0471/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O litisconsorte necessário do recorrente pode em qualquer momento intervir na revista, mas essa extensão subjectiva da instância do recurso não acarreta nem permite por si um alargamento objectivo dela.

II- Porque toda a oposição entre os fundamentos e a decisão ainda constitui uma modalidade de falta dos fundamentos dela, não sofre de omissão de pronúncia o acórdão que, ante a denúncia de que a sentença impugnada incorrera numa oposição daquele género, disse que ela não era nula já que continha os fundamentos e a respectiva decisão, sucedendo apenas que esta estava juridicamente errada.

III- Ressalvada a hipótese prevista no art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA, só é possível suspender a eficácia dos actos administrativos cuja imediata execução traga, certa ou provavelmente, prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretenda defender na acção principal.

IV- O despacho que, culminando um meio administrativo incidental, dispensou o procedimento de avaliação de impacte ambiental que deveria normalmente fazer-se num outro procedimento mais vasto, tendente a licenciar a actividade de co-incineração de resíduos industriais perigosos, constitui um acto de trâmite relativamente ao futuro licenciamento.

V- A imediata execução do despacho dito em IV não acarreta a certeza, ou sequer a probabilidade, de que a actividade de co-incineração seja licenciada, pois esse licenciamento depende ainda da reunião de vários outros requisitos.

VI- Assim, os prejuízos de difícil reparação supostamente resultantes da actividade material de co-incineração apresentam-se como um efeito meramente hipotético ou eventual do despacho dito em IV, sendo de indeferir o pedido de suspensão da sua eficácia.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional veio interpor recurso de revista do acórdão do TCA-Norte que manteve na ordem jurídica a sentença do TAF de Coimbra que, deferindo uma providência cautelar interposta pelo Município de Coimbra contra aquele Ministério e a A…, suspendera a eficácia do despacho n.º 16.447/2006, praticado pelo Ministro do Ambiente e em que esta autoridade havia dispensado o procedimento de avaliação de impacto ambiental relativo ao projecto, daquela A…, de co-incineração de resíduos industriais perigosos no seu Centro de Produção de Souselas.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

1. O presente recurso é admissível pelas razões já explicitadas no primeiro ponto destas alegações, e que aqui se devem ter em conta. Na verdade,

2. Encontram-se preenchidos os requisitos previstos no art. 150º nº 1 do CPTA, porquanto é manifesto que a questão em concreto versada nos autos – co-incineração de resíduos industriais perigosos – é de inegável relevância social, da maior importância para o País, para a defesa do ambiente e da saúde pública, assumindo ainda manifesta relevância jurídica as questões em apreciação.

3. O douto acórdão em apreço, aprovado apenas por dois magistrados, pois um ilustre Desembargador votou vencido, não pode manter-se na ordem jurídica, o que é notório para quem ler a decisão em apreço. Nem de outro modo poderia ser, sob pena de se cometer um gravíssimo atropelo às mais elementares normas e princípios jurídicos e de se lesar, de forma grave e dificilmente reparável, o superior interesse nacional.

4. O Recorrente viu-se confrontado, na primeira instância, com uma decisão dificilmente perceptível que deferiu a providência, apesar de nela se dizer expressamente que o Município de Coimbra nada provou.

5. Nessa sentença, como agora confirma a segunda instância, o tribunal nem sequer conseguiu apurar com rigor as normas legais aplicáveis.

6. Apesar de ser evidente que não há lugar ao decretamento da providência, o acórdão em apreço, com argumentação diversa da da 1ª instância, vem confirmar aquele decretamento.

7. E o que é verdadeiramente espantoso, e sobretudo inadmissível, é que a sua decisão ignore totalmente os factos considerados provados nos autos.

8. O que mais intolerável se torna porquanto no acórdão se afirma que o Recorrente não fez prova dos prejuízos para o interesse público, quando as testemunhas que indicou não foram ouvidas por exclusiva decisão das instâncias.

9. Ou seja, é-se levado a concluir que as instâncias não cuidaram, como lhes competia, em apurar a verdade dos factos, pondo assim em causa o princípio da inquisitoriedade na averiguação da verdade material consagrado no artigo 118°, nº 3 do CPTA.

10. O que sinceramente se lamenta, pois se tal tivesse sucedido isso iria tornar ainda mais evidente que não há qualquer razão substancial, e muito menos legal, para decretar a providência requerida.

11. Perante os factos assentes não há sequer um indício de que se perspective a constituição de uma situação de facto consumado.

12. Assim, forçoso é concluir que a decisão em apreço viola frontalmente o artigo 120°, nº 1, al. b) do CPTA e o artigo 114°, nº 3, al. g) do CPTA.

13. E ao ter decretado a providência requerida sem que o requerente tivesse provado a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, a douta sentença violou, entre outros, os mesmos preceitos legais.

14. Acresce que nos autos não se encontra provado, ou sequer indiciado, que a hipotética situação de facto consumado acarretaria qualquer dano ou poria em causa qualquer interesse valorado pela ordem jurídica.

15. Pelo contrário, da matéria provada resulta que a co-incineração não traz qualquer problema ambiental – vide artigos 3 a 8 da matéria provada.

16. Assim, a decisão é censurável por decretar a providência sem qualquer fundamento que mereça a tutela do direito; a não ser que se entenda que o tribunal interpreta o art. 120°, nº 1, b) do CPTA no sentido de que este se aplica mesmo quando não há qualquer dano, perigo ou interesse sério a tutelar.

17. Caso em que a decisão recorrida incorreria na violação do citado artigo 120°, nº 1, al. b), ao interpretar esta disposição nesse sentido.

18. Ao ter decretado a providência requerida sem que o requerente tivesse provado a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, a douta sentença violou o artigo 120°, nº 1, al. b) do CPTA.

19. E violou igualmente, pelos mesmos motivos, o artigo 114°, n°3, al. g) do CPTA.

20. A douta decisão recorrida incorre na violação do citado artigo 120º, nº 1, al. b, ao interpretar esta disposição no sentido de não ser exigida a prova de que a ocorrência de uma situação de facto consumado acarrete um dano que mereça a tutela do direito.

21. Também não andou bem o acórdão ao tratar da questão da ponderação dos interesses. Na verdade,

22. Face à matéria considerada provada não se percebe como o tribunal pretendeu ponderar interesses sem se preocupar - repete-se - com a inquirição das testemunhas oferecidas pelo recorrente.

23. Daí que seja forçoso concluir que a ponderação efectuada não tem qualquer sentido, a não ser que o tribunal se tivesse socorrido de conhecimentos técnicos em matérias ambientais

24. A questão aqui, face aos importantíssimos interesses em jogo, nunca poderia ser apreciada perfunctoriamente, como o foi e, ainda por cima, de forma errada.

25. E lamenta-se que o tribunal nem sequer tenha consciência de que o protelar da situação, que resulta inexoravelmente do decretamento da providência, é que cria uma situação de facto consumado, atrasando a co-incineração e criando problemas sérios ao ambiente e à saúde pública.

26. A ponderação de interesses tem que colocar de um lado os danos para o interesse público, e do outro os danos provados pelo requerente.

27. Não se vê que danos estejam comprovados nos autos, e que mereçam a tutela do direito.

28. Dir-se-á, ainda, que o tribunal, com a decisão proferida, ao efectuar pelo modo como a realizou a suposta ponderação de interesses – que não o foi verdadeiramente, pois não teve por base qualquer facto assente no processo – e impedindo, assim, o prosseguimento do processo de co-incineração de resíduos industriais perigosos (cujo superior interesse nacional se encontra já estabelecido) apesar do disposto na legislação em vigor sobre co-incineração, viola manifestamente, entre outras disposições, os artigos 4° e 5° da Lei nº 20/99, de 15 de Abril, bem como os princípios consagrados nos artigos 4° e 7° do Decreto-Lei nº 178/2006, de 5 de Setembro.

29. E está manifestamente a desrespeitar os mais elementares princípios de direito e a pronunciar-se sobre questões que não lhe estão submetidas.

30. Resultando, nestes termos, tal decisão numa acção própria do poder executivo ou legislativo, o que viola a Constituição da República, a qual consagra no seu artigo 2° o princípio da separação dos poderes.

31. E viola igualmente, pelo mesmo motivo, o princípio da separação e interdependência de poderes consagrado no artigo 30, nº 1 do CPTA.

32. E a decisão recorrida traduz-se ainda numa violação dos princípios constitucionais que garantem o direito à saúde (artigo 64° da CRP) e ao ambiente (artigo 66°, nº 1 e nº 2, al.a) da CRP).

33. Assim, forçoso é desde logo concluir que o acórdão recorrido fez errada ponderação dos interesses em presença, deste modo violando o artigo 120°, nº 2 do CPTA.

34. E violou igualmente o disposto no artigo 118°, nº 2 e 4 do CPTA, ao afastar a produção da prova requerida pelo recorrente.

35. E de igual modo, violou o princípio consagrado no artigo 118°, nº 3 do CPTA.

36. Ao dar como verificada a prevalência dos interesses do requerente, sem que o mesmo tivesse feito prova da ocorrência de qualquer dano, a douta decisão recorrida violou o artigo 120° nº 2 do CPTA.

37. E violou igualmente o princípio da igualdade das partes, constante do artigo 6° do CPTA.

38. A isto acresce que a douta sentença, por força do previsto na alínea d) do nº 1 do artigo 668° do CPC, uma vez que não conheceu da alegada nulidade da sentença da 1.ª instância por contradição entre os fundamentos e a decisão,

39. A decisão sobre a concessão de providência cautelar deve ser revogada, pois só assim se fará Justiça.

O Município de Coimbra contra-alegou, sustentando a inadmissibilidade da revista ou, quando muito, o seu não provimento em virtude de as instâncias terem procedido a uma correcta aplicação do direito à factualidade apurada.

Também a A… veio aos autos apresentar «contra-alegações», em que concluiu do modo seguinte:

1. A admissão do presente recurso justifica-se, seja por estar em causa uma questão social de importância fundamental, seja por a revista ser claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito, preenchendo-se assim as duas alternativas da previsão normativa do n.º 1 do art. 150.° do CPTA;

2. Com efeito, como bem se depreende da sentença ora recorrida, a questão que tem estado a ser julgada, ainda que indirectamente, é a da co-incineração, cuja indiscutível relevância social se tem manifestado quer no percurso de aprovação parlamentar, quer no radicalismo das posições que convocou na opinião pública e na comunicação social;

3. Por outro lado, a promoção de uma jurisprudência ao mesmo tempo correcta e unitária assume uma relevância especial no presente recurso, tendo em consideração que nos dois únicos casos em que a co-incineração é possível (Souselas/A… e Outão/B…), foram os respectivos procedimentos administrativos objecto de providências cautelares, sendo que em ambos os casos houve recurso para o TCA, mas, atendendo à área geográfica, num caso o tribunal de recurso é o TCA N e no outro o TCA S;

4. Na verdade, a decisão do TCA N procede a uma incorrecta apreciação em concreto dos vários requisitos que presidem à decretação das providências cautelares, violando a lei e tornando assim imprescindível uma intervenção correctora por parte do STA.

5. No que diz respeito ao requisito do fumus boni iuris a sentença do TCA N viola a lei, cometendo a incongruência de, por um lado, confirmar a aparente não existência de qualquer indício de ilegalidade no acto administrativo posto em crise, mas por outro dispensar em absoluto a produção por parte do requerente de qualquer prova que abale a presunção de legalidade do mesmo acto administrativo.

6. A intervenção do STA é aqui indispensável, servindo não apenas para a correcta resolução do caso em apreço mas para poder deixar claro, como reflexos para o futuro, que o preenchimento do fumus boni iuris, mesmo em providências cautelares conservatórias, não pode prescindir de prova, feita pelo requerente, que fundamentadamente mostre não ser manifesta a ilegalidade da pretensão anulatória solicitada na acção principal.

7. Também relativamente à aplicação do critério do periculum in mora procedeu o TCA N a uma incorrecta aplicação da lei, tendo dado este requisito como preenchido sem que tenham sido provados quaisquer factos que o permitam sustentar.

8. Ora, sublinhe-se que a imediata execução do acto suspendendo não provoca qualquer dano no ambiente nem na saúde pública por ser um acto intermédio no procedimento tendente à co-incineração, pelo que a execução do acto ministerial apenas permite a continuação desse procedimento através do pedido da licença de exploração e da licença ambiental.

9. Em segundo lugar, mesmo que se venha a aceitar (o que não se concede) que o periculum in mora não tem que decorrer directamente da execução do acto suspendendo podendo decorrer de um outro acto que esteja no final de um procedimento de desfecho futuro, hipotético e eventual, ainda assim deveria ter ficado provado que a produção de actos materiais de co-incineração é prejudicial para o ambiente ou para a saúde pública, assim produzindo uma situação de facto consumado danosa.

10. Na verdade, em defesa da perigosidade da co-incineração nada foi de facto provado pelo Requerente, sendo que a decisão do TCA N acabou por se basear no próprio pré juízo dos seus membros.

11. Na apreciação deste requisito, a decisão do TCA N viola ainda a lei por, assumidamente, decidir sobre a verificação do mesmo em primeira instância, não permitindo um grau ordinário de recurso e tornando a apreciação desse fundamento da decisão irrecorrível fora o caso excepcional do recurso de revista.

12. A intervenção correctora do STA torna-se também imprescindível no que diz respeito à apreciação do critério da ponderação de interesses.

13. Com efeito, para que o Tribunal pudesse optar por valorizar o interesse do requerente acima dos interesses da entidade pública e da contra-interessada, era necessário que tivesse ficado provado que haveria danos que com toda a probabilidade ocorreriam no caso de a providência cautelar não ser decretada.

14. Como já se referiu essa prova não foi efectuada pelo Requerente, tendo sido, bem ao invés, o Ministério do Ambiente e a contra-interessada que produziram prova neste domínio, juntando nomeadamente aos autos os Pareceres da CCI e do Grupo de Trabalho Médico da CCI que referem que a co-incineração não acarreta prejuízos para a saúde nem para o ambiente.

Já neste Supremo, a formação aludida no art. 150º, n.º 5, do CPTA pronunciou-se no sentido da admissão da revista.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto do STA emitiu douto parecer no sentido da nulidade do acórdão recorrido e, ainda, do provimento da revista – este em virtude de o requerente da providência não ter demonstrado que se verificava o requisito do «periculum in mora».

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

1. Na sequência da aprovação, em Resolução do Conselho de Ministros nº 98/97, de 25 de Junho, da estratégia nacional de gestão dos resíduos industriais que definiu a co-incineração em unidades cimenteiras como forma preferencial de tratamento dos resíduos industriais perigosos incineráveis, a Comissão de Avaliação de Impacto Ambiental emitiu, em 21 de Dezembro de 1998, o Parecer relativo ao Projecto de Eliminação de Resíduos Industriais pelo Sector Cimenteiro, em que se concluiu em sentido favorável à co-incineração, referindo que “não se colocam questões de carácter técnico inibidoras da localização de qualquer das componentes do projecto” – cfr. documento nº 4 junto pela contra-interessada e PA.

2. A avaliação do impacto ambiental realizada em 1998 teve o âmbito que consta do I volume do instrutor.

3. Após a decisão referida no ponto 1, foi aprovada a Lei nº 20/99, de 15 de Abril que impôs a criação pelo Governo de um Plano Estratégico Nacional de Gestão de Resíduos, por via de Decreto-Lei, tendo determinado a suspensão do Decreto-Lei nº 273/98, de 2 de Setembro no que respeitava às operações de co-incineração de resíduos industriais perigosos e determinada a constituição de uma Comissão Científica Independente, por via de Decreto-Lei, o que veio a suceder através do DL nº 120/99, de 16 de Abril, que institui a Comissão Científica Independente (CCI) de controlo da co-incineração, tendo a CCI elaborado, em Maio de 2000, o parecer que constitui documento nº 5, junto pela contra-interessada, concluindo quanto ao Centro de Produção de Souselas (e de Outão) «estão certificadas segundo as normas ISSO 9000, são das cimenteiras com melhor desempenho energético a nível europeu, o que torna estas unidades credíveis para iniciarem o processo de co-incineração de RIP (resíduos industriais perigosos) a título provisório» e que «a emissão de dioxina/furanos devida à queima de RIP em co-incineração por cimenteiras em Portugal não tem relevância ambiental a nível local, regional ou global».

4. Entretanto, foi ainda aprovada a Lei n°22/2000, de 10 de Agosto, onde se estabeleceu que «o impacto sobre a saúde pública dos processos de queima de resíduos industriais perigosos (RIP), tendo em conta a sua localização, junto de zonas habitadas, será objecto de relatório específico, a elaborar pela Comissão Científica Independente», na sequência da qual foi criado o Grupo de Trabalho Médico que, por relatório datado de 11 de Dezembro de 2000, entendeu «dar parecer positivo ao desenvolvimento das operações de co-incineração de resíduos industriais» – cfr. documento que constitui fls. 527 e seguintes, junto aos autos pela entidade requerida.

5. Na sequência da decisão do Governo de fazer cessar a suspensão do Decreto-Lei nº 273/98, de 2 Setembro, no que respeita às operações de co-incineração de resíduos industriais perigosos, através do Decreto-Lei nº 154-A/2001, de 8 de Maio, e na senda das recomendações da CCI, foram realizados no Centro de Produção de Souselas os testes referidos no documento nº 8, junto pela contra-interessada, concluindo-se, em Outubro de 2001, nos termos aí expressos, que os testes realizados permitem «confirmar a adequação da co-incineração em unidades cimenteiras para o tratamento de resíduos industriais perigosos» e que a co-incineração não implica “emissões acrescidas de dioxinas/furanos”.

6. Em 19 de Janeiro de 1999, foi firmado entre a A…, a B… e o Governo, um “Contrato de Melhoria Contínua de Desempenho Ambiental para o Sector Cimenteiro” – cfr. o documento nº 9, junto pela contra-interessada, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - , no seguimento do qual, entre 1999 e 2004, foram realizadas no Centro de Produção de Souselas 292 acções de cariz ambiental, nomeadamente instalando filtros de mangas nos fornos de clínquer, em substituição dos anteriores electrofiltros.

7. A contra-interessada implementou já um Sistema de Gestão do Ambiente, certificado com a Norma ISO 14001:1999, no ano de 2003 (e em 2005 já também e de acordo com a Norma ISO 14001:2004), tendo também elaborado a sua Declaração Ambiental em 2003, que foi verificada de acordo com o Regulamento EMAS cfr. o documento nº 10, junto pela contra-interessada, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

8. O Governo, por sua vez, decidiu, encomendar a três dos quatro membros da CCI, um Relatório de Actualização dos Processos de co-incineração de Resíduos em Articulação com os CIRVER, o qual foi apresentado em Dezembro de 2005, constituindo o documento nº 11, junto pela contra-interessada, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

9. Por requerimento datado de 12 de Julho de 2006, a contra-interessada requereu ao Instituto dos Resíduos a dispensa do procedimento de avaliação de impacto ambiental relativamente à realização de co-incineração de resíduos industriais perigosos no Centro de Produção de Souselas, nos termos e com os fundamentos constantes do documento n.º 1, junto pela mesma, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e acompanhado dos anexos e documentação igualmente junta e que aqui se dá por reproduzida.

10. O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional proferiu em 21 de Julho de 2006 o despacho nº 16 447/2006, publicado na II Série do Diário da República nº 156, de 14 de Agosto de 2006, que constitui o documento junto pelo requerente a fls., 20 e seguintes, e de cujo teor, que aqui se dá por reproduzido, se destaca o seguinte:

«(…) tendo em conta que:

O projecto em causa já foi sujeito a um procedimento de AIA, cuja comissão de avaliação concluiu não existir risco para o ambiente em resultado da co-incineração de resíduos no CPS;

Do parecer da comissão de avaliação do referido procedimento de AIA resulta que o CPS foi uma das instalações propostas por esta comissão;

Posteriormente, foi criada a CCI, que se pronunciou favoravelmente à co-incineração de RIP nesta instalação;

O grupo médico emitiu parecer positivo ao desenvolvimento das operações de co-incineração de resíduos industriais, concluindo que a co-incineração de RIP em cimenteiras, realizada de acordo com os mais recentes normativos tecnológicos, contribui globalmente para uma franca redução dos riscos para a saúde das populações que resultam da contaminação de solos ou da queima não controlada;

Foram realizados no CPS testes de co-incineração de RIP, sob supervisão da CCI apoiada por um consultor independente, que permitiram confirmar a não influência da co-incineração nas emissões das fábricas de cimento e a sua inocuidade relativamente ao ambiente e à saúde pública;

O CPS alcançou melhorias no seu desempenho ambiental, nomeadamente no que respeita às emissões dos fornos de clínquer e à gestão ambiental, estando certificado pela Norma ISO 14001 e registado no EMAS;

Actualmente, Portugal exporta cerca de metade da sua produção anual de RIP, contrariando o princípio da auto-suficiência que norteia a política europeia de resíduos, orientada para a redução da exportação;

O regime jurídico dos resíduos, recentemente aprovado, consagra o princípio da auto-suficiência como um dos princípios orientadores da política de gestão de resíduos, nos termos do qual devem ser criadas condições para que a gestão dos RIP decorra, preferencialmente, em território nacional, reduzindo, assim, ao mínimo possível os movimentos transfronteiriços de resíduos;

Neste quadro, se configura como uma prioridade do Governo no domínio específico dos resíduos, reiterada no seu Programa, a criação de soluções para a adequada gestão de RIP;

O princípio da hierarquia das operações de gestão de resíduos, consagrado no novo regime jurídico dos resíduos, em conformidade com a Directiva n.º 75/442/CEE do Conselho, de 15 Julho, estabelece que deve ser dada prioridade à prevenção, reutilização, reciclagem ou outras formas de valorização em detrimento da eliminação definitiva de resíduos, nomeadamente a sua deposição em aterro, quando seja técnica ou financeiramente inviável a opção por uma das outras soluções;

O actual enquadramento socio-económico e ambiental da gestão de RIP, com destaque para as restrições à deposição de resíduos orgânicos em aterros, o aumento do custo dos combustíveis fósseis e as decisões comunitárias que determinam os processos de co-incineração como operações de valorização energética, favorece a opção pela co-incineração de resíduos;

A valorização energética de RIP por co-incineração se configura como uma solução adequada para a fracção destes resíduos não susceptível de operações prioritárias à luz do princípio da hierarquia acima referido;

Existe no País um passivo ambiental de resíduos industriais, incluindo perigosos, indevidamente acumulado em diversos locais, alguns dos quais há muito referenciados e para o qual urge encontrar solução eficaz;

É necessária e urgente uma solução de gestão dos RIP de âmbito nacional e que complemente os CIRVER;

O processo de pré-contencioso comunitário relativo ao tratamento de RIP em Portugal contribui para reforçar a premência da implementação de uma solução nacional para a gestão da totalidade destes resíduos;

Os pareceres da autoridade nacional em matéria de resíduos e da autoridade de AIA são favoráveis à dispensa total de procedimento de AIA;

Conclui-se estarem reunidas as condições que justificam a dispensa do procedimento de avaliação de impacte ambiental:

Assim, ao abrigo e nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, determino que o projecto de co-incineração de resíduos industriais perigosos no Centro de Produção de Souselas seja totalmente dispensado do procedimento de avaliação de impacte ambiental, ficando a presente dispensa condicionada ao cumprimento integral das medidas de minimização, anexas ao presente despacho».

11. O Instituto dos Resíduos tem, desde 2000, procedido à actualização e respectiva divulgação da lista de operadores de gestão de resíduos não urbanos, verificando-se um aumento sempre crescente do número de operadores de gestão de resíduos devidamente legalizados. Grande parte desses operadores destina-se à gestão de resíduos não perigosos, existindo também já um número significativo de operadores de gestão de resíduos perigosos legalizados. Por outro lado, os Centros Integrados de Recuperação, Valorização e Eliminação de Resíduos perigosos (CIRVER) encontram-se em fase final de processo de licenciamento ambiental e de emissão de alvará de instalação – cfr. oposição da entidade demandada.

12- Dá-se aqui por reproduzido o despacho de fls. 70 dos autos.

Passemos ao direito.

«Ante omnia», há que introduzir rigor na delimitação subjectiva da presente revista. A A… veio aos autos «apresentar as suas contra-alegações». Mas é manifesto que ela não dissentiu da alegação do Ministério recorrente, e antes procurou coadjuvá-la no ataque ao acórdão «sub censura». Aliás, compreende-se perfeitamente que as coisas assim se passassem, já que o Ministério do Ambiente e a A… se situam no mesmo lado da providência e em litisconsórcio necessário. Ora, enquanto litisconsorte necessário daquele recorrente, era lícito à A… intervir «em qualquer momento» na instância da revista, assumindo «a posição de recorrente principal» (cfr. o art. 683º, n.º 5, do CPC). E, porque só assim é explicável a vinda da A… à instância do recurso, atribuir-lhe-emos doravante uma qualidade de recorrente em tudo igual à do Ministério referido.

Todavia, isso não habilitava a A… a deduzir uma nova e acrescente minuta de recurso, apresentada no tempo consagrado à intervenção processual do recorrido e, por isso mesmo, impeditiva de que este lhe pudesse opor uma contra-alegação. Assim sendo, a minuta da A… vale como manifestação da sua vontade de intervir na revista em prol do ataque que o Ministério do Ambiente dirige ao acórdão; mas, porque essa extensão subjectiva da revista não a muda objectivamente, aquela minuta não vale como alegação de recurso vera e própria, cujas razões autonomamente servissem para se questionar a bondade do aresto.

Portanto, temos dois recorrentes principais e uma alegação de recurso – aquela que acompanhou o requerimento de interposição dele. E, de entre as várias questões aí colocadas, merece primazia a da nulidade do acórdão recorrido, arguida na conclusão 38.ª do Ministério do Ambiente.

Ao acometer a sentença, o Ministério pedira que ela fosse considerada nula «por contradição entre os fundamentos e a decisão», já que o TAF decretara a providência apesar de simultaneamente reconhecer que o requerente não provara o «periculum in mora». A propósito dessa arguição de nulidade, o acórdão impugnado começou por dizer que a sentença especificara os factos e o direito que, a seu ver, justificariam a decisão, daí resultando que a sentença poderia estar errada, mas não era nula. E, mais adiante, o aresto debruçou-se sobre a parte da sentença relacionada com o referido «periculum in mora», tendo aí detectado um erro de julgamento que revogou e substituiu. Ora, o Ministério recorrente diz que, afinal, o acórdão do TCA decidiu uma nulidade diversa da que ele efectivamente arguira, motivo por que o aresto enfermaria da respectiva omissão de pronúncia.

«Prima facie», dir-se-ia que o recorrente tem razão pois, enquanto o agravo atribuíra à sentença a nulidade prevista no art. 668º, n.º 1, al. c), do CPC, o acórdão apresentou tal nulidade como sendo a que decorria de não estarem especificados «os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão» – a que corresponde a al. b) do mesmo número e artigo. Contudo, e desde logo, é claríssimo que o aresto incorreu num «lapsus calami» qualquer, pois também identificou expressamente a nulidade arguida como sendo a prevista naquela al. c). Depois, e sobretudo, deve entender-se que o acórdão acabou por dar uma resposta, ainda que sucinta, à arguição do recorrente: pois a afirmação de que a sentença continha fundamentos (relacionados com o «periculum in mora») cuja presença excluía a nulidade dela, comunicava logo a impossibilidade de a sentença ser nula por qualquer causa relacionada com esses fundamentos – fosse por os fundamentos faltarem em absoluto, fosse por se oporem à decisão. Até porque toda a oposição dos fundamentos à decisão constitui ainda uma outra modalidade de falta dos fundamentos dela.

Portanto, o aresto recorrido enfrentou a nulidade invocada, cuja existência repudiou por ver na respectiva arguição a denúncia de um erro de julgamento – de que o acórdão veio a conhecer adiante, como dissemos já. E, tendo o aresto decidido o assunto, não pode sofrer da nulidade de ter omitido uma qualquer pronúncia a seu respeito. Improcede, assim, a conclusão 38.ª da revista.

À excepção das duas primeiras conclusões do recurso, que se prendem com o problema preliminar da admissibilidade dele, todas as demais conclusões da revista encerram múltiplas críticas de fundo ao acórdão recorrido. Em princípio, a crítica mais radical é a que acomete o aresto – e, indirectamente, a sentença da 1.ª instância – por ele haver decidido sem a prévia abertura de um espaço de produção de prova inclinado à recolha dos factos relevantes; pois, e no fundo, uma tal censura envolve a denúncia de que a factualidade apurada pelas instâncias não é suficiente para que o STA agora exerça a sua actividade própria – que precisamente consiste em aplicar aos factos pertinentes «o regime jurídico que julgue adequado» («vide» o art. 150º, n.º 3, do CPTA).

Contudo, a produção de prova sobre factos alegados só deve fazer-se se eles forem necessários à decisão (cfr. o art. 118º, n.º 3, do CPTA). E a averiguação dessa necessidade implica uma ideia prévia sobre as plausíveis soluções «de jure» – o que bem se compreende, pois os factos alegados só importam na medida em que sejam juridicamente relevantes. Nesta conformidade, a questão da falta de produção de prova – e a questão, seguinte, da subsistência de dúvidas acerca da realidade dos factos sobre que a instrução incidiria – deixa de ser absolutamente prioritária. «Primo», veremos se a providência dos autos porventura reclamava uma solução jurídica determinada, a que tais factos fossem indiferentes; e só na hipótese de concluirmos que a decisão do meio cautelar passava pela superação de alguma controvérsia de facto posta no processo é que iremos, «secundo», enfrentar o problema relacionado com a falta de produção da prova oferecida pelas partes.

O meio cautelar dos autos visa obter a suspensão da eficácia do despacho do Ministro do Ambiente que, ao abrigo do art. 3º do DL n.º 69/2000, de 3/5 (na redacção do DL n.º 197/2005, de 8/11), dispensou o procedimento de avaliação de impacte ambiental (AIA) relativamente a um projecto, da A…, de co-incineração de resíduos industriais perigosos no seu Centro de Produção de Souselas. É de notar que esse projecto estava sujeito às regras procedimentais insertas no DL n.º 85/2005, de 28/4, em que se exigia à A… a obtenção de licenças de instalação e de exploração de um estabelecimento designado como «instalação de co-incineração» de resíduos. E, em favor da pretendida suspensão, o Município de Coimbra, aqui recorrido, invocou a ilegalidade evidente do despacho ministerial e a grave afecção do ambiente e da saúde das populações, causada pela queima imediata dos resíduos industriais perigosos. As instâncias entenderam que o acto não era manifestamente ilegal – estando assim adquirido que a suspensão de eficácia não pode ser concedida à luz do requisito inserto no art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA. Contudo, e embora com diferentes discursos argumentativos, tanto o TAF de Coimbra como o TCA-Norte concluíram pela verificação do requisito ínsito na al. b) do mesmo número e artigo e, por isso, deferiram o meio cautelar.

Sendo o acórdão recorrido o objecto da presente revista, é nele que devemos centrar a nossa atenção. Ora, para concluir pela existência do requisito previsto no art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA, o aresto disse essencialmente o seguinte: que a imediata execução do despacho permitiria a prática de actos materiais de co-incineração e, portanto, traria uma «situação de facto consumado»; que isso envolvia um «periculum in mora»; que têm sido «apontadas» à co-incineração consequências nocivas para o ambiente e a saúde das populações; que não está provado que a suspensão traga prejuízos para o interesse público; e que, não podendo estes (não provados) prejuízos superar a importância dos interesses defendidos pelo Município de Coimbra, a providência é de conceder. Mas é clara a inconsistência desta construção.

Com efeito, e desde logo, o aresto não captou devidamente a compreensão do conceito «situação de facto consumado», previsto no art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA. Numa acepção lata, todo o facto acontecido consuma-se «qua tale», dada a irreversibilidade do tempo; mas não é obviamente esse o sentido da expressão da lei. Na economia do preceito, o «facto» será havido como «consumado» por referência ao fim a que se inclina a lide principal, de que o meio cautelar depende; e isto significa que só ocorre uma «situação de facto consumado» quando, a não se deferir a providência, o estado de coisas que a acção quer influenciar ganhará entretanto a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado ou acabado – ficando tal acção inutilizada «ex ante». Ora, mesmo que encarássemos a acção principal como tendente a eliminar de vez práticas de co-incineração entretanto licenciadas, teríamos de lhe reconhecer a utilidade de suprimir essas práticas para o futuro – e isso, por si só, excluiria qualquer ideia de um anterior «facto consumado».

Afastada a tal «situação de facto consumado», claudica imediatamente tudo o mais, que em torno disso gravitava – designadamente o trecho do aresto que dessa «situação» infere o «periculum in mora». Mas, e no que toca à chamada «ponderação de interesses», prevista no n.º 2 do art. 120º do CPTA, há que assinalar um desequilíbrio que afecta e diminui o acórdão «sub judicio»: apesar da falta clamorosa dos pertinentes factos, o TCA foi recorrentemente sugerindo que a co-incineração trazia os perigos apontados pelo Município de Coimbra; mas, quando passou a sopesar os danos que a suspensão poderia trazer ao interesse público, extraiu de uma simétrica ausência de factos a conclusão draconiana de que nenhuns prejuízos se detectavam – sem aparentemente reparar que isso, para além de juridicamente questionável, poderia ter sido causado pelo tribunal de 1.ª instância, que optara por não abrir uma fase de produção de prova.

Assinalado o que o TCA fez de mal, convém dizer como deveria ter procedido. A partir do momento em que afastasse a possibilidade de suspender a eficácia do acto com base numa sua ilegalidade evidente, e não sendo também manifesto o inêxito da acção principal a propor, o TCA tinha de ver, sucessiva e subsidiariamente, o seguinte: se a imediata execução do acto traria provavelmente «prejuízos de difícil reparação para os interesses» que o Município de Coimbra pretende assegurar com aquela acção; quais os prejuízos para o interesse público derivados da suspensão pretendida; e, atentos os interesses em conflito, qual o resultado da ponderação dos danos que esses interesses sofreriam consoante os possíveis desfechos da providência. Tudo isto consta claramente do art. 120º, ns.º 1, al. b), e 2, do CPTA, não se prestando a hesitações ou dúvidas especiais.

Evidentemente que a determinação dos sobreditos prejuízos era uma questão de facto; e a referida ponderação de prejuízos, com vista a eleger os superiores e os inferiores, era ainda um problema de facto – como este STA vem habitualmente decidindo. Se relermos os articulados oferecidos na 1.ª instância, imediatamente constatamos a alegação, pelo requerente e pelos requeridos, de inúmeros factos denotativos dos danos que, na óptica das partes, os interesses em presença supostamente sofrerão com o deferimento ou o indeferimento da providência. E, todavia, nada disso consta da factualidade assente, sem que se possa dizer que tal ausência se deveu a um incumprimento do «onus probandi» – pois, e como já vimos, as partes nem sequer tiveram o ensejo de provar a realidade dos prejuízos que invocaram.

Nesta conformidade, parece avolumar-se a ideia de que os autos padecem de uma séria deficiência instrutória, cujo suprimento deveria necessariamente anteceder a possibilidade de se decidir de direito. Nesta linha de entendimento, procederiam primariamente as conclusões da revista em que o Ministério do Ambiente reclama uma nova decisão da matéria de facto – sendo de crer que esse recorrente teve aí em vista o uso, por este STA, de uma directiva de ampliação, nos termos dos arts. 729º e 730º do CPC.

No entanto, a ampliação da matéria de facto só tem razão de ser quando, sem ela, não haja uma «base suficiente para a decisão de direito» (art. 729º, n.º 3, do CPC). Ora, «in casu», temos por certa a possibilidade de se julgar do mérito da providência cautelar sem ir além da factualidade apurada pelas instâncias. Vejamos porquê.

O Município de Coimbra diz-nos, «ab initio», que a providência tenciona evitar que, enquanto decorra o processo principal, a A… vá praticando a co-incineração de resíduos industriais perigosos em Souselas, pois isso traria entretanto afecções sérias ao ambiente com prejuízo da saúde das populações próximas – sendo também esses os danos que, com a lide principal, o Município quer prevenir. E – aliás de acordo com a metodologia que «supra» preconizámos – a questão que primeiramente se põe é a de saber se a imediata execução do acto é idónea à «produção de prejuízos de difícil reparação» para os sobreditos interesses.

Na verdade, a presente suspensão de eficácia só pode ser deferida se for provável – e esta probabilidade está implícita na expressão «fundado receio», constante do art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA – que a execução do acto suspendendo traga os indicados «prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal». Sendo assim, a suspensão só será de conceder se for certo que a imediata execução do acto constitui uma causa, ao menos presumível ou provável, da alegada afecção (dificilmente reparável) daqueles interesses. E, para se aferir da existência dessa relação de causalidade, há desde logo que atentar no tipo legal do acto suspendendo, pois daí se inferirá a função típica que ele cumpre e os efeitos práticos a que naturalmente tende.

Ora, já sabemos que o despacho em causa se limitou a dispensar um procedimento de AIA – o qual, não fora essa dispensa, seria exigível no âmbito do procedimento mais amplo que a A… iniciara com vista a obter as licenças para implantar e fazer funcionar em Souselas uma instalação de co-incineração de resíduos («vide», a propósito, o art. 3º do DL n.º 69/2000 e o regime jurídico estabelecido no DL n.º 85/2005). Nesta conformidade, o acto suspendendo culminou um subprocedimento incidentalmente enxertado num processo de licenciamento mais vasto e em curso; e a função do despacho foi apenas a de eliminar um dos passos normais desse procedimento principal, simplificando e acelerando os seus trâmites. Sendo assim, a imediata execução do despacho permitirá que o processo de licenciamento prossiga mais agilmente, propiciando à A… uma obtenção mais rápida e mais simples das almejadas licenças.

Todavia, a presença e a execução do despacho não constituem garantia bastante desses licenciamentos. Enquanto acto intercalar, o despacho tende a projectar os seus efeitos típicos dentro da marcha procedimental em que se integra – dada a natureza instrumental dos actos de trâmite (cujo alcance costuma confinar-se à sequência em que se localizam); e essa mesma natureza é, «ea ipsa», reveladora de que só uma reunião de circunstâncias extravagantes ou excepcionais nos permitirá concluir que a execução imediata do despacho deveras atinge e fere os interesses que o Município de Coimbra intenta proteger – provisoriamente, com a providência dos autos, definitivamente, com a acção principal.

Mas é manifesto que esse cenário excepcional não se verifica «in casu». À dispensa da AIA, decretada pelo acto, não se seguem forçosamente os licenciamentos pretendidos pela A…, pois a pretensão dela – que é, em derradeira análise, a de lhe ser consentido co-incinerar os resíduos – ainda pode ser indeferida por quaisquer outras razões, ponderáveis na decisão final «ex vi» do DL n.º 85/2005. Portanto, e desde já, temos que a execução imediata do acto suspendendo não é causa suficiente de uma lesão dos interesses defendidos nos autos pelo Município de Coimbra.

E nem sequer é causa provável, no sentido de que a eficácia do despacho acarrete, como efeito normal, previsível ou expectável, a realização das actividades de co-incineração. É que estas dependem da ulterior emergência de actos de licenciamento, os quais, por seu turno, dependem do preenchimento de uma multiplicidade de outros requisitos. Vê-se agora claramente quão distante, numa conjecturável linha de causalidade, o despacho suspendendo se encontra dos interesses ameaçados pela co-incineração: enquanto mero acto de trâmite, o despacho constitui uma causa remota ou longínqua dos prejuízos alegados pelo Município de Coimbra, cujo verdadeiro antecedente causal consistirá nos licenciamentos, caso eles venham a surgir na ordem jurídica. Donde forçosamente se conclui que a relação a estabelecer entre o acto e os prejuízos invocados pelo Município é apenas eventual ou hipotética, não sendo adequado filiar na execução do despacho a produção de tais danos.

Ora, a circunstância de os prejuízos a evitar não serem uma consequência provável da execução do acto, mas algo que se lhe pode hipotética ou eventualmente seguir em resultado da reunião de outras causas ou condições, exclui «de plano» a possibilidade de se suspender a eficácia do acto. Pois a adopção de providências conservatórias pressupõe que haja «fundado receio (...) da produção de prejuízos de difícil reparação», isto é, pressupõe que o acto, a não ser suspensa a sua eficácia, acarrete por si, certa ou provavelmente, esses nefastos efeitos.

Pelo o exposto, as instâncias deviam ter indeferido a providência dos autos, tendo em conta que a execução do acto suspendendo não era idónea a lesar, segundo a causalidade legalmente exigível, os interesses que o Município de Coimbra pretende defender na acção principal. E torna-se agora clara a desnecessidade de nos debruçarmos sobre a crítica do Ministério do Ambiente à falta de instrução e à correlativa ausência de factos relevantes; pois o conhecimento dessa factualidade é inútil ante a adquirida certeza de que o acto, pela sua natureza e pelos seus efeitos próprios, pode ser executado sem que daí advenham os alegados «prejuízos de difícil reparação».

Impõe-se, portanto, a revogação do aresto recorrido e o indeferimento da providência – ante a clara precipitação do Município de Coimbra que, ao optar por acometer um acto de trâmite, acabou por dirigir o seu pedido cautelar contra um despacho inapto para provocar os prejuízos invocados.

E um derradeiro esclarecimento se impõe: dir-se-á porventura que as razões fundantes do indeferimento do pedido de suspensão não constam «expressis verbis» das conclusões da alegação da revista – o que sugeriria a impossibilidade de agora decidirmos naquele sentido. Não é, contudo, assim. Com efeito, se não recusássemos a possibilidade de o procedimento cautelar obter deferimento, cairíamos na necessidade de se ampliar a matéria de facto com vista à caracterização dos interesses em presença e à ulterior ponderação dos danos que eles sofreriam com o êxito ou o inêxito da providência. E, no fim dessa magna tarefa, a decisão jurídica derradeira haveria novamente de se confrontar com um dado incontornável – a inaptidão do despacho para provavelmente ferir os interesses prosseguidos pelo Município de Coimbra. O que prova que, afinal, a «quaestio juris» cuja resolução justifica o indeferimento integra, embora de modo latente ou «a silentio», várias das críticas genericamente deduzidas na revista.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento à presente revista e em revogar o acórdão «sub judicio»;

b) Em indeferir o pedido de suspensão de eficácia dos autos.

Custas pelo Município de Coimbra, neste STA e nas instâncias, sendo a taxa de justiça reduzida a metade (art. 73º-E do CCJ).

Lisboa, 31 de Outubro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.