCR Norte que excluiu a sua candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental, recurso esse que veio a ser rejeitado com fundamento na caducidade do direito da recorrente. E, ao fazer a leitura de que o recurso interposto para o TAC do Porto o era de um acto definitivo e executório, não pode querer agora que desse acto caiba recurso hierárquico para a tutela.

Por sua vez sustenta em síntese o M.º P.º no parecer que emitiu, que a informação que foi objecto do recurso hierárquico não consubstancia um verdadeiro acto administrativo, pelo que não é susceptível de recurso hierárquico, facultativo ou necessário.

Vejamos:

Afigura-se-nos que pelo facto de a recorrente em 16.05.2000 ter deduzido no TAC do Porto, recurso contencioso pedindo a anulação da decisão da Comissão de Coordenação da Região Norte que lhe foi comunicada pelo ofício referenciado na alínea B) da matéria de facto, em bom rigor, não se pode concluir que a recorrente tenha considerado tratar-se de um acto administrativo passível de recurso contencioso de anulação e por isso insusceptível de recurso hierárquico necessário.

A recorrente poderia eventualmente ter dúvidas no que respeita ao saber se estava ou não perante um acto administrativo contenciosamente recorrível e, por mera cautela, sujeitando-se naturalmente às devidas e legais consequências, acabou por deduzir recurso contencioso de anulação e ao mesmo tempo recurso hierárquico contra aquela “decisão” de não dar seguimento à candidatura que apresentara.

Não é pelo facto de terem sido utilizados dois meios de defesa pela recorrente – o recuso contencioso de anulação e a impugnação administrativa - que nos permite concluir, em termos de certeza, estarmos perante um acto administrativo contenciosamente recorrível ou perante um acto administrativo susceptível de recurso hierárquico necessário.

Aliás, à posição da recorrente no sentido da recorribilidade do despacho objecto do recurso contencioso que intentou no TAC do Porto, como resulta do doc. de fls. 157 foi igualmente deduzida oposição pela CCRN invocando a “irrecorribilidade contenciosa” dessa decisão, questão essa que não chegou a ser decidida pelo TAC do Porto, dada a procedência da arguida “intempestividade” do recurso, o que revela que a própria administração, em cada processo, defende igualmente a posição que considera como sendo a que melhor se adequa aos interesses que defende.

Interessa no entanto equacionar a posição manifestada pelo Mº Pº no parecer que emitiu.

Como resulta dos autos e nomeadamente da matéria de facto dada como demonstrada, a recorrente no âmbito do “Regime de Incentivos às Microempresas” regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou junto da Associação Industrial Portuense um projecto de candidatura.

Após terem sido solicitadas à recorrente determinados elementos que oportunamente apresentou, por ofício de 10.03.2000, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN), comunicou à recorrente, além do mais o seguinte:

“... face à impossibilidade de serem assumidos novos compromissos no âmbito deste regime de incentivos, não pode ser dado seguimento à vossa candidatura, podendo a mesma ser equacionada em futuros programas, tendo em atenção os necessários requisitos de elegibilidade.”.

No entender do Mº Pº, argumentando que as competência do CCRN, definidas no art.º 13º daquela Resolução do Conselho de Ministros, são essencialmente informativas, sem incluírem competência para a rejeição, exclusão ou reprovação de qualquer candidatura, estaríamos perante uma informação que não consubstancia um verdadeiro acto administrativo e por isso insusceptível de recurso hierárquico, facultativo ou necessário.

Como resulta da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, no âmbito do RIME a CCRN não tem competência para rejeitar ou excluir uma determinada proposta, já que a competência para apreciar, seleccionar e fixar os incentivos a conceder aos promotores das candidaturas que tiverem decidido aprovar pertence às “comissões regionais de selecção”, como resulta dos seus artºs 13º nº 3.1a) e 17º nº 3/b e nº 4.

Nos termos do artº 17º nº 5.2 daquela Resolução, aos “Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego” apenas compete homologar as listas de candidaturas aprovadas e reprovadas elaboradas pelos coordenadores regionais (artº 13º nº 2/d) e 17º nº 4) que as remetem posteriormente ao coordenador nacional, para que este promova a sua homologação (artº 14º nº 1.1/c) e 17º nº 4 e 5), junto daqueles membros do governo (artº 17º nº 5.2).

Não consta dos autos nem a entidade recorrida alega ou demonstra que tivessem sido elaboradas listas, devidamente homologadas, contendo a exclusão da recorrente aos pretendidos incentivos, por força de decisão do órgão com competência para o efeito – comissão regional de selecção.

À recorrente, no que respeita ao destino da candidatura que apresentara, apenas foi comunicado, nos termos do que consta no ofício a que se alude na alínea B) da matéria de facto, que à sua candidatura ao Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) não podia ser dado seguimento em virtude do esgotamento precoce da respectiva dotação orçamental.

Importa por isso saber se o referido conteúdo integra a prática de um acto administrativo nos termos do art.º 120º do CPA, passível de impugnação administrativa ou contenciosa.

Tendo o recorrente apresentado um projecto no sentido de obter determinados incentivos, como resulta do anteriormente referido, a única resposta que obteve reside no que lhe foi transmitido através daquele ofício, onde lhe era comunicado que não podia ser dado seguimento ao pedido que formulara.

Afigura-se-nos que o conteúdo de tal ofício face à pretensão anteriormente deduzida pela recorrente, não se limita apenas a informar, já que ele integra efectivamente uma decisão administrativa, decisão essa que e em bom rigor e na ausência de recurso gracioso ou contencioso, teria acabado por colocar fim ao procedimento administrativo.

Ou seja, através de tal comunicação, o respectivo subscritor manifesta uma intenção inequívoca de colocar fim à pretensão da recorrente, não restando a esta outra alternativa a não ser insurgir-se contra tal decisão através dos devidos meios impugnatórios.

Por outra via, que o conteúdo desse ofício é passível de determinar efeitos lesivos na esfera jurídica do ora recorrente, na medida em que recusa dar seguimento ao pedido de concessão dos pretendidos incentivos, anteriormente formulado pela recorrente, parece não suscitar qualquer dúvida.

Ao fazer aquela comunicação, a entidade que subscreveu o dito ofício está a definir a situação jurídica do seu destinatário recusando-lhe um direito, direito esse que consiste em ver decidido o pedido que inicialmente formulara, ou seja o direito à decisão final do procedimento (cfr. artº 9º do CPC). Neste aspecto o conteúdo do ofício acaba por condicionar irremediavelmente a situação jurídica do interessado constituindo obstáculo ao deferimento da pretensão que formulara em sede de resolução final.

Por isso a decisão contida naquele ofício, integra a prática de um acto administrativo tal como vem configurado no artº 120º do CPA, imputável ao seu subscritor.

Sendo assim, importa agora apurar se dessa decisão cabia recurso hierárquico necessário ou, caso contrário, se dessa decisão cabia directamente recurso contencioso de anulação.

Não estando a decisão que integra o conteúdo do ofício a que se alude na alínea B) da matéria de facto prevista em qualquer outra disposição da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, à situação será por conseguinte aplicável o disposto no art.º 18 nº 4 que sob a epígrafe “Reclamações e recursos” estabelece que, além das reclamações a que se alude nos nºs 1 a 3 dessa disposição que não contemplam qualquer decisão da CCR ou dos respectivos órgãos, “podem ainda ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos, de acordo com o Código do Procedimento Administrativo”.

As CCR criadas pelo DL nº 494/79, de 21/12, como resulta do seu artº 2º “dependem do Ministro da Administração Interna”. Elas foram instituídas, como melhor resulta do preâmbulo do DL 338/91, de 10 de Dezembro (que veio alterar o DL 494/79) “como órgãos periféricos da administração central para assegurarem, a nível técnico, as relações entre estas e os órgãos do poder local” (cfr. ainda art.º 3º do DL 494/79).

Com a aprovação da Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território (DL nº 130/86, de 7 de Julho), este Ministério passou a compreender “como serviços regionais as comissões de coordenação regional” (art.º 1º nº 3), organismos esses dirigidos por um presidente e “incumbidos de, no respectivo âmbito regional, coordenar e executar as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região”, (artºs 47º e 48º).

Ou seja, as CCR, como resulta do art.º 1º nº 2 do DL 260/89, de 17/08 (Lei Orgânica das CCR) enquanto serviços regionais “dependem directamente do Ministro do Planeamento e da Administração do Território”.

Sendo assim, estando o Presidente da CCR na dependência hierárquica daquele membro do Governo, da decisão do Presidente da Comissão de Coordenação proferida no âmbito do RIME (a contida no ofício a que se alude B) da matéria de facto) cabia recurso hierárquico necessário para aquele membro do Governo nos termos do n.º 4 do citado art.º 18, a interpor nos termos do Código de Procedimento Administrativo (artºs 166º sgs.).

Isto porque, como tem sido jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal a regra do nosso direito administrativo continua a ser a de que os actos praticados por subalterno estão sujeitos a recuso hierárquico necessário, salvo se praticados no domínio de competência própria exclusiva, ou no âmbito de delegação de poderes conferida por órgão cujos actos sejam contenciosamente impugnáveis (cfr. entre outros Ac. STA de 26.11.03, rec. 1.212/03).

Nada indiciando que a competência exercida para a prática da decisão contida no ofício a que se alude na alínea B) da matéria de facto seja exclusiva ou delegada, impõe-se concluir que a mesma não foge à regra geral atrás enunciada e que, portanto, daquela decisão cabia recurso hierárquico necessário para o membro do Governo de que as CCR dependem.

A decisão proferida nesse recurso hierárquico é que constitui o acto lesivo (verticalmente definitivo), contenciosamente recorrível.

Pelo que e independentemente da designação dada ao recurso a que se alude na alínea C) da matéria de facto, tratava-se de um recurso hierárquico necessário, assistindo por conseguinte ao recorrente presumir o seu indeferimento nos termos em que o fez.

Daí a improcedência da suscitada questão.

7.2- Refere ainda a entidade recorrida que, se por mero exercício considerar-mos que o recurso hierárquico era necessário e não facultativo, estão igualmente ultrapassados os prazos para a sua interposição.

Isto porque o recurso hierárquico foi interposto em 26.04.2000 e o presente recurso contencioso foi interposto em 24 de Maio de 2001, mostrando-se assim ultrapassado o prazo de um ano previsto no art.º 28º/1/d) da LPTA, que estabelece que os recursos contenciosos de actos anuláveis são interpostos no prazo de “um ano se respeitarem a indeferimento tácito”, como seja a situação ora em apreço.

Mas não lhe assiste razão.

É que a entidade recorrida não teve em consideração o prazo previsto no artº 175º da LPTA (contado nos termos do artº 72º da LPTA), de que a entidade administrativa dispunha para a emissão da decisão relativa ao recurso hierárquico que pela recorrente lhe foi dirigido.

Só após o decurso daquele prazo é que assiste ao administrado a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação (cfr. ainda art.º 109º da LPTA).

Deste modo e sem necessidade de qualquer outra consideração, é manifesto que nenhuma razão assiste à entidade recorrida no que respeita à invocada extemporaneidade do recurso.

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8- Termos em que ACORDAM:

a) – Julgar improcedentes as suscitadas questões, devendo os autos prosseguir seus termos visando o conhecimento do objecto do recurso.

b) – Sem custas.

Lisboa, 7 de Julho de 2004.

Edmundo Moscoso – Relator – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira